Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации 20
1. Банковская деятельность как объект государственного регулирования ... 20
2. Понятие, формы и методы государственного регулирования банковской деятельности 44
3. Реализация государственными органами правовых принципов государственного регулирования банковской деятельности в российской федерации 66
Глава II. Правовые основы организации и деятельности системы банка россии как органа непосредственно регулирующего банковскую деятельность в Российской Федерации 94
1. Основные направления деятельности центрального банка Российской Федерации 94
2. Правовое положение и принципы системы банка россии 111'
3. Система и органы управления банка россии 130
Глава III. Организационно-правовые проблемы взаимодействия государственных органов в процессе регулирования банковской деятельности в Российской Федерации 147 /
1. Взаимоотношения банка россии с правительством Российской Федерации 147
2. Взаимодействие банка россии с налоговыми и правоохранительными Органами 165
3. Влияние судебных органов на банковскую деятельность 188
Глава IV. Полномочия банка россии по реализаци и функций банковского регулирования 207
1. Нормотворческая деятельность банка России 207
2. Организация денежного обращения в Российской Федерации 221
3. Административные и гражданско-правовые средства банковского
Регулирования 241
Глава V. Полномочия банка россии в сфере регистрации, лицензирования, надзора и контроля за банковской деятельностью 261
1. Регистрационно-лицензионные и надзорно-контрольные полномочия
Банка россии 261
2. Проверка как форма банковского надзора 288
3. Санкции, применяемые банком россии за нарушения банковского законодательства 297
Заключение 322
Список использованной литературы 329
- Банковская деятельность как объект государственного регулирования
- Основные направления деятельности центрального банка Российской Федерации
- Взаимоотношения банка россии с правительством Российской Федерации
- Нормотворческая деятельность банка России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Поддержание денежно-кредитной системы РФ на уровне, обеспечивающем ее экономическую, политическую, оборонную, а в конечном итоге национальную безопасность невозможно без высочайшей организации всего государственного механизма управления кредитной системой. Достижение необходимого уровня управляемости кредитной системы и одновременно обеспечение ее автономности немыслимо без надлежащего правового регулирования вопросов организации и деятельности кредитной системы на законодательном уровне.
Существующая кредитной система создана в РФ относительно недавно и ее формирование еще не закончено. В процессе банковской реформы 1988-1991 гг. сначала в СССР, а затем в РФ произошел отказ государства от государственной монополии на осуществление банковской деятельности. Были созданы политические, экономические и организационно-правовые условия для развития негосударственных банковских организаций, расширилась сфера оказываемых населению и юридическим лицам банковских услуг.
В начале 80-х годов в СССР существовали три основные государственные структуры, образующие банковскую систему: Государственный банк СССР (Госбанк СССР), с входящими в его состав государственными трудовыми сберегательными кассами СССР (Гострудсберкассы СССР), Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР. В 1987 г. банковская система, помимо Госбанка СССР, включала уже пять специализированных государственных банков: Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсо-цбанк СССР, Внешэкономбанк СССР и Сбербанк СССР1.
1 См. напр.: Антонов Н.Г., Пессель М.А. Денежное обращение, кредит и банки. М.: АО "Финстатинформ", 1995. С. 58.
Создание самостоятельных коммерческих банков ознаменовалось периодом роста кооперативного движения в стране. Бурный рост коммерческих банков начался после принятия Закона СССР от 26 мая 1988 г. "О кооперации в СССР". В соответствии с п. 5 ст. 23 этого Закона союзы (объединения) кооперативов получили право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. При этом было определено, что кооперативный банк является кредитным учреждением, которое на демократических принципах обеспечивает денежными средствами развитие кооператива, производит кассово-расчетное обслуживание, представляет его интересы в хозяйственных и финансовых органах. Устав кооперативного банка должен был регистрироваться в Госбанке СССР. В результате коммерческие банки получили право брать на себя функции по осуществлению операций, связанных с продажей, возвратом и выплатой дивидендов по ценным бумагам (акциям), выпущенным кооперативами или их ассоциациями и союзами (по договору). Кроме того, банки получили право мобилизовывать свободные денежные средства кооперативов на договорных условиях; привлекать средства других предприятий (организаций), граждан; прибегать к займам у специальных банков СССР и т.п.
30 ноября 1989 г. Советом Министров СССР было принято Постановление "Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций", которым были определены особенности открытия в СССР представительств иностранных банков.
В 1989 г. по решению Правительства СССР государственные специализированные банки СССР переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование (Постановление Совета Министров СССР от 31 марта 1989 № 280 "О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование").
