Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Концептуальные основы партнёрского взаимодействия органов публичной власти и ННКО 14
1. Необходимость, возможности и принципы партнёрского взаимодействия ННКО и ОМСУ (и органов государственной власти) 15
2. Процедурные элементы, экономико-правовые механизмы и организационные формы взаимодействия ННКО и ОМСУ (и органов государственной власти) 56
ГЛАВА II. Функциональные основы социального заказа и гранта 95
1. Разграничение поставок продукции для государственных (и муниципальных) нужд и социального заказа 97
2. Социальный заказ и грант: общие черты и различия 107
ГЛАВА III. Законодательные основы и принципы социального заказа и муниципального гранта. сравнительные аспекты 120
1. Социальный заказ 121
2. Грант 160
3. Законодательные принципы муниципального социального заказа и муниципального гранта 179
Заключение 182
Библиография
- Процедурные элементы, экономико-правовые механизмы и организационные формы взаимодействия ННКО и ОМСУ (и органов государственной власти)
- Разграничение поставок продукции для государственных (и муниципальных) нужд и социального заказа
- Социальный заказ и грант: общие черты и различия
- Грант
Процедурные элементы, экономико-правовые механизмы и организационные формы взаимодействия ННКО и ОМСУ (и органов государственной власти)
Воздействие на те или иные процессы и события в социальной сфере должно осуществляться с осознанием и подтверждением того факта, что найдена и локализована сама проблема. Попытки принимать половинчатые решения, равно как и решать те или иные социально ориентированные задачи, влияя на следствия проблем, по сути бессмысленны. Нельзя лечить болезнь, борясь с симптомами, так же, как нельзя выиграть бой с тенью.
Четвёртым неотъемлемым свойством социальной политики следует назвать репрессивность.
Сведение всей политики к поиску виновного за те или иные просчёты или злонамеренные действия - и его наказанию в принципе ущербно. Если рассматривать демократические ценности в качестве базовых для системы управления, то привычная для истории России репрессивная парадигма должна быть коренным образом изменена. Большинство задач, встающих перед системой управления, не решается с помощью применения силы, поскольку, как правило, порождает встречную агрессию, проявляющуюся совершенно с неожиданной для власти стороны, либо приводит к угнетению субъекта, подвергшегося силовому воздействию. В этом случае возникает значительно более сложная задача преодоления проблемы укоренённого иждивенчества. Ужесточение реакции общества, в лице государственных институтов, на социальные проблемы приводит не к стабилизации, а, напротив, к обострению противоречий. Неразрешённость внутриобщественных противоречий приводит к снижению уровня позитивной консолидации общества -и, следовательно, к уменьшению эффективности деятельности государства.
Наконец, пятое свойство - затратность.
Государственные структуры изначально (в соответствии с ранее упомянутыми законами Паркинсона) не ориентированы на ресурсосбережение. Однако, поскольку результативность деятельности определяется ими самими, а не независимыми внешними структурами, то оценка осуществляется не по конечному результату и социальному эффекту, а по количеству затраченных усилий и объёму израсходованных средств. В такой ситуации ресурсов для выполнения возлагаемых на те или иные органы и организации задач не хватит никогда, а объём требуемых ресурсов будет лишь непрерывно возрастать.
Конечно, нельзя сказать, что все действия государства строятся только на этих принципах. По данным, собранным автором в течение нескольких лет исследований, доля расходов органов государственной власти и ОМСУ от общих расходов на выполнение целевых социальных программ (ЦСП) при реализации социальной политики составляет от 3 до 15% . Методология, применяемая органами публичной власти при разработке, реализации и оценке эффективности таких программ, устарела и совершенно неприменима, как устарели методы патерналистской социальной политики.
Развивая тему идеологической необходимости, следует более подробно остановиться на принципах, внедрение которых в социальную политику представляется необходимым в настоящее время. К ним относятся принципы упреждения (профилактики), социального развития, интерактивного действия, толерантности, ресурсосбережения и социального инвестирования.
Принцип упреждения (профилактический подход).
