Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы государственного финансирования деятельности политических партий 19
1.1. Категориальный аппарат в области государственного финансирования деятельности политических партий 19
1.2. Правовые позиции о целесообразности применения государственного финансирования политических партий 33
Глава 2. Правовой опыт государственного финансирования деятельности политических партий 44
2.1. Исторический опыт становления системы государственного финансирования деятельности политических партий 44
2.2. Участие государства в финансировании деятельности политических партий в зарубежных странах 59
Глава 3. Система государственного финансирования деятельности политических партий в Российской Федерации 85
3.1. Прямое государственное финансирование политических партий 85
3.2. Косвенное государственное финансирование политических партий 114
Заключение 147
Библиографический список 153
- Категориальный аппарат в области государственного финансирования деятельности политических партий
- Правовые позиции о целесообразности применения государственного финансирования политических партий
- Исторический опыт становления системы государственного финансирования деятельности политических партий
- Прямое государственное финансирование политических партий
Введение к работе
Актуальность исследования. На протяжении длительного периода существования института политических партий их финансирование не производилось из средств государственного бюджета. Однако в связи с развитием общественных отношений в области избирательного права и избирательного процесса, а также большими расходами на ведение избирательных кампаний, целесообразностью создания системы независимости субъектов избирательного процесса от крупных финансово-промышленных групп, лоббистов назрела необходимость финансового обеспечения деятельности политических партий государством.
Особую актуальность вопрос о создании системы государственного финансирования политических партий в России приобретает
в современных экономических условиях. Несмотря на наличие проблем, связанных с международным финансовым кризисом, представители крупного и среднего бизнеса по-прежнему увеличивают финансирование избирательных кампаний политических партий.
В подобных условиях государственное финансирование может минимизировать зависимость избирательных объединений от различных бизнес-структур. Лучшим выходом из создавшейся ситуации представляется развитие государственного финансирования политических партий в различных его формах.
С целью создания системы сдержек, устранения возможности чрезмерного влияния спонсоров на законотворческую деятельность политических партий во многих зарубежных странах создана эффективная система государственного финансирования политических партий. В России подобная система отсутствует, реализуются лишь отдельные элементы правового регулирования государственного финансирования политических партий.
В современной отечественной конституционно-правовой науке не изучены в полной мере теоретические и практические аспекты осуществления государственного финансирования политических партий
в России и иностранных государствах, в связи с чем в диссертации уделяется особое внимание анализу правовых норм в области регламентации государственного финансирования политических партий как
в России, так и в зарубежных странах, в том числе с федеративной формой государственного устройства.
В целом в российской юридической науке на сегодняшний день нет единой точки зрения о формах, объемах, способах, методах осуществления государственного финансирования политических партий
в России (с учетом основных принципов избирательного права), целесообразности государственной поддержки всех зарегистрированных избирательных объединений ввиду их малочисленности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области прямого и косвенного государственного финансирования политических партий в период избирательных кампаний и в межвыборный период.
Предмет диссертационного исследования составляют общие правовые принципы и нормы конституционного права, принципы
и нормы избирательного права, отдельные правовые нормы налогового права, регламентирующие вопросы осуществления государственного финансирования политических партий в Российской Федерации и зарубежных странах.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного исследования правового регулирования государственного финансирования политических партий в Российской Федерации
и в зарубежных странах, в том числе законодательства о политических партиях, о выборах, специальных нормативных правовых актов в области финансирования политических партий, обосновать и разработать предложения по совершенствованию российского законодательства
в сфере государственного финансирования политических партий, направленные на создание системы правового регулирования государственного финансирования политических партий в Российской Федерации.
Достижение указанной цели определило постановку следующих частных научных задач:
-
исследовать понятийный аппарат в сфере государственного финансирования политических партий;
-
осуществить историко-правовой анализ развития нормативного правового регулирования государственного финансирования политических партий в России и в зарубежных странах;
-
исследовать современное состояние и особенности нормативно-правового регулирования государственного финансирования политических партий в большинстве государств мира;
-
провести анализ норм действующего законодательства, регламентирующего вопросы государственного финансирования политических партий в Российской Федерации;
-
разработать и обосновать предложения по созданию системы правового регулирования в области государственного финансирования политических партий в Российской Федерации, а также предложения по оптимизации норм действующего законодательства РФ в указанной области с учетом опыта зарубежных государств.
Степень научной разработанности темы. Вопросы государственного финансирования политических партий являются одной из составляющих предмета науки конституционного права в связи с тем, что финансовые аспекты функционирования политических партий непосредственно определяют характер их деятельности, которая направлена на реализацию права граждан на участие в политической жизни общества посредством формирования и выражения своей политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, что относится именно к тем фундаментальным общественным отношениям, которые входят в предмет конституционного права.
