Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основы муниципально-правового- регулирования градостроительной деятельности 14
1. Генезис муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности 14
2. Конституционные основы муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности 31
3. Взаимосвязь муниципально-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении: 44
ГЛАВА 2. Полномочияюрганов местного самоуправления по муниципально-правовому регулированию градостроительной деятельности 64
1. Муниципально-правовое регулирование как полномочие органов местного самоуправления 64
2. Разграничение полномочии между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, городами федерального значения и органами местного самоуправления в сфере
градостроительной деятельности 72
3. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления по муниципально-правовому регулированию градостроительной деятельности.
83
ГЛАВА 3. Проблемы мушщипально-правового регулирования градостроительной деятельности 106
1. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности 106.
2. Выдача разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию 140
3. Участие органов местного самоуправления в увеличении объемов жилищного строительства и в организации работы по снижению внеправовых
средств воздействия на градостроительную деятельность 160
Заключение 185
Список использованных источников 191
Приложения 221
- Генезис муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности
- Конституционные основы муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности
- Муниципально-правовое регулирование как полномочие органов местного самоуправления
- Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие и последующая реализация Конституции Российской Федерации 1993 года обусловили проведение ряда реформ: судебной, административной, бюджетной, муниципальной и других. В настоящее время большинство преобразований, в том числе в сфере местного самоуправления далеки от завершения. Напротив, Президент России Д.А.Медведев в послании Федеральному Собранию 6 ноября 2008 г. отметил фундаментальное значение муниципальных институтов и необходимость продолжения работы по созданию эффективной муниципальной власти. Установка главы государства на повышение ответственности органов местного самоуправления, прозвучавшая в Послании, свидетельствует о том, что государственная политика в отношении местного самоуправления должна выходить на качественно новый уровень.
В настоящей диссертации автор делает попытку исследовать важную сферу деятельности органов местного самоуправления — градостроительную - и подчеркивает исключительную роль органов местного самоуправления в осуществлении градостроительной деятельности.
Историю развития человеческой цивилизации невозможно представить без роста человеческих поселений. Градостроительная деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, затрагивает также общественные отношения, которые относятся к природоохранной сфере, земельным отношениям, защите жизни и здоровья людей, реализации основных конституционных прав человека и гражданина и т.д. Однако на сегодня, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, уровень обеспеченности отечественных муниципальных образований градостроительной документацией составляет не более 30 %, вся ранее разработанная документация устарела и перестала соответствовать требованиям действующего законодательства.
Многие объекты градостроительной деятельности, земельные ресурсы, памятники истории и культуры, автомобильные дороги находятся.в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в ведении органов местного самоуправления. Поэтому эффективное администрирование градостроительных вопросов зависит от решения вопросов разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В-данный момент проблемы совершенствования муниципально-правового регулирования сферы градостроительной деятельности не нашли должного отклика в науке, отчего научная разработанность рассматриваемых вопросов представляется неполной. Среди- диссертационных исследований наиболее близка предложенной теме4 кандидатская^ работа СВ. Бурмистровой «Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности» (Челябинск, 2009). Вс остальных публикациях градостроительные полномочия органов местного самоуправления рассматриваются, как правило, кратко, через отграничения» их от полномочий в других сферах - образовании, охране общественного порядка и т.д.
Изложенное предопределило выбор и разработку автором темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования. являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, доктринальные источники, а также материалы практики, возникающей в процессе применения юридических норм.
Цели* и задачи диссертационного исследования: Цель диссертационного исследования — получение новых научных знаний в области правовых основ местного самоуправления, разграничения градостроительных
7 полномочий между различными уровнями публичной власти и разработка на их основе рекомендаций по совершенствованию законодательства и муниципально-правового регулирования. Основные задачи, поставленные для достижения цели:
1) исследование конституционных основ реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности; определение рамок компетенции местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности; классификация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности;
4) научное разграничение градостроительных полномочий между различными уровнями публичной власти; систематизация форм непосредственного участия населения в решении градостроительных вопросов; выявление особенностей нормотворческой деятельности по подготовке муниципальных правовых актов в сфере градостроительной деятельности;
7) формирование комплекса предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере градостроительной деятельности.
