Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современная модель правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации стр. 10
1. Историко-правовой анализ процесса регулирования финансового обеспечения Российской армии стр. 10
2. Состояние правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации и финансовый контроль в условиях рыночной экономики стр. 66
Глава II. Пути совершенствования правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации стр. 113
1. Финансовое обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации как объект правового регулирования стр. 113
2. Способы повышения эффективности правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации стр. 144
Заключение стр. 183
Список литературы
Приложения
- Историко-правовой анализ процесса регулирования финансового обеспечения Российской армии
- Состояние правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации и финансовый контроль в условиях рыночной экономики
- Финансовое обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации как объект правового регулирования
- Способы повышения эффективности правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С распадом Варшавского Договора, СССР и его Вооруженных Сил, вьюодом войск из Восточной Европы, последовавшим нарушением геополитического равновесия в мире, перед Россией встал вопрос разработки собственной военной доктрины, строительства Вооруженных Сил и их финансового обеспечения. В соответствии с Конституцией Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87). Одна из важнейших задач Правительства - осуществление мер, обеспечивающих оборону страны, государственную безопасность (ст. 114, п. "д"). Оно осуществляет конкретные мероприятия по воплощению в жизнь военной доктрины, утверждаемой Президентом. Опираясь на Министерство обороны, Правительство разрабатывает и нормативно закрепляет программы развития Вооруженных Сил и оборонной техники, обеспечения армии всеми необходимыми видами довольствия, строительства военных городков и т.п.1 Практическое осуществление конституционных норм предполагает в качестве одного из фундаментальных начал целостной демократической государственности России надлежащее государственное финансирование армии. Недооценка этого вопроса приводит к необратимым процессам разрушения государства. И здесь нельзя прикрываться трудностями перехода к рыночной экономике. Наоборот, в условиях кризиса, механизм финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации должен быть отлажен в первую очередь.
Однако, в области теории и практики государственно-правового регулирования и совершенствования законодательства о финансовом обеспечении Вооруженных Сил накопилось немало нерешенных вопросов, в том числе: понимание правовой природы и сущности государственного финансирования Вооруженных Сил, а также усиление прямого действия законодательства о финансовом обеспечении Вооруженных Сил и социальной защите военнослужащих; правовые основы денежных капиталов (фондов) в Вооруженных Силах России; согласование норм законодательства об обороне и военной службе с нормами других отраслей российского законодательства; разработка пакета новых законов, регламентирующих гарантии и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обороны и их ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об обороне и военной службе, а также реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации, которое осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации №725 от 16 июня 1997 года "О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры" и государственное управление этим процессом.
Проводимая военная реформа предусматривает значительное сокращение расходов на оборону, уменьшение численности личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, что, в свою очередь, потребует усиления роли государства в обеспечении военной безопасности страны, а также соблюдении законных прав и интересов граждан, увольняемых с военной службы, и членов их семей федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и их должностными лицами.
Все это актуализирует необходимость дальнейшей разработки проблемы государственно-правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Государственно-финансовые отношения в армии, начало которым положено Петром І в 1711 году, в XIX веке становятся самостоятельным предметом исследований русских и зарубежных ученых.
Теоретическое освещение этой проблемы нашло свое отражение в трудах ученых дореволюционного периода В. Аничкова, М. Бонч-Бруевича, М. Газенкампфа, П.А. Зайончковского, В.И. Немировича-Данченко, НИ. Соловьева и др.1
Таким образом, научное исследование проблем финансового обеспечения строительства Вооруженных Сил уже имеет определенную традицию. Многие аспекты методологии анализа собственно юридических знаний, раскрыты в работах Н.В. Артамонова, В.Н. Дутова, СМ. Ермакова, И.А. Лазарева, А.А. Батьковского, A.M. Зайончковского, Н.И. Звинчукова, Н.И. Кузнецова, Н.А. Машкина, А.В. Коровникова, А.В. Пискунова, Н.Д. Погосяна, И.Ф. Побежимова, В.В. Тиванова, А.А. Тер-Акопова, Н.П. Шелепугина и др.