В то же время степень научной разработанности темы в настоящее время в отечественной литературе невелика.
Анализ научных трудов позволяет констатировать, что, несмотря на отдельные исследования, посвященные вопросам финансирования политических партий, системного и целенаправленного изучения вопросов правового регулирования государственного финансирования политических партий в Российской Федерации не проводилось.
Необходимо обратить внимание на работы ряда авторов, занимавшихся изучением проблем финансирования политических партий:
В.В. Вискуловой, Е.П. Дубровиной, М.М. Какителашвили, Е.И. Колю-
шина, В.Д. Мостовщикова, О.В. Романенко.
В.В. Вискулова в своей диссертации исследует вопросы соотношения публично-правового и частного начал в финансировании федеральных выборов в России; при этом вопрос государственного финансирования политических партий рассматривается лишь в контексте финансирования партий в период избирательных кампаний. Более того, комплексное исследование общественных отношений в области государственного финансирования политических партий в работах
В.В. Вискуловой отсутствует.
О.В. Романенко в своем исследовании также лишь эпизодически проводит анализ правового регулирования государственного финансирования политических партий, уделяя большее внимание проблемам финансирования избирательных кампаний политических партий, частному финансированию избирательных объединений, контролю за соблюдением законодательства о финансировании политических партий и другим вопросам, связанным с различными моделями финансирования политических партий.
В.Д. Мостовщиков в своей диссертационной работе уделяет внимание только вопросам правового регулирования финансирования предвыборной агитации и не рассматривает детально вопросы регламентации государственного финансирования предвыборной агитации
в России и за рубежом.
В диссертационном исследовании Е.П. Дубровиной, посвященном рассмотрению политических партий как субъектов избирательного процесса, также имеется параграф об особенностях финансовой деятельности при участии политических партий в избирательном процессе. При этом вопрос об особенностях государственного финансирования политических партий практически не рассмотрен.
Объектом диссертационной работы М.М. Какителашвили являются исключительно правоотношения, возникающие в сфере финансирования выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти в Российской Федерации. Некоторые аспекты государственного финансирования деятельности политических партий автором рассматриваются только в контексте государственного финансирования организации и проведения выборов в законодательные органы государственной власти России.
Наибольший интерес для проведения настоящего диссертационного исследования представляют монографии Е.И. Колюшина. Однако работы этого автора также не имели в качестве основной цели изучение правоотношений в области государственного финансирования политических партий.
Особо отметим, что вышеуказанные исследования были прове-
дены в период до 2004 г. (кроме диссертационной работы
М.М. Какителашвили). При этом в федеральные законы от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были внесены кардинальные изменения и дополнения в части осуществления государственного финансирования политических партий, во многом изменившие структуру государственного финансирования политических партий, а также был принят Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Более того, по результатам анализа правового регулирования государственного финансирования партий в зарубежных странах можно констатировать, что в большинстве стран мира после 2004 г. произошли существенные изменения в указанной области, особенно в вопросах косвенного государственного финансирования избирательных объединений.
Для настоящего исследования наиболее интересными оказались труды следующих зарубежных авторов: Г. Александера, Г. Арми-
на, И. Ван-Бьезен, М. Валецки, К. Касас-Замора, Р. Катца, Э. Кейта,
К.-Х. Нашмахера, П. Меера, М. Пинто-Душински. Однако в данных работах не уделено должного внимания вопросам государственного финансирования политических партий в России, что связано в том числе и с тем, что различные формы государственного финансирования политических партий были введены в Российской Федерации лишь в последнее десятилетие и находятся в стадии реформирования. В то же время следует особо подчеркнуть, что большинство работ по сравнительному правовому анализу политических партий в зарубежных странах вышли в свет в 1980–1990-е гг. (например, исследования Г. Александера, К.-Х. Нашмахера, М. Пинто-Душински).
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права:
С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Р. Аустина, М.В. Баглая, И.Н. Бар-
цица, Н.А. Богдановой, С.В. Большакова, Н.С. Бондаря, М. Валецки, И. Ван Бьезена, Ю.А. Веденеева, О.Ю. Вельяшева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, Р. Джеймса, В.Н. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, С.Е. За-
славского, О.К. Застрожной, А.В. Зиновьева, Ж. Икстенс, А.Б. Исра-
еляна, Д. Канева, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Н.В. Коз-
ловой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, М. Лазаровой, В.И. Лысенко, Л.А. Нудненко, З. Петака, М. Пинто-Душински, А.Е. Пост-
никова, В.А. Прокошина, Д. Смилова, Б.А. Страшуна, М. Тжернстрома, Л.В. Туманова, М. Фури, А.Г. Хабибуллина, В.Е. Чиркина, С.М. Шах-
рая, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдина и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специально-правовые методы познания, в том числе диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых в отечественной литературе комплексных исследований правового регулирования государственного финансирования политических партий в России и зарубежных странах.
