Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические предпосылки современной концепции правового регулирования деятельности российской милиции 17
1. Полиция в теории и практике монархической России 17
2. Идея милиции и ее реализация в постмонархической России 29
3. Организационно-правовые особенности советской милиции как модели полиции социалистического государства 44
4. Нормативно-правовая основа деятельности советской милиции и факторы ее реформирования 82
Глава II. Теоретические предпосылки современной концепции правового регулирования деятельности милиции 93
1. Социальное назначение и сущность милиции 93
2. Задачи и функции милиции 109
3. Милиция в системе органов государства и местного самоуправления 129
4. Милиция в системе субъектов полицейской деятельности 150
Глава III. Концептуальные проблемы содержания правового регулирования деятельности милиции 168
1. Новая социальная роль милиции 168
2. Адекватная правовая оснащенность милиции 206
3. Гарантированная правовая защищенность милиции . 243
4. Баланс интересов государства и местного самоуправления в деятельности милиции 266
Глава IV. Концептуальные проблемы системы и структуры правового регулирования деятельности милиции 283
1. Приоритет закона в правовом регулировании: деятельности милиции 283
2. Системность правового регулирования деятельности милиции 297
3. Федеративный характер правового регулирования деятельности милиции 310
4. Кодификация полицейского права как тенденция правового регулирования деятельности милиции 322
Заключение 339
Список использованной литературы
- Полиция в теории и практике монархической России
- Социальное назначение и сущность милиции
- Новая социальная роль милиции
- Приоритет закона в правовом регулировании: деятельности милиции
Введение к работе
Актуальность темы. Социально-экономические и политико-правовые преобразования, осуществляемые в течение нескольких последних лет в России, настолько глубоки и масштабны, что при всей их непоследовательности и противоречивости нетрудно сделать очевидный вывод: идет процесс коренного обновления Российской государственности. Меняются место и роль государства в жизни российского общества, меняется доктрина взаимоотношений государства и личности, меняются признаваемые и защищаемые государством ценности. Данного обстоятельства вполне достаточно для того, чтобы рассматривать функционирование государственного механизма в целом и каждого его элемента в отдельности в качестве приоритетных объектов внимания отечественной юридической науки, призванной оптимизировать стратегию и тактику назревших реформ и предложить пути наименее болезненного их осуществления.
Одним из "реформоемких" российских государственных институтов является милиция. Крах коммунистического режима, дезинтеграция СССР, возникновение очагов этнополитических конфликтов, форсированная экономическая реформа, сопровождающаяся забастовочным движением, возникновением ряда бунтогенных проблем и проводящаяся на грани пределов поддержки населением, маргинализация значительной его части при том, что доминантой российского правового менталитета всегда выступал абсолютный нигилизм, и, как следствие всего этого - криминальный бум, в результате которого преступность, приняв угрожающие размеры, стала серьезным фактором дестабилизации социально-политической обстановки в стране,- все это создает для милиции крайне неблагоприятные, критические условия работы.
Устойчивое и эффективное функционирование милиции в таких условиях немыслимо без надлежащего материально-технического, финансового, кадрового, информационного и, что следует подчеркнуть особо, правового его обеспечения. Последнее осуществляется в конечном итоге посредством правового регулирования деятельности милиции, которое, таким образом, приобретает характер актуальной юридической проблемы.
В теории под правовым регулированием подразумевается производимое "при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя"1. Вполне допустимо, на мой взгляд, рассматривать понятие правового регулирования и в более узком, используемом, кстати, и для целей настоящей работы, смысле: как нормативно-правовое опосредование общественных отношений, их государственно-властное нормирование, облеченное в правовые формы.
Значимость научной разработки проблемы правового регулирования деятельности милиции предопределяется и тем, что оно не может сколько-нибудь удовлетворительно осуществляться без теоретического осмысления. Законодательные акты, принятые "ad hoc", под давлением случайных обстоятельств, всегда будут временными, неполными, противоречивыми. Только научный подход может агрегировать разрозненные стремления законодателя, привнести в них внутреннюю гармонию и предоставить в распоряжение милиции стройную систему разумных правил, позволяющих ей ^Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - М. : Юрид. лит. ,
1981.- T.I.- С.289. действовать с необходимой строгостью, не опасаясь обвинений в произволе. Зто, в свою очередь, даст милиции возможность заслужить то уважение, в котором российское общество сегодня отказывает ей столь же упорно, как и сто лет тому назад отказывало в нем полиции2.
С принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции"3, а также ряда других законодательных, президентских и правительственных актов действующая нормативно-правовая основа функционирования милиции приобрела по сравнению с прежней иной, качественно более высокий уровень.