Грамотная профилактическая деятельность позволяет сэкономить значительные средства, которые сегодня тратятся в основном на преодоление негативных и устойчивых социальных тенденций и уже состоявшихся событий. Тем не менее, принцип упреждения до сих пор не воплощается в должном объеме в социальной политике. Идеологическое признание необходимости акцентированно профилактической деятельности в некоторых правительственных программных документах есть. Однако формальное редко согласуется с изменениями в структуре соответствующих расходов. И программы профилактики оказываются посвященными не самой профилактике, а расходам на капитальные затраты, не влияющие на результативность программы.
Вторым принципом следует назвать принцип социального развития. Любые действия, предпринимаемые в сфере социальной политики, должны быть направлены на сокращение нуждаемости целевых групп в по НЛ.Хананашвили, В.Н.Якимец. «Смутные времена социальной политики в России». М.: Фонд «НАН», 1999.-c.95. сторонней помощи. Это означает, что одной из целей социальной политики должна стать направленность усилий на выработку требуемых реалиями современной жизни компетенций и развитие способности граждан к последующему, за оказанием услуги, самообеспечению. Третий принцип - принцип интерактивности. Принцип интерактивности предусматривает наличие процедур насыщенной коммуникации структур публичной власти с гражданами и их социально активными группами. Следовательно, помимо поддержки малого и среднего бизнеса, как институтов, нацеленных на формирование среднего класса в России, для органов публичной власти важно и необходимо обеспечить содействие укреплению и развитию третьего сектора. Побуждение граждан властью к совместным усилиям по решению проблем населения оказывается значительно более эффективным, поскольку использует принцип интерактивности в сочетании с принципом социального развития.
В-четвёртых, необходимо назвать сочетание принципов толерантности и ресурсосбережения.
Реальной альтернативой репрессивной политике может быть только политика, нацеленная на выработку, культивирование, развитие и укоренение принципа толерантности. Историей многократно продемонстрировано, что не только репрессии, но и нетерпимость к чужому мнению, к взглядам, не совпадающим с нашими, не могут привести к формированию эффективных созидательных творческих решений социальных проблем39. Без соблюдения принципа толерантности в России недостижим принцип ресурсосбережения, поскольку основным и самым главным ресурсом нашей огромной и многообразной страны являются её граждане.
Разграничение поставок продукции для государственных (и муниципальных) нужд и социального заказа
Так, Правительство Франции осуществляет со-финансирование ННКО с целью осуществления государственной политики в сфере развития, культуры, а также конкретных гуманитарных проектов или мероприятий. Однако деятельность государственных структур не ограничивается усилиями только внутри страны: Министерство иностранных дел Франции поддерживает деятельность федерации неправительственных организаций по работе с ННКО других стран и международными организациями84. Аналогичной деятельностью занимаются специально созданные агентства по международному развитию в таких странах как США, Великобритания, Швеция, Канада, а также посольства Нидерландов, Швейцарии и некоторые другие.
Как правило, государственные агентства и ведомства во многих сферах деятельности рассматривают НПО как возможных получателей государственных субсидий, в том числе, в виде грантов. Например, чешский Закон об общественно полезных корпорациях гласит, что «общественно полезная корпорация может обратиться за субсидией из государственного бюджета, из бюджета другой территориальной единицы управления, а также обратиться за получением гранта от фонда, созданного в соответствии с законом» .
Закон о сотрудничестве для развития Великого Герцогства Люксембург прямо устанавливает, что аккредитованные НПО имеют право на софинанси-рование, ежегодную помощь, субсидии для содействия сотрудничеству, а также на оплату труда привлекаемых специалистов из НПО86.
Что касается грантов, то они все проходят через отдел правительства по сотрудничеству с НПО, в том числе направленные на защиту прав человека и развитие третьего сектора89. В Румынии для целей борьбы с бедностью создан специальный фонд, оказывающий финансовую помощь, в том числе через предоставление грантов НПО90. В Великобритании (Англия, Шотландия, Уэльс) и Северной Ирландии действуют Акты об общественном договоре между правительством и добровольческим (общественным) сектором, в рамках которых осуществляется поддержка инициатив добровольческих и местных территориальных организаций (voluntary and community organizations). Аналогичные формы системного, нормативно закреплённого взаимодействия в настоящее время действуют в Канаде (под названием «Аккорд»), а также, с недавнего времени, в Хорватии, Эстонии, Гане .