Позднее, в 1990 г., были приняты Законы РСФСР "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", которые подтвердили намерение государства идти по пути разгосударствления банковской деятельности. В 1995-96 гг. упомянутые законы существенным образом изменены, дополнены и изложены в новой редакции. За последние 10 лет реформы кредитной системы в РФ накоплен определенный опыт ее реформирования и управления ею.
В результате банковской реформы уже через 10 лет с момента ее начала в РФ создано и функционирует 2551 кредитная организация (по официальным данным Банка России на 1 октября 1997 г.). Существенным образом изменились в связи с этим система органов, формы и методы управления банковской деятельностью, правовое положение Банка России, возложенные на него функции и полномочия по государственному регулированию банковской деятельности.
Однако реформирование кредитной системы породило и новые трудности. Общегосударственный характер приобрели проблемы обеспечения интересов вкладчиков кредитных организаций, обеспечение государственных, общественных и частных интересов при создании деятельности, банкротстве кредитных организаций и их ликвидации.
Важным является вопрос об организации взаимодействия государства и его органов с кредитными организациями в процессе регулирования их деятельности, обеспечения государственного надзора и контроля.
Функционирование кредитной системы непосредственно влияет на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. Уровень дефицита бюджета, нормализация финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивость банковской системы и национальной валюты, степень защищенности интересов вкладчиков являются важнейшими критериями, определяющими состояние экономической безопасности государства. Поэтому обеспечение экономической безопасности России требует укрепления государственной
власти, усиления оптимального воздействия государства на процесс общественного воспроизводства путем устойчивого регулирования экономики, а также на макроэкономические параметры, целенаправленное регулирование структурных преобразований и денежно-финансовых потоков. Государственное регулирование денежно-кредитной сферы в части, касающейся приведенных выше обстоятельств, находится в сфере компетенции федеральных органов государственной власти, непосредственно осуществляется Банком России и зависит от эффективности его работы. Вместе с тем государственное управление экономикой в банковской сфере усложняется противоречивостью правовой базы, регулирующей особенности государственного регулирования банковской деятельности, правового положения Банка России. Имеющиеся в действующем банковском законодательстве пробелы и противоречия снижают эффективность государственного управления банковской деятельностью, что способствует ослаблению устойчивости всей финансово-кредитной системы государства.
В некоторых субъектах Российской Федерации с целью погашения задолженности перед гражданами по заработной плате, пенсиям и иным социальным выплатам предпринимаются попытки ввести в оборот различные расчетно-товарные чеки, квитанции, талоны и т.п. Указанные документы платежными средствами не являются и не относятся к формам безналичных расчетов, предусмотренных действующим законодательством (Письмо Банка России от 5 декабря 1996 г. № 369). Подобные явления свидетельствуют о серьезных негативных проблемах, возникающих в денежно-кредитной системе Российской Федерации, и вряд ли способствуют обеспечению ее стабильности. Необходимо тщательное правовое регулирование организации и функционирования кредитной системы, т.е. управление ею со стороны государственных органов, а также обеспечение реализации принципа независимости кредитных организаций.
Однако правовые проблемы управления кредитной системой на современном этапе всестороннему научному исследованию не подвергались, а
сама практика такого управления не обобщалась. Кроме того, как в теории, так и на практике не выработаны единые подходы по многим вопросам организации и деятельности кредитной системы и управления банковской деятельностью, а именно: нет должной четкости по вопросу о понятии и элементах кредитной системы, принципах ее организации и деятельности, нет ясности с определением содержания самой банковской деятельности и с определением системы органов, осуществляющих государственное регулирование этого вида деятельности.
По имеющимся данным, доля стабильных банков в Российской Федерации составляет примерно 35% от их общего числа. Приблизительно у 22% банков появились первые признаки финансовых проблем, 24% переживают временные трудности, и 3% банков угрожает банкротство. Увеличивается число убыточных банков. К 1 октября 1997 г. Банком России отозвано лицензий у 793, внесена запись в Книгу государственной регистрации о ликвидации 398 кредитных организаций. Однако, по мнению Центрального банка Российской Федерации, возглавляющего банковскую систему государства и непосредственно влияющего на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности страны, системный банковский кризис Российской Федерации не грозит.
Для решения названных задач необходим целый комплекс мероприятий, составной частью которого является углубленное научное исследование актуальных правовых проблем управления кредитной системой РФ.
При подготовке настоящего исследования автор исходил из того, что данная работа является попыткой рассмотреть в комплексе вопросы государственного регулирования банковской деятельности в России. При этом, естественно, основное внимание уделено организационно-правовому аспекту регулирующей деятельности Банка России как самостоятельной системы, как важнейшего элемента банковской системы и как составной части системы государственной власти РФ, отвечающей за состояние и развитие денежно-кредитной сферы Российской Федерации.