Вместе с тем анализ свидетельствует, во-первых, о значительном числе присущих ей недостатков, явившихся следствием неудачных компромиссов, непродуманных решений, недосмотров и ошибок законодателя, а во-вторых, что более существенно, об отсутствии целостной концепции правового регулирования деятельности милиции, которая отвечала бы новым российским политико-правовым реалиям, обусловленным процессами формирования действительно правовой, федеративной государственности. Неудовлетворенность качеством правового регулирования деятельности милиции обнаруживают не только представители науки, но и практики, что косвенно подтверждается предложениями по совершенствованию тех или иных его аспектов, по-прежнему поступающими с мест в адрес соответствующих правотворческих инстанций.
2См. : Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ.- М. , 1885.- С.51; Иозефи В. Опыт юридической науки полицейского права. Основные понятия. Материальное полицейское право.- Могилев-Под., 1902.-Ч.1.- С.157. ЗСМ.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР.-1991.- N 16.- Ст.503.
Удивляться этому вряд ли приходится, ибо проблема правового регулирования деятельности милиции в отечественной юридической доктрине разработана слабо. Отдельные ее стороны изучены в трудах Д.Н.Бахраха, В.М.Безденежных, И.И.Веремеенко, А.П.Герасимова, Р.И.Денисова, М.И.Еропкина, В.Р.Кисина, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, А.П.Коренева, СИ.Котюргина, В.В.Лазарева, Л.Л.Попова, Л.М.Розина, Г.А.Туманова, А.П.Шергина и ряда других специалистов, однако темой монографического исследования она еще не становилась. Многие сферы правового регулирования деятельности милиции остаются пока за рамками научного анализа, а сформулированные на его основе различными учеными выводы и предложения, подчас прямо противоположные друг другу, нередко исходят из прежних представлений о роли милиции в обществе и государстве.
Имеющиеся научные разработки почти не учитывают достижений досоциалистической российской правовой мысли, хотя многие исследования " той поры обогнали время, превзошли западноевропейский уровень, а главное - выразили нравственные и гуманистические традиции передовой русской философии"4.
Весьма существенно и то, что работы, затрагивающие вопросы правового регулирования деятельности милиции, написаны в основном до 1991 г., т.е. с учетом законодательства, которое к настоящему времени практически полностью утратило силу. Пришедший же ему на смену нормативно-правовой материал еще только предстоит осмыслить.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации как крупную проблему, имеющую важное, с точки зрения 4Алексеев С,С. Несколько мыслей о нашей юридической науке //Сов. государство и право.-1989.- N 5,- С.79. юридической теории и практики, значение, что в свою очередь предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Цель работы заключается в разработке современной концепции правового .регулирования деятельности российской милиции и подготовке на ее основе соответствующих нормопроектных предложений.
Для достижения поставленной цели автор предпринял попытку решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
1) выявить, обобщить и систематизировать особенности, характеризовавшие советскую милицию, а также причины, в силу которых нормативно-правовая основа ее деятельности претерпевает в последнее время глубокие изменения;
2) раскрыть сущность милиции, ее место в системах органов государства, местного самоуправления и субъектов полицейской деятельности;
3) обосновать новое, отражающее современное видение государственно-правовых явлений, понимание роли милиции в эволюционирующем российском обществе;
4) дать толкование юридической природы, сущности и назначения тех правовых институтов и норм, которые неоднозначно или искаженно понимаются в теории и практике правового регулирования деятельности милиции;
5) изучить и оценить состояние, выявить закономерности, тенденции, перспективы и сформулировать основные, приоритетные направления правового регулирования деятельности милиции;
6) разработать собственные и оценить уже имеющиеся предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности милиции,
Объект диссертационного исследования составляют урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения в сфере деятельности милиции, а в качестве предмета рассматриваются конкретные нормативные акты и юридические нормы, преимущественно административно-правового характера, посвященные в той или иной мере вопросам взаимоотношений милиции с иными государственными, общественными институтами и гражданами, а также возможности их совершенствования.
Методология и методика работы. Основой методологического подхода к исследованию избранной темы являются соответствующие положения общей теории и социологии права (труды С.С.Алексеева, В.Н.Кудрявцева, Р.О.Халфиной, Л.С.Явича и др.). Непосредственное влияние на теоретические основы исследования оказало научное наследие, оставленное российскими учеными-административистами конца XIX начала XX вв.,- В.М.Гессеном, В.Ф.Дерюжинским, А.Ф.Евтихиевым, А.Й.Елистратовым, В.В.Ивановским, И.Т.Тарасовым и некоторыми другими.
Использовались достижения современной науки административного права и теории государственного управления, соответствующие разработки ученых в области государственного, уголовного, уголовно-процессуального и иных отраслей права.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения исторического, сравнительно-правового, логико-теоретического, формально-юридического и социологического методов исследования. Изучались специальная отечественная и зарубежная литература, соответствующее законодательство СССР, России, бывших республик Советского Союза, а также практика его применения.
Фактическая основа диссертации включает нормативно-юридические источники, материалы парламентских слушаний по проектам закона о милиции и некоторых других законодательных актов, непосредственно отражающие процесс правообразования; опубликованные судебные решения; личные наблюдения и опыт автора, почерпнутые в период непосредственной милицейской практики, а также во время работы в 1990-1991 гг. в качестве члена рабочих групп МВД РСФСР и Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью по подготовке проекта Закона РСФСР "0 милиции".