Локальная нацеленность данной работы на вопросы правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации не могла быть осуществлена без опоры на фундаментальные достижения, полученные при анализе более общих проблем теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права, представленные в трудах: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, В.Н. Иванова, Г.В. Мальцева, В.И. Патрушева, В.А. Прокошина, М.М. Рассолова, В.Г. Стрекозова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева и др.
Интенсивно обсуждается проблема комплексного подхода к формированию законодательной базы обеспечения финансами строительства Вооруженных Сил в новых экономических и политических условиях. Немало идей по всем этим вопросам высказано в работах В.Н. Бабьева, И.М. Белкина, В.В. Воробьева, И.И. Жукова, Г.С. Олейника и др.
С другой стороны, многое еще не исследовано в законодательном регулировании финансовых отношений в военной сфере, особенно на прикладном уровне. Проблематика правовой природы и сущности государственного финансирования Вооруженных Сил представляется нам в связи с этим одной из наиболее актуальных на современном этапе становления российской государственности и реформирования российской армии. Еще не раскрыты логика, принципы, механизмы развития и оптимизации финансовых отношений в военной сфере. Почти нет публикаций по вопросам взаимоотношений федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обороны и их ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об обороне и военной службе.
Цель и задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы:
- показать сложную юридическую природу финансовых отношений в военной сфере, которые приобретают в условиях укрепления российской государственности ключевое значение;
провести историко-правовой анализ процесса финансового обеспечения Российской армии в мирное и военное время;
уточнить понятийно-категориальный аппарат финансового обеспечения военнослужащих и Вооруженных Сил РФ;
осуществить комплексную оценку состояния правового регулирования финансового обеспечения военнослужащих, Вооруженных Сил РФ и выявить характерные недостатки в его механизме;
обосновать контуры современной теоретической модели правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ с учетом отечественного и зарубежного опыта;
сформулировать принципы приоритетного государственного финансирования военнослужащих и Вооруженных Сил РФ на уровне мировых стандартов;
разработать научно-обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства о финансовом обеспечении военнослужащих и Вооруженных Сил РФ в современных условиях.
Предметом диссертационного исследования избраны финансовые отношения в военной сфере, складывающиеся в процессе реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации. Из многообразия отношений, отражающих сущность и механизмы правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ выбраны те, которые возникают в процессе финансирования Министерства обороны для проведения боевой подготовки, финансового обеспечения военнослужащих, жизни и деятельности войск, правовой защиты их законных интересов.
Теоретическую, методологическую и нормативную основу исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам национальной и военной безопасности, государственного управления строительством и финансированием Вооруженных Сил, социальной защиты военнослужащих, а также в Конституции РФ, законах, уставах и иных нормативных актах Российской Федерации, приказах и директивах Министра обороны Российской Федерации, международно-правовых документах, отражающих различные аспекты военного строительства.
В диссертации использованы различные методы исследования государственно-правовых явлений, и прежде всего, правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ. Среди них конкретно-исторический, проблемный, системного анализа, сравнительно-правовой, социологических исследований и др.
Автором использованы открытые данные Счетной палаты Российской Федерации, Главного управления военного бюджета и финансирования Министерства обороны РФ и других его структур, относящиеся к вопросам финансирования Российской армии, труды специалистов дореволюционного, советского и современного периодов в этой области.
