Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Кризис государственного управления и регулирование отношений в агропромышленном комплексе (АПК) на этапе формирования рыночной экономики . 8
1. Организация управления АПК. От огосударствления к многообразию форм управленческих отношений . 8
2. Государственное регулирование и саморегулирование агропромышленных отношений в процессе земельных преобразований рыночного типа . 38
ГЛАВА 2. Организационно-правовое закрепление механизма государственного регулирования агропромышленных отношений в условиях становления рынка . 66
1. Формирование рынка земли и организапионо-правовых регуляторов агропромышленных отношений. 66
2. Совершенствование региональных систем управления АПК в условиях сокращения степени административного воздействия на деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей . 86
3. Правовые основы оптимизации государственного регулирования рыночных отношений в АПК: проблемы эффективности агропромышленного законодательства. 109
Заключение. 133
Список источников и использованной литературы 151
- Организация управления АПК. От огосударствления к многообразию форм управленческих отношений
- Государственное регулирование и саморегулирование агропромышленных отношений в процессе земельных преобразований рыночного типа
- Формирование рынка земли и организапионо-правовых регуляторов агропромышленных отношений.
- Совершенствование региональных систем управления АПК в условиях сокращения степени административного воздействия на деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей
Введение к работе
Актуальность темы исследования На этапе кардинальных преобразований российской государственности, в условиях осуществляемой земельной реформы возникают новые проблемы взаимодействия государства и агропромышленного комплекса, приобретающие особый характер в связи с необходимостью стабилизации конституционного строя и экономического положения страны. Важнейшим направлением реформирования общества является государственное регулирование агропромышленных отношений в целях становления новых организационно-правовых форма собственности -крестьянских (фермерских) хозяйств, акционерных обществ, товариществ, кооперативов, являющихся альтернативой бывшим колхозам и совхозам. Интересы современного АПК требуют активного, развитого государственно-правового воздействия на его переход к многоукладной экономике рыночного типа.
Новые управленческие процессы в агропромышленном секторе экономики не могут быть объяснены с помощью известных теоретических исследований, выполненных в административно- хозяйственной системе, что обуславливает необходимость научного поиска эффективных организационно-правовых средств преодоления кризиса в сельском хозяйстве. В глубоком изучении нуждаются проблемы выхода из кризиса государственного управления в режиме правового регулирования агропромышленных отношений, взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования АПК, особенно переходного периода. Специальное исследование этих процессов обусловлено тем, что они охватывают период от огосударствления к многообразию форм управленческих отношений, формированию организационно-правового механизма их регулирования, развитию правовых основ оптимизации государственного регулирования рынка земель.
Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертации и круг исследуемых в ней вопросов.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросами развития агропромышленных отношений занимаются представители разных отраслей юридической науки. Однако исследовать их выводы с целью современного реформирования управления АПК затруднительно, поскольку они являются результатом разрозненных в своей основе устаревших процессов и концепций, в которых просматриваются противоположные взгляды на роль государства в правовом регулировании агропромышленных отношений.
Методологически значимы труды ученых-юристов, комплексно исследующих вопросы государственного управления и правового регулирования: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Н.Д.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе,
І С.Э.Жилинского, М.И.Еропкина, В.Н.Иванова, М.А.Краснова, ! Г.В.Мальцева, В.А.Прокошина, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы и других. Эволюцию аграрно-правовых отношений в прошлом России отразили работы А.П.Энгельгарда, С.Ю.Витте, П.А.Столыпина, Н.Д.Кондратьева, АН.Челинцева, А.В.Чаянова.
Всесторонне трактуют агропромышленные процессы современной России В.В.Бакушев, А.М.Емельянов, А.П.Зинченко, А.Ф.Зырянов, Н.М.Казанцев, А.П.Карпов, А.А.Никонов. И.Ф.Суслов, И.М.Слепенков, И.Ф.Чернявский, Г.И.Шмелев, И.А.Ярковкая. Ряд плодотворных суждений и выводов по вопросам развития земельного законодательства, права собственности на землю, правового статуса крестьянских хозяйств содержат публикации Б.В.Ерофеева, И.АИконицкой, О.С.Колбасова, Н.И.Краснова, И.О.Красновой, АН.Лапшина, П.И.Симуша, А.А.Шутькова и других. К современному анализу агрореформирования в России проявляют интерес многие зарубежные исследователи, в том числе Дж.Андерсон, Ш.Блинко, Д.Люси, Д.Маккензи, У.Ринглен. Л.Фалви, работающие в миссии Всемирного Банка.