В 1983-1985 гг. при помощи разработанного автором научного инструментария изучено 2012 дел о мелком хулиганстве и злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции, рассмотренных руководителями органов внутренних дел и народными судьями г.Омска; проанализировано в органах прокуратуры г.Омска 137 материалов об отказе в возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ст.191-1 УК РСФСР; опрошено 500 начальников городских и районных органов внутренних дел Уральского и Сибирского регионов.
В исследовании соискатель использовал проанализированные им данные опроса руководителей 42 управлений внутренних дел краевых, областных исполкомов Советов народных депутатов, 17 исполнительных комитетов краевых и областных Советов народных депутатов, 11 министерств внутренних дел и 8 Советов Министров республик в составе РСФСР, проведенного в июле 1990 г. Управлением правового обеспечения МВД РСФСР в порядке подготовки проекта закона о милиции, а также результаты опроса населения 1506 чел.), проведенного Всесоюзным центром изучения общественного мнения по социально-экономическим вопросам с этой же целью в октябре 1990 г. по репрезентативной российской выборке, вопросы которого формулировались с учетом пожеланий диссертанта как одного из участников работы над проектом закона о милиции.
Диссертация опирается также на данные авторского анализа 50 отзывов на проект Закона РСФСР "0 полиции (милиции)", поступивших в Верховный Совет РСФСР из Верховных Советов и правительств республик в составе РСФСР, краевых, областных и автономных образований Советов народных депутатов, органов внутренних дел и прокуратуры.
Кроме того, изучено 37 определений Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, вынесенных ею в период с 1988 по 1992 гг. и не нашедших отражения в Бюллетене Верховного Суда РФ, в которых так или иначе дается юридическая оценка законности действий сотрудников милиции.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в рамках монографического исследования на значительном фактическом, нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы правового регулирования деятельности российской милиции, позволившая предложить его авторскую концепцию.
Исследованы генезис идеи милиции и опыт ее реализации в России. Произведен анализ основных черт советской милиции, доказывающих правомерность ее рассмотрения в качестве модели полиции социалистического государства. Раскрыта социальная роль милиции, исходя из которой должна определяться ее компетенция и решаться проблема освобождения милиции от так называемых несвойственных функций. Найдено и теоретически обосновано место милиции в системах органов государства, местного самоуправления и субъектов полицейской деятельности, отвечающее ее природе. Сформулированы приоритетные направления современного правового регулирования деятельности российской милиции. В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность милиции, причем более 30 из них - в форме конкретных законодательных предписаний. Приведена дополнительная аргументация в пользу некоторых нормопроектных идей других авторов, а часть из них, напротив, подвергнута критике.
На защиту выносятся следующие основные положения: - характеристика советской милиции в качестве модели полиции социалистического государства; оценка состояния нормативно-правовой основы деятельности милиции и факторов ее реформирования; трактовка назначения и сущности милиции, классификация ее задач и функций; обоснование организационно-правового статуса милиции как структуры исполнительной власти государства; понятие полицейской деятельности, классификация ее субъектов и организационно-правовые особенности милиции как одного из таких субъектов; - определение роли, которая должна отводиться милиции в правовом, демократическом государстве, и правовых путей ее обеспечения в современных условиях; результаты юридического анализа правомочий милиции с точки зрения их соответствия милицейским обязанностям; понятие правовой защищенности милиции и классификация ее гарантий; теоретическая конструкция организационной системы милиции, обеспечивающей баланс интересов государства и местного самоуправления в ее деятельности; критерии разграничения сфер действия законодательных и подзаконных актов в правовом регулировании деятельности милиции; истолкование норм Федеративного договора применительно к правовому регулированию деятельности милиции; понятие полицейского права и аргументация в пользу его статуирования в качестве подотрасли административного права; предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности российской милиции.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в научном обосновании концепции правового регулирования деятельности милиции, что позволяет в какой-то мере восполнить один из пробелов, обозначившихся в последнее время в отечественной административистике. Выводы, содержащиеся в работе, дают возможность осмыслить заново саму идею милиции и отражают современное видение проблемы правового опосредования ее взаимоотношений с личностью и обществом. С каждым, пусть небольшим шагом вперед в разработке данного весьма актуального раздела административно-правовой науки, с каждым добытым здесь результатом должна сужаться Си уже сужается) сфера полицейского произвола.
Ряд положений диссертации сформулирован в постановочном порядке, выдвинут в качестве научных гипотез, и поэтому работа способна стимулировать дальнейшие теоретические изыскания ученых-административистов и представителей иных отраслей юридического знания.