Безусловно, что некоторые выводы, содержащиеся в диссертации, могут носить спорный характер. Основная задача диссертации состоит в том, чтобы способствовать формированию системного представления об организационно-правовых проблемах государственного управления банковской деятельностью в России. Поэтому исследование носит комплексный характер. Такой подход, как представляется, позволяет сформировать объективное представление об особенностях российской кредитной системы, о системе государственных органов, осуществляющих регулирование банковской деятельности, о правовом положении Банка России, и констатировать исключительное значения права для организации и деятельности всей банковской системы страны.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что правовые проблемы государственного управления кредитной системой требуют всестороннего научного изучения, а сама кредитная система - дальнейшего совершенствования. Все это определило выбор темы диссертационного исследования, круг и характер рассматриваемых вопросов.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается во всестороннем, комплексном научном анализе правовых проблем государственного регулирования банковской деятельности, системы органов, форм и методов такого регулирования, вопросов правового регулирования организации и функционирования Банка России и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию банковской деятельности путем создания системы правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов государства, общества, юридических и физических лиц.
В ходе исследования предполагалось решить следующие задачи:
1. Изучить действующее законодательство, научные исследования, монографии, статьи в юридических изданиях и периодической печати по правовым проблемам организации и функционирования кредитной системы, государственного регулирования банковской деятельности в РФ с точки зре-
ния обеспечения национальной безопасности, выполнения задач, стоящих перед кредитной системой, соблюдения принципов кредитной системы, а также обеспечения гарантий прав и законных интересов юридических и физических лиц.
Проанализировать правовые нормы, регулирующие особенности банковской деятельности в РФ, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также нормативные акты Министерства финансов РФ, Госналогслужбы РФ, Генеральной прокуратуры РФ и других министерств и ведомств.
Изучить практику деятельности государственных органов по реализации государственных и общественных интересов в процессе регулирования банковской деятельности.
Разработать научные рекомендации и предложения, направленные на совершенствование государственного регулирования банковской деятельности, способствующие эффективности этой деятельности.
Подготовить научную и учебную литературу для обеспечения эффективности учебного процесса в процессе изучения введенных во многих учебных заведениях предметов и курсов по правовому регулированию банковской деятельности и "банков-скому праву".
Научная новизна диссертации и основные положения, выносимые на за-щиту.Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые предпринимается попытка раскрыть сущность и основы государственного регулирования банковской деятельности в РФ, определить формы и методы управления кредитной системой со стороны государственных органов. Кроме того, впервые в юридической науке предпринята попытка комплексного исследования правовых основ организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) как государственного органа, к компетенции которого отнесены вопросы государственного регулирования банковской деятельности.
Проблемам состояния и перспективам развития банковской системы РФ и банковской деятельности за годы экономических преобразований посвящено значительное количество работ, содержащих различные, а порой противоположные точки зрения. Среди них работы научных коллективов, ученых экономического и юридического профиля, специалистов в области банковской деятельности: Букато В.И., Ефимова Л.Г., Львов Ю.И., Маркова О.М., Молчанова В.А., Сахарова Л.С., Сидоров В.Н., Суханов Е.А., Тосунян Г.А., Ухтуев Г.А. и др.
В основе современных научных исследований проблем государственного управления банковской и денежно-кредитной сферой Российской Федерации лежат труды таких известных ученых-юристов, как Агарков М.М., Алексеев С.С., Братусь С.Н., Бахрах Д.Н., Василенков П.Т., Кутафин О.Е., Лазарев Б.М., Пискотин М.И., Старов Б.Ф., Стрекозов В.Г., Тихомиров Ю.А., Флейшиц Е.А. и др. По проблемам банковской деятельности и перспективам развития банковского законодательства в 1995 г. защищена докторская диссертация Г.А. Тосуняном, подготовлены и защищены кандидатские диссертации (Сербина И.А., Арутюнян Т.Р. и др.).
Однако в большинстве имеющихся работ вопросы банковской деятель-ности и банковского законодательства рассматриваются под углом зрения той отрасли права, по которой специализируется автор (гражданское, административное, хозяйственное, финансовое, уголовное). Большинство посвященных банковской проблематике работ рассматривают вопросы организации и деятельности банков, правовые проблемы, связанные с осуществлением банками гражданско-правовых сделок и банковских операций. Вопросы государственного регулирования банковской деятельности в комплексе, с учетом действующей в РФ системы государственной власти в юридической науке не исследовались. А правовым проблемам организации и деятельности Центрального банка РФ, как основного государственного
органа, регулирующего банковскую деятельность в РФ, посвящены лишь две монографии1.