Вместе с тем глубокие управленческо-правовые исследования агропромышленных отношений в условиях земельной реформы до сих пор не предпринимались. Фактически не создана пока современная российская школа государственного регулирования АПК. Ведь новейшие технологии управления нужны не сами по себе, а как средство проведения научно обоснованных реформ, направленных на становление многоукладного и эффективного агрохозяйствования, обеспечение экономической безопасности селян. Выработке системно-правового взгляда на эти проблемы посвящено данное исследование.
Объект исследования - агропромышленные отношения и их государственное регулирование на этапе земельной реформы в Российской Федерации.
Предмет исследования - понятие агропромышленных отношений, функций и методы их государственного регулирования, развитие организационно-правовых форм реформирования земельных отношений.
Цель диссертации состоит в исследовании организации управления АПК на этапе перехода от огосударствления к многообразию форм управленческих отношений, в разработке теоретических и нормативных моделей функционирования принципиально, новых рьшочных связей между государством и АПК, выявлении основных тенденций в разрешении противоречий на пути правового развития агропромышленной системы. Цель конкретизируется в следующих задачах: исследовать закономерности преобразования командно-управленческих отношений в АПК, с учетом специфики управления, регулирования и саморегулирования рыночного типа; проанализировать действие агропромышленного законодательства с точки зрения его целесообразности, полноты, эффективности, соответствия правовой системе России, сопоставления с законодательством стран - членов СНГ;
- изучить роль, место, функции государства в организационно- правовом закреплении механизма регулирования агропромышленных отношений;
- раскрыть процесс развития правовых основ оптимизации государственного регулирования земельно - рьшочных отношений в АПК;
- внести предложения, направленные на организационно-правовое регулирование этих отношений в рьшочных условиях землепользования.
Методологическую и теоретическую основу настоящего исследования составляют общенаучные методы познания социальных процессов: системный, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический и другие. В соответствии с мировоззренческой позицией, принятой диссертантом, государственное регулирование агропромышленных отношений исследуется как междисциплинарная проблема, лежащая на стыке конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, а также государственного управления.
Автор руководствуется принципами объективного государственно-правового анализа проблемы. Поскольку в науке государственного управления, агропромышленная проблематика предполагает разнообразие исследовательских подходов, то диссертант использовал в сочетании ретроспективный и сопоставительный приемы анализа главной и ряда выделенных смежных вопросов темы.
Нормативно-источниковая база диссертации включает Конституцию Российской Федерации, законы, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты СССР, ряда государств - членов СНГ. В работе использованы официальные материалы органов представительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, зарубежный опыт. Текущие архивы представлены в виде статистических данных, справок, информационных материалов, проектов Земельного Кодекса Российской Федерации. Самостоятельную группу источников составляют материалы периодической печати.
Эмпирической основой диссертации являются малоизвестные материалы о реформировании управления в АПК, экспертиза ряда законодательных и нормативных актов, справочной литературы, раскрывающих характер регулирования агропромышленных отношений на федеральном и региональном уровнях (Московская область, Хабаровский край и др.).
Научная новизна работы исходит из сущности проблемы государственного регулирования агропромышленных отношений в условиях земельной реформы, вскрытие этой сущности является одной из первых попыток исследования теоретических и практических аспектов обновления организационно-правовых форм рыночного агрохозяйствования.