В работе впервые проведен сравнительно-правовой анализ опыта правового регулирования прямого и косвенного государственного финансирования политических партий большинства современных государств, систематизированы методы осуществления государственного финансирования политических партий.
Основные разработанные автором научные положения и результаты, выносимые на защиту:
1. Историко-правовой анализ государственного финансирования политических партий в мире позволил установить, что оно впервые было законодательно введено в Уругвае в 1928 г. и получило свое развитие в странах Западной Европы в 1950–1960-е гг.
Анализ опыта государственного финансирования политических партий в России позволяет выделить следующие этапы:
- до 1917 г. (государственное финансирование политических партий не осуществлялось);
- с 1920 по 1990 гг. (осуществление прямого государственного финансирования единственной политической партии в СССР (начало этого периода подтверждается публикацией в 1920 г. в газете «Известия Центрального Комитета» бюджета коммунистической партии, который впоследствии был засекречен));
- 1990–1995 гг. (начальный этап демократического правового регулирования государственного финансирования политических партий, выражающийся в установлении запрета на государственное финансирование политических партий, в соответствии с Законом СССР от 09.10.1990 № 1708-1 «Об общественных объединениях»);
- с 1995 г. по настоящее время (второй период демократического правового регулирования государственного финансирования политических партий, заключающийся в последовательном развитии системы государственного финансирования, включающей как прямое, так и косвенное государственное финансирование).
2. Разработаны и обоснованы авторские правовые определения системы и видов государственного финансирования политических партий:
- система государственного финансирования политических партий — это совокупность методов и способов осуществления поддержки государством политических партий и иных субъектов, имеющих право на получение государственной помощи, через предусмотренных в национальном законодательстве администраторов государственного финансирования на территории и в сроки, определенные в соответствующих нормативных правовых актах, с учетом ограничений и требований национального законодательства. При этом под администраторами государственного финансирования автор предлагает понимать полномочные органы государственной власти, осуществляющие перечисление денежных средств политическим партиям, имеющим право на государственное финансирование;
- прямое государственное финансирование политических партий — это предоставление государством из бюджета денежных средств путем их наличной передачи и (или) безналичного перечисления политическим партиям, имеющим право на получение государственного финансирования в соответствии с критериями, определенными национальным законодательством;
- косвенное государственное финансирование политических партий — это предоставление политическим партиям, юридическим лицам, учрежденным политическими партиями (научно-исследователь-
ским фондам, фондам молодежных программ и т. д.), СМИ, физическим лицам и юридическим лицам любых организационно-правовых форм, осуществляющих финансовую и (или) натуральную поддержку политических партий, льгот, преференций, финансовой поддержки, не связанных с прямым субсидированием политических партий,
в соответствии с критериями, определенными национальным законодательством.
3. Обобщены и систематизированы правовые принципы, на основе которых должна формироваться система государственного финансирования политических партий:
- обеспечение невысокого порога для возможности получения избирательными объединениями государственного финансирования (не более 5 % от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании на последних предыдущих выборах);
- осуществление постоянного государственного финансирования политических партий (как в выборный, так и в межвыборный периоды);
- установление дифференцированного подхода к государственному финансированию политических партий (государственная поддержка должна носить не формальный характер, а покрывать основные расходы политических партий для реализации уставных целей).
4. Анализ деятельности ряда ведущих международных организаций (и правительственных, и неправительственных) — Совета Европы, Всемирного банка, Организации американских государств, Transparency International, Ассоциации организаторов выборов стран Центральной
и Восточной Европы — в области деятельности политических партий
и выборов позволяет сделать вывод о том, что в своих документах они отражают одновременно как заинтересованность в развитии форм
и методов государственного финансирования политических партий, так и обеспокоенность международного сообщества в недопустимости путем несоразмерного государственного финансирования политических партий в тех или иных государствах влиять на развитие демократических процессов, и прежде всего на реализацию народовластия.
