Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие административно-территориального устройства государства 13
1.1 . Понятие административно-территориального устройства государства. Соотношение государственного и административно- территориального устройства 13
1.2. Классификация административно-территориальных единиц в Российской Федерации 34
Глава 2. Конституционно-правовые основы административно- территориального устройства государства 53
2.1 . Конституционно-правовое регулирование вопросов административно-территориального устройства в зарубежных странах 53
2.2.Развитие конституционного законодательства об административно - территориальном устройстве в Российской Федерации 76
2.3.Соотношение конституционно-правового и иного отраслевого регулирования административно-территориального устройства 97
Глава 3. Совершенствования законодательства об административно- территориальном устройстве Российской Федерации и ее субъектов ..125
3.1. Разграничение полномочий в сфере правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации 125
3.2.Проблемы правового регулирования административно- территориального устройства субъектов и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации 143
3.3 .Реформирование административно-территориального деления в Российской Федерации и её субъектах: задачи и перспективы 165
Заключение 187
Список использованных источников и литературы 192
- Понятие административно-территориального устройства государства. Соотношение государственного и административно- территориального устройства
- Классификация административно-территориальных единиц в Российской Федерации
- Конституционно-правовое регулирование вопросов административно-территориального устройства в зарубежных странах
- Разграничение полномочий в сфере правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Понятие территории является одной из центральных категорий в юридической науке. С ней неразрывно связаны практически все фундаментальные явления политико-правовой жизни современного общества и государства. Рассматривая территорию в качестве одного из основных признаков любого государства, необходимо иметь ввиду, что территория является также жизненным пространством людей. Поэтому для каждого государства вопросы территориального устройства имеют первостепенное значение. Страна подразделяется на административно-территориальные единицы, в которых создаются органы власти и налаживается управление этими территориями. Жизненное пространство тем самым упорядочивается в государственное, экономическое, правовое, информационное и иное пространство.
Россия является не только самым большим по территории, но и одним из самых сложноуправляемых государств мира. Это определяется размером государственной территории, числом субъектов федерации (88), количеством их видов (6) и разницей между ними по численности населения (более чем в 400 раз). Прошедшие конституционные реформы (учреждение федеральных округов, объединение ряда субъектов) существенно изменили облик публичной власти в Российской Федерации, принципы ее организации, что требует применения новых подходов к регулированию административно-территориального устройства.
Вместе с тем, сегодня в сфере регулирования государственно-территориальной структуры России еще много нерешенных вопросов. В частности, отсутствует единое понимание термина «административно-территориальное устройство государства» как в науке, так и в законодательстве Российской Федерации, нет единства в определении правового статуса федеральных округов, административно-территориальных единиц, образуемых на базе бывших автономных округов.
Отсутствие в федеральном законодательстве четко выраженных подходов к решению существующих проблем ставит реализацию политических, социальных прав граждан в зависимость от регионального нормотворчества, которое далеко не всегда развивается по оптимальному пути, приводя в ряде случаев к массовому нарушению этих прав либо создавая предпосылки для такого нарушения. Неслучайно различные аспекты территориальной организации власти в субъектах Российской Федерации неоднократно становились предметом судебного рассмотрения, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации.
Противоречивость действующего законодательства об административно-территориальном устройстве, наличие пробелов в регулировании многих концептуальных вопросов территориальной организации государственной власти и местного самоуправления в значительной мере, на наш взгляд, обусловлены отсутствием в современной государственно-правовой науке комплексных исследований, посвященных административно-территориальному устройству Российской Федерации.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов.
Предметом исследования является содержание понятия административно-территориального устройства Российской Федерации, регулирующие его нормы конституционного и межотраслевого законодательства, а также судебная и правоприменительная практика в данной сфере.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа проблем административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов сформулировать предложения о
наиболее эффективных способах правового регулирования территориальной организации власти в Российской Федерации.
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:
1. Определение понятия «административно-территориальное устройство
государства», отвечающего современному уровню знаний. Классификация
административно-территориальных единиц Российской Федерации.
2. Изучение конституционно-правовых основ административно-
территориального устройства Российской Федерации.
3. Выявление существующих проблем в сфере правового регулирования
административно-территориального устройства Российской Федерации и ее
субъектов, предложение путей их разрешения.