В диссертации содержится ряд сформулированных и представленных автором на защиту выводов, положений и рекомендаций, которые являются новыми или обладают элементами новизны:
- выявлены тенденции рационального сочетания государственного управления и самоуправления, правового регулирования и экономико- правовой информации в деятельности АПК; раскрыты правовой процесс и механизм перехода от огосударствления к многообразию организационных форм агропромышленного производства в масштабе социального государства (сельскохозяйственные кооперативы, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, крестьянские (фермерские) хозяйства и их ассоциации, подсобные сельские хозяйства предприятий и т.п.) на примере самоуправляемых агропромышленных систем регионов;
- обоснована необходимость разработки ряда региональных программ, обеспечивающих жизнедеятельность крестьянских хозяйств, включая правовые акты субъектов Российской Федерации по поддержанию страхования урожая, устойчивости гарантий минимальных цен на сельхозпродукцию и финансовых льгот, созданию сети лизинговых договоров;
- показаны юридические средства, используемые в механизме государственного регулирования отношений в АПК , включая перспективное развитие агропромышленных отношений посредством комплексного взаимодействия государства и АПК в организационно- правовом процессе и внедрения существующих на этот счет теоретических разработок автора;
- выделены условия и предпосылки укрепления правового режима хозяйствования в АПК как органической части экономико-правового режима государства и общества;
- разработаны для внедрения ресурсные модели управления АПК регионов и проект положения о Центрах правового обеспечения агропромышленного комплекса (ЦПОАК), способных оказать существенную государственно-правовую поддержку предприятиям предпринимательства и бизнеса, а также защитить интересы крестьянства, социально-технологические карты по изучению и прогнозированию агропромышленного развития субъектов Российской Федерации;
- предложено объединить средства и использовать в полной мере возможности правовой информации и социально-технологических регуляторов в становлении агропромышленного права и его законодательной базы - агропромышленного кодекса Российской Федерации.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем государственного управления и правового регулирования агропромышленных отношений, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений в процессе осуществления земельной реформы и совершенствования законодательства. Практический интерес представляют, в частности, подготовленные автором проекты федеральной и региональной программ "О перспективах государственного регулирования предпринимательства в АПК России", правовые акты (проекты) по вопросам юридического обеспечения агропромышленного комплекса, самоуправления региональных агросистем, локального регулирования и поведения организационно- правовых экспериментов в агросфере, законопроектные предложения о недопустимости поспешных реорганизаций существующих управленческих агроструктур, о порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства военнослужащим, уволенным в запас по сокращению штатов, беженцам и другим переселенцам. Практическую направленность имеет создание социально-технологических карт по изучению и прогнозированию агропромышленного развития субъектов Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании конституционного права и управления, административного права, при написании учебных пособий по другим родственным дисциплинам, изучаемым в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Рабочие гипотезы, основные положения диссертационной работы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемного семинара и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС, а также получили отражение в опубликованных диссертантом брошюрах, преподавательской и юридическо-консультационной деятельности, выступлениях автора на предприятиях, в организациях Московской области и Хабаровского края.
Ряд аграрно-аналитических материалов, подготовленных с участием диссертанта, были предметом рассмотрения в органах государственной власти указанных выше субъектов Российской Федерации, в Администрации Президента РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников литературы, указателя принятых сокращений и приложений.
Организация управления АПК. От огосударствления к многообразию форм управленческих отношений
На современном этапе, когда земля, все природные ресурсы, составляющие основу жизнедеятельности народов Российской Федерации, вопросы формирования и последовательного развития агропромышленных отношений имеют первостепенное значение. В этих условиях представляются упрощенными технократические подходы к определению сущности и назначения агропромышленного комплекса, его внутренних в внешних отношений. АПК подчас понимается только как сектор экономики, призванный решать вопросы продовольственного обеспечения страны, т.е. как объект производственно-экономического управления.
Определения, которые даются понятию "агропромышленный комплекс", выражают именно эту особенность данного феномена. Его рассматривают как сложную производственно-экономическую систему, в которой все элементы функционально взаимосвязаны и взаимодействуют в направлении достижения единой конечной цели -эффективного производства продуктов земледелия и животноводства, предметов потребления, изготавливаемых из них, и доведения их до потребителя в пригодном для потребителя виде.
Не умаляя производственно-экономическую значимость данной дефиниции, необходимо подчеркнуть, что с подобным чрезмерно технократизированным пониманием АПК трудно согласиться. На наш взгляд, именно такое восприятие создало своего рода "ничейную зону" между аграрно-экономической, аграрно-правовой и другими общественными науками. Эта ниша оказалась заполненной чрезмерно политизированной проблематикой развития агропромышленного комплекса, в итоге исчезал из поля зрения исследования потенциал регулирования, связанный с человеком, потребностями и интересами личности, особенно крестьянина, его социальным, экономическим, политическим и правовым положением.