5. На основе опыта государственного финансирования политических партий в зарубежных государствах классифицированы методы осуществления прямого государственного финансирования политических партий:
- в зависимости от количества голосов, полученных партией на общенациональных (парламентских и президентских) или муниципальных выборах (Боливия, Бразилия, Германия, Колумбия, Россия, Уругвай и др.);
- в равных долях между всеми зарегистрированными политическими партиями (Афганистан, Алжир, ЦАР и др.);
- сочетание двух способов: часть государственного финансирования распределяется в зависимости от количества полученных голосов избирателей, а часть направляется политическим партиям в равных долях (Аргентина, Венгрия, Мексика и др.);
- в зависимости от количества голосов избирателей и количества мандатов в парламенте: часть государственного финансирования распределяется в зависимости от количества полученных голосов избирателей, а часть направляется политическим партиям, допущенным к распределению депутатских мандатов, пропорционально их представительству (Албания, Македония, Швеция и др.).
Наиболее распространенным является первый метод, который используется, в частности, и в Российской Федерации.
6. Сравнительно-правовое исследование законодательства о деятельности политических партий в зарубежных государствах позволило выявить особенности их государственного финансирования:
- действует специальный налоговый режим для политических партий (Аргентина, Германия, Израиль, Испания, Италия, Колумбия, Парагвай, Португалия, Румыния и др.);
- применяются налоговые льготы для лиц, осуществляющих пожертвования в пользу политических партий (Австралия, Азербайджан, Канада, Мексика, Франция, Чехия, Чили, Швейцария, Япония и др.);
- осуществляется косвенное государственное финансирование путем обеспечения бесплатного доступа политических партий к СМИ (Албания, Бразилия, Великобритания, Дания, Индия, Новая Зеландия, Норвегия, Швеция, Эстония, ЮАР и др.);
- отсутствует прямое государственное финансирование политических партий (Армения, Бангладеш, Венесуэла, Мальта, Молдова, Сенегал, Сингапур, Уганда, ЦАР, Ямайка и др.);
- не осуществляется косвенное государственное финансирова-
ние в части предоставления бесплатного эфирного времени в СМИ
в 32 странах мира: Австралии, Австрии, Болгарии, Венесуэле, Папуа — Новой Гвинее, Сенегале, Фиджи, Финляндии, Ямайке и др.
7. Анализ законодательства о деятельности политических партий в зарубежных государствах позволяет в зависимости от нормативного закрепления периода осуществления прямого и (или) косвенного государственного финансирования политических партий классифицировать страны мира на три группы:
- страны, национальное законодательство которых направлено на поддержку политических партий только в период проведения избирательных кампаний; в этих государствах политические партии получают прямое финансирование или финансовую компенсацию за понесенные расходы только во время выборов (Боливия, Никарагуа, Сальвадор, Уругвай и др.);
- государства, в которых в соответствии с нормами национального законодательства предоставляются необходимые ресурсы (как финансовые, так и иные) для обеспечения участия политических партий
в парламентской деятельности (Великобритания, Латвия, Литва и др.);
- государства, в которых обеспечивается финансирование политических партий в выборный и межвыборный периоды (Аргентина, Бразилия, Германия, Доминиканская Республика, Мексика, Россия и др.).
9. Анализ правовой практики государственного финансирования политических партий в зарубежных странах позволяет сделать вывод, что эффективность и целесообразность государственного финансирования избирательных объединений зависят от сложного набора факторов, а именно:
- наличия или отсутствия нормативно установленных пределов государственного финансирования;
- наличия СМИ, принадлежащих государству;
- временных рамок избирательных кампаний;
- особенностей деятельности политических партий в период избирательных кампаний и в межвыборный период;
- наличия стимулирующих к соперничеству между избирательными объединениями мер;
- количества избирателей;
- особенностей территориального устройства страны и др.
10. На основании анализа действующего российского законодательства о политических партиях представляется необходимым предусмотреть обязательность включения в федеральный бюджет отдельной строкой лимитов бюджетных обязательств на осуществление государственного финансирования политических партий в соответствии с бюджетной классификацией РФ, в связи с чем п. 2 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» целесообразно изложить в следующей редакции: «2. Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, определяются
в текущих расходах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации».
11. Анализ международной практики выплаты субсидий в порядке государственного финансирования политических партий позволил обосновать необходимость осуществления в России их субсидирования ежеквартально (а не ежегодно) в соответствии с особенностями законодательства о бухгалтерском учете и бюджетного законодательства, для чего в п. 4 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» следует слово «ежегодно» заменить на «ежеквартально».