Научная новизна диссертационной работы. На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:
определены понятия "государственное финансирование Вооруженных Сил Российской Федерации", "финансовое обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации", которые охватывают и характеризуют исполнение бюджета в административном порядке должностными лицами Министерства финансов, Центрального банка, Министерства обороны Российской Федерации в целях повышения обороноспособности страны и укрепления ее военной безопасности, а также денежные выплаты должностными лицами государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий (организаций), учреждений, фондов, общественных объединений и гражданами в целях исполнения оборонного и военно-административного законодательства, а также законодательства о социальной защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей;
показано, что состояние финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации напрямую связано с экономической и государственной политикой России и зависит от степени правовой урегулированности финансовых отношений, деятельности законодательных и исполнительных органов власти, ответственности должностных лиц; существенные пробелы в правовом регулировании финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации снижают их боевую готовность, а также безопасность и обороноспособность нашей страны до критического состояния, способствуют бесконтрольной растрате бюджетных средств, крайне отрицательно влияют на состояние воинской дисциплины и законности в Вооруженных Силах Российской Федерации;
выявлены закономерности и специфические черты правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ в системе государственного управления, в результате обоснованы следующие стратегические приоритеты:
а) о необходимости кодификации действующих разрозненных нормативных актов и создания единого законодательства о финансовом обеспечении Вооруженных Сил Российской Федерации;
б) о создании системы государственного контроля за прохождением денежных ресурсов через Центральный банк РФ и его полевые учреждения для финансового обеспечения военнослужащих и Вооруженных Сил, регулирования целевых безналичных платежей, отчетности должностных лиц;
в) о формировании механизма правовой защиты законных интересов Вооруженных Сил РФ и военнослужащих по вопросам их финансового обеспечения путем закрепления в законодательстве форм юридической ответственности должностных лиц за нарушение законодательства о финансовом обеспечении Вооруженных Сил РФ и военнослужащих, в обосновании действенных мер правовой защиты их законных интересов;
проведен сравнительно-правовой анализ различных подходов, систем, механизмов финансового обеспечения Вооруженных Сил по критериям эффективности. Сделан вывод о том, что в России был накоплен уникальный опыт решения этой задачи как в мирное, так и в военное время, который в сочетании с современными западными (особенно США) системами финансирования позволил обосновать контуры современной модели правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ;
обоснован вывод о том, что на современном этапе реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации с учетом геополитических особенностей и региональных различий социально - экономического развития, имеются значительные возможности мобилизации финансовых ресурсов для военных нужд, особенно для решения проблем социальной защиты кадровых военных, уволенных в запас;
выработаны и обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил РФ в направлении системности, полноты, взаимообусловленности законодательного процесса и правоприменительной практики. Законодательство о финансовом обеспечении Вооруженных Сил Российской Федерации должно представлять собой совокупность правовых норм, регулирующих оборонные, военно-административные и отношения военного строительства, возникающие в процессе государственного финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации и других форм их финансового обеспечения. Длительное время основными элементами данного законодательства являлись подзаконные нормативные акты.
Практическая значимость диссертационного исследования имеет ряд аспектов. Привлечено внимание ученых, политиков и законодателей к центральной проблеме становления и укрепления российской государственности - национальной безопасности страны, состоянию ее Вооруженных Сил.
Совершен комплексный историко-правовой анализ состояния, полноты нормативной урегулированности важнейшей для любого государства проблемы финансового обеспечения Вооруженных Сил и тенденций развития законодательного процесса.
Раскрыты противоречия, возникающие на различных стадиях формирования и реализации военного бюджета вследствие несовершенства, подчас пробельности военного законодательства. Разрешение этих противоречий может способствовать устранению причин социальных напряжений в армии.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, нормотворческой деятельности Министерства обороны, а также в преподавании дисциплин конституционного, военного, административного, финансового и налогового права, государственного управления в учебных заведениях.
Апробация результатов исследования,., осуществлена по нескольким направлениям. Автор, как преподаватель Военного университета Министерства обороны РФ, свои идеи, методы, подходы, оценки и рекомендации выверял при чтении лекций и проведении семинарских занятий со слушателями и курсантами, на заседаниях межвузовского семинара по проблемам финансового обеспечения военной реформы, научно-практических конференциях, а также при разработке комплексной научно-исследовательской работы "Сообщество".