Нарастание негативных явлений в агросфере, связанное с упадком села, показывает, что теоретические представления об аграрном секторе и агропромышленном комплексе еще далеки от жизни, и в первую очередь, на филиософско-социальном, политическом и правовом уровнях. Возникает вопрос не столько о научных пробелах, которых еще надо познавать, сколько о теоретических стереотипах, нередко искажающих само содержание аграрных отношений хозяйствования на селе.
Точнее говоря, агропромышленный комплекс во всем его многообразии и сложности необходимо понимать не только как объект технико-экономического управления, но и как уникальный объект государственного, правового регулирования, ибо отношения регулирования не только экономической подсистемой общества, но и всей совокупностью общественных отношений.
Рассмотрение АПК как социально-экономической системы предполагает, что при регулировании отношений в таком объекте будут учитываться не только экономические , но и социальные, политико-правовые и другие интересы, которые объективно и субъективно воспроизводятся всей системой общественной жизнедеятельности в агросфере. Понимание АПК лишь как объекта технико-экономического управления ведет к тому, что в качестве специфических , управленческих интересов выступают только производственные технические аспекты, которые и отражаются затем в управленческих решениях и действиях, не принимающих в расчет социально-личностную и правовую сторону производства.
Именно такой в течение долгих лет технико-экономический, производственный подход к проблеме управления сельским хозяйством в сочетании с административными методами привел к возникновению социальной несправедливости в отношении крестьянства, на восстановление которой теперь потребуется немало времени, сил и средств.
И потому правы ученые, предлагающие рассматривать агропромышленный комплекс как объект социально-экономического и государственного воздействия, который охватывал бы в единстве производственно-экономическую, социальную, территориальную, государственную, политическую и другие стороны объекта управления, а также действия, направленные на сохранение и поддержание упорядоченности системы агропромышленных отношений, на сохранение и поддержание скоординированное ее элементов. Для того, чтобы сохранить рыночное состояние системы АПК, т.е. ее основные черты - согласование, упорядочение и скоординированность регулирование действует против его нарушений. Регулирование задает рамки деятельности управляемых объектов АПК и оставляет для них более или менее широкую автономию, самостоятельность в выборе вариантов поведения, способов решения агропромышленных проблем. Разумеется, регулирование в рыночных условиях не перекрывает полностью всего содержания государственного управления.
Поскольку государственное регулирование в многоукладной экономике сельского хозяйства - это регулирующее воздействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти на различные ее сектора с помощью прогнозирования, бюджета, кредита, других экономических методов, происходит усиление роли организации и согласования деятельности звеньев АПК в интересах роста благосостояния прежде всего сельских жителей.
В отличие от государственного регулирования АПК, управление сельским хозяйством - это организующее воздействие на хозяйствование и стимулирование социально-экономических и производственных процессов в рамках сельскохозяйственного товарищества, предприятия, ассоциации, других хозяйствующих субъектов на основе самоуправления, самофинансирования, полной материальной ответственности.
Тесно взаимодействуя между собой на законодательной основе, государственное управление сельским хозяйством и регулирование АПК образуют комплексную систему хозяйствования, выступающую в качестве важного инструмента претворения в жизнь агропромышленной политики государства. Об этом свидетельствует превращение программы развития АПК из жестко директивного в индикативный инструмент, что создает почву для диалога представителей различных форм собственности. Изменение отношений собственности не распространяются автоматически. Экономика сама по себе не создает сознания, мировоззрения и соответствующего поведения индивида. Она определяет, видоизменяет и направляет их косвенным путем и, в конечном счете, выступает объективной основой развития демократии в агропромышленном комплексе. Экономика одновременно зависима от тех демократических процессов, которые происходят в политической и правовой системе. Идея кардинальных изменений экономических отношений на селе стала возможной в результате происходящего перехода от тоталитаризма к демократическому обществу, создания механизма обеспечения сознательной, целесообразной взаимосвязи между аграрным сектором экономики и другими сферами общественной жизнедеятельности. Таким механизмом выступает (в соответствующих пределах) управление АПК в широком смысле, которое, в свою очередь, воспроизводится не только аграрно-экономическими отношениями, но и всей совокупностью общественных отношений в агросфере. Современное развитие от огосударствления к многообразию форм регулирования отношений собственности является частью всех общественных отношений и обладает относительной самостоятельностью. Поэтому оно может быть выделено в особую сферу - агропромышленные отношения на селе, состоящие из агропромьшшенных производственно-экономических отношений и агропромышленных социальных, политических, правовых, идеологических и других отношений.