12. Целесообразно установить в Российской Федерации предельно допустимый размер государственного финансирования политических партий в случае введения системы субсидирования политических партий по итогам региональных выборов.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанный понятийный аппарат, предложения по классификации способов государственного финансирования политических партий дополняют и развивают науку конституционного права, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях в сфере конституционного права, в частности избирательного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные автором предложения по совершенствованию правовых норм в области государственного финансирования политических партий, а также предложения по созданию системы государственного финансирования избирательных объединений с учетом основных достижений юридической практики в указанной области в зарубежных государствах могут быть использованы как в правотворческой, так
и в правоприменительной деятельности в Российской Федерации,
а также в преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», «Парламентское право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации, полученные в результате работы над диссертационным исследованием, нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта, его участии в конкурсах, которые были организованы ЦИК России, Минюстом России, Минобрнауки России, Санкт-Петербургской избирательной комиссией, Избирательной комиссией Ленинградской области и по итогам которых диссертанту присвоены премии ЦИК России за 2004 / 2005, 2005 / 2006, 2007 / 2008, 2009 / 2010 учебные года, премия олимпиады студентов и курсантов образовательных учреждений Минюста России
и ФСИН России 2006 г., премия приоритетного национального проекта «Образование», премии Санкт-Петербургской избирательной комиссии в 2005, 2006 и 2010 гг., премия Избирательной комиссии Ленинградской области в 2005 г.
Также положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в ходе выступлений диссертанта на научных конференциях и форумах.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
Категориальный аппарат в области государственного финансирования деятельности политических партий
Государственное финансирование было введено в различных демократических странах в значительной степени из-за низкого уровня доходов, получаемых политическими партиями от сбора средств от членов политических партий и жертвователей, для достижения целей обеспечения больших равных возможностей в политических соревнованиях и в связи с необходимостью ограничения влияния частных денег на демократический политический процесс .
В последнее время российские ученые-конституционалисты все чаще отмечают необходимость перехода к преимущественному государственному финансированию политических партий. Так, С. А. Авакьян отмечает: «Если мы откажемся от частных денег на раскрутку кандидата, возрастет роль тех, кто его выдвинул: партий, движений, групп избирателей. Однодневкам нечего делать в этом процессе: либо лично создал себе популярность конкретными общественными делами, либо за тобой стоит уважаемая группа лиц. Не надо тратить миллионы на зомбирование избирателя, превращая его в голосующую куклу» . Иной точки зрения придерживается М. С. Айвазян, подчеркивающий, что «сегодня нельзя допускать государственного финансирования партий, за исключением финансирования их участия в избирательных кампаниях» . Зарубежные исследователи К. Эвинг и С. Иссахаров в своей работе, посвященной финансированию политических партий, акцентируют внимание на следующем: «Растущий интерес к государственному финансированию политических партий в некотором отношении очень парадоксален... С уменьшением количества членов партий и ростом финансовых затрат политические партии являются легкой добычей для богатых и сильных, для кого политические партии представляют возможность еще больше обогатиться и приумножить власть. Хотя возможно негодование со стороны налогоплательщиков, по сути субсидирующих политические партии, учитывая возможные альтернативы, разве это не наименее худший выбор? В то же время может быть подлинное беспокойство о политических партиях, которые становятся внедренными в государственный аппарат, и может и случиться так, что политические партии изменятся во всем мире и что мы получим партии с массовым членством. Круг может замкнуться так, что мы увидим в зародыше то, что М. Дюверже классифицировал как элитарные или традиционные партии»" . Отметим, что М. Дюверже указывает, что «партии [элитарные и традиционные — прим. А. М.] не ставят целью принять в свои ряды больше членов, но при том, чтобы заручиться поддержкой известных людей, они более обеспокоиваются качеством, чем количеством. Эти видные граждане ищутся или из-за их престижа, который обеспечивает их определенным моральным влиянием, или из-за их богатства, которое позволяет им покрыть расходы избирательных кампаний» .
Представляется, что целесообразно обеспечить увеличение государственного финансирования политических партий, считая указанную меру необходимым элементом антикоррупционных программ государства, обеспечения независимости избирательных объединений от лоббистской деятельности.
Государственная поддержка политическим партиям может осуществляться различными способами. Общепризнанной является классификация способов государственной поддержки партий на прямое государственное финансирование и косвенное государственное финансирование политических партий.
В действующем законодательстве Российской Федерации понятия «государственное финансирование политических партий», «прямое государственное финансирование политических партий», «косвенное государственное финансирование политических партий» не раскрываются.
Более того, указанные дефиниции практически не исследованы и в российской научной литературе, это связано прежде всего с тем, что вопросы государственного финансирования политических партий не являлись непосредственным объектом исследования представителей отечественной юридической науки.