Практическое значение исследования определяется совокупностью обоснованных диссертантом конкретных предложений об изменениях и дополнениях законодательных и подзаконных актов, относящихся к деятельности милиции, направленных в итоге на совершенствование ее практической деятельности. Автором подготовлен и опубликован проект закона "О полиции"5, который может быть использован при обновлении российского законодательства о милиции. Этой же цели служит его идея о разработке и принятии федерального полицейского кодекса, примерная структура которого предложена в диссертации. Сформулированные соискателем выводы, рекомендации, подготовленные на основе диссертационных материалов научные разработки и публикации могут использоваться практическими работниками, в научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе юридических учебных заведений при преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Работа над темой позволила сделать вывод о необходимости введения в учебных заведениях МВД РФ нового учебного курса "Российское полицейское право", проект системы которого содержится в диссертации.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации соискателя изложены в монографиях, учебнике, учебных и учебно-практических пособиях, научных статьях. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более 60 печатных листов.
Результаты исследования докладывались в ходе слушаний в Комитете Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, а также на всесоюзных (Калинин, 1986 г; Москва, 1991 г.), межреспубликанской (Волгоград, 1990 г.), всероссийских (Омск, 1991,1993 гг.), региональной (Кемерово, 1989 г.), межвузовских (Москва, 1991 г.; 5См.: Соловей Ю.П. Закон РСФСР "0 полиции" (инициативный авторский проект) //Информационное и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел.- Омск: ВШМ МВД РСФСР, 1991.-Ч.П.- С.59-118.
Омск, 1991,1992 гг.) научно-практических конференциях и теоретических семинарах.
Материалы исследования используются в преподавании курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел в Академии, Московской, Омской и других высших школах МВД РФ.
Ряд положений проекта Закона РСФСР "О полиции", разработанного соискателем и направленного осенью 1990 г. в Комитет Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, реализован в Законе РСФСР от 18 апреля 1991 г. "0 милиции". С момента образования в сентябре 1990 г. межведомственной рабочей группы указанного Комитета, готовившей упомянутый законопроект„ и вплоть до его принятия диссертант в качестве члена данной группы участвовал в ее работе. С учетом вклада в формулирование концепции и содержания Закона РСФСР "0 милиции" решением комитетской комиссии, утвержденным секретарем Президиума Верховного Совета РСФСР, соискатель признан одним из его разработчиков.
Представленные диссертантом в МВД РФ материалы исследования нашли также отражение в Концепции правового обеспечения деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, объявленной приказом МВД РФ от 23 сентября 1992 г. N 340 "0 мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы. Объем диссертации - 345 страниц без учета библиографии.
В диссертации приняты следующие сокращения:
СУ РСФСР - Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства РСФСР;
ВВС РСФСР - Ведомости Верховного Совета РСФСР;
ВСНД РСФСР и ВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР;
ВСНД РФ и ВС РФ - Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ;
СП РСФСР - Собрание постановлений Правительства РСФСР;
САП и П РФ - Собрание актов Президента и Правительства РФ;
ВВС РСФСР - Бюллетень Верховного Суда РСФСР;
ВВС РФ - Бюллетень Верховного Суда РФ;
СЗ СССР - Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР;
ВВС СССР - Ведомости Верховного Совета СССР;
ВСНД СССР и ВС СССР - Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР;
СП СССР - Собрание постановлений Правительства СССР;
ВВС СССР - Бюллетень Верховного Суда СССР;
РГ - Российская газета;
СГП - Советское государство и право;
ГП - Государство и право.
Полиция в теории и практике монархической России
Современная российская административистика, как впрочем, и вся юридическая наука, переживает нелегкие времена. Несостоятельность многих теоретических выводов и положений І казавшихся ранее бесспорными, заставляет обратиться не в последнюю очередь к достижениям российской юрвдическои мысли XIX - начала XX вв., которые для ее советской "правопреемницы" являлись подчас объектом поверхностной, некомпетентной или затуманенной "классовым подходом" критики, замалчивались ею или попросту игнорировались. Применительно к исследованию правового регулирования деятельности российской милиции подобная ретроспектива, пусть и не столь глубокая, позволит воссоздать в общих чертах действительный облик предшественницы милиции -полиции и по возможности беспристрастно оценить то положение, которое отводилось ей в теории и практике монархической России. Это и будет отправным пунктом всего дальнейшего теоретического анализа проблемы правового регулирования деятельности российской милиции в современных условиях.
Этимрлогия полиции. По справедливому замечанию Ф.Энгельса, полиция "так же стара, как государство"6. Слово "полиция" происходит от греческого politeia (polls - город) - так Аристотель называл городское или, если учесть, что в то время представление о государственности было связано только с городом,-и в целом государственное управление, устройство. Основной, смысл усилий государственной власти сводился тогда к обеспечению внешней безопасности.