Государственное регулирование и саморегулирование агропромышленных отношений в процессе земельных преобразований рыночного типа
Изменение управленческих отношений в АПК вызывает необходимость по-новому ставить и решать многие вопросы соотношения управления, регулирования и самоуправления в агропромьппленной сфере. Речь идет о качественно новом соотношении государственно- управленческого и саморегулятивных начал в экономических, социальных, политических и иных процессах, происходящих в АПК.
Саморегулирование представляет такую форму регулирования агропромышленных отношений, когда достигается минимизация различий между субъектами и объектами управления. Научная категория "саморегулирование в АПК" есть единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного функционирования объединений людей, занятых в агропромышленной сфере. Его эффективность определяется тем, что саморегулирование дает соединение непосредственно производительного труда с трудом по управлению социально-экономическими процессами в АПК, включая последовательное проведение принципа справедливости, развитие институтов демократии и общественно-политической активности аграриев.
Основными факторами развития саморегулирования АПК рассматриваются: углубление отношений собственности и многообразие форм ее реализации, формирующее у человека чувство хозяина на земле; реорганизация управления агропромышленным комплексом на демократических началах и демократизация механизма государственного регулирования, позволяющая учитывать многообразные интересы всех участников производственного процесса. Понятие "саморегулирование" не однозначно. Имеется различие в самоуправлении народа, осуществляемом в форме самоуправления трудовых коллективов, кооперации, профсоюзов и т. д. Но все его формы тесно переплетены между собой и составляют единую систему саморегулирования в АПК. Новая региональная политика, направленная на развитие самоуправления территорией, имеет своей целью достижение высокой социальной активности населения каждой территории при безусловном обеспечении ведущей роли местного самоуправления как главного звена территориального саморегулирования, обладающего полной самостоятельностью в вопросах, которые могут и должны решаться на местах. Исходя из этого, регулирование в аграрном секторе можно представить как демократическую систему хозяйствования, которой являются: экономическое самоуправление трудовых коллективов, ! вплоть до самых малых товариществ с ограниченной ответственностью, система местного самоуправления.
Необходимость экономического самоуправления в единстве с расширением прав органов государственной власти отметил Президент РФ в своем Указе от 10 марта 1994 года "О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно-правовых и экономических условий развития регионального агропромышленного комплекса"27. Настоящий эксперимент, рассчитанный на период 1994-1998 годов, предполагает создание не только организационно-правовых и экономических условий развития АПК области, но и особого порядка налогообложения и финансирования его предприятий, основанного на экономическом самоуправлении региона.
Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю"28 (1994г.) установил, что органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок отсрочки выплаты, понижения ставки Земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления. Одновременно предоставлено право органам законодательной (представительной) власти субъектов Федерации устанавливать j дополнительные льготы по Земельному налогу в пределах суммы I Земельного налога, находящейся в распоряжении соответствующего субъекта Российской Федерации. Усиление роли в АПК финансовой политики государства вызвано исключительно тяжелым положением, в котором оказалось сельское хозяйство России.
Финансовое положение, сложившееся на предприятиях и организациях агропромышленного комплекса, создает реальную угрозу и может привести к катастрофе с обеспечением страны продовольствием. Поэтому участники Всероссийского сельского схода, а так же Государственная Дума сочли необходимым при разработке финансово-кредитной, ценовой, инвестиционной и налоговой политики максимально обеспечить финансирование АПК не ниже средних показателей по народному хозяйству29.
Формирование рынка земли и организапионо-правовых регуляторов агропромышленных отношений.
Анализ правового регулирования процесса развития АПК включает необходимость соотнесения понятий "агропромышленный комплекс, регулируемый правом", "рыночная экономика АПК", "право хозяйствования на земле". Осуществить такой анализ - значит рассмотреть положение дел с правовым закреплением механизма государственного регулирования агропромышленных отношений, прежде всего, на том важнейшем его участке, который предназначен для внесения организованности в деятельность АПК, диктуемой требованиями обеспечения социального прогресса на селе.