Обычно общественные отношения в области государственного финансирования политических партий рассматриваются в контексте изучения института финансирования выборов в целом. В связи с этим имеется большое количество определений именно термина «финансирование выборов».
Так, под финансированием выборов Е. И. Колюшин понимает «...все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании»" , а В. В. Вискулова = «совокупность действий по предоставлению материальных, в том числе финансовых средств для подготовки и проведения выборов, а также для проведения избирательной кампании кандидатов, политических партий, избирательных блоков, осуществляемых в установленные законом сроки, способствующих формированию органа публичной власти, наделения полномочиями должностного лица» .
Представленные определения имеют значение для настоящего исследования в связи с тем, что государственное финансирование партий в отечественной юридической доктрине понимается как часть финансирования выборов и рядом ученых воспринимается как институт компенсации избирательных затрат политических партий . Поэтому в понятии «финансирование выборов» можно выявить ряд положений, которые будут полезны для определения терминов «прямое государственное финансирование политических партий», «косвенное государственное финансирование политических партий». Это, во-первых, наличие действий государства, направленных на предоставление материальных средств и средств, поддающихся финансовой оценке, некоторым субъектам избирательного процесса; во-вторых, это цель осуществления финансирования — способствование формированию органов публичной власти.
Правовые позиции о целесообразности применения государственного финансирования политических партий
В правовой науке в отношении целесообразности государственного финансирования политических партий нет единой устоявшейся позиции. Тем не менее из многообразия научных взглядов можно выделить две основные противоположные правовые позиции, суть которых сводится к следующему.
Так, по мнению профессора Мичиганского университета Д. К. Поллока «отношение между деньгами и политикой является одной из самых больших проблем демократических правительств». Данная позиция была опубликована американским ученым еще в 1932 г. в исследовании практики финансирования политических партий в Великобритании, Германии и Франции . Эти слова актуальны и по сей день, так же, как еще одно утверждение: «здоровая политическая жизнь не возможна до тех пор, пока использование денег ограничено» . Процессы демократизации во многих странах мира, усложнение общественных отношений в рамках избирательного процесса, нерешенные проблемы с коррупцией в политике переместили вопрос о финансировании политической деятельности в центр общественных дебатов во всем мире.
Несмотря на проведенные реформы в области финансирования политических партий в конце XX в. во многих государствах мира (например, в Великобритании, Гватемале, Германии, Канаде, Колумбии, Коста-Рике, Мексике, Панаме, России, США, Франции, Японии и т. д.), проблемы регулирования политических финансов остаются острыми и сейчас.
Анализ практики правового регулирования финансирования политических партий позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, как размер поступающих финансовых средств, так и их распределение между политическими партиями влияют непосредственно на реализацию принципа равенства субъектов избирательного процесса, на фактические возможности, которыми обладают кандидаты и политические партии для работы с избирателями, проведения агитации и т. д. Не урегулированные нормами права процедура и особенности государственного финансирования политических партий и их финансирования в целом могут поставить под сомнение итоги голосования.
Во-вторых, денежные средства, пожертвованные физическими и юридическими лицами, оказывают влияние на создание неравенства избирательных объединений и кандидатов на выборах и (или) серьезным образом могут обеспечить возможность давления на решения политических партий и кандидатов. Когда политическая-власть является лишь отражением, экономических сил, принцип «один человек - один голос» теряет свое значение, и демократия, как отметил американский ученый Шатшнайдер, прекращает быть «альтернативной системой власти, которая может быть использована для уравновешивания экономической силы» .
В-третьих, процессы по сбору средств предполагают очевидные возможности по оказанию «услуг за услуги» между дарителями и политическими деятелями или, как минимум, для появления фактов злоупотреблений служебным положением для политиков. Процессы сбора средств политическими партиями могут подвергнуть опасности интересы общества и государства — они разрушают целостность и автономию избирательного объединения и содействуют манипуляции экономическими силами при принятии решений .
В конечном счете вышеуказанные опасности могут угрожать законности демократических процессов и методов, а также оказать негативное влияние на восприятие избирателями выборов в целом.
Политическое финансирование, несмотря на его очевидную важность для определения качественной составляющей демократии, долгое время оставалось неизученным и рассматривалось только при теоретических анализах политических процессов. Во многих демократических государствах мира имеется большое количество скандалов, связанных с финансированием политических партий . Хронический недостаток достоверной информации по данной теме привел к научным изысканиям, которые, в свою очередь, не могут оперативно отразить новые данные: в них проводится лишь строгий анализ доступной информации. Следовательно, актуальная и реальная информация по вопросам политических финансов зачастую остается закрытой и неизученной. Итогом этих процессов явилось появление большого количества публикаций, в которых с помощью апелляций к особенностям финансирования той или иной политической партии пытались объяснить ее действия и политические события, часто представляя их в упрощенном и искаженном виде.