Положения и выводы диссертации были представлены научной общественности в ряде публикаций, список которых приложен к автореферату.
Концепция диссертации обсуждена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения госслужбы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав (четырех параграфов), заключения, списка нормативных материалов и литературных источников.
Историко-правовой анализ процесса регулирования финансового обеспечения Российской армии
Рассматривая историко - правовой аспект финансирования российской армии на разных этапах ее строительства и развития, следует отметить, что среди основных принципов военного строительства надлежащее финансовое обеспечение является ключевым для любого государства.
Порядок и масштабы денежного обеспечения армии за многовековую российскую историю значительно изменялись. До создания регулярной армии единая государственная система экономического обеспечения войск отсутствовала. С созданием централизованного Московского государства главной формой экономического обеспечения армии стала поместная система - наделение военнослужащих "дворами" (поместьями).
Принятая в допетровской Руси система экономического обеспечения армии наряду с другими причинами привела к падению ее боеготовности. В конце XVII века в вооруженных силах действительно боеготовыми было не более 10% воинских формирований. 1
Россию спасли реформы Петра Первого. Основой смелой, целеустремленной деятельности по преобразованию страны, оказавшейся на краю гибели, стала военная реформа.
Ее главная цель сводилась к мобилизации сил на обеспечение безопасности страны, усилению русской армии. Важнейшей проблемой военной реформы было преодоление недостатка финансовых ресурсов, которых требовалось все болыцс так как армия стала содержаться полностью за счет казны государства.2
Чтобы найти средства на реформирование армии, Петр Первый упорядочил финансовую систему страны и провел налоговую реформу. В результате наведения порядка в финансовом хозяйстве страны был достигнут поразительный эффект: государственный доход увеличился в три раза, а тяжесть налогообложения населения возросла лишь на 15%. Это позволило создать боеспособную регулярную армию, численность которой была 210 тысяч человек. Россия стала великой европейской державой.
Основы воєнно - экономической политики России, заложенные Петром Первым неукоснительно соблюдались и развивались в течение двух веков. В 1826г. был создан специальный "военный капитал" - золотой денежный фонд в размере 120 млн. руб., что составляло четвертую часть бюджета страны того времени. В конце XIX в. его роль выполняла свободная наличность Государственного казначейства в размере 900 млн. руб. Он предназначался для непредвиденных военных расходов, связанных с подготовкой к войне, реформированием армии, повышением денежного довольствия военнослужащих и т. д.1
Естественно, что с течением времени доля военных расходов в государственном бюджете страны менялась в зависимости от внутреннего и международного положения России. Несмотря на изменения территории страны, численности населения и армии, объема военных расходов, интегральный показатель экономического обеспечения военного строительства России на протяжении трех веков не опускался ниже единицы, т. е. минимально допустимого уровня.
Затраты на обеспечение безопасности России в XVII- XIX вв. в целом приводились в соответствие задачам обеспечения обороноспособности нашей страны. Примером тому может служить доклад Председателя Совета министров В. Коковцева Нико-лаю-П:
"Ваше Величество может быть спокойно за судьбу страны и Вашей династии до тех пор, пока у Вас в порядке финансы и армия". Нарушение этого принципа государственного строительства, выразившееся в ухудшении на рубеже XIX - XX вв. экономического обеспечения армии и существенном снижении материального статуса офи церского корпуса привело к снижению ее боеготовности (как следствие - поражение в войне с Японией) и ее политической благонадежности (результат - февральская революция).1
Строительство регулярной русской армии относится к заслугам Петра Первого (1672-1725). В унаследованной приказной форме управления государством и армией действовало более четырех десятков приказов.
В финансовом отношении все приказы можно разделить на три группы: одни были только приходными кассами, другие поступившие к ним доходы сами же и расходовали, третьи - средства для расходов получали от других приказов. Единый военный бюджет за все приказы не составлялся, центрального учреждения, которое бы ведало всеми государственными доходами и расходами, не существовало.