Существует закономерность, в силу которой регулирующая система (в данном случае правовая система), призванная упорядочивать отношения в социальной системе, в том числе рыночные отношения в АПК, сама должна обладать высоким уровнем организации. Тем более речь идет о том, что объединяет интересы отдельного и всех вместе взятых сельских тружеников, АПК и государства. А именно - о праве аграриев на целесообразную деятельность, предполагающем создание и применение общеобязательных норм и ненормированных (индивидуальных) юридических средств, направленных на урегулирование производственной, обменной и иной взаимосвязанной деятельности людей для достижения необходимой эффективности управления в агропромышленном комплексе. "Деятельностный" подход к праву аграриев на самостоятельное хозяйствование позволяет рассматривать анализируемые категории как взаимосвязанные элементы механизма регулирования отношений в интересах социального прогресса. Такой подход, и это главное, вводит лицо, личность селянина в действие данного механизма в качестве их движущей силы, что позволяет не просто декларировать цели аграрно-правовой деятельности, но и находить средства конструктивного решения агропромышленных проблем. Аграрно-правовая деятельность, под которой нами понимается целенаправленная активность работников АПК, вовсе не ведет к размыванию "нормативного (правового) ядра" агропромышленных отношений. Напротив, "деятельностный" подход призван содействовать реализации закона, он ориентирует работников сельскохозяйственных органов на творческое использование возможностей права хозяйствования аграриев на земле. Именно такой подход к правовому механизму регулирования агропромышленных отношений акцентирует внимание не только на статике, но и на динамике правового закрепления этих отношений, ориентироваться в поиске путей и способов, побуждающих работника сельского хозяйства к более инициативному, ответственному и эффективному труду.
Сельский труженик имеет постоянно присущий ему интерес к активному участию в формировании рыночных отношений. Безусловно, правовое государство и экономика АПК, регулируемая правом - это социальные инструменты, призванные обеспечить удовлетворение интересов агрария. Без рьшочно-правового регулирования экономика АПК, социально ориентированная на удовлетворение интересов крестьянства, не состоится. Мало дать людям доступ к правотворчеству и сформировать не теневую экономику АПК, а экономику, регулируемую правом, надо еще овладеть рыночной рычагами, проникнуть в их суть, обеспечить экономическую свободу и научную обоснованность принимаемых решений. Необходима глубоко выверенная стратегия правового обеспечения агропромышленного рынка, а не легковесные обещания построить правовое государство и экономику сельского хозяйства, обусловленные изжившими себя доктринами и потому неприспособленными к рынку.
В агропромышленном законодательстве Российской Федерации целесообразно закрепить основные принципы взаимодействия АПК и государства, отразив тем самым специфические функции основных государственно-правовых институтов, действующих в агропромышленной сфере. Речь идет не о всемогущем государстве -монстре - орудии насилия, когда его органы пытаются все определять, все детально зарегламентировать, всем и всеми управлять из одного центра. Напротив, это ведет к ослаблению стратегической роли государства, ограничению активности и предприимчивости сельского труженика, увеличению разрыва между ним и государственной властью.
Российское государство проводит линию на утверждение такого механизма хозяйствования в АПК, который, не нарушая принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закреплял бы на конституционном уровне целый ряд положений по разграничению функций между властными структурами и создавал бы необходимые противодействия и противовесы для того, чтобы исключить некомпетентное вмешательство в жизнедеятельность агропромышленного комплекса.
Поскольку в науке правовое регулирование рассматривается как процесс влияния внешнего воздействия на деятельность людей, на общественные отношения с помощью специальных правовых средств49, то в этом процессе устанавливается правовое положение личности -сельского труженика, правовой статус учреждений, организаций, предприятий АПК, структура, цели и порядок их деятельности. Юридическими нормами предусматриваются определенные рамки поведения субъектов агропромышленных отношений. Организационно-правовой процесс охватывает так же правовую информацию в агропромышленной сфере, контроль за исполнением норм права, применение санкций за их нарушение, профилактику правонарушений.