Г. Александер в одной из своих работ о политических финансах в этой связи отметил, что производство затрат, направленных на выдвижение и избрание должностных лиц, — это такая же неизбежная данность для демократической политики, как и определенный уровень демагогии в общественных дебатах .
Замена таких мифологических данных проверенными эмпирическими результатами является комплексной и коллективной попыткой, которая только сейчас начинает приносить плоды. И, безусловно, самый простой способ решения указанных выше сложностей — это создание эффективной системы государственного финансирования, которая в настоящее время, как отмечалось в предыдущем параграфе, является распространенным инструментом создания системы сдержек и противовесом между государством и обществом, между экономическими и политическими силами.
Какие же основные аргументы могут быть приведены в пользу введения, укрепления и развития именно системы государственного финансирования политических партий?
Исторический опыт становления системы государственного финансирования деятельности политических партий
В Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 33 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» государственная поддержка политических партий путем их государственного финансирования осуществляется по итогам участия политических партий в выборах в целях компенсации финансовых затрат политических партий за счет средств федерального бюджета. Данные средства в соответствии с п. 2 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» должны предусматриваться отдельной строкой в федеральном бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Однако данная правовая норма в нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации) не реализуется и нарушается. Здесь необходимо подчеркнуть, что бюджетная классификация в России установлена положениями Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» . Но в приложениях Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» не предусмотрено непосредственно финансирование из федерального бюджета компенсационных выплат политическим партиям. Акцентируем внимание, что в указанном Федеральном законе предусматривается выделение лимитов бюджетных обязательств по финансированию деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по гл. 308 бюджетной классификации. В то же время по кодам группы, подгруппы, статей и видов источников финансирования расходов ЦИК России предусматриваются лишь два кода, которые косвенно de jure можно подвести под обеспечение финансирования политических партий: 3083002511397 («Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов») и 3083002511393 («Выборы в Федеральное Собрание Российской Федерации»). При этом явно по последнему коду возможно осуществление финансирования лишь в период подготовки и проведения выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (в настоящее время — один раз в четыре года), что не коррелируется с принципом регулярного (ежегодного) финансирования политических партий. В кодах бюджетной классификации по деятельности Министерства финансов Российской Федерации также специально не предусматривается выделение лимитов бюджетных обязательств по обеспечению государственного финансирования политических партий. Аналогичный правовой пробел содержится в приложениях к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (см. прил. 4-7, 10 (начало)).
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что политические партии могут финансироваться в данный момент из средств федерального бюджета, выделяемых либо Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по статье «Прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов», либо по аналогичный статье по Министерству финансов Российской Федерации. При этом сами политические партии в соответствии со ст. 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могут быть администраторами источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, так как не являются бюджетными учреждениями.. Е. П. Дубровина отмечает, что необходимые расчеты и перечисления средств в порядке прямого государственного финансирования осуществляет Федеральное казначейство на основании информации о результатах выборов, предоставляемой ЦИК России . При этом представляется неясным, с какого счета в органе Федерального казначейства указанные средства списываются. В. Д. Мостовщиков, обращаясь к опыту осуществления государственной поддержки избирательных объединений за рубежом, отмечает, что «правилом в большинстве стран, например, в Австрийской Республике, стало выделение средств государственного бюджета, прямо предусмотренных в нем отдельной строкой» , что должно быть реализовано и в Российской Федерации.
Подчеркиваем, что только в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год» (в прил. 6) в расходах по гл. 092 (по деятельности Министерства финансов Российской Федерации) было прямо предусмотрено выделение денежных средств на государственную поддержку политических партий, принявших участие в федеральных выборах в размере 440 млн 500 тыс. рублей. В последующих федеральных законах о федеральном бюджете отдельной строкой расходы на государственное финансирование политических партий не предусматривались в нарушение ранее упомянутых требований федерального законодательства.
Таким образом, существует пробел в правовой норме, содержащейся в п. 2 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» об обязательности предусматривания в федеральном бюджете отдельной строкой в соответствии с бюджетной классификацией средств на государственное финансирование политических партий. В связи с этим, на наш взгляд, п. 2 ст. 33 Федерального закона «О политических партиях» следует изложить в следующей редакции: «2. Средства федерального бюджета, выделяемые для государственного финансирования политических партий, определяются в текущих расходах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации».