Римляне заимствовали слово "полиция", и из средневековой латыни с конца XIV в. оно входит в лексикон европейских государств. При этом рассматриваемый термин употребляется в самом неопределенном смысле, включая "доброту нравов, хорошую нравственность, охраняемую законом"7. В XVI в. в городах Западной Европы полиция возникает как правительственное учреждение, имеющее своей задачей обеспечение безопасности. Однако само понятие полиции к концу XVI в. охватывало собой и законодательную, и судебную, и административную деятельность. В начале XVII в. от "полиции" отпочковывается "политика", т.е. государственная деятельность в сфере международных отношений, а к концу того же века обособились правосудие, финансовое и военное управление.
Таким образом, к началу XVIII в. "полиция" обозначала всю правительственную, административную деятельность, государственное управление в тесном смысле слова, т.е. "репрессию в области безопасности и регламентацию в области благосостояния"8.
В России полицейская деятельность осуществлялась, разумеется, и до получения словом "полиция", вытеснившим впоследствии отечественное "благочиние", российского "гражданства". Уже в XVII в. обнаруживаются явные попытки русского правительства сосредоточить ее в своих руках, но полное реальное осуществление такие попытки получают лишь в 1718 г. Именно тогда полиция с этим названием и как учреждение возникла в Санкт-Петербурге, где Петр I ввел должность генерал-полицеймейстера. Его обязанности сводились к "охранению безопасности в пределах города"9.
Полиция в теории полицейского государства. Укрепление абсолютизма в государствах Европы сопровождалось самой тщательной, не знающей границ регламентацией в многочисленных полицейских уставах (Polizeiordnungen) всего, что, казалось, имело отношение к государственной безопасности и благоустройству. Государственная власть брала на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь сделаться как бы одним общим опекуном10.
Полицейское государство "разговаривало" с _подвластными исключительно языком запретов и предписаний.
Вполне закономерно, что в рассматриваемый период полиция образно характеризовалась как "вьющееся растение, обхватывающее все части государственного устройства и управления", а ее деятельность казалась неисчерпаемой, как сама жизнь11. Законодательные акты полицейского государства строились, по верному замечанию И.Е.Андреевского, "на начале недоверия к свободе лица и силе общества"12. Обыватель, находившийся под всепроникающей полицейской опекой, представлял собой не более, чем объект правительственных мероприятий. В полицейском государстве ему отводилась одна роль - повиновение и претерпевание.
В целом как полицейское можно характеризовать государство, в котором: 1) правительственная деятельность, с точки зрения содержания, доведена до крайнего гувернаментализма, а с точки зрения формы имеет надзаконный и внезаконный характер13; 2) частные лица находятся в полной зависимости от благоусмотрения полиции (администрации), которая "бдительно следит за всем и везде"14 _ Отношения власти с личностью строятся по типу властеотношений, но не правоотношений15; 3) отделение суда от администрации в лучшем случае только провозглашается.
В полицейском государстве "полиция должна была всеми зависящими от нее средствами предупреждать и пресекать всякие действия, клонящиеся к нарушению общественного спокойствия, порядка, благочиния, добронравия ... При крайней эластичности и расплывчатости этих понятий она была властна подавить любое проявление самодеятельности обывателя"16.
Полиция в теории правового государства. Продолжительный опыт социально-экономического и политического развития показал, что всеобъемлющая полицейская забота не только не способствовала решению задачи благодетельствования народа, но и, более того, оказалась источником многих бед, непреодолимым препятствием для свободного развития сил и способностей каждого человека. Пришло понимание, что многопредметность государственной деятельности оборачивается деспотизмом государственной власти.
В соответствии с потребностями времени общественным сознанием прочно овладевает теория правового государства, в основе которой вместо прежней регламентации лежала идея свободы. Философское и политэкономическое обоснование теории правового государства, контуры которой обозначили еще Сократ, Платон, Аристотель и другие мыслители античности, содержалось в трудах И.Канта, Й. Фихте, В. Гумбольдта и др. Человек уже не мог быть рассматриваемым, как это было принято считать, средством для государства17.
В правовом государстве область правительственной деятельности подлежит резкому сужению. Ранняя теория правового государства отводит ему роль "государства-жандарма", "государства-ночного сторожа", призванного охранять безопасность и порядок. В сфере хозяйства господствует принцип свободы, неограниченной конкуренции. Вторжение государства в область материальных и индивидуальных интересов общества рассматривается как уклонение его от своего действительного призвания.
Социальное назначение и сущность милиции
Социальное назначение милиции. "Для уничтожения стены непонимания между милицией и населением следует разрушить,-считает Ю.Федосеев,- устоявшееся представление о месте и роли милиции в жизни общества. Милицию нельзя подгонять под статус благотворительной организации, но нельзя и отождествлять ее исключительно с хирургическим отделением больницы"1. Поделившись этой интересной мыслью, сам автор, к сожалению, развивать ее не стал. Видимо, потому, что на самом деле устоявшегося представления о роли милиции в обществе пока все еще нет. Бытующие в обыденном сознании, в различных структурах власти, в милицейской среде воззрения относительно социального назначения милиции зачастую весьма различны и нередко, действительно, далеки от тех, которые должны были бы иметь место в правовом государстве.