Методологическая основа исследования. Методологию исследования составили: общенаучные методы-диалектико-материалистический, сравнения, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному, системного и структурного подходов; специальные методы - социологический, исторический, функциональный; частнонаучные методы - логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, метод выработки правовых решений, метод токования норм права, а также метод моделирования при определении научных понятий, внесения конкретных рекомендаций по модернизации законодательства.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области общей теории права (В. М. Корельского, М. Н. Марченко, И. И. Матузова, В. С. Нерсесянца, В. Д. Перевалова, В. С. Петрова, Б.Н. Топорина, В. Н, Хропангака и др.), конституционного, административного, земельного и международного права (С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Н. Т. Абрамовой, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Р. В. Бабуна , Д. Н. Бахраха, Л. Ф. Болтенковой, А. А. Безуглова, И. А. Василенко, Н. В. Витрука, И. В. Выдрина, А. А. Высоковского, Б. Н. Габричидзе, А. П. Елисеева, Р. В. Енгибаряиа, Б. В. Ерофеева, В. Т. Кабышева, Б. М. Клименко, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, И.
7 М. Конина, О. Е. Кутафина, Ю. И. Лейбо, М. С. Матейковича, В. В. Невинекого, В. Д. Плесовских, В. Е. Севрюгина, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорика, Г. Н, Чеботарева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева, А. А. Югова и др.), а также зарубежных исследователей (Г. Бребана, Ж. Веделья, Д. Гарнера, Г. Еллинека, Е. Ланга, Ж. Марку, Р. Хендлера).
В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых наук: В. В. Воронина, В. П. Петровой, Д. Н. Замятина, Г. М. Кржижановского, С, А. Кузнецова, Ю. А. Семагина, А. П. Хаврака, М. Д. Шарыги, М. К. Шишкова.
Более подробно отдельные аспекты исследуемой проблемы были проанализированы в работах: А. А. Адамеску, В. Г. Анненковой, С. Н. Бабурина, М. В. Глигич-ЗолотаревоЙ, А. Г. Гранберга, А. Н. Дементьева, Н. М. Добрынина, С. П. Калинина, В. А Лапина, В. Я. Любовного, А. С. Саломаткина, Ю. А, Тихомирова, Б. С. Хорева, М. А. Шафира, Б. М. Штульбрега.
Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые в отечественной юридической науке в современных конституционно-правовых условиях проведено комплексное исследование административно-территориального устройства не только субъектов Российской Федерации, но и Российской Федерации в целом.
Предложены дефиниции либо уточнены понятия: «административно-территориальное устройство Российской Федерации», «административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации», определения отдельных видов административно-территориальных единиц: «федеральный округ», «субъект федерации», «географический объект».
В диссертации проводится одна из первых классификаций административно-территориального устройства России, включающая такие основания как:
уровень осуществляемой в государстве власти;
вид осуществляемых государством функций;
географические признаки территории.
Автором определяется соотношение конституционного и межотраслевого правового регулирования административно-территориального устройства, при этом отмечается, что конституционно-правовое регулирование является превалирующим. В работе предложены новые подходы к унификации административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1 .Административно-территориальное устройство государства
представляет собой разделение территории государства на части, осуществляемое органами публичной власти в целях организации наиболее эффективного осуществления функций государственного управления и местного самоуправления.
Административно-территориальная единица - это часть территории государства, на которой осуществляется государственное управление или местное самоуправление.
Наряду с другими подсистемами государства (политической, налоговой, гражданства, системой государственных органов и т.д.) административно-территориальное устройство является составной частью государственного устройства, определяющей важный, но не единственный, признак государства -организация власти в пространственных пределах принадлежащей ему территории. Данные понятия соотносятся как часть и целое.
2. Существующие в Российской Федерации виды административно-территориальных единиц могут быть классифицированы по трем основаниям:
- в зависимости от географических признаков территории (базовая) -
географические объекты;
- в зависимости от уровня осуществляемой в государстве впасти
(властные): федеральные округа, субъекты Российской Федерации,
муниципальные образования;
9 - в зависимости от вида осуществляемых государством функций (ведомственные): военные, образовательные округа, округа МЧС Российской Федерации, экономические районы, закрытые административно-территориальные образования и т.д.