Все приказы ежегодно составляли роспись (бюджетные предпосылки) на следующий год и своего рода отчетный документ - сметный список (ведомость доходов и расходов прошлого года), которые утверждались царем. Каждый приказ, получив в свое распоряжение денежные средства, тратил их, на основании составленной роспи-си, соответственно своему предназначению. Даже основная доля расходов приказов -выплата денежного довольствия личному составу - производилась разными приказами сообразно принадлежности военнослужащего к тому или иному из них. Так, стрельцам жалованье платил стрелецкий приказ, полком иноземного строя - иноземный, драгунам - рейтарский приказ и т.д.
В ходе строительства регулярной армии, Петр Первый создает т.н. "особый приказ", а через год дает ему название - "военный". Этот приказ наряду с военными делами ведал также снабжением войск деньгами, обмундированием и снаряжением, обозом, лошадьми, провиантом и фуражом.
Со временем из военного приказа выделили дела по довольствию войск деньгами, обмундированием и ручным оружием, новый орган назвали "комиссариатом". "Комиссариат" распоряжался значительной долей средств военного бюджета, т.к. по нятие "довольствие войск деньгами" в то время охватывало затраты на многие потребности войск: на денежное довольствие военнослужащих, хозяйственные и квартирные нужды, ремонт оружия, содержание обоза и лошадей и некоторые другие цели.
Несколько усовершенствованная Петром "приказная" организация военного управления окончательно его не устраивала, и он заменяет приказную форму коллегиальной, т.е. многочисленные приказы распущены, вместо них создано небольшое число так назьшаемых коллегий. Ранее всего, одними из первых, были созданы коллегии военная, адмиралтейская и иностранная, которые занимали особое, более высокое, положение по сравнению с другими, их называли еще "первейшими".
Руководить коллегией назначался президент, советники и асессоры. Все дела в коллегии должны были решаться коллегиально, с обсуждением всеми членами рассматриваемых вопросов. В военной печати России отмечалось, что военная коллегия в значительной мере оставалась более самостоятельной, чем другие. Наибольшая самостоятельность коллегии просматривалась и в расходовании денежных средств.
Состояние правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации и финансовый контроль в условиях рыночной экономики
В связи с развитием многоукладной экономики и рьшочных отношений в нашей стране со всей остротой встала проблема приспособления всей системы ее подготовки к обороне применительно к изменившимся условиям. К сожалению, Закон «Об обороне» не регламентирует ни порядок деятельности и ответственности различных государственных предприятий, негосударственных организаций за невыполнение оборонных заказов, ни подготовку инфраструктуры, ни проведение мобилизационных мероприятий в народном хозяйстве и распределение людских ресурсов, а также некоторые другие вопросы.
Нет и утвержденных исполнительной властью положений о порядке согласования деятельности различных силовых структур в мирное и военное время. Нет, наконец, органа, который отвечал бы в полном объеме за подготовку страны к отражению агрессии, каким был ранее Совет Обороны. Здесь целый комплекс теоретических вопросов, которые надо разрабатывать, и практических мероприятий, которые надо.решать.
Финансирование Вооруженных Сил МО РФ пока находится на низком уровне. Те средства, которые предусмотрены в бюджете России не в состоянии поддерживать армию в постоянной боевой готовности. Наглядным доказательством служит то, что в 1998 финансовом году продолжались задержки с вьшлатой Вооруженным Силам МО РФ средств из бюджета России.
В Российской Федерации существуют единые общефедеральные Вооруженные Силы (субъекты федерации своих вооруженных сил не должны иметь)1. Это предполагает централизацию как законодательного регулирования отношений в области обороны, так и управления Вооруженными Силами. Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами является Президент РФ1. Президент утверждает военную доктрину, он же возглавляет Совет Безопасности, назначает (и освобождает) высшее командование Вооружейных Сил В случае агрессии против России или непосредственной угрозы таковой Президент вводит военное положение с немедленным сообщением об этом палатам Федерального Собрания2. Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению обороны страны» . Оно осуществляет конкретные мероприятия по воплощению в жизнь военной доктрины. Опираясь на Министерство обороны, правительство разрабатывает и нормативно закре пляет программы развития Вооруженных сил и оборонной техники, обеспечения армии всеми необходимыми видами довольствия, строительства военных городков и т.п. Руко водствуясь федеральным бюджетом, Правительство обеспечивает финансирование и кредитование мероприятий по укреплению обороноспособности страны, определяет порядок продажи и покупки оружия и военной техники, другого военного имущества.