Для чего же современное общество имеет милицию? Демократия предполагает свободу человека делать все, что не вредит другому. Следовательно, закон ограничивает его свободу определенными рамками. В этом состоит важный общественный интерес. Как быть обществу, если с этим его интересом вступает в конфликт частный интерес? Предоставить каждому человеку самому отстаивать свои нарушенные права? Но, во-первых, это прямой путь к "войне всех против всех", а, во-вторых, далеко не все люди могут и желают защищать свои права самостоятельно. Вот здесь и находится ключ к пониманию государства. "Государство,- отмечал К.Маркс,- зиждется на противоречии между ... общими интересами и интересами частными"2. Это замечание К.Маркса верно по отношению к любому государственному институту, в том числе и милиции. Ее назначение в самом общем виде можно определить как поддержание (охрану, защиту) установленного в обществе правопорядка.
С учетом этого, видимо, литовский законодатель, в частности, сформулировал определение полиции как "обеспечивающего правопорядок исполнительного органа власти, действующего в системе внутренних дел Республики".
Прежнее союзное законодательство содержало, а действующее ныне законодательство постсоветских республик содержит более подробное и предметное описание социального назначения милиции. Так, согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г., советская милиция была "призвана обеспечивать охрану общественного порядка в стране, социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений от преступных посягательств и иных антиобщественных действий". В полном согласии с идеологией полицейского государства в закрепленной рассматриваемым нормативным актом иерархии охраняемых милицией ценностей - и это очевидно -"государственные интересы,- как отмечал в свое время В.Иозефи,-стоят выше частных..."3
Новейшее законодательство внесло коренные изменения в систему приоритетов милицейской деятельности, исходя из необходимости признания и безусловного принятия правовым государством в качестве "высшей ценности человеческой личности"4. Не обслуживание политического режима, а эффективная защита прав человека должна теперь стать смыслом основных усилий милиции.
В соответствии со ст.1 российского закона о милиции она призвана "защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств". Большинство законов о милиции (полиции) бывших союзных республик содержит аналогичные, подчас совпадающие текстуально, формулировки. К числу объектов милицейской защиты союзный, белорусский и туркменский законодатели добавляют еще "законные интересы граждан", а украинский - "природную среду". При этом союзный закон не конкретизирует подлежащие такой защите "права, свободы и законные интересы граждан", а белорусский и молдавский законы не упоминают о "собственности". Думается, что в рассматриваемом контексте понятие "права и свободы граждан" можно было бы и не раскрывать, так как предлагаемый их перечень не является исчерпывающим. При этом не следовало, на мой взгляд, сводить, как это сделал казахстанский законодатель, защищаемые милицией "права и интересы личности, гражданина" только к тем из них, которые являются "конституционными". Вряд ли также правильно требовать от милиции защиты "законных интересов граждан". Если ущемление законного интереса не является одновременно нарушением субъективного права или свободы, правонарушением (например, родители просят участкового инспектора милиции принять меры к их сыну-подростку, который уклоняется от посещения школьных занятий), милиция не должна быть обязанной вмешиваться и располагать какими-либо властными полномочиями для такого вмешательства.
Исходя из сказанного, предпочтительнее было бы зафиксировать в законе социальное назначение милиции следующей формулировкой: "защищать жизнь, здоровье, достоинство, права и свободы каждого человека, все законные институты общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств".
Социальная сущность милиции. Конечно, обязательным условием нормального функционирования любой государственной структуры, тем более полиции, является четкое установление в нормативно-правовом порядке ее назначения и целей деятельности. Нетрудно заметить, что указания лишь на цели деятельности недостаточно для уяснения социальной сущности милиции, "определения понятия, что такое милиция в обществе"5. Причина в том, что цели деятельности милиции во многом совпадают с назначением иных правоохранительных институтов государства, например, прокуратуры. Кроме того, мировая история свидетельствует, что перед полицией ставилось множество различных целей, и все попытки раскрыть сущность полиции посредством одного лишь выявления ее назначения в конечном итоге, с чисто теоретической точки зрения, есть не более, чем ничто.
На практике "голая" целевая характеристика милиции, невыясненность ее социальной сущности и, как результат,-отсутствие в законодательстве двух предшествовавших десятилетий "материального", так сказать, определения милиции создавало властным структурам дополнительные возможности манипулирования милицией в угоду собственным интересам. Что же должно лежать в основе выделения милиции как самостоятельного государственного института? Это - средства деятельности милиции. Необходимо установить те из них, которые используются всеми полициями во все времена, т.е. действительно всеобщие средства полицейской деятельности. Тогда только можно будет обнаружить ту социальную сущность, которую в одинаковой мере обнаруживает российская милиция, итальянская, канадская и любая другая полиция.