Методологической основой диссертационного исследования явился комплекс общенаучных и специальных методов познания. Основным в работе является дедуктивный метод в исследовании полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, также широко применялись анализ, синтез, абстрагирование, моделирование, сравнение, классификация, методы системного и структурного анализа, логический и исторический подходы. Из числа специальных методов юридической науки при подготовке работы были использованы методы: формально-юридический, сравнительного правоведения и правового моделирования, а также различные приемы толкования норм права.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы в области общей теории права, авторами которых являются С.С.Алексеев, В.М.Корельский, В.В.Лазарев, А.В.Малько, М.Н.Марченко, В.Д.Перевалов, Ю.А.Тихомиров, В.Н.Хропанюк, А.Ф.Черданцев и другие. Существенный вклад в разработку правовых основ публичного управления внесли представители отраслевых юридических наук: С.В.Андреев, Н.А.Андрианов, А.А.Анисимов, А.В.Афонина, Л.Е.Бандорин, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, Е.М.Бутаева, С.А.Боголюбов, О.П.Вертинский, И.А.Игнатьева, Л.Е.Зуйкова, О.М.Козырь, О.И.Крассов, Н.Л.Лисин, В.Н.Лисица, А.В.Мадьяров, В.Д.Плесовских, В.Е.Севрюгин, Э.Н.Сокол-Номоконов, Ю.Н.Старилов, С.А.Помещикова, Ю.А.Тихомиров и другие.
При исследовании градостроительных вопросов использованы труды Н.Э.Бартонь, С.Н.Булгакова, М.Я.Вильнера, Г.С.Касаева, А.М.Каримова, А.П.Кудрявцева, А.В.Кузьмина, Г.А.Малояна, В.Л.Муляра, Н.А.Пузиной, М.И.Смоляра, Л.Г.Тарасовой, И.Е.Чернова, П.А.Шеворукова, Г.С.Юсина и других исследователей.
Конституционно-правовую и муниципально-правовую основы диссертации сформировали отраслевые исследования таких ученых, как А.С.Авакьян, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Н.В.Витрук, И.В.Выдрин, Н.М.Добрынин, С.В.Кабышев, Е.И.Козлова, А.Н.Кокотов, А.И.Котов, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, В.А.Лебедев, К.Л.Малинкин, М.С.Матейкович, В.В.Невинский, Ж.И.Овсепян, Н.В.Постовой, А.А.Сергеев, Н.С.Тимофеев, Р.М.Усманов, А.А.Уваров, В.И.Фадеев, Т.Я.Хабриева, Г.Н.Чеботарев, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина и других.
Нормативную базу диссертационного исследования составили правовые нормы, регулирующие местное самоуправление и градостроительную деятельность в Российской Федерации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы судебной практики, статистическая информация.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых юридических исследований, в котором рассматриваются вопросы совершенствования муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности. В работе раскрыта динамика развития полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, исследованы конституционные основы данных полномочий, сформулированы основные подходы разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти в сфере градостроительной деятельности, выявлены особенности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.
В процессе решения перечисленных задач в диссертационном исследовании получены имеющие научную новизну результаты. На основе анализа норм, содержащихся в российском законодательстве, определены авторские подходы к пониманию приоритетной роли муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности по отношению к иным уровням правового регулирования, раскрыты конституционные основы муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности, исследованы вопросы правовой природы полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности и предложены пути их совершенствования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты исследования основ муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности вносят определенный вклад в науку конституционного и муниципального права России и могут быть использованы в дальнейших исследованиях по данной теме.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы при подготовке проектов нормативных
10 правовых актов на федеральном и региональном уровнях, муниципальных правовых, в практической деятельности органов местного самоуправления, в преподавании при чтении курса муниципального права Российской Федерации, спецкурсов в рамках этой юридической дисциплины, а также при составлении методических и иных материалов.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
Муниципально-правовое регулирование сферы градостроительной деятельности имеет приоритет по отношению к иным уровням правового регулирования. Именно органы местного самоуправления наделены исключительными полномочиями по утверждению таких стратегических градостроительных актов, как генеральный план муниципального образования, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории.