Вышеприведенные обстоятельства придают исследованию организационно-правовых основ государственного регулирования банковской деятельности в РФ на современном этапе особую актуальность.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В современных политических и экономических условиях сохранение
централизованного государственного управления (регу-лирования) бан
ковской деятельности в Российской Федерации является одним из важней
ших элементов укрепления ее государственности.
2. Государственное регулирование банковской деятельности осу
ществляется в соответствии с закрепленными в правовых нормах осново
полагающими положениями (принципами): принципом законности; прин
ципом государственного регулирования банковской деятельности; прин
ципом осуществления банковской деятельности специализированными ор
ганизациями; принципом независимости функционирования кредитных
организаций; принципом договорных отношений при осуществлении бан
ковской деятельности; принципом юридического равенства организаций,
осуществляющих банковскую деятельность; принципом соблюдения бан
ковской тайны в процессе осуществления банковской деятельности; прин
ципом конкуренции и ограничения монополистической деятельности в де
нежно-кредитной сфере.
В основе государственного регулирования банковской деятельности лежат принципы, присущие гражданскому и административному праву, спе-
1 Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1997; его же. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997.
цифичные предмет правового регулирования (создание и лицензирование кредитных организаций, осуществление банковских операций, организация денежного обращения, валютный контроль банковский надзор и т.п.) и метод (метод равенства прав и метод власти и подчинения) правового регулирования. Правовое регулирование правоотношений в процессе банковской деятельности осуществляется федеральным законодательством и нормативно-правовыми актами Банка России.
3. Структура банковской системы РФ и содержание ее элементов раскрывается в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. с указанием присущих им правовых признаков (ст.ст. 1, 2). Поэтому при определении содержания кредитной системы и ее элементов необходимо руководствоваться правовыми нормами вышеуказанного Федерального закона. Так, кредитная организация определяется как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом.
(Правовые признаки кредитных организаций выражаются следующими положениями: 1) кредитной организацией может быть признано только юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией по законодательству РФ; 2) юридическое лицо дол-жно быть создано как хозяйственное общество в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью; 3) в отличие от других хозяйственных обществ, создаваемых и действующих в РФ, кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России; 4) осуществление банковских операций кредитные организации осуществляют только при наличии специального разрешения, выдаваемого Банком России. Лишь совокупность приведенных признаков позволяет отнести то или иное лицо к кредитной организации.
В действующем Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" необходимо провести различие между источниками правового регулирования кредитной (банковской) системы РФ и банковской деятельностью в Российской Федерации. Несмотря на неразрывную связь, по своему содержанию эти явления существенно отличаются друг от друга. Если термин "кредитная система" в большей мере характеризует организационно-правовые особенности построения банковской системы и образующих ее организаций, то термин "банковская деятельность" характеризует особенности функционирования этой системы и ее элементов. Содержание понятия "банковская деятельность" характеризует тот особый вид деятельности, для осуществления которого, собственно, и создана кредитная система Российской Федерации.
В содержание понятия "банковская деятельность" должны быть включены не только банковские операции в том виде, как они определены в ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", но и другие виды деятельности, предусмотренные этим Законом. Среди них, как представляется, такие виды деятельности, как: регистрация и лицензирование кредитных организаций, организация денежного обращения, эмиссия денег, организация и осуществление расчетов, осуществление деятельности Банком России и кредитными организациями деятельности на рынке ценных бумаг, включая эмиссию, покупку, продажу, хранение и т.п.
Среди источников правового регулирования кредитной (банковской) системы Российской Федерации и банковской деятельности, помимо федеральных законов и нормативно-правовых актов Банка России, необходимо указать нормативные правовые акты Президента РФ.
Под государственным регулированием банковской деятельности понимается система государственных мер нормотворческого, исполнительного, гражданско-правового, надзорного и контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными государственными органами в целях определения общей политики государства в денежно-кредитной сфере,
обеспечения надлежащей организации и функционирования кредитной системы Российского государства (осуществление банковской деятельности) без непосредственного вмешательства органов управления на управляемые объекты.
Систему органов государственного регулирования банковской деятельности, как это вытекает из действующего законодательства, образуют Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации. Кроме упомянутых федеральных органов государственной власти, непосредственное влияние на формирование государственной политики в денежно-кредитной сфере оказывает Правительство Российской Федерации, и это обстоятельство, как представляется, также должно быть закреплено в банковском законодательстве. Помимо Правительства РФ, на банковскую деятельность кредитных организаций влияет деятельность таких органов исполнительной власти, как Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и защите новых экономических структур, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, финансовых, налоговых, правоохранительных и судебных органов.