Новая социальная роль милиции
Одной из важнейших концептуальных проблем правового регулирования деятельности российской милиции, решение которой будет способствовать ее преобразованию в полицию, не уступающую лучшим зарубежным аналогам, является, на мой взгляд, придание милиции новой, отвечающей требованиям правового, демократического государства, социальной роли. Из инструмента силовой поддержки политического режима она должна превратиться в социальный институт, гарантирующий эффективную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Проблема эта многоаспектна и имеет несколько направлений разработки.
Демифологизация милиции. Она означает развенчание мифов, искажающих или маскирующих действительную социальную роль милиции, которые десятилетиями настойчиво внедрялись в общественное сознание.
В первую очередь речь здесь идет о необходимости законодательного переименования милиции в полицию. В центральной печати и юридической литературе предложение на этот счет высказывалось, по нынешним меркам, уже достаточно давно!. Во время принятия российского закона о милиции поправка о ее переименовании в полицию была отвергнута 122 голосами против 51 при 6 воздержавшихся2. Подобным решением парламент продемонстрировал значительно большую в сравнении с нижестоящими институтами власти и населением в целом приверженность консервативным воззрениям.
Дело в том, что идея переименования милиции в полицию, заложенная в официальный проект Закона РСФСР "О полиции (милиции)", была прямо поддержана в 10 из 50 поступивших в Верховный Совет РСФСР из Верховных Советов республик в составе РСФСР, краевых, областных Советов народных депутатов, их исполнительных органов, органов прокуратуры и внутренних дел отзывов на законопроект. В 20 обосновывалось отрицательное к ней отношение, и еще в 20 содержалось молчаливое с ней согласие. Аналогичное распределение мнений подтвердили и результаты исследований ВЦИОМ, согласно которым 24,8% опрошенных жителей России отнеслись бы к предлагаемому переименованию отрицательно, 11,2% - положительно, а 50,7% - безразлично (13,3% респондентов затруднились ответить).
Насколько же серьезны аргументы, выдвигавшиеся против того, чтобы назвать, наконец, полицию полицией?
В отзывах Рязанского областного Совета народных депутатов и Комиссии по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью Тувинской АССР нецелесообразность переименования милиции в полицию мотивировалась тем, что население и без этого видит в милиции именно тот орган, который повсюду называется полицией. И потому нет никакой нужды в погоне, как отмечалось в отзыве кафедры криминалистики Саратовского юридического института, за терминологическим соответствием. К сожалению, данный вопрос, вопреки мнению авторов отзыва, поступившего из УВД Калужской области, не относится к числу "этимологических тонкостей", которыми в силу того, что они представляют интерес лишь для узкого круга специалистов, можно поступиться. Практика функционирования милиции показала, что наименование, не соответствующее сути рассматриваемого государственного института, так или иначе способствует возникновению неоправданных социальных ожиданий и неадекватному отношению к этому институту со стороны как населения, так и различных структур власти и должностных лиц, часто полагавших, что "подлинно народному" органу можно поручать любые, а не только полицейские задачи. Закономерным результатом подобного несоответствия является возникновение излишних трудностей в работе милиции и снижение ее авторитета в обществе3. Если мы хотим, чтобы российская полиция заняла подобающее место в обществе и государстве, то нужно, чтобы и то, и другое видели в ней полицию - не более, но и не менее. А для этого необходимо в первую очередь назвать рассматриваемый орган его собственным именем. Тогда легче будет определиться с тем, какие организационно-правовые особенности действующей модели милиции совместимы с ценностями демократического, правового государства, а какие им противоречат.
Кафедра криминалистики Саратовского юридического института в наименовании законопроекта "0 полиции (милиции)" усмотрела "безапелляционное отрицание всего прошлого в истории государства", которое "не делает чести разработчикам проекта", а постоянная Комиссия по социалистической законности, охране государственного и общественного порядка Краснодарского краевого Совета народных депутатов обвинила их в "слепом копировании западных схем и терминов". Народный депутат РФ Н.И.Мальков также полагал, что ссылка в решении принципиального, по его мнению, вопроса "милиция или полиция" на международный опыт едва ли уместна: надо принимать во внимание собственные "национальные, государственные традиции"4.
Необоснованность подобных суждений очевидна, поскольку, во-первых, оба термина - "западного" происхождения, а, во-вторых, "полиция" в России существовала два века, а "милиции" всего лишь 75 лет. Если "президенты", "префекты", "супрефекты", "мэры" и некоторые другие термины обновляющейся российской государственности не согласуются с историческим прошлым и, будучи воспринимаемыми подчас как нечто инородное, формально и психологически отдаляют власть от народа, то о "полиции" этого сказать нельзя.
Выступая против переименования, постоянная комиссия по социалистической законности, охране государственного и общественного порядка Краснодарского краевого Совета народных депутатов указала, что термин "полиция" является непременным аксессуаром одного из элементов капиталистической надстроечной системы. Полагаю, что данный аргумент не имел бы значения даже в том случае, если бы Россия не встала на путь формирования рыночной экономики или, пользуясь терминологией марксизма-ленинизма, на путь капитализации. Ведь и в ГДР, и в ВНР полиция под этим своим наименованием функционировала в течение всего периода существования социалистической государственности. Иначе говоря, и "милиция", и "полиция" суть термины-" убиквисты".
Приоритет закона в правовом регулировании: деятельности милиции
Процессы реформирования политической и правовой системы российского общества требуют структурной перестройки правового регулирования деятельности милиции. Одной из наиболее актуальных проблем здесь является обеспечение приоритета закона в системе нормативных актов, посвященных милицейскому функционированию. Закон, а не подзаконный акт должен стать основным источником права в сфере деятельности милиции. Сложная законотворческая процедура, открытая борьба мнений, ее сопровождающая, служат действенными гарантиями тому, что закон не будет приниматься в угоду заинтересованным структурам исполнительной власти, нередко выдающим собственные интересы за интересы общества. Законодательный акт в намного большей мере, чем подзаконный, застрахован от воплощения поспешных, непродуманных, несбалансированных или, в целом, ошибочных решений.
Нельзя не согласиться с тем, что "законодательство есть приоритетная форма осуществления государственной власти и правотворчества"1 и "...законы принципиально невозможно заменить никакими указами"2. Однако на этом основании вряд ли правильно было бы делать вывод о недопустимости объединения закона и подзаконного акта в одно понятие нормативного акта3, а также о целесообразности терминологического разделения актов представительных и исполнительных органов власти на правовые акты и акты управления .
Для обеспечения приоритета закона в правовом регулировании деятельности милиции требуется иное. Прежде всего следует, вопреки устоявшемуся мнению5, строго ограничить понятие закона его собственным, узко юридическим смыслом, а термины "законодательный акт", "законодательство" использовать исключительно для обозначения нормативных актов представительных органов государственной власти6, причем не только федеральных. Высшему органу законодательной власти можно было бы рекомендовать удовлетворить содержащееся в ч.2 ст.7 Протокола к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей,, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации) ходатайство краев и областей о предоставлении их представительным органам права принятия законов. Это не только служило бы существенным вкладом федеральной власти в дело наполнения федеративных отношений реальным содержанием, но и способствовало бы устойчивости и стабильности правопорядка в стране.
Реально гарантировать верховенство закона в правовом регулировании деятельности милиции, далее, можно лишь при условии глубокого переосмысления той роли, которую играет в этой сфере подзаконный нормативно-правовой комплекс. Предложения специалистов об издании ведомственного нормативного акта "Основы оперативно-розыскной деятельности"7, ведомственной инструкции, посвященной применению приемов самбо8, правительственного постановления, утверждающего Правила дорожного движения9, и им подобные со всей очевидностью свидетельствуют о том, насколько прочна традиция связывать удовлетворение потребностей в правовом регулировании тех или иных сторон милицейской деятельности прежде всего с подзаконным, в лучшем случае, правительственным нормотворчеством. Прав С.С.Алексеев, что в условиях бюрократической системы ведомственные акты приобрели значение первичных нормативных документов10.
Сказанное не означает, что для обеспечения приоритета закона в правовом регулировании деятельности милиции необходимо полностью упразднить подзаконное нормотворчество: в нем существует объективная необходимость11. Избавиться от него не могут даже в небольших странах с давними демократическими традициями. Во-первых, исполнительная власть в отсутствие нормотворческих полномочий просто не сможет функционировать12.
Во-вторых, законодатель не имеет возможности предусмотреть и регламентировать всю совокупность нуждающихся в этом общественных отношений, бесконечно различных в зависимости от условий места и времени13. Не случайно, что развитие законодательства идет подчас по пути легализации правоприменительной практики, осуществлявшейся до данного момента явочным порядком. Подобное обстоятельство, однако, не может служить оправданием несоблюдения правила, в соответствии с которым закон должен обязательно предусматривать юридические гарантии и механизмы своей реализации14.
В-третьих, подзаконные акты способны оперативнее закона отзываться на изменения в объекте правового регулирования13 и в силу этого позволяют с наименьшими потерями преодолеть пробел в законе до его восполнения законодателем.
Наконец, в-четвертых, попытка обойтись в правовом регулировании без подзаконных актов повлекла бы не только чрезмерную нагрузку законодательных органов и соответственно замедление темпов обсуждения и принятия законопроектов, но и отрицательно сказалась бы на самом качестве законов16.
Задача состоит в том, чтобы четко разграничить те зоны "правового поля", куда закрыт доступ подзаконным актам. Как отмечает Г.Н.Манов, "сейчас никто не может сказать, какие отношения требуют регулирования только на уровне закона, а какие могут эффективно регламентировать акты менее высокой юридической силы"17. Между тем вполне приемлемые рекомендации на этот счет уже сформулированы. Многие представители юридической науки в данной связи отмечают, что вопросы, касающиеся прав, свобод и ответственности граждан, в том числе и в сфере деятельности милиции18, недопустимо регулировать посредством подзаконных актов19.