К ведению Совета Федерации в области обороны относятся: утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и решения вопроса о возможности ис пользования Вооруженных Сил за пределами территории РФ. Более широко полномочия федеральных органов власти раскрываются в Федеральном законе «Об обороне».
В частности закон устанавливает, что Правительство «несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов»4.
Закон определяет, что оборона - это система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации. К экономическим мерам относятся: - оснащение Вооруженных Сил РФ вооружением и военной техникой; - обеспечение материальными средствами ( в том числе и финансовыми), энергетическими и другими ресурсами и услугами; - развитие оборонного промышленного комплекса; - выполнение государственного оборонного заказа; - экспорт вооружения и военной техники, стратегических материалов.
К системе правовых мер по подготовке к вооруженной защите можно отнести: - разработку нормативно-правовых актов в области обороны и их утверждение (в том числе нормативно-правовой базы финансового обеспечения ВС РФ); - контроль за выполнением Конституции РФ, законов, нормативно-правовых актов в Вооруженных Силах. К системе социальных мер относятся: -формирование государственной политики в отношении социальной защиты военнослужащих и членов их семей; - законодательное закрепление социальной политики государства в области обороны; - обеспечение финансовыми средствами социальных программ.
Закон «Об обороне» определил, что финансирование расходов на оборону осуществляется из средств федерального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны РФ, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны1.
Федеральный бюджет является основным финансовым документом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Порядок разработки и утверждения федерального бюджета определяется Конституцией РФ и действующим законодательством.
На первом этапе разработки предложений по расходам на оборону непосредственное участие принимает Министерство обороны. Оно составляет путем анализа годовых смет-заявок воинских частей, высших учебных заведений, научно-исследовательских учреждений Министерства обороны и других учреждений предложения по расходам на оборону и представляет их в Правительство Российской Федерации. В частности предложения по расходам на национальную оборону в 1997 году от МО были следующими: « выделить на нужды национальной обороны в 1997году 186,6 трлн. рублей»1.
Правительство анализирует предложения, поступившие из Министерства оборо ны и готовит проект федерального закона «о федеральном бюджете» на следующий год и представляет этот проект в Государственную Думу. Государственная Дума принимает федеральный закон и представляет его для рассмотрения в Совет Федерации. После всех этих процедур Президент подписывает данный закон и он вступает в силу со дня опубликования в « Российской газете».
Очень большое значение имеет то, что бюджет на очередной год имеет силу закона. Это обязывает все органы строго и неукоснительно его выполнять.
Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государственной власти. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 год», принятый Государственной Думой 24 января 1997 года и одобренный Советом Федерации 12 февраля 1997 года, в статье 22, утвердил расходы на национальную оборону в сумме 104317526 млн. рублей2. Эти расходы составили пятую часть от суммы расходов всей страны, и на двадцать триллионов рублей они были увеличены по сравнению с выделенной суммой в 1996году . Все эти цифры говорят о том, что хотя выделенная сумма и меньше той, которую запрашивало Министерство обороны от государственных органов, тем не менее Парламент и Правительство РФ озабочены положением дел в Вооруженных Силах. Выделенная сумма представляла собой все максимально возможные средства, которые могло выделить государство, экономика которого находится в кризисе.