В то же время практика банковской деятельности судами реально не обобщается, а постановления по вопросам банковской деятельности высшими судебными инстанциями России не принимаются. Необходимо активнее использовать возможности судебных органов в повышении эффективности и законности банковской деятельности. Поэтому усиление правового воздействия судебных органов на банковскую деятельность при рассмотрении конкретных судебных дел является одним из серьезных направлений совершенствования государственно-правового воздействия на банковскую систему и банковскую деятельность в стране.
10. Важно четко разграничить сферу компетенции каждого государ
ственного органа в вопросах государственного регулирования банковской
деятельности, исходя из того, что все вопросы ее регулирования на подза-
конном уровне - сфера компетенции Банка России. В то же время по вопросам соблюдения в процессе банковской деятельности антимонопольного законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг, об исполнении государственного бюджета Банк России может принимать решения, согласованные с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
И. В основе государственного регулирования банковской деятельности лежат такие формы и методы, как: правовое регулирование (принятие федеральных законов палатами Федерального Собрания РФ); назначение Председателя Центрального банка России (Президент РФ и Государственная Дума РФ); контроль за деятельностью Банка России (Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и подконтролен Счетной палате РФ в части прохождения средств государственного бюджета); банковское регулирование, надзор и контроль (осуществляется Банком России). При этом в процессе осуществляемого в рамках единого процесса государственного регулирования банковской деятельности, банковского регулирования Банком России используются как административно-правовые (лицензирование, фиксация процентной ставки, обязательные нормативы для кредитных организаций), так и гражданско-правовые методы (средства) (рефинансирование, операции на открытом рынке, учет и переучет векселей, осуществление валютных интервенций, принятие на банковское обслуживание Банком России счетов, организаций финансируемых из бюджета РФ, организаций обеспечивающих оборону и безопасность РФ и т.п.) воздействия на банковскую деятельность кредитных организаций в РФ. Банк России является единственным государственным органом РФ, уполномоченным осуществлять надзор за соблюдением банковского законодательства в процессе банковской деятельности и применять за допущенные нарушения соответствующие санкции.
12. Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют систему органов государственной власти, регули-
рующих банковскую деятельность в России в целом, но и достаточно противоречиво характеризует место в этой системе главного банка страны -Банка России. Даже Конституция РФ содержит нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.
Банк России является государственным органом и юридическим лицом, деятельность которого не имеет цели извлечения прибыли. В этой связи, важно определить в законодательстве организационно-правовую форму Банка России как юридического лица/По своему статусу Банк России является государственным учреждением, основанным на определенных законом правовых принципах. *
13. Принципы системы Банка России характеризуют основы ее построе
ния и управления, структуру центрального аппарата и территориальных
учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.
Основными принципами системы Банка России являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности; принцип централизации системы Банка России; принцип единства системы Банка России; принцип вертикальной структуры управления и сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности Банка России; принцип осуществления деятельности Банка России без цели извлечения прибыли; принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России, j
14. За нарушения банковской деятельности санкции к кредитным орга
низациям применяются исключительно Банком России. Для применения к
кредитным организациям соответствующих санкций необходимы юриди
ческие и фактические основания. Юридическим основанием является со-
вершение кредитной организацией деяния (действия или бездействия), нарушающего установленный федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами порядок банковской деятельности в РФ. Основания и порядок применения санкций к кредитным организациям должны быть закреплены в федеральном законодательстве. Закон явно ограничивает возможность применения в ходе банковского надзора мер государственного реагирования на нарушения кредитными организациями правовых норм, содержащихся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах других органов государственной власти, принятых в соответствии с федеральными законами.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются общефилософский метод познания объективной реальности. Кроме того, в ходе работы над диссертацией применялись методы логического, сравнительно-правового, системного анализа объекта исследования.
Исходной теоретической базой работы явились труды советских и российских ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского, административного, хозяйственного, гражданско-процессуального, военного права, посвященные вопросам банковской деятельности и государственному управлению.
Выводы диссертации основываются также на официально опубликованных статистических данных Банка России, материалах судебной практики и других опубликованных материалах.
Практическая значимость исследования и его апробация. Содержащиеся в диссертации выводы направлены на использование в законотворческой деятельности при совершенствовании банковского законодательства РФ. Кроме того, результаты проделанной работы могут быть полезны для практических работников органов государственной власти и управления, осуществляющих свою деятельность в денежно-кредитной сфере.