Необходимой материальной предпосылкой градостроительной деятельности являются земельные ресурсы. Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности неразрывно связаны с деятельностью по формированию, выбору и предоставлению земельных участков, в том числе для строительства объектов капитального строительства. Таким образом, муниципально-правовое регулирование градостроительной деятельности оказывает непосредственное влияние на развитие земельных отношений в муниципальном образовании.
Генеральный план и правила землепользования и застройки - это комплексные нормативные правовые акты, являющиеся правовой основой для осуществления градостроительной деятельности на территории муниципального образования на определенный исторический период. Это результат качественной работы по научному предвидению процессов развития территории, основанный на принципе деления территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображающие инвестиционный, социальный, инновационный потенциал муниципального образования.
4. В настоящее время вся подготовка градостроительной документации (документации по планировке территории, проектной документации строительства объектов капитального строительства и др.) осуществляется на основании строительных норм и правил, ГОСТов, санитарно- эпидемиологических требований, которые были утверждены в советское время. Они не отвечают современным потребностям общества, уровню автомобилизации, численности населения и другим факторам. Не будучи опубликованными ведомственные акты не должны применяться и не могут являться основой для стратегического проектирования развития территории муниципального образования.
5. Отсутствие генеральных планов и правил землепользования и застройки в 70 % отечественных муниципальных образований создает проблемы самовольного строительства, самовольного занятия земельных участков, транспортные заторы на автомобильных дорогах в больших городах, сокращение количества зеленых насаждений, парковок и др. Генеральные планы, принятые в 60-70 годы прошлого века, и до сих пор применяются во многих поселениях страны, препятствуют развитию муниципальных образований, ухудшают качество жизни населения.
Муниципально-правовое регулирование сферы градостроительной деятельности распространяется на автомобильные дороги, которые в условиях увеличивающегося уровня автомобилизации являются важнейшим элементом инфраструктуры муниципального образования. При- этом ответственность органов местного самоуправления за удовлетворительное состояние дорожного хозяйства неадекватна финансовым возможностям муниципальных образований.
В условиях отсутствия федерального регулирования правил размещения временных объектов (торговли, услуг, транспортного хозяйства) именно органы местного самоуправления нормируют соответствующие
12 процедуры. В результате количество нестационарных объектов во многих муниципальных образованиях превышает потребности населения. Заинтересованность органов местного самоуправления в создании временных объектов обусловлена, в том числе, возможностью ухода от исполнения требований градостроительного законодательства. Процесс строительства временных объектов менее затратен, более оперативен, эксплуатация проста. Указанные характеристики позволили сделать временный объект универсальным средством развития предпринимательства, что, однако, ухудшает транспортную, экологическую обстановку. Назрел, вопрос о выработке федеральных стандартов размещения нестационарных торговых объектов, которые в полной мере обеспечили бы баланс частных и публичных интересов.
Полномочия органов местного самоуправления по регулированию градостроительной деятельности представляются несбалансированными. В отличие от органов государственной власти они не обладают правом осуществления надзора за качеством инженерных изысканий, проектной документации, строительных работ. Одновременно бюрократически перегружены процедуры получения разрешений на строительство и ввод. объектов в эксплуатацию, что препятствует развитию, прежде всего, малого и среднего предпринимательства, тормозит комплексное развитие муниципальных образований.
Институт публичных слушаний - механизм, созданный в целях установления прозрачности определения судьбы таких экономически выгодных ресурсов, как земельные участки и объекты капитального строительства (включая временные объекты). Институт публичных слушаний в настоящее время является единственным: с его помощью учитывается общественное мнение при принятии решений по вопросам градостроительной деятельности. В качестве дополнения предлагается ввести механизм адресного информирования правообладателей земельных участков (в том числе смежных), объектов капитального строительства (в том числе временных объектов), иных
13 заинтересованных лиц о предстоящих изменениях режима использования данных ресурсов.
10. Разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию носят единовременный характер, но вместе с тем затрагивают права и свободы не только застройщиков, но и интересы других групп людей (правообладателей смежных земельных участков, лиц, осуществляющих деятельность на рынке недвижимости, а также по продаже соответствующих товаров и услуг и др.). Однако сегодня ни разрешение на строительство, ни разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не являются муниципальными правовыми актами. Поэтому система муниципальных правовых актов должна быть дополнена новым видом - градостроительной документацией, включающей акты территориального планирования, разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования изложены и опубликованы в статьях, связанных с тематикой исследования, обсуждены в ходе выступлений на научно-практических конференциях, использованы в учебном процессе Института государства и права Тюменского государственного университета.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение и список использованных источников. Диссертационное исследование изложено на 224 страницах, из которых основной текст составляет 185 страниц.