3.Первичными элементами для формирования системы административно-территориальных единиц являются географические объекты, к которым относятся: населенные пункты (города, поселки, села, /деревни и подобные им объекты) и природные объекты (материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и подобные им объекты). Фиксирование географических характеристик территории - это объективно существующая потребность в систематизации объектов пространства для каждого государства. На основе полученных данных (о природных и населенных объектах - первичных признаках территории) властные органы создают различные виды административно-территориальных единиц.
4. Субъекты федерации являются не только государственными
образованиями (государствами), но и административно-территориальными
единицами федеративного государства, поскольку они входят в состав
территории федерации и управляемы ею посредством формирования единой
системы исполнительной власти и возможности применения мер федерального
принуждения.
5. Объединение субъектов федеративного государства в составе единого
государства предопределяет необходимость проведения единой федеральной
политики в масштабах всей страны. Федеральные органы государственной
власти в соответствии с частью I статьи 78 Конституции Российской
Федерации наделены правом для осуществления своих полномочий создавать
административно-территориальные единицы, в том числе, используя
территории субъектов. Федеральные округа, образованные Указом Президента
Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности
федеральных органов государственной власти и совершенствования системы
10 контроля за исполнением их решений в субъектах Российской Федерации, являются административно-территориальными единицами.
6, Административно-территориальное устройство субъектов Российской
Федерации является составной частью (подсистемой) территориальной
организации Российской Федерации и должно строиться на основе
унифицированных подходов. В частности, для поселка могут быть юридически
зафиксированы следующие критерии:
- численность населения;
процентное соотношение занятого населения в отраслях народного хозяйства;
инфраструктурные требования (наличие промышленных предприятий, объектов строительства, железнодорожных узлов, гидротехнических сооружений, предприятий по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, высших учебных заведений, научно-исследовательских учреждений, объектов социальной сферы).
7. Конституционное право обеспечивает не только общее нормирование,
по и детальное правовое регулирование большинства аспектов
административно-территориального устройства, в том числе:
поименное перечисление субъектов в Конституции Российской Федерации;
регулирование в федеральном конституционном законодательстве вопросов образования новых субъектов Российской Федерации и закрепление статуса новых видов административно-территориальных единиц, образуемых на основе бывших автономных округов;
поименное перечисление в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации видов административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации;
- признание регулирования вопросов административно-территориального
устройства частью законодательного регулирования общих принципов
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Особенностями правового статуса бывших автономных округов, вошедших в состав вновь образованных краев в качестве административно-территориальных единиц, являются:
наличие национально-культурных факторов при создании административно-территориальной единицы;
- определение границ административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации не законом субъекта федерации, а федеральным конституционным законом;
частичное регулирование правового статуса административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации федеральным конституционным законом. В частности, закрепление требования о неделимости территории данной административно-территориальной единицы и о необходимости оказания помощи коренным малочисленным народам, проживающим на ее территории в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что автор существенно дополняет теорию конституционного права, в частности, в вопросах категориального аппарата административно-территориального устройства. Полученные диссертантом общетеоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства об административно-территориальном устройстве Российской Федерации н ее субъектов.
Исследование имеет системный характер, решает задачи, актуальные для смежных отраслей права (муниципального, административного, земельного). Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации, а также фактический материал, могут быть использованы учеными в дальнейших научных исследованиях в рамках конституционного и муниципального права.
12 Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные идеи излагались автором в сообщениях на заседаниях кафедры, на всероссийской научно-практической конференции, проходившей в Тюменском юридическом институте МВД Российской Федерации, нашли отражение в опубликованных статьях.
Материалы исследования используются диссертантом при проведении занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы.
Понятие административно-территориального устройства государства. Соотношение государственного и административно- территориального устройства
Современная теория конституционного права не дает однозначного ответа на вопросы: что такое административно-территориальное устройство государства, в каких целях образуется административно-территориальная единица - в целях организации осуществления исполнительной власти на федеральном уровне или на уровне субъектов либо в целях осуществления власти вообще, в том числе и на местном уровне.
На законодательном уровне данный вопрос решается следующим образом. Конституция Российской Федерации не содержит определения понятия административно-территориального устройства, и лишь статья 5 Федерального закона от 22 сентября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон № 184-ФЗ) наделяет субъект федерации правом установления своего административно-территориального устройства. Однако в данном законе также отсутствует определение соответствующего понятия.