Западноевропейские государства всё больше осознают «кризис способности государства». В данном случае речь идёт о способности государства к всеобщему социальному обеспечению и решению проблем общества силами только государственных органов и организаций. Поэтому столь активное развитие получают и различные формы поддержки НПО, действующих в общественных интересах. В Германии Федеральный Акт о социальной помощи (статья 10) устанавливает, что государственные органы «должны сотрудничать с ассоциациями социальной помощи, при этом признавая их независимость в установлении целей и выполнении ими своих функций» ".
В Канаде государственное финансирование (федерального, провинциального и местного уровней) составляет свыше половины денежных средств, поступающих НПО, при этом основная часть, до 85%, выплачивается из бюджетов канадских территорий и провинций. Ежегодно только федеральное правительство выделяет более 1 млрд. канадских долларов . Дополнительно к этому, для стимулирования общественной деятельности, государство широко использует непрямое финансирование. Через систему налоговых льгот НПО получают более 50% от названного объёма прямой поддержки .
В Дании общественные организации получают так называемые «базовые гранты», которые не направлены на финансирование конкретных проектов, а распределяются на основе объективных критериев, таких как цель деятельности организации, оборот и объем собственных средств. Идея состоит в том, чтобы стимулировать независимость общественной организации и ее свободу принимать решения о собственной деятельности и продвигать интересы других95. Финансирование НПО в форме таких грантов свидетельствует о признании правительством страны важной государственной роли третьего сектора - такое финансирование по сути является компенсацией за выполнение задач или достижение целей, которыми в ином случае пришлось бы заниматься государству. Другой вид грантов, которые доступны датским НПО, активно работающим в социальной сфере - «проектные гранты» - направляются непосредственно на поддержку конкретного проекта или мероприятия.
Представляет некоторый дополнительный интерес и знакомство с законодательством о поддержке деятельности НПО в странах Содружества независимых государств (СНГ). В Украине, в отсутствие централизованного правового регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов НПО, подобный механизм предусмотрен на уровне местного и регионального законодательства . В ряде регионов Украины приняты положения о государственной помощи, предусматривающие конкурсный механизм её распределения. Например, Киевский совет депутатов принял в 2000 году положение «О порядке проведения конкурсов по социальным проектам». Аналогичные положения о порядке оказания помощи социальным программам НПО были приняты в ряде других городов: Донецк (2003) , Конотоп (2004) , Львов (2004, для молодежных и детских организаций)99, Днепропетровск (2007) . Одесским советом было принято Положение о социальном заказе , которое регулирует не только распределение государственной помощи, но и закупки социальных услуг и допускает только НПО к участию в конкурсах. В Одессе в 2006 году создан Фонд территориальной общины, который самостоятельно занимается распределением грантов среди НПО города для его развития .
Законодательство Республики Кыргызстан предусматривает возможность поддержки деятельности НПО в ряде нормативных правовых актов, таких как «О некоммерческих организациях» и «О меценатстве и благотвори-тельной деятельности» . В Грузии Закон о грантах от 28 июня 1996 года позволяет НПО получать гранты на реализацию «конкретных гуманитарных, образовательных, научно-исследовательских, культурных, спортивных, экологических, социальных проектов и в области здравоохранения» .
Обратимся теперь к российскому федеральному законодательству в этой области. В настоящее время в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствует юридически закрепленное, легальное определение понятия гранта, так же, как и совершенно не определены особенности договорных отношений, складывающихся в процессе его формирования, распределения,
Социальный заказ и грант: общие черты и различия
Что касается последней причины, то здесь необходима оговорка. Поскольку правовые нормы существуют уже в ряде регионов и эти нормативные акты заметно различаются, федеральный нормативный правовой акт, в части регулирования взаимоотношений на уровне субъектов Российской Федерации, должен быть достаточно общим, рамочным, с тем, чтобы не создать инструмент не обязательного давления и сужения уже регламентированных полномочий региональных органов власти (и ОМСУ) и ННКО.