Теоретические положения и обобщения могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних образовательных учреждениях, а также служить базой для дальнейших исследований и разработки проблем организации и функционирования кредитной системы РФ.
Диссертация подготовлена на кафедре административного права Санкт-Петербургской академии МВД России. Содержание диссертации и опубликованных на ее основе работ обсуждалось сотрудниками Банка России, в том числе руководителями Юридического департамента Банка России, Департамента полевых учреждений Банка России, а также профессорско-препода-вательским составом кафедры военной администрации, административного и гражданского права Военного университета Министерства обороны РФ, профессорско-преподавательским составом кафедры банковской деятельности в Вооруженных Силах РФ военно-финансового факультета Финансовой академии при Правительстве РФ, профессорско-преподавательским составом юридического факультета Международного независимого эколого-политологического университета, а также на Совете по правоведению У МО университетов Российской Федерации.
Диссертация обсуждалась и получила положительную оценку также на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургской академии МВД России.
Автор апробировал диссертационные идеи в подготовленных им в процессе служебной деятельности заключениях на проекты законодательных и нормативно-правовых актов по вопросам организации и осуществлению банковской деятельности РФ; в пяти выступлениях на сборах сотрудников Банка России, в выступлениях на конференциях, симпозиумах, проведенных в Санкт-Петербургской академии МВД России в 1994-1997 гг.; в лекциях, прочитанных слушателям военно-финансового факультета при Правительстве РФ; курсантам Ярославского высшего военного финансового училища в 1996 -1997 гг. по вопросам банковского права; на юридическом
факультете Международного независимого эколого-политологического университета.
Кроме того, в процессе работы над диссертационным исследованием автором опубликованы две монографии: "Центральный банк Российской Федерации (юридический статус, организация, функции, полномочия)" (М., 1997) и "Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования" (СПб., 1997), являющиеся первыми в российской науке комплексными исследованиями о Банке России как специализированном органе государственного управления банковской деятельностью в Российской Федерации, а также статьи в сборниках научных трудов ученых, сборниках трудов докторантов, адъюнктов и соискателей, сборниках материалов конференций, опубликованных в Санкт-Петербургской академии МВД России, а также в журналах "Государство и право", "Закон и армия", "Право и Вооруженные Силы" и др.
Теоретические выводы и практические рекомендации получили апробацию также на научно-практических конференциях: международном симпозиуме "Права человека и статус правоохранительных органов" (3-4 марта 1994 г., Санкт-Петербург); международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); международной научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях" (Санкт-Петербург, 22 мая 1997 г.); международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); межведомственной межрегиональной научно-практической конференции "Взаимодействие правоохранительных органов и экспертных структур при расследовании тяжких преступлений" (Санкт-Петербург, 20-
21 ноября 1997 г.); IV-ой межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, 27 ноября 1997 г.).
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное исследование является первым в Российской Федерации юридико-правовым исследованием проблем государственного регулирования банковской деятельности в условиях начатых экономических и политических преобразований. Кроме того, впервые комплексное исследование посвящено организации и функционированию Банка России, осуществляющего государственного регулирование банковской деятельности в РФ. Диссертационное исследование вносит определенный вклад в анализ и освещение пока мало изученных в российской юридической науке проблем государственного регулирования банковской деятельности. При этом диссертационное исследование, содержащиеся в нем выводы позволяют наметить некоторые перспективные направления развития и совершенствования кредитной системы, банковской деятельности в Российской Федерации, а также направления будущих научных исследований. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в процессе нормотворческой деятельности и в процессе обучения.
Банковская деятельность как объект государственного регулирования
Исследование правовых основ государственного регулирования банковской деятельности требует определения содержания самого объекта такого регулирования. В действующем законодательстве понятие банковская деятельность" не раскрывается. В то же время банковская деятельность реализуется только в рамках кредитной системы Российской Федерации. Более того, именно необходимость ее осуществления является той объективной причиной, которая требует создания для этой цели специальной системы организаций, именуемой кредитной системой. Следовательно, банковская деятельность и кредитная система - взаимосвязанные и взаимозависимые явления, имеющие одновременно социально-политический, экономический и юридический смысл. В юридическом смысле кредитная система терминологически может рассматриваться с двух точек зрения. С одной стороны, под кредитной системой понимается совокупность кредитных организаций, действующих в РФ. В этом смысле понятие "кредитная система" характеризует организационное построение системы юридических лиц, уполномоченных государством на осуществление банковской деятельности в РФ, т.е. характеризует эту систему в статике. С другой стороны, под кредитной системой понимается совокупность правовых отношений, возникающих в связи с функционированием кредитной системы и деятельностью каждого из ее элементов в отдельности (регистрация и лицензирование, кредитно-расчетные отношения, формы и методы кредитования и т.п.), которые охватываются единым понятием "банковская деятельность" . В таком смысле понятие кредитная система характеризует динамический, функциональный характер системы, предполагающий исследование взаимосвязей и взаимозависимости всей системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности в процессе их деятельности. Таким образом, для уяснения сущности банковской деятельности важнейшее значение имеет определение субъектов, компетентных осуществлять данный вид деятельности.