Таким образом, сегодня в России на федеральном уровне не установлено общих подходов в определении субъектами термина «административно-территориальное устройство». Нечеткое формулирование основных понятий в сфере административно-территориального устройства, смешение понятий из области административно-территориального устройства и местного самоуправления приводит к их неадекватному использованию при решении вопросов адми нистративно-территориального устройства субъектом федерации, вносит путаницу в терминологический аппарат законодательства, усложняет применение законов в целом. Так, во многих законах нет четкого разграничения понятий «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование». По-прежнему законом не регулируются в полном объеме отношения, связанные с созданием объединенных муниципальных образований.
Проанализируем существующие сегодня в науке определения термина «административно-территориальное устройство государства».
Юридический энциклопедический словарь 1984 года под редакцией А. Я. Сухарева дает следующее определение: «административно-территориальное устройство» - разделение территории государства на определенные части (области, провинции, районы и др.), в соответствии с которыми строится и функционирует система местных органов государства ,
Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин в своей работе представляют схожее определение с одним лишь уточнением, что такие части принято называть административно-территориальными единицами".
Советский энциклопедический словарь под редакцией А. М. Прохорова содержит несколько иное определение; «административно-территориальное деление государства представляет собой систему территориальной организации: государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. При этом происходит разделение государственной территории па области, районы, дискриты, провинции, департаменты и т. д. В СССР основные административно-территориальные единицы - области и районы»".
Используя юридические словари более современного периода, находим следующую трактовку исследуемого определения: административно-территориальное устройство (деление) - есть «разделение территории унитарного государства или территории субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов государства и органов местного самоуправления»1. Дополнительно сказано о том, что административно-территориальное устройство обычно отражает естественные, исторические, национальные, и социально-экономические особенности данного государства и о том, что в самых малых государствах (Науру, Тувалу, Мальта, Бахрейн) вообще нет административно-территориального устройства.
И. В. Выдрин выделяет три понятия, связанных с административно-территориальным устройством Российской Федерации. Это: государственно-территориальное устройство, административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и административно-территориальный процесс".
Под государственно-территориальным устройством в данном случае понимается проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на определенные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц, территориальное членение государства производится с целью наилучшего осуществления государственных функций аппаратом государственной власти.
Административно-территориальное устройство субъектов Федерации по И. Б. Выдрину есть разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей Российской Федерации, жителей данного субъекта федерации, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов.
Наконец, административно-территориальный процесс, утверждает цитируемый автор, - это совокупность имеющих правовое закрепление процедур образования, упразднения, преобразования административно-территориальных единиц, населенных пунктов, ведение их учета и учета изменений в административно-территориальном устройстве.
Большой юридический словарь под редакцией А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских 1998 года содержит аналогичное определение.
Классификация административно-территориальных единиц в Российской Федерации
Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяется иерархичностью построения единой централизованной системы государственных органов, соп одни ценностью государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. Управление территориальной системой государства осуществляется при помощи системы административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы в составе одного государства могут создаваться на различных уровнях управления, в различных управленческих целях, в силу чего они различаются по своему наименованию, статусу, цели деятельности и т.д. По нашему мнению, классификацию всех видов административно-территориальных единиц в государстве можно провести по трем основаниям: в зависимости от уровня осуществляемой в государстве власти (вертикаль), в соответствии с направлениями осуществляемых государством функций (горизонталь) - ведомственное , а также классификация географических объектов территории страны (базовая). Данная классификация обладает признаками системности, что позволяет нам в дальнейшем именовать совокупность административно-территориальных единиц в государстве -системой административно-территориальных единиц. Сама дефиниция «система» означает множество элементов и связей между ними, а назначение элементов системы - образование определенной целостности . Система характеризуется иерархичностью строения, предполагающего последовательность включения систем более низкого уровня в систему более высокого порядка. Система как целое, состоящее из частей, позволяет выделить элементы множества, образующие систему. Системный подход предполагает существование тех отношений и связей внутри системы, которые являются системообразующими. При этом важно отметить, что «одним из свойств системы является упорядоченность ее элементов, отношений и связей, а упорядоченность в системе предполагает наличие в ней понятий структуры и организации. Характерная черта системы - постоянство процессов управления, достижение цели самой системой и частей ее составляющих, согласование частей и целого, т.