Впрочем, решение проблемы несколько большей свободы регламентации региональных нормативных правовых актов возможно с помощью принятия двух федеральных законов: - ФЗ «О государственном социальном заказе» - о социальном заказе, размещаемом на федеральном уровне; - ФЗ «Об общих принципах формирования, размещения и реализации государственного социального заказа в субъектах Российской Федерации», закона рамочного - для реализации на уровне регионов РФ, а также, возможно, разработки модельного закона «О социальном заказе в субъекте Российской Федерации».
Настоящий выбор нормативных правовых актов муниципального уровня определяется несколькими соображениями.
Во-первых, наличие для подавляющего большинства актов данного уровня общих характерных черт и позиций.
Во-вторых, присутствие в них специфических особенностей, позволяющих рассматривать широкий круг возникающих и возможных ситуаций. «общие принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе государственных заказов на реализацию социальных проектов и программ для общественных нужд юридическими лицами Российской Федерации, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, в том числе - благотворительными и иными некоммерческими организациями». - Предмет регулирования Положения г. Нижний Тагил в данной работе не рассматривается в связи с тем, что Положение регулирует более широкое поле взаимоотношений ОМСУ и ННКО. Однако следует отметить, что при влечение ННКО к выполнению муниципального заказа признается Положе нием в качестве одной из основных форм взаимодействия:
Основными формами взаимодействия и поддержки некоммерческих организаций и общественных объединений на территории муниципального образования "город Нижний Тагил" признаются: - размещение муниципального заказа некоммерческим организациям и общественным объединениям на оказание услуг социального значения (муниципальный социальный заказ);...». - В Положении г. Владимира предмет регулирования сформулирован следующим образом:
Настоящее Положение регулирует отношения, возникающие при формировании и размещении муниципального социального заказа, а также порядок заключения на его основе социальных контрактов в г. Владимире.» - В связи с тем, что Положение г.Томска сформулировано несколько уже («О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организа ций...»), предмет регулирование выглядит соответственно названию: «Положение «О муниципальном социальном заказе для некоммерческих организаций в г. Томске» регулирует отношения, связанные с предоставлением администрацией г. Томска целевого финансирования отдельных общественно полезных программ некоммерческих организаций, зарегистрированных на территории Томской области по их заявкам.»
По сути, уже здесь становится понятным, что томское Положение, скорее всего, является по своему содержанию близким к положению о грантах, поскольку общественно полезные программы некоммерческих организаций -есть инициативы указанных организаций, но не муниципальный заказ. На муниципальном уровне регулирование отношений становится более детализированным. Такая ситуация может быть признана естественной в силу «приближения» нормы к территории её практического применения. - В качестве примера процитируем содержание такой статьи из Положения о социальном заказе города Перми: «Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Положением.
Настоящее Положение регулирует правовые, организационные и экономические отношения, возникающие при формировании, размещении и исполнении на территории г.Перми социального заказа в связи с предоставлением администрацией города Перми на конкурсной основе целевого финансирования общественно полезных программ негосударственных (некоммерческих) организаций (далее по тексту НКО), органов территориального общественного самоуправления (далее по тексту ОТОС), действующих на территории Перми, по их заявкам, а также в отдельных случаях коммерческих организаций в случае осуществления ими общественно полезных программ социального характера.».
Некоторое отграничение правоотношений, регулируемых Положением, от прямого (сметно-ведомственного) финансирования предлагается тюменским Положением в пункте 1.2: «1.2 Настоящее Положение не распространяется на отношения, связанные с прямым бюджетным финансированием учреждений здравоохранения, науки, образования, культуры, искусства и социального обеспечения, а также на программы пенсионного обеспечения, государственного социального и медицинского страхования.»
Грант
Данный принцип, лежащий в основе механизмов гранта и СЗ, способен в корне изменить сущность реализуемой социальной политики. До настоящего времени сметно-ведомственное финансирование, осуществляемое в социальной сфере, ориентировало получателей бюджетных средств на следующие подходы к работе.
Прежде всего, это - работа «от достигнутого». Планы каждого следующего года основывались не на реальной потребности в ресурсах, а на цифровых показателях предыдущего года. Отсюда неизбежно вытекает следствие - недопущение снижения расходов по той или иной бюджетной позиции. Расточительность коренится в восприятии системой управления неизрасходованных средств не как результата экономии от эффективного управления ими, а в качестве сигнала о неспособности своевременно их истратить ответственным за это органом или организацией.