В банковском законодательстве для определения совокупности организаций, имеющих право на осуществление в РФ банковской деятельности, используется термин "банковская система" (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"), под которой понимается строго определенная законом структура специализированных организаций особого рода, действующих в сфере финансов и денежно-кредитных отношений и имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности. Вместе с тем, как представляется, закрепленный в законе термин "банковская система" не соответствует своему содержанию, т.к. согласно закону, помимо банков, эту систему образуют небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Поэтому с учетом реального содержания, вкладываемого в понятие "банковская система", ему больше соответствует термин "кредитная система".
В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы1. Учитывая неразрывную связь между банковской деятельностью и банковской системой, оба этих явления не существуют одно без другого. Они должны рассматриваться в едином контексте. Поэтому сущность банковской деятельности не может быть раскрыта в полном объеме без, хотя бы, фрагментарного определения структуры элементов банковской системы, их уровней и юридических особенностей. Структура банковской системы РФ и содержание ее элементов раскрывается в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. с указанием присущих им правовых признаков (ст. ст. 1,2).
Различное правовое положение элементов банковской системы позволяет условно выделить несколько уровней, поскольку элементы, её составляющие, имеют различные, в рамках данной системы, цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений - сфере финансов и денежно-кредитного обращения, имеют единый предмет и метод правового регулирования.
Основные направления деятельности центрального банка Российской Федерации
Центральное место в банковской системе Российской Федерации, а также в системе государственных органов, регулирующих банковскую деятельность в Российской Федерации, занимает Банк России, который, помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций, выполняет ряд не свойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими органами России государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах, в связи с чем наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Поэтому важно определить и четко сформулировать в федеральном законодательстве функции, правовое положение и организационно-правовую форму Банка России как юридического лица. Вышеуказанные обстоятельства обусловлены тем, что проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии банковской сфере потребовали изменения правового положения, функций и полномочий главного банка Российской Федерации. Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только административными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с использованием Банком России таких, далеко не административных, инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.
В результате преобразований Банк России приобрел определенные, только ему присущие функции.
Под функциями в юридической науке понимаются основные направления деятельности органов государственной власти или иных юридических лиц, определенная работа, круг их деятельности, осуществляемой в порядке, установленном законом или иным правовым актом. Функции характеризуют общие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще1. Любые государственные органы или организации создаются для выполнения специальных, только им присущих функций. При этом все структурные подразделения органа (организации), осуществляя возложенные на них функции, обеспечивают реализацию общих функциональных задач этого органа (организации).
Функции Банка России определены в действующем законодательстве (ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР (Юанке России)")2. Причем приведенный в упомянутой статье перечень не является исчерпывающим. Для классификации функций центральных банков используются различные критерии.
Так, в зависимости от направлений деятельности Банка России, Л.Г. Ефимова выделяет функцию хозяйственной деятельности и администра-тивные функции Банка России, которые, в свою очередь, подразделяются на организаторскую (организация и управление денежным обращением) функцию и функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и других кредиторов коммерческих банков
По мнению В.П. Полякова и Л.А. Московкиной, функции центральных банков могут быть классифицированы на основные, без которых невозможно выполнение главной задачи центрального банка - сохранение стабильности национальной денежной единицы, и дополнительные, соответствующие решению этой задачи. При этом основные функции, в свою очередь, подразделяются на регулирующие, контрольные и обслуживающие2.
Если для классификации функций Банка России использовать признак закрепления их в Федеральном законе, то можно предложить такую систему функций: 1) функция бaнкoвcкoгoJgeгyлиpoвaния; 2) функция банковского надзора и контроля; 3) функция осуществления эмиссии наличных денег и организации их обращения; 4) функция взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления (пп.12, 13 ст. 4); 5) международно-правовая функция (глава IX); 6) аналитическая, научная и прогностическая функция; 7) функция банковского обслуживания; 8) функции Банка России как самостоятельного юридического лица - участника гражданских, трудовых, административных и иных правоотношений; 9) иные функции, возложенные на Банк России федеральным законодательством. К иным функциям Банка России могут быть отнесены функция регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами (п. 8 ст. 4), функция хранения и осуществления операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ст. 23) и т.п.