Финансовое обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации как объект правового регулирования
В условиях резкого сокращения численности Вооруженных Сил Российской Федерации именно проблема правового регулирования финансового обеспечения военнослужащих, социального обустройства их семей, социальной реабилитации военнослужащих, уволенных в запас, обострилась настолько, что требует безотлагательного теоретического анализа и выработки рекомендаций, технологии решения этой проблемы с учетом отечественного и зарубежного опыта. Затягивание с решением этого вопроса чревато не только социальным взрывом неповиновения, но и возможностью вооруженного конфликта, что подтверждается известным случаем 1998 года в Нижнем Новгороде. Необходимо помочь тысячам военнослужащих поменять специальность "Защищать Родину" на гражданские профессии, обеспечить жильем и т. п.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Статья 7 Конституции РФ провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого гражданина и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики.
Под социальной защитой военнослужащих и членов их семей понимается - га-рантированность осуществления их прав и свобод, удовлетворение их материальных и духовных потребностей, предоставление льгот и компенсаций за особые условия военной службы, защиту их личности от произвола, грубости, посягательств на жизнь и здоровье, а также обеспечение безопасности военнослужащих в процессе повседневной деятельности и боевой учёбы.
Система законодательства о социальном и финансовом обеспечении военнослужащих начала складываться в России во второй половине XIX века. В первые годы советской власти были приняты новые правовые акты в области социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, в том числе и о льготах. В 1924 году ЦИК и СНК СССР принимают "Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и их семей", а в 1930 году - новый "Кодекс о льготах для военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей".
В 1981 году Советом Министров СССР было принято "Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с военной службы в отставку". В этом положении был указан перечень основных льгот, которыми пользовались военнослужащие и члены их семей: - льготы по налогам и сборам; - жилищные льготы; - льготы в области здравоохранения и образования; - льготы по перевозкам; - льготы по труду и социальному страхованию.
Положение возлагало на органы государственной власти и управления, руководителей предприятий, учреждений и организаций обязанности по обеспечению исполнения указанных льгот и обеспечению необходимого контроля за их реализацией.
Денежное довольствие военнослужащих является основным источником жизнеобеспечения военнослужащих и состоит из "месячного оклада в соответствии с занимаемой должностью (далее - оклад по воинской должности) и месячного оклада в соответствии с присвоенным воинским званием (далее оклад по воинскому званию)1, которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих (далее оклад денежного содержания), месячных и иных надбавок (далее - надбавки) и других дополнительных денежных выплат (далее выплаты)2". Размеры окладов по воинским должностям и званиям, надбавок и выплат определяются Правительством РФ по представлению Министерства обороны. При этом оклады по первичным воинским должностям солдат и матросов, проходящих военную службу по контракту, не могут быть менее 5 минимальных размеров оплаты труда, а оклады по воинским званиям не могут быть менее половины воинских должностных окладов"1.
Вознаграждения за работу сверх установленного служебного времени, в дни отдыха и в праздничные дни не выплачиваются.
1. Выплаты окладов по воинским должностям. Оклады по воинским должностям определяются по тарифным разрядам, которые для офицерского состава установлены приказом Министра обороны 1993 года № 020 и указаны в штатах по каждой должности.
По должностям прапорщиков, сержантов и солдат тарифные разряды установлены приказом МО 1994 года № 025 и в штатах указаны числителем и знаменателем. По тарифным разрядам, указанном в числителе, оклады устанавливаются прапорщикам, сержантам и солдатам, проходящим военную службу по контракту, а в знаменателе - военнослужащим, проходящим военную службу по призыву.
Конкретные размеры окладов по занимаемым должностям военнослужащим, проходящим службу по контракту в пределах тарификации от минимума до максимума устанавливаются приказом командира воинской части, а командиру части -приказом его непосредственного командира в порядке, предусмотренном ст. 15 и 28 Положения о денежном довольствии военнослужащих от 19.04.93 г. № 65.
2. Выплата окладов по воинским званиям3 Выплата окладов при присвоении очередного воинского звания производится со дня подписания приказа о присвоении воинского звания. Размеры данных окладов зависят от персонального воинского звания военнослужащего.