Следующая особенность устаревших подходов - отчётность по объёму затраченных усилий. Статистика деятельности и отчётности всей системы ведомств социальной сферы за выполненную работу построена на основе методически дефектных показателей. Для эффективности социальной политики важен не объём произведённой работы, а конечный результат.
Наконец, последнее - выполнение текущей работы в ущерб реализации перспективно ориентированных стратегий социального развития. Подавляющая доля расходов бюджета продолжает относиться к так называемым текущим расходам. Данная расходная статья необходима, но не в ущерб программам развития. Система управления, «утопая» в событийном потоке, утрачивает способность к перспективному мышлению, планированию и упреждающему действию, теряя возможность эффективного макро-управления.
Таким образом, и СЗ, и грант, как экономико-правовые механизмы, ориентированные на программно-целевое финансирование, способны в корне изменить, качественно улучшить осуществляемую социальную политику.
Объективно, органы публичной власти заинтересованы в справедливости правил реализации ЦСП и в их эффективности. Следовательно, данный принцип должен стать центральным. Все другие принципы напрямую связаны с его реализацией. При этом желательна максимальная прозрачность процедур, реализуемых в ходе разработки и выполнения социальных программ.
Необходимо обеспечивать равенство прав участников конкурсов. Данное свойство, а именно равенство прав при осуществлении экономической деятельности вытекает из необходимости реализации ранее названной нормы части 2 статьи 34 Конституции РФ. При организации конкурсов необходимо ориентироваться на данный принцип, заложенный в их основу изначально, а priori. Адресуясь к предыдущему пункту перечня, можно с уверенностью сказать, что только достаточный уровень процедурной прозрачности правил конкурсов и самих конкурсов для общественности позволит обеспечивать соблюдение равенства прав участников.
Следующим неотъемлемым элементом обеспечения равенства является контрактная форма регламентации партнёрства. Основные условия контракта должны быть едиными для всех участников конкурса и не могут пересматриваться в дальнейшем и предполагать дополнительных согласований.
Данный принцип обеспечивается за счёт целого ряда обязательных, процедурных и институциональных элементов. Наряду с конкурентной и конкурсной основой, в процессе реализации данных экономико-правовых механизмов в обязательном порядке должна присутствовать экспертиза и оценка социальной эффективности. Получение объективного представления о различных предложениях участников конкурса и о процессе выполнения победившим в конкурсе исполнителем гранта или СЗ, а также корректная оценка конечного результата выполнения проекта или заказа, достижимо лишь с помощью внешней, по отношению к заинтересованным сторонам, экспертной деятельности. Оценочная деятельность должна осуществляться на каждом этапе формирования и реализации программ и проектов.
Технологичность любого механизма определяется возможностью выстраивания алгоритма достаточно стандартного набора действий. Оба алгоритма, применяемые для реализации МСЗ и МГ приведены в параграфе 1 Главы III. Наличие практически в каждом из проанализированных нормативных правовых актов перечисленных элементов позволяет сделать вывод о наличии достаточно строгой их совокупности.
В любом алгоритме присутствует вариативность. Со временем вполне возможно возникновение мощных зонтичных структур, которым органы публичной власти могут поручить осуществление функций заказчика и которым, в соответствии со статьёй 764 FK РФ, будут передаваться для этого соответствующие ресурсы. Необходимость проведения конкурсов ЦСП, как и конкурсов заказчика, в настоящее время пока не воспринимается как очевидная. Однако мировая практика показала, что принцип конкурсности универсален. Тем более, что в процессе конкуренции структур различных форм собственности за право управления бюджетными средствами эффективность контроля над негосударственным менеджером со стороны структур публичной власти возрастёт в сравнении с контролем за исполнительной структурой самой власти. Этот тезис настолько же верен, насколько «внешняя» оценка потенциально объективнее оценки «внутренней».
Алгоритм реализации механизма гранта заметно проще, чем алгоритм МСЗ. Прежде всего, потому, что для оказываемых на постоянной основе социальных услуг уже должны существовать твёрдые профессиональные и социальные стандарты. Для гранта же их только предстоит создать.