Взаимоотношения банка россии с правительством Российской Федерации
Реализуя возложенные на него функции государственного регулирования банковской деятельности, Банк России активно взаимодействует с Правительством РФ: участвует в разработке экономической политики Правительства; совместно с Правительством разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; Банк России и Правительство информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (ч. 1, 3 ст. 19 Федерального закона). В соответствии с Конституцией Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об исполнении федерального бюджета, проводит в стране единую финансовую, кредитную и денежную политику (п. 1 ст. 114). В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" аналогичные полномочия Правительства РФ закреплены в ст. 14 и ст. 15. Так, в сфере экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; осуществляет управление федеральной собственностью, а также осуществляет иные полномочия. В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство также возложены определенные полномочия, а именно: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; принятие согласованных с Банком России мер по регулированию рынка ценных бумаг; осуществление валютного регулирования и контроля и т.п. (ст. 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ"). Участие Банка России в разработке экономической политики Правительства предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 19 Федерального закона). Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона "О правительстве РФ" представители Банка России вправе участвовать в заседаниях Правительства РФ в соответствии с федеральными законами либо в порядке установленном Правительством. В заседаниях Правительства принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей. Взаимное представительство Правительства и Центрального банка РФ в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики было установлено еще до принятия в 1995 г. новой редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы РФ». Так, согласно п. 1 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. № 16881, основной целью взаимного представительства является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики, под которой понимается совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса, являющихся одной из форм (методов) вмешательства государства в процесс воспроизводства
Представитель Правительство РФ также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства РФ в этом случае являются министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей, имеющих право совещательного голоса (ч. 2 ст. 19 Федерального закона).
Председатель Банка России, присутствуя на заседаниях Правительства РФ, наделяется правом совещательного голоса (ст. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ). Однако в Федеральном законе вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов и министру экономики предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).
Нормотворческая деятельность банка россии
Функции Банка России по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля реализуются в виде соответствующих правовых решений. В отличие от решений, принимаемых другими государственными органами уполномоченными осуществлять государственного регулирование банковской деятельности (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ), принимающих, как правило, законодательные акты, Банк России является единственным государственным органом Российской Федерации, уполномоченным принимать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам банковской деятельности. Эти акты отличаются и от решений, принимаемых в денежно-кредитной сфере иными лицами, образующими банковскую систему. Решениям Банка России присущи особые признаки: 1) они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции; 2) имеют государственно-властный характер, выражают государственную волю и носят управленческий характер; 3) принимаются в установленном законом порядке и должны быть выражены в определенной законом форме.
Управленческое решение в теории управления характеризуется как результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы управления. Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие "решение Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах" І можно сформулировать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах и выраженное в установленной законом правовой форме.
Под полномочиями Банка России понимаются предоставленные ему федеральными законами права и обязанности, при помощи которых реализуются возложенные на Банк России задачи и функции и принимаются решения в денежно-кредитной и банковской сферах. Помимо Банка России, некоторыми полномочиями в денежно-кредитной сфере наделены кредитные и иные организации, но их полномочия не связаны с осуществлением государственно-властных функций, поэтому они не имеют общеобязательного значения и действуют, как правило, лишь в пределах соответствующих организаций.
Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения, обязательных для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц (правовых норм) в денежно-кредитной и банковской сферах.
В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" прямо предусмотрено принятие Банком России положения о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84); порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования (ст. 74); правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34); правил проведения банковских операций (ст. 56), а также совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях (ст. 86) и т.п.
Осуществляя функции государственного управления в соответствии с Законом РФ "О валютном регулировании и валютном контроле", Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования. К примеру, Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в РФ валюты РФ нерезидентами (п. 2 ст. 2 Закона, Инструкция Банка России от 16 июля 1993 г. № 16); устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, порядок вывоза и пересылки резидентами из РФ валютных ценностей (пп. 3 и 7 ст. 6 Закона); совместно с ГТК РФ и Минфином РФ устанавливает порядок осуществления резидентами и нерезидентами ввоза, вывоза и пересылки из/в Россию валюты РФ и ценных бумаг, выраженных в такой валюте. Кроме того, Банком России определяется порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала (п. 2 ст. 6 Закона), а также принимается целый ряд иных нормативно-правовых актов.
Таким образом, под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом
