Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институт регулирования недвижимости в системе муниципально-правовых отношений 10
1. Исторические аспекты регулирования муниципальной недвижимости 10
2. Конституционные основы института муниципальной недвижимости 47
3. Проблемы формирования законодательных основ регулирования муниципальной недвижимости 60
ГЛАВА II. Проблемы регулирования муниципальной недвижимости на современном этапе 78
1. Правовой режим муниципальной недвижимости на современном этапе ...78
2. Законодательные основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере регулирования муниципальной недвижимости 110
3. Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере регулирования муниципальной недвижимости 118
Заключение 146
Список используемой литературы 154
Приложения 175
- Исторические аспекты регулирования муниципальной недвижимости
- Конституционные основы института муниципальной недвижимости
- Правовой режим муниципальной недвижимости на современном этапе
- Законодательные основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере регулирования муниципальной недвижимости
Введение к работе
.Актуальность темы исследования. Результаты процесса регулирования муниципальной недвижимости влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности. Муниципальная недвижимость охватывает значительное число объектов, расположенных на всей территории муниципального образования.
В числе главных проблем обеспечения достойной жизни граждан1 стоит задача четко определить состояние национального богатства России, оценить накопленную недвижимость в натуральном и стоимостном выражении, в том числе в отраслях, регионах и предприятиях, а также выработать механизмы ее эффективной реализации на основе расширенного воспроизводства. Президент России В.В. Путин, выступая на совещании, посвященном системе управления государственным имуществом, отметил, что в ближайшее время необходимо создать полный реестр объектов недвижимости в России, так как бюджет не только недополучает доходов от имущества, но и не знает, чем владеет государство.
В условиях нестабильности переходного периода из-за отсутствия должного законодательного обеспечения и неразработанности механизмов регулирования муниципальной недвижимости имевшая широкое распространение в нашей стране практика бесконтрольной приватизации объектов недвижимого имущества нанесла существенный ущерб экономике России.
Надлежащая организация и регулирование формирующегося рынка недвижимости должны обеспечить вовлечение в гражданский оборот объектов всех видов недвижимости через механизмы свободной купли-продажи, аренды, доверительного управления, передачи прав собственности на здания, сооружения, жильё, землю в условиях эффективного
1 Послание Президента В. В. Путина Федеральному Собранию РФ // Рос. газ., - 2003. - 17 мая.
4
, . государственного регулирования и контроля. Вопросы владения,
,1»
пользования и распоряжения муниципальной собственностью решаются
органами местного самоуправления, при этом в соответствии со ст. 132
Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно
осуществляют управление муниципальной собственностью. Статья 30
Г к
«Муниципальная собственность» Закона Тюменской области «О местном
самоуправлении» определяет, что в состав муниципальной собственности
входят муниципальные земли, природные и лесные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности, средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные средства, муниципальные предприятия,
муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения. Муниципальное
образование на своей территории самостоятельно владеет, пользуется и
распоряжается муниципальной собственностью и вправе совершать в
отношении объектов муниципальной собственности любые сделки, которые
\
\
не противоречат действующему законодательству.
Опыт экономически развитых зарубежных стран показывает, что востребованная рынком недвижимость, воспроизводимая или вновь создаваемая на основе механизма спроса-предложения, является объектом жизненных экономических и правовых интересов практически всех участников рынка и способна приносить высокий доход как предпринимателям, так и муниципальным образованиям.
Необходимость разработки эффективных правовых механизмов регулирования муниципальной недвижимости связана также с тем, что огромный накопленный материально-вещественный потенциал, созданный на основе труда миллионов россиян при отсутствии средств и механизмов воспроизводства и учета недвижимости, за годы перестройки не только морально, но и физически устарел и утратил свою первоначальную стоимость (по отраслям экономики и видам недвижимости от 40% до 80%). В связи с этим избранная тема диссертации является актуальной.
5 Объектом исследования являются общественные отношения в сфере
муниципальной недвижимости. Выбор объекта исследования обусловлен
практической необходимостью в создании соответствующей методологии
регулирования муниципальной недвижимости, в связи с отсутствием
цельных методических материалов по данному вопросу.
Предметом исследования является институт муниципальной недвижимости, закономерности его возникновения и развития.
Вопросы нормативного регулирования в сфере недвижимости на уровне местного самоуправления заслуживают более глубокого внимания ученых и практиков.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование проблем регулирования муниципальной недвижимости, а также разработка системы и механизмов регулирования совокупностью объектов муниципальной недвижимости на уровне местного самоуправления.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
сформулировать определение муниципальной недвижимости;
дать характеристику основных этапов становления муниципальной недвижимости;
определить основные направления развития системы правового регулирования муниципальной недвижимости;
проанализировать конституционные нормы, лежащие в основе правового регулирования отношений муниципальной недвижимости;
проверить действенность и практическую пригодность методологии регулирования муниципальной недвижимости;
проанализировать механизмы правового регулирования и контроля за использованием недвижимости на уровне местного самоуправления;
рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений, связанных с муниципальной недвижимостью;
* # - определить степень юридической ответственности органов и
v должностных лиц местного самоуправления и дать ее характеристику;
-проанализировать законодательную базу, составляющую основу
ответственности в системе местного самоуправления.
, Теоретическая основа и степень разработанности. Разработкой
проблем регулирования муниципальной собственности и, в частности,
муниципальной недвижимости занимались отечественные ученые -
Андреева В. К., Анурова О. А., Аратский Д. Б., Беляев С. Г., Бондарь Н. С,
Брагинский М. И., Васильева В. И., Выдрина И. В., Горемыкин В. А.,
Грабовой П. Г., Григорьев В. В., Зеленкин В. А., Зинченко С. А., Игнатюк Н.
А., Клеандров М. И., Комиссарова Е. Г., Кокотов А.Н., Корытова С. О.,
Кошкин В. И., Маковский А. Л., Максимов С. Н., Мейер Д. И., Мильнер Б.
3., Резников Л. Б., Самойленко В. А., Скловский К. И., Соловьев М. М.,
Сунцов А. П., Суханов Е. А., Шершеневич Г. Ф., Шупыро В. М., Щербакова
( Н. и другие. В числе иностранных ученых и специалистов, исследующих
проблемы рынка реализации и регулирования недвижимости, Колеман М.,
Ордуэй Н., Смит У., Уэбб Д., Фридман Д., Хадсон-Вильсон С, Шнейдерман
М., и др.
В работе проанализированы законодательные и нормативно-
правовые акты федеральных органов законодательной и исполнительной
власти РФ по проблемам диссертационного исследования. Тщательному
исследованию и сравнительному анализу в процессе работы над
диссертацией подверглись нормативные акты местного самоуправления, а
также правительственные программы в сфере недвижимости.
Информационной базой исследования являются данные отечественной и
зарубежной статистики, данные исследований, проведенных под
руководством и при участии автора в системе регулирования отношений,
н | связанных с муниципальной недвижимостью.
7
* t, Методология исследования. Методологической основой
диссертационного исследования является универсальный метод научного
познания - диалектический метод, признающий детерминирующее значение
экономического базиса по отношению к надстройке общества.
г Многосторонний характер объекта исследования обусловил также особое
значение такого метода познания, как анализ. Применение метода анализа
регулирования муниципальной недвижимости выражено в содержащихся в
работе классификациях, без которых невозможно создать подробное,
полное и всестороннее представление о рассматриваемых явлениях.
В работе используется формально-юридический метод, лежащий в основе анализа текстов нормативных правовых актов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской
Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс
Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
, самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные
законодательные и нормативные правовые акты. При написании диссертации также были проанализированы уставы муниципальных образований и нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем,
что впервые в отечественной литературе предпринимается попытка на
уровне диссертационного исследования комплексно изучить правовые и
организационные проблемы регулирования отношений, связанных с
муниципальной недвижимостью на современном этапе. А также в
разработке теоретических положений и методических рекомендаций по
вопросам организации системы и механизмов регулирования недвижимости
на уровне местного самоуправления.
и' На основе анализа федеральных законов, законодательства субъектов
Федерации, нормативно-правовых актов местного самоуправления
диссертантом критически осмыслен существующий опыт, принципы и
правовые аспекты регулирования муниципальной недвижимости.
В работе разработан комплект методических материалов по регистрации различного недвижимого имущества разных форм собственности и обоснована система мер по повышению эффективности управления муниципальной недвижимостью.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Дана трактовка понятия муниципальной недвижимости.
Муниципальная недвижимость — совокупность особых имущественных
прав, право пользования, владения, распоряжения которыми принадлежит
муниципальным образованиям.
Обоснованы предложения по совершенствованию правового механизма функционирования и реформирования местных органов на основании исторического опыта по нормативному регулированию объектов муниципальной недвижимости.
Предлагается объединить все функции учета муниципальной недвижимости в лице одного уполномоченного органа — комитета по управлению муниципальным имуществом. Дробление этих функций между различными органами не дает оптимального учета и, следовательно, не повышает эффективность регулирования муниципальной недвижимости.
4. Дана авторская классификация объектов муниципальной
недвижимости и методов управления муниципальной недвижимостью.
Обоснованы критерии эффективности нормативного регулирования муниципальной недвижимости.
Предложена практическая реализация разработанных методик на конкретных примерах в сфере регулирования муниципальной недвижимости.
7. Сформулированы основания ответственности органов местного
самоуправления в сфере регулирования муниципальной недвижимости.
9 Практическая значимость работы заключается в том, что
разработанные теоретические положения по созданию системы
регулирования муниципальной недвижимости сформулированы в виде
конкретных методик, которые реализованы в учреждении юстиции по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним и могут в дальнейшем использоваться.
Апробация работы. Основные результаты были доложены и одобрены на конференции «Вузовская наука: теоретико-методологические проблемы подготовки специалистов в области экономики, менеджмента и права» (18 - 20 мая 2003 г., г. Тюмень); конференции «Образование -занятость - карьера» (30 октября - 2 ноября 2000 г., г. Москва); научной конференции по вопросам государственной регистрации земельных участков (16 июля 2003 г., г. Тюмень); научно-практической конференции по теме «Особенности приобретения права собственности при приватизации государственного и муниципального жилья» (7-10 апреля 2003 г., г. Москва).
Ряд положений диссертации использован в учебном процессе на юридических факультетах Тюменского государственного института : мировой экономики, управления и права и Сургутского государственного университета.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Исторические аспекты регулирования муниципальной недвижимости
В связи с коренной перестройкой экономической системы страны имело место признание частной собственности и постепенное занятие ею командных высот в экономике. Гарантированное ст. 8 Конституции РФ юридическое равенство частной и иной форм собственности наряду с государственной, муниципальной собственностью и, равное их признание и защита определили тенденцию к повышению роли договорного регулирования общественных отношений, связанных с обязательствами по передаче имущества.
Недвижимое имущество всегда рассматривалось как особый объект гражданских прав, оборот которого нуждался в специальном правовом регулировании. Специфические черты недвижимости: прочная связь с землей, особая ценность, непотребляемость в процессе использования и т. п. - диктуют необходимость определения специальных правил, регулирующих участие таких объектов в имущественном обороте.
Деление вещей на движимые и недвижимые было хорошо известно римскому праву.1 Недвижимостями в римском праве считались не только земельные участки (praedia, fundi) и недра земли, но и все, что было создано чужим трудом на земле собственника. Оно признавалось естественной, или имущественной частью поверхности земли (ressoli). К недвижимостям относились, в частности, постройки, посевы, насаждения. Предметы, связанные с землей или фундаментально скрепленные с ее поверхностью, считались ее составными частями и подчинялись правилу superficies solo cedit (сделанное над поверхностью следует за поверхностью). Поэтому не допускалось установление отдельного права собственности на дом и соответственно на земельный участок. Воздушное пространство над участком также рассматривалось как часть поверхности. Что касается правового режима недвижимостей, то уже в законах XII таблиц (V в. до н.э.) имелись отдельные элементы особого подхода, отличающегося от подхода к правовому режиму движимых вещей: для приобретения в собственность земельных участков по давности владения требовался срок, в два раза превышающий аналогичный срок в отношении движимых вещей. В эпоху принципата (27 г. до н.э. - 193 г. н.э.) появились специальные правила, направленные на обеспечение публичности соответствующих сделок.1 Но, все же, в целом римское право, как отмечал И.А. Покровский, имело дело «с единым понятием права собственности, заключающей в себе всю полноту свободы распоряжения. Различие между движимостями и недвижимостями имеет в римском праве самое минимальное значение; как содержание права собственности, так и формы вещного оборота определяются в нем для обеих категорий вещей совершенно одинаково: огромное имение может перейти из рук в руки так же без формальностей, как и самая незначительная безделушка».
Для перехода права собственности римское право требовало как для движимостей, так и для недвижимостей одного - передачи вещей (traditio) при условии, что передающий являлся собственником вещи. В противном случае даже добросовестный приобретатель вещи права собственности не получал, а истинный собственник мог отобрать у него вещь с помощью виндикационного иска. В связи с этим использование римского правила неограниченной виндикации при оживленном имущественном обороте могло бы серьезно повлиять на стабильность последнего. «Последовательное проведение римского принципа, - указывал И.А. Покровский, - создавало бы общую неуверенность оборота: покупщик никогда не мог быть уверен в том, что он стал собственником, что завтра не явится некоторое другое лицо, которое докажет свое право собственности на вещь и отберет ее себе»
В средневековой Европе развитие правового регулирования оборота на первоначальном этапе шло за римским правом: наблюдалось сближение правового режима недвижимостей и движимостей. Но затем для обеспечения того же оборота были востребованы некоторые правила, применявшиеся до рецепции римского права. Ранее у германских народов право на недвижимости имело ярко выраженный публично-правовой характер. В частности, с землевладением были связаны разнообразные публичные права и обязанности: переход к новому владельцу прав на земельные участки зачастую нуждался в согласии разных лиц (например сюзерена, ближайших родственников) и был обставлен сложными формальностями.
Конституционные основы института муниципальной недвижимости
В современной России местное самоуправление пока еще не достигнет должного уровня совершенства, хотя о необходимости его развития говорят уже долгие годы. Постепенно создается правовая база для деятельности органов местного самоуправления, что также способствует его становлению. Однако, учитывая недостаточную развитость российского местного самоуправления, необходимо помнить о том, что многие правовые установления не столько отражают сложившееся на настоящий момент положение вещей, сколько ориентируются на идеал, к которому стремится общество. Вместе с тем трудно разобраться в современной практике без предварительного исследования ее правового базиса1.
Любая система самоуправления возводится на том или ином правовом фундаменте. Самоуправленческие начала в современной России не являются исключением, хотя описывать современную российскую практику гораздо сложнее, нежели зарубежную. За рубежом формы и методы местного самоуправления уже вполне устоялись, в России они только складываются. Пытаясь заглянуть вперед и составить представление о том, каким будет самоуправление в завтрашней России, мы должны опираться не только на предшествующий отечественный опыт, но и на знание правовых основ, заложенных Конституцией Российской Федерации 1993 г., поскольку Конституция России, как и Конституция любой другой страны, является основным законом, то есть нормативной основой всей правовой системы2.
Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Причина этого очевидна: право граждан страны заниматься самоуправлением, как, впрочем, и вытекающие из этого обязанности, должны быть зафиксированы в Конституции Российской Федерации. По этой причине именно Конституция определяет правовую природу и статус местного самоуправления, закрепляет основные права граждан в области местного самоуправления, регулирует взаимоотношения местного самоуправления с государством
Важно отметить то, что серьезное влияние на формирование правовых основ местного самоуправления оказывают не только те статьи Конституции Российской Федерации, в которых непосредственно употребляется термин "местное самоуправление", но и иные конституционные положения, Конституция в целом. Другими словами, можно выделить конституционные нормы общего характера и конституционные нормы, непосредственно посвященные местному самоуправлению.
Для начала, рассмотрим конституционные нормы общего характера. Статья 3 Конституции гласит, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что именно народ, в конечном счете определяет полномочия государственных и самоуправленческих органов, которые он создает для осуществления власти.
Статья 2 закрепляет положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Они не могут быть ограничены иначе как федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно статье 1 Конституции, Россия является правовым государством. Все граждане и их объединения, все органы власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты. Естественно, правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции. Любые законы, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не применяются, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 16 Конституции).
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Отсюда вытекает, что международные пакты, конвенции, иные правовые документы, к которым присоединилась наша страна, должны применяться российскими судами. Большое значение в этом смысле имеет Европейская хартия местного самоуправления, принятая в 1985 г.
Помимо вышеизложенных общих идей, Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, непосредственно касающихся местного самоуправления. Среди них выделяются нормы-принципы, то есть некие основополагающие декларации - конституционный фундамент, на котором держится все местное самоуправление, и нормы-предписания, напрямую регулирующие муниципальную практику
Говоря о нормах-принципах, следует иметь в виду, что они относятся к наиболее стабильным положениям Конституции Российской Федерации. Их нельзя пересматривать, и меняются они лишь с принятием новой Конституции
Правовой режим муниципальной недвижимости на современном этапе
Правовой режим недвижимого имущества в Российской Федерации все более утверждается в области юридической науки. Уже давно научные исследования, ставившие цель выяснить специфику юридического регулирования определенного участка деятельности, в особенности, когда эта деятельность имеет строго определенный объект, проводились под углом зрения правового режима данного объекта, вида деятельности. Когда же при изучении системы права выяснилось, что для каждой отрасли характерен свой специфический режим регулирования и в нем как раз концентрируется юридическое своеобразие отрасли, то стало очевидным, что рассматриваемое понятие выражает определяющие, узловые стороны правовой действительности. Вполне оправданно поэтому, что в литературе предпринимались попытки и общетеоретического осмысления этой категории.
Самым общим образом правовой режим можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования.
В рамках каждого правового режима всегда участвуют все способы правового регулирования. Но в каждом режиме — и это во многом определяет его специфику — один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, климат, настрой в регулировании, что и лежит в основе классификации первичных юридических режимов. Как правило, в основе юридических режимов лежит тот или иной способ правового регулирования. За исключениями, вызванными многогранностью ряда общественных отношений, а также недостаточной отработкой в законодательстве самого порядка регулирования, применительно к каждому юридическому режиму можно с достаточной четкостью определить, что лежит в его основе — запрет, дозволение или позитивное обязывание
Обращаясь конкретно к правовому режиму недвижимого имущества, следует отметить, что вплоть до недавнего времени в отечественном законодательстве вообще не было понятия «недвижимость». Появилось оно (точнее, было восстановлено) всего несколько лет назад, с принятием 31 мая 1991 г Верховным Советом СССР Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик .
Под правовым режимом понимается «форма правового регулирования общественных отношений, посредством которой поведение их участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права»3.
Таким образом, под правовым режимом недвижимого имущества следует понимать совокупность властных предписаний, регулирующих оборот недвижимости в Российской Федерации.
Движимыми признаются вещи (включая деньги и ценные бумаги), которые не были включены в число недвижимых. Пункт 2 ст. 130 устанавливает, что в отличие от прав на недвижимые вещи, которые во всех случаях подлежат государственной регистрации, права на движимость необходимо регистрировать только в случаях, прямо предусмотренных в законе. В частности, можно указать на постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 года «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации».
Деление вещей на движимые и недвижимые учитывается различными нормами права. Вот несколько примеров. Залог недвижимости (ипотека) подчинен специальным правилам. Одно из них связано с особым, отличным от используемого при залоге движимости порядком обращения взыскания на заложенное имущество (см. п.п. 1 и 2 ст. 349 ГК РФ). Отличаются друг от друга также нормы, регулирующие порядок возникновения права собственности на вновь созданную недвижимость, с одной стороны, и движимость - с другой (см. ст. 219 и 220 ГК РФ). Государственные, а равно муниципальные унитарные предприятия наделены различным объемом прав на принадлежащее им движимое и соответственно недвижимое имущество. Так, в частности, ст. 295 запрещает указанным предприятиям продавать принадлежащее им недвижимое имущество, сдавать его в аренду, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества, а также иным способом распоряжаться им без согласия собственника. В отличие от этого для распоряжения движимым имуществом те же субъекты в согласии собственника не нуждаются.
Сущность правового режима муниципального недвижимого имущества заключается в обеспечении публичности его оборота, которая состоит в стремлении с помощью правовых и организационных мер оздоровить рынок недвижимого имущества, сконцентрировав функции по инвентаризации, учету, регистрации, использованию и налогообложению в единой системе государственных органов
Законодательные основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере регулирования муниципальной недвижимости
В предыдущих параграфах мы постарались подробно рассмотреть законодательную базу местного самоуправления. Возникает вопрос: насколько законодательные основы могут служить базой реальной ответственности.
Остановимся подробнее на Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления"
Статьи главы VII не охватывают весь механизм ответственности. Основания некоторых видов ответственности, а также процедурные правила ее реализации (контроля, оценки, применения мер ответственности) либо закрепляются в других частях Закона, либо должны быть закреплены в иных актах, принимаемых в развитие "рамочного" Закона (законодательных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и других).
В статье 47 идет перечисление всех "инстанций", перед которыми органы местного самоуправления и соответствующие должностные лица несут ответственность. Это население, государство, физические и юридические лица. Законодатель не выделил здесь основания ответственности - частные и публичные, связанные или не связанные непосредственно с осуществлением местного самоуправления. Дело в том, что не всегда можно строго разграничить действия, связанные и не связанные с осуществлением местного самоуправления1.
Статьи 48-50 конкретизируют ответственность органов местного самоуправления перед каждой из названных в статье 47 "инстанций".
Статья 48: ответственность перед населением. Названо общее основание ответственности - утрата доверия населения. (Данная категория выражает смысл народовластия на общегосударственном, региональном, местном уровнях). Сложность при выработке механизма ответственности органов местного самоуправления перед населением составляет установление момента, когда необходимо выяснить уровень доверия к органам местного самоуправления. С одной стороны, не допустимы искусственные затруднения для выражения населением своей воли; с другой - органы местного самоуправления не должны находиться в постоянном напряжении, под угрозой спонтанной, необоснованной инициативы постановки вопроса о доверии
Уровень доверия к власти определяется на местном референдуме. Это универсальная форма выявления воли народа (населения). Однако в проведении референдумов есть недостатки:
- большую трудность составляет экономическая цена референдумов и не может быть исключена ситуация, когда местный бюджет окажется опустошенным из-за частого голосования по вопросу о доверии тому или иному органу местного самоуправления, действующему в данном муниципальном образовании;
- частые референдумы по одному и тому же вопросу усиливают и без того немалый абсентеизм россиян.
Система Шеремета (заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук) и Овчинникова создает атмосферу постоянной ответственной зависимости органов местного самоуправления от жителей, а у самих жителей формируются стереотипы постоянной включенности в дела местного самоуправления2. Данная система заключается в следующем.
На уровне субъекта Федерации создается постоянно действующая государственная служба общественного мнения (возможно для ее финансирования необходимы, будут отчисления в бюджет субъекта РФ от всех муниципальных образований, пропорциональные численности жителей в каждом населенном пункте). Такая служба должна быть независимой от органов местного самоуправления, хотя ее подразделения должны находиться во всех городах данного субъекта Федерации.