е. системы и подсистемы, взаимосвязь или противоречие в достижении цели» . Остановимся на анализе выделенных нами групп административно-территориальных единиц более подробно. 1. В зависимости от уровня осуществляемой в государстве власти (по вертикали). Как известно власть народа в федеративном государстве реализуется на трех уровнях: федеральном, на уровне субъектов федерации и местного самоуправления. Вертикальное разделение властей представляет принципиальную схему распределения полномочий между различными самостоятельными, в рамках своих предметов ведения, уровнями власти. Органы местного самоуправления, формально не являющиеся согласно Конституции Российской Федерации органами государственной власти, по сути, обладают тем же статусом, только в пределах своей компетенции. Таким образом, группу «властных» административно-территориальных единиц составляют: 1. Федеральные округа (федеральный уровень власти); 2. Субъекты федерации (уровень власти субъектов); 3. Муниципальные образования (власть местного самоуправления). Указанные территориальные образования обладают признаками административно-территориальной единицы - наличие относительно обособленной части государственной территории, в рамках которой осуществляется государственное или муниципальное управление. Ученые конституционалисты в своих исследованиях по-разному характеризуют правовой статус рассматриваемых нами административно-территориальных единиц. Федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) учреждены Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849. По мнению доктора юридических наук, профессора В. Е. Чиркина, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которые не имели прежние представители, ситуация изменилась. С их созданием значимость субъектов федерации и губернаторов стала существенно снижаться, центр политической жизни на местах иногда стал перемещаться в федеральные округа. Некоторые центральные министерства и ведомства стали создавать свои отделы и управления (территориальные органы исполнительной власти) в округах, сохраняя или не имея таких органов в субъектах федерации. Создание федеральных округов наряду с новым законодательством 2000 года об изменении порядка формирования Совета Федерации, предоставлением Президенту Российской Федерации дополнительных полномочий в отношении глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие меры федеральной власти - все это существенно изменяет характер федеративных отношений в России, хотя и изменения в Конституцию Российской Федерации не вносились. Прежние представители лишились своих должностей, а представители укрупненных округов получили больше реального влияния» . К М. Добрынин считает, что образованные в России федеральные округа не изменяют федеративно-территориальное устройство России. Однако, пишет он, «фактически, мы с уверенностью можем констатировать явный правовой прецедент: в России за период с мая 2000 года сформировались семь полноправных (и даже более полноправных через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации) субъектов Российской Федерации, обладающих практически в полном объеме всеми характерными признаками, руководители которых входят в Совет безопасности при Президенте Российской Федерации и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать с ним проблемы территорий, входящих в соответствующий федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих уже такой возможности» "
Конституционно-правовое регулирование вопросов административно-территориального устройства в зарубежных странах
Сегодня в отечественной юридической науке отсутствуют комплексные исследования, посвященные вопросам правового регулирования административно-территориального устройства государства в зарубежных странах. Лишь отдельные материалы зарубежных исследователей в данной сфере переведены на русский язык.
Р.В. Енгибарян справедливо отмечает: «в отечественной литературе, в том числе и по сравнительному конституционному праву, до сих пор для обозначения института «территориального устройства» еще иногда употребляется термин «государственное устройство» в так называемом узком смысле» . Государственное устройство, в данном случае, понимается как политико-территориальная организация государства, соотношение государства как целого с его составными частями (штатами, провинциями, автономными единицами и т.д.).
Для характеристики территориальной организации государства в конституциях различных государств используются термины: «федеративное устройство» (Конституция Российской Федерации 1993 г.), «организация государства» (раздел 3 Конституции Бразилии 1988 г.), «структура государства» (глава 4 Конституции Эфиопии 1994 г.)". Термин «государственное устройство» употребляется в немногих конституциях (так называется, например, раздел 3 Основного закона Бразилии 1988 г.). Иногда используются определения «государственное устройство», «национально-государственное устройство» (Конституция Узбекистана 1991 г.). Таким образом, правовое регулирование административно-территориального устройства в зарубежных странах традиционно рассматривается в российской науке в рамках изучения государственного устройства и территориальной организации местного самоуправления. Иногда два указанных понятия объединяются общим определением «территориальная организация публичной власти» .
Как известно, территориальное устройство государства начинает формироваться после того, как увеличившиеся размеры территории государства начинают выходить за рамки города с окрестностями и требовать создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что в период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны - систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти (губернаторы, префекты со своими ведомствами И др.). Необходимо подчеркнуть, что деление в данном случае, как правило, не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д. В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами.
Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии).
По мере разложения абсолютизма и перехода к индустриальному строю в низовых территориальных единицах - городских и сельских общинах - начало формироваться местное самоуправление, а затем оно стало распространяться и на более крупные территориальные единицы. Кроме того, на формирование территориального устройства оказывала влияние аннексия - насильственное присоединение слабых государств к сильным с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных.
В конституциях почти всех стран мира в том или ином объеме содержатся нормы, относящиеся к территориальной организации государства. В одних из них они ограничиваются регулированием вопросов, связанных лишь с административно-территориальным делением, в других - включают конституционное закрепление границ государства, в четвертых - отношения федерации и штатов, положение других территорий (владений, федерального округа и т.д.). Таким образом, в отдельно взятых странах содержание конституционно-правового регулирования института территориального устройства неодинаково.
В «старых» унитарных государствах конституционные нормы, относящиеся к территории государства, зачастую совсем не представлены: предполагается, что оно существует в исторически сложившихся границах, признанных международными соглашениями. В Конституции Венгрии в редакции 1990 г. говорится, что границы страны зафиксированы международным правом, в Конституции Румынии 1991 г. - что границы фиксируются органическим законом. В Конституции Болгарии 1991 г. нет и таких положений. Конституция Китая 1982 г. только устанавливает, что Тайвань - часть территории Китайской Народной Республики. Лишь конституции некоторых унитарных латиноамериканских стран содержат более детальные положения о составе их территории. В Конституции Коста-Рики 1949 г. говорится, что национальная территория граничит с Карибским бассейном, Тихим океаном, республиками Никарагуа и Панамой, границы с последними устанавливаются соглашениями. Согласно Конституции Кубы 1976 г. национальная территория - это остров Куба, остров Хувентуд и другие прилегающие острова и рифы, территориальное море на протяжении, установленном законом, и воздушный столб над ними.
Разграничение полномочий в сфере правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации
Ввиду отсутствия в России отдельного федерального закона, комплексно регулирующего ее территориальное устройство, полномочия властных органов в данной сфере закреплены в различных нормативно-правовых актах. В данном параграфе мы попытаемся, опираясь, прежде всего, на положения Конституции Российской Федерации, осуществить систематизацию указанных полномочий и унифицировать нормы, их устанавливающие.
Необходимо оговориться, что целью данного параграфа является решение задач технико-юридических, а не политических. Кшс справедливо отмечает профессор А.Н. Кокотов, разграничение предметов ведения и полномочий по своему исходному смыслу - это «уточнение содержания ранее учрежденных предметов ведения, полномочий и их технико-юридическое обособление. Разграничение не подразумевает перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также их органов государственной власти» .
Правовое регулирование административно-территориального устройства осуществляется в России на всех уровнях публичной власти. В создании административно-территориальных единиц участвует большое количество властных органов, наделенных для этого соответствующей компетенцией.
Само понятие «полномочия» таит в себе некоторую двойственность. Эта терминологическая проблема характерна для многих языков, например для французского. Так Ж. Марку пишет: «когда говорят о полномочиях, могут подразумеваться две различные вещи: предмет полномочий ...то есть области применения полномочий, а также природу власти, которую данный орган имеет право применять в некоторых областях1. В русском языке присутствует аналогичная двойственность; термин «полномочия» используется для определения полномочий в обоих вышеуказанных смыслах».
Рассматриваемые понятия были официально определены в российском законодательстве в статье 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г, N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3. Понятие «предмет ведения» в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Указывалось, что в этих сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и субъектов в рамках их предметов ведения.
Таким образом, под полномочиями органа государственной власти законодатель подразумевал права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. В соответствии с данным подходом полномочия производны от предметов ведения.
Согласно вышеуказанному Федеральному закону по предметам ведения Российской Федерации полномочия должны были определяться и реализовываться федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения -совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов федерации. В дальнейшем полномочия органов власти конкретизируются в полномочиях, правах, обязанностях отдельных должностных лиц и служащих.
В настоящее время рассматриваемый Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . Многие положения утратившего силу Закона вошли в главу IV. 1 новой редакции указанного Федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, сегодня отсутствует официальное определение названных понятий, что едва ли улучшит их законодательное регулирование. Однако, как пишет А.Н. Чертков, «это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное. По существу нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции»3, которые представляются нам вполне обоснованными.