Генезис муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности
Россия расположена на стыке Европы и Азии, и логично, что для нее характерны особые принципы организации государства и общества. Выявление российских традиций местного самоуправления и определение порядка участия населения в осуществлении местного самоуправления становятся возможным при исследовании развития местного самоуправления в России, сопоставлении эволюции местного самоуправления и развития институтов государственной власти1.
Известно, что в скандинавских источниках Русь 9-10 веков именовалась «Гардарики», что означает «страна городов» . Основную ячейку общественного устройства Руси составляла соседская территориальная община - орган местного крестьянского самоуправления — мир, или вервь (от слова «вервие» у веревка, которой измеряли участок земли) . С принятием христианства Древнерусское государство обрело идеологическую основу для государственного управления. В 11 - 13 веках, в период раздробленности, власть русских князей, особенно удельных, складывалась на основе соглашений с городами. Увеличение территории Русского государства в 16 столетии, а также борьба государственной власти с боярской олигархией поставили задачи возрождения местного самоуправления. В Москве самоуправление так и не появилось, городское управление осуществлял орган государственного управления — Земский приказ4. В целом в России городское и земское самоуправление было включено в единую систему государственного управления, хотя и обладало определенными чертами самоорганизации населения на местах. Сегодня никем не оспаривается, что Россия в это время развивалась в русле романской модели местного самоуправления: именно сверху были спущены обе реформы городского самоуправления, проведенные Петром Первым. Первая из них была начата в 1699 г., когда было решено в городах учредить бурмистрские, или земские, избы, которые должны были ведать сбором податей и несением повинностей городским населением, осуществлять суд над городским населением. Конец 17 начало 18 веков характеризуются подъемом законотворческой деятельности, связанной, прежде всего, с именем Петра Первого. Градостроительное нормирование являлось одним их направлений правовой политики Петра Первого, которому придавалось государственное значение, так как оно охватывало в первую очередь вопросы строительства новой столицы.
Строительное законодательство в качестве более или менее целостного направления развития законодательства фактически началось со времен правления Петра Первого. При этом отдельные, совершенно необходимые, касающиеся важнейших сфер жизни акты градорегулирующего характера, датируются уже 16 веком. Петр Первый фактически стал основателем специального архитектурно-строительного регулирования и законодательства и впервые в Санкт-Петербурге ввел полицейский контроль за обывательскими строениями, таким образом отнеся архитектурно-строительную практику в сферу полицейского регулирования. С него пошла традиция, так или иначе поддерживаемая всеми монархами, когда полиция не просто имела право, а фактически была обязана контролировать строительство, даже если никаких нарушений еще не было произведено. В обеих столицах полиция все больше вытесняла другие учреждения, занимавшиеся охраной общественного порядка и безопасностью5. В 1718 г. указом Петра. Первого была создана главная полицмейстерская канцелярия, регламентирующая городское строительство и благоустройство, городские обывательские повинности. Хотя ни в названии, ни в тексте указа прямо и не сказано, но его действие распространялось только на Санкт-Петербург. Указ этот требовал соблюдать красные линии при застройке улиц, оставлять удобные проезды, соблюдать пожарную безопасность6.
Следующей важной вехой развития местного самоуправления в аспекте изучения вопроса о градостроительной деятельности стала Земская реформа 1864 г. Система земского самоуправления, сложившаяся в результате этой реформы, с определенными изменениями просуществовала до 1917 г. Основным правовым актом проводимой реформы явилось «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», высочайше утвержденное 1 января 1864 г. Особый интерес и значимость представляют исполнительные органы земств. Если организацией представительных органов земского самоуправления определялось, кто из местного сообщества и в какой степени участвует в делах местного самоуправления, то организацией исполнительных органов обусловливалась степень предоставленной самоуправлению со стороны государства самостоятельности. Законодатели, гарантируя сам институт земского самоуправления, тем не менее, ограничивали его полномочия, издав законы, регулирующие хозяйственную и финансовую деятельность местных органов власти; . определяющие собственные и делегируемые полномочия земств, устанавливая права по надзору над ними. В 1864 г. была создана качественно новая система местной власти, первая земская реформа не была лишь частичным улучшением старого земского административного механизма.
Конституционные основы муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности
Генезис муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности показал, что XX век стал для России столетием начала перманентного продолжения конституционно-правовых реформ. Ж.И.Овсепян указывает на необходимость поддержания в существующей российской юридической литературе характеристики Конституции Российской Федерации как «символа эпохи»34 — имея в виду как историю развития России35, так и ее последующий процесс развития.
Конституционные основы - одна из фундаментальных категорий конституционного права. Конституционное право функционирует как самостоятельная отрасль права, так как его отличают от иных отраслей национального права особые внутриправовые и общесоциальные функции, предопределяющие сложение присущих только ему предмета или режима правового регулирования, а также наличие таких внутренних конструктов-обобщений, которые выделяют и сцепляют между собой нормы конституционного права, делают их связи друг с другом более значимыми, чем связи отдельных конституционно-правовых норм и институтов с нормами и институтами иных отраслей права
Придание местному самоуправлению статуса одной из основ конституционного строя имеет особое значение для его развития. Впервые в конституционной практике нашего государства закрепляется, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, самостоятельность местного самоуправления носит относительный характер, поскольку государство устанавливает его юридические рамки, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства, общества, личности .
Стоит отметить, что на государственном уровне уделяется повышенное-внимание градостроительной деятельности. На научно-практической конференции, посвященной 15-летию- Конституции Российской Федерации, главный советник Государственного правового управления Президента Российской Федерации Т.В. Крамкова охарактеризовала конституционные принципы законодательства о градостроительной деятельности и показала их влияние на развитие социальной сферы общества . А поскольку органы местного самоуправления играют не последнюю роль в осуществлении градостроительной деятельности, можно с уверенностью утверждать статусностьв конституционном смысле, вложенном в нее, фундаментальность начала развития не только органов местного самоуправления, но и социально-экономического генезиса общества на той территории, на которой осуществляетсяградостроительная деятельность.
Характеристика конституционного права как ведущей отрасли любого национального права общепризнанна, его природа, сфера действия, отличия от иных правовых отраслей, набор его внутренних составляющих - эти вопросы, связанные с функционированием конституционно-правовой «материи», являются предметом многих научных исследований
Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления. Местное самоуправление - одна из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 и глава 8 Конституции Российской Федерации гарантируют самостоятельность местного самоуправления, осуществление его с учетом исторических и местных особенностей. Целомудренным выглядит правоположение Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. Несколько иное толкование местного самоуправления дается в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества независимых государств, принятой 29 октября 1994 г.41 Под местным самоуправлением согласно статье 1 Декларации понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что отечественный законодатель ведет речь о деятельности населения, а Декларация - о системе организации такой деятельности.
Муниципально-правовое регулирование как полномочие органов местного самоуправления
«Полномочие органа местного самоуправления» — обособленное понятие, которое представляет в первую очередь совокупность прав и обязанностей по реализации объективного и субъективного права. Правовое регулирование является собственно полномочием органа местного самоуправления, обусловленное наличием вопросов местного значения по регламентации градостроительной сферы. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 7) определяет, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, являясь правовой формой управленческой деятельности в-муниципальном управлении, занимают весомое место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, так как обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно исходя из интересов населения на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.
Правовое регулирование сферы градостроительной деятельности представлено тремя уровнями: федеральный, региональный и местный - что в принципе обусловлено набором полномочий соответствующих органов власти, закрепленных в Градостроительном кодексе Российской Федерации. В целом правовое регулирование - важный процесс, заключающийся в воздействии на общественные отношения с использованием соответствующих методов. Для муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности присущ разрешительный метод правового регулирования, что подтверждается реализацией соответствующих полномочий (определение территориальных зон, выдача разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства). Участие органов местного самоуправления в правовом регулировании сферы градостроительной деятельности является наиболее важным, поскольку именно органы местного самоуправления создают тот базис обеспеченности градостроительной документации, который дает возможность планомерному и устойчивому развитию территории муниципальных образований. Это документы территориального планирования (генеральный план и правила землепользования и застройки), документация по планировке территории (проект планировки, проект межевания, градостроительный план). Сложность и неоднозначность Градостроительного кодекса Российской Федерации состоит в том, что он не называет градостроительную документацию в качестве муниципальных правовых актов. Исключение составляют положения норм Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом муниципального образования.
Муниципально-правовое регулирование сферы градостроительной деятельности распространяется на автомобильные дороги, которые в условиях увеличивающегося уровня автомобилизации важнейшим элементом инфраструктуры муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Основополагающим при этом являются полномочия, посредством которых осуществляется местное самоуправление.
Толковый словарь русского языка определяет «полномочие» как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел. Иметь полномочия для органов местного самоуправления — значит иметь определенный круг обязанностей и соответствующих прав в целях решения вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий. Сходным образом определяет полномочия органа публичной власти А.Д. Селюков.
На практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»; «расходные обязательства», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного управления», что порождает разное толкование данного понятия при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти.
Проблема определения компетенции всех уровней власти в государстве имеет как содержательную сторону, заключающуюся в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, так и формально-юридическую, означающую адекватное отражение в нормативных правовых актах предметов ведения и полномочий субъектов компетенции. Без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможна ее эффективная практическая реализация.
Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности
Одним из основополагающих аспектов гносеологии как способа познания является изучение человеческой деятельности применительно к формам выражения сущностных характеристик какого-либо явления, окружающего мира путем их системного анализа, выражающегося, как правило, в двух взаимосвязанных между собой проявлениях: формальном и содержательном. «Формальное» и «содержательное» - понятия, употребляемые в философии, логике и методологии в следующем основном значении: формальное - все то, что обуславливает правила, методы, операции, ориентированные преимущественно на исследование формы предмета или явления, содержательное - значение и смысл, умещающийся в данную форму.
Для права указанные категории приобретают важное значение при исследовании его источников (форм выражения). Несомненно, что тема об источниках права представляет крайний интерес для обсуждения ее многоаспектности, но она, к сожалению, не представляет интерес в рамках настоящего диссертационного исследования.
В Российской Федерации нормотворчество длительное время воспринималось как форма реализации исключительно государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года установила систему народовластия на принципиально новых положениях, включающих, в том числе самостоятельность органов местного самоуправления. Сущность муниципального нормотворчества определяется как «проявляющаяся в режиме самоорганизации функция местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства»
В Российской Федерации ведущее место среди источников права занимают нормативные правовые акты, которые являются результатом правотворчества органов публичной власти в пределах их компетенции, определенной федеральным законом.
Юридической природе муниципальных правовых актов уделяется достаточное внимание в науке, наша задача выявить сущностные отличия таких актов в конкретной сфере - сфере градостроительной деятельности.
На основании положения о том, что нормотворчество — это форма создания нормативных правовых актов органами публичной власти и презумпции признания органов местного самоуправления таковыми можно констатировать, что органы местного самоуправления обладают нормотворческими функциями . Поскольку особенности муниципального нормотворчества не так очевидны, попытаемся их обозначить:
1) сферой реализации муниципального нормотворчества выступают исключительно вопросы местного значения, определенные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»127, и вопросы осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
2) действие результатов муниципального нормотворчества ограничивается территорией муниципального образования;
3) субъектом муниципального нормотворчества могут выступать не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования, что проявляется в формах непосредственной демократии, а именно: местный референдум, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания.
Таким образом, результатом нормотворчества как одним из способов реализации полномочий органов местного самоуправления являются: генеральный план, местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, план по реализации генерального плана, решение о назначении публичных слушаний, документация по планировке территории (проект планировки территории, проект межевания территории, градостроительный план земельного участка). Без учета индивидуализации актов в зависимости от степени их нормативности (решения о назначении публичных слушаний, документация по планировке территории имеют все же индивидуальный характер) и субъекта принятия (представительным органом муниципального образования или главой местной администрации), что не представляет интерес для целей настоящего диссертационного исследования, предлагаем обратиться к сущности некоторых видов результатов нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в сфере градостроительства.