Что представляет собой с позиции системного анализа механизм государственно-правового регулирования агропромышленных отношений? Это видно на примере осуществления механизма аграрной реформы в РФ и проекта Программы развития агропромышленного производства до 2000 года. Настоящий механизм выступает как совокупность юридических средств, воздействующих на агропромышленные отношения. В его состав включаются: нормативные акты; акты применения права; юридические факты; правоотношения и акты реализации прав и обязанностей в сфере экономики сельского хозяйства. Механизм правового регулирования и процесс правового регулирования агропромышленных отношений соотносимы между собой.
Совершенствование региональных систем управления АПК в условиях сокращения степени административного воздействия на деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей
Развитие агропромышленного права предполагает учет объективных факторов, которые оказывают решающее влияние на распределение и разграничение компетенции по правовому регулированию деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Но законодательствование относительно этой деятельности осуществляется в определенных пределах, с учетом самостоятельности АПК, его собственных возможностей в регулировании агропромышленных отношений. К этому надо добавить, что Российская Федерация и те субъекты РФ, в которые входит территория АПК, принимают в расчет право сельскохозяйственных товаропроизводителей на прямое волеизъявление и другие формы самостоятельного управления. Именно в их интересах осуществляется реформирование экономики.
Совсем недавно в условиях тоталитарной системы управления АПК такие министерства, как Министерство сельского хозяйства и Минводхоз ведали организацией внутрихозяйственного использования сельскохозяйственных угодий в стране (землеустройство, мелиорация, заготовка и продажа продукции землепользователей, т.е. весь основной цикл земледелия). В принципе, государственный контроль за правильным использованием угодий был делом этих двух ведомств. Действовавший в то время Земельный кодекс РСФСР, принятый в 1971 году, по данным вопросам не являлся законом прямого действия. В нем содержались лишь положения, заимствованные из Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года, потерявших силу в 1990 г. Значительный массив нормативных положений составляли акты центральных органов государственного управления и ведомственные нормативные акты, в которых просматривались интересы отраслевых министерств и ведомств и порой игнорировались острейшие нужды сельского хозяйства и охраны окружающей среды регионов.
В настоящее время земельное законодательство насчитывает более сотни законодательных актов - законов, указов, постановлений, подзаконных нормативно-правовых документов, которые в той или иной степени затрагивают вопросы регулирования земельных отношений в регионах.
Земельные отношения с конца 1990 года строятся на новых принципах, основанных на приоритете норм права, а не администрирования. Стало создаваться такое законодательство, которое устраняет государственную монополию на землю, дает экономическую свободу работникам АПК и реальную возможность получения земли гражданам, желающим на ней работать.
Среди общего массива нормативных документов, принятых за прошедший период, следует вьщелить наиболее значимые, которые призваны решать все вышеотмеченные задачи. Это законы "О земельной реформе" (1900г.), Земельный кодекс РСФСР (принят 25 апреля 1991 года), "О собственности в РСФСР", "О плате за землю" от 11 октября 1991 года (с последующими изменениями и дополнениями), "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 года (с последующими изменениями и дополнениями). Постановление Правительства России "О порядке приватизации колхозов и совхозов", "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". В особом ряду стоят указы Президента Российской Федерации, которые в значительной мере инициировали развитие агропромышленных отношений в регионах, указали перспективу их развития и в то же время сами являлись нормоустанавливаюшими актами. Среди них Указы от 14 июня 1992 г. № 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности", от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", от 4 января 1992 г. № 1 "Об отводе земельных участков в Московской области для малоэтажного строительства для жителей г. Москвы и области", от 2 марта 1992 г. № 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" и другие.
Отличительной чертой современного законодательства является то, что, развивая отношения между государством и сельскохозяйственными предприятиями, реорганизуя сами эти предприятия, законодательство одновременно расширяло права граждан на землю, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению своими земельными участками.
Закон РСФСР "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" от 23 декабря 1992 года, завершил, условно говоря, законодательную работу 1990 - 1992 гг.
Результат законотворческой работы очевиден. Государство перестало быть монопольным держателем земли. Граждане, в том числе и работники реорганизуемых колхозов и совхозов, были наделены земельными участками, земельными долями (паями), получили право на свободный выход из хозяйства, свободное распоряжение своей долей (паем), организацию крестьянского (фермерского) хозяйства. Взаимоотношения между государством, предприятием и работником приобрели гражданский характер.
Похожие диссертации на Государственное регулирование агропромышленных отношений в условиях становления рыночной экономики (Орг.-правовой аспект)