Способы повышения эффективности правового регулирования финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации
Организация финансово-кредитного обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации играет исключительно важную роль в жизнедеятельности армейских структур, в улучшении функционирования финансовых структур в обеспечении военнослужащих денежным и другими видами довольствия. От эффективности и бесперебойности функционирования кредитно-финансового механизма зависят не только своевременное получение средств отдельными хозяйственными единицами, но и темпы реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации. Вместе с тем эволюция кредитной сис темы и кредитного дела в полной мере определяется экономической ситуацией в стране, господствующими формами и механизмом хозяйствования. Каждому этапу историко экономического развития народного хозяйства соответствуют свой тип организации кре- дитного дела, своя структура кредитной системы, отвечающие соответствующим потребностям в кредитно-финансовом обслуживании отдельных звеньев экономики, в том числе Армии.
На сегодняшний день в России сформировалась двухуровневая система банков: 1 уровень - Центральный Банк России; 2 уровень - коммерческие банки и другие финансово-кредитные учреждения, осуществляющие отдельные банковские операции.
Центральный Банк России является главным банком государства. Он независим от исполнительных органов государственной власти и является экономически самостоя т тельным учреждением. Он осуществляет свои расходы за счёт собственных доходов.
Второй уровень банковской системы представлен прежде всего широкой сетью коммерческих банков, обеспечивающих кредитно-расчётное обслуживание субъектов хозяйственной жизни.
Наряду с коммерческими банками в Российской федерации функционирует ряд специальных банков. К ним относятся ипотечные банки, кредитующие под залог недвижимости; земельные банки, занимающиеся кредитованием под залог земельных участков; инвестиционные банки, осуществляющие операции по выпуску и размещению корпоративных ценных бумаг. Начался процесс формирования муниципальных банков, призванных обеспечить исполнение местных бюджетов, перераспределение с помощью кредита временно свободных финансовых ресурсов в рамках муниципальной собственности.
Помимо банковских учреждений во второй уровень кредитной системы входят также специальные финансово-кредитные институты. В их деятельности можно выделить, как правило, одну или две банковские операции. Они имеют, как правило, специфическую клиентуру.
Таким образом, финансовый механизм государства представляет собой единую систему, у которой есть центральные органы управления и сеть структурных, взаимосвязанных элементов.
Центром финансового механизма является Правительство страны и Центральным Банк Российской Федерации. Эти органы осуществляют контроль за прохождением финансовых средств, осуществляют регулирование и направление финансовых потоков.
Правовое регулирование данного механизма играет очень большую роль в жизни любого государства, так как от того, как будут поступать и в каких объёмах финансы в экономику всецело зависит экономическое положение страны. Если финансовые потоки будут направляться не товаропроизводителю и не государственным организациям, или же в процессе движения будут теряться большие средства, то ни о какой экономической стабилизации в стране невозможно будет и говорить. Поэтому одним из ключевых требований Президента страны в послании 1997 года Федеральному Собранию являлось требование по всем ветвям власти "наведение порядка в бюджетном процессе"1.
В России казначейства, созданные в Петровские времена, просуществовали до 1917 года. Затем на их основе были открыты приходно-расходные кассы Наркомфина, а в середине 20-х годов функции казначейства в основном были переданы Госбанку.
Единая централизованная система органов казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства и подчинённых ему территориальных органов.
Главными задачами органов казначейства являются: - организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; - регулирование отношений между бюджетом и государственными внебюджетными фондами; - сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и предоставление об этом информации государственным органам; - осуществление краткосрочного прогнозирования объёмов государственных финансовых ресурсов; - обслуживание и управление совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками государственного долга. Деятельность органов федерального казначейства регулируется Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года № 1556 "О федеральном казначействе" и положения "О федеральном казначействе РФ", утвержденного постановлением Правительства от 7 августа 1993 года № 58641, Этим же постановлением установлено, что штатная численность органов федерального казначейства должна составлять 20 тысяч человек.