Прямое государственное финансирование политических партий
В условиях секвестирования государственного бюджета России необходимостью производства экономии расходов все большее значение для политических партий приобретают различные формы непрямого (косвенного) государственного финансирования. В России и во многих зарубежных странах государство предоставляет политическим партиям для политической рекламы безвозмездное эфирное время и печатные площади в средствах массовой информации во время избирательных кампаний, чтоявляется косвенным государственным финансированием .
Это положение обусловлено маловероятностью того, что в ряде стран (Российской Федерации, ФРГ, Канаде, Австралии и др.) в ближайшей перспективе получит положительное решение вопрос о прямом общем государственном финансировании политических партий , то есть вопрос о переходе партий на полное бюджетное финансирование. И тем актуальнее становится применение многообразных видов косвенного государственного финансирования политических партий, которое не столь обременительно для государственного бюджета.
Российские средства массовой информации с государственным участием обязаны предоставить безвозмездное эфирное время, печатные площади всем политическим партиям, зарегистрировавшим свои списки (ст. 50, 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») . Подобные положения содержатся и в законодательстве иностранных государств. Например, в ст. 20 Избирательного кодекса Армении 1999 г. определено, что политические партии, зарегистрированные на выборах в Национальное собрание по пропорциональной избирательной системе, имеют право на бесплатное и платное эфирное время (в том числе и в прямом 1П2 эфире) на государственных радио и телевидении на равных условиях . Закон «О выборах» Боснии и Герцеговины 2001 г. также определяет, что каждой политической партии дается равное время на общественном радио и телевидении для представления информации о политической платформе на безвозмездной основе. При этом в Боснии и Герцеговине точная формула распределения свободного времени устанавливается решением Избирательной комиссии перед каждыми выборами. Аналогичная система косвенного государственного финансирования политических партий 10 действует и в другом балканском государстве — Хорватии . Гарантии публикации на безвозмездной основе политической платформы избирательного объединения закреплены и в законодательстве Латвии с оговоркой, что размер текста программы политической партии не может превышать четырех тысяч знаков (в соответствии со ст. 11 гл. 2 Закона «О выборах в Сейм» 1995 г.) .
В России очередность выхода материала политических партий в эфир, порядок расположения текста в печатных средствах массовой информации определяется путем жеребьевки в соответствии с постановлением ЦИК России от 16.10.2007 № 41/317-5 «О Порядке проведения жеребьевки по распределению между политическими партиями эфирного времени на каналах общероссийских государственных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва». При этом сама процедура проведения жеребьевки в указанном постановлении ЦИК России не урегулирована, что дает возможность средствам массовой информации и избирательным комиссиям различного уровня самостоятельно принимать решение о формах и правилах проведения распределения эфирного времени и печатных площадей. В связи с этим представляется необходимым принятие унифицированных детальных правил самой процедуры жеребьевки во избежание казусов в различных субъектах Российской Федерации и существования единого механизма и нормативов распределения эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации. На наш взгляд, не является вполне обоснованной и формулировка указанного постановления ЦИК России, где содержится норма о том, что «подготовка помещения к жеребьевке возлагается на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а подготовка необходимой для проведения жеребьевки документации — на соответствующую региональную организацию телерадиовещания».
В соответствии с п. 3 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. Процесс подготовки документации для проведения жеребьевки является одним из элементов стадии подготовки выборов, в связи с чем составление этих документов должно быть отнесено также к полномочиям избирательных комиссий.
Спорным остается вопрос о запрете на предоставление бесплатного (безвозмездного) эфирного времени и печатных площадей в средствах массовой информации, распространяемых региональными государственными и муниципальными организациями телерадиовещания и редакциями региональных государственных и муниципальных периодических печатных изданий на территории субъекта Российской Федерации, где у зарегистрированной политической партии может отсутствовать региональная группа кандидатов, соответствующая субъекту Российской Федерации (п. 8 ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Представляется, что политическая партия может не иметь региональную группу кандидатов по ряду причин (например, отсутствие региональных отделений в субъекте Федерации и, как следствие, местных лидеров; особенности избирательной кампании партии и т. д.); при этом, по нашему мнению, это не является основанием для отказа в предоставлении бесплатного доступа к средствам массовой информации, так как в эфире соответствующих региональных телеканалов и в местных печатных изданиях политические партии имеют право размещать видеоролики и печатные материалы, изготовленные за счет средств избирательного фонда политической партии по заказу ее уполномоченных центральных органов. Более того, в дебатах в местных средствах массовой информации могут выступать доверенные лица политической партии, число которых в соответствии с п. 1 ст. 48 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» может составлять до 1 ООО человек. В связи с вышеизложенным, целесообразно п. 8 ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» исключить.
