Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-правовые основы мировой юстиции
1.1 Становление законодательства о мировых судьях в России 11
1.2 Зарубежный опыт регулирования мировой юстиции 48
1.3 Конституционные основы законодательства о мировых судьях в Российской Федерации 74
ГЛАВА 2. Основные направления оптимизации разграничения полномочий российской федерации и ее субъектов в сфере мировой юстиции
2.1 Проблемы регулирования правового статуса мировых судей федеральным законодательством 95
2.2 Пределы законодательства субъектов Российской Федерации о мировых судьях 132
2.3 Ответственность мировых судей 156
Заключение 175
Список использованной литературы 181
Приложение 209
- Становление законодательства о мировых судьях в России
- Зарубежный опыт регулирования мировой юстиции
- Проблемы регулирования правового статуса мировых судей федеральным законодательством
- Пределы законодательства субъектов Российской Федерации о мировых судьях
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Мировые судьи дореволюционного периода пользовались популярностью у простого народа . Отличительными чертами мировой юстиции того периода были их доступность, отсутствие обременительных формальностей и быстрота разрешения дел2.
С принятием Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»3 (ред. от 02.03.2007) и внесением соответствующих изменений в региональное законодательство мировая юстиция в России вновь стала реальным институтом. Возрождение данного института было предусмотрено Концепцией судебной реформы как одно из средств, направленных на улучшение качества отечественного правосудия, приближения его к населению и обеспечения его доступности. Кроме того, на мировую юстицию возлагались надежды, связанные с решением проблемы чрезмерной нагрузки на районные суды.
Проведенные социологические исследования4 показывают, что и сегодня местное население положительно восприняло появление мировых судей. Позитивные отклики об их деятельности граждане связывают с отсутствием очередей на прием к судьям, более быстрым рассмотрением споров, а также более благожелательным отношением.
Возрастание роли суда в период укрепления демократического государства и формирование стойкой вертикали судебной власти названы Президентом РФ Дмитрием Медведевым в качестве основных направлений судебной реформы на современном этапе5. Важным представляется и то обстоятельство, что им дано поручение подготовить заключение о
' Стецовский Ю.И. Судебная власть. Учебное пособие. - М.: «Дело», 1999. С. 290-291.
2 Власов В. Мировой суд как форма народного самоуправления // Российская юстиция. 1995. № 7. С. 20.
3 СЗ РФ. 1998. № 51. С г. 6270.
4 См., например: Павлюк С.Г. Концепция мировой юстиции в Российской Федерации на современном
историческом этапе //Мировой судья. 2006. № 10. С. 21-23.
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 //Российская газета. 2006. 06 ноября.
возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей1.
Для того чтобы мировая юстиция смогла сегодня занять достойное, соответствующее ее предназначению место в системе судов общей юрисдикции, прежде всего необходимы концептуальное обоснование целесообразности ее существования на федеральном или региональном уровнях власти субъектов и выработка соответствующих предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего мировую юстицию, с целью повышения её эффективности. Это в свою очередь предопределяет необходимость проведения всестороннего изучения зарубежного и отечественного дореволюционного опыта работы аналогичных судебных инстанций.
Между тем, как показывает проведенное исследование, пробелы, существующие в федеральном законодательстве, нередко восполняются законами субъектов Российской Федерации. Такая практика, по мнению автора, негативно сказывается на обеспечении единого статуса мировых судей на территории всех Российской Федерации. В связи с чем, представляется актуальной выработка предложений по гармонизации разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере мировой юстиции
Указанными обстоятельствами предопределен выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема изучения мировой юстиции в России привлекала внимание исследователей уже во второй половине XIX - начале XX вв. в работах В.Л. Безобразова, Г.А. Джаншиева, В.А. Железникова, А.Ф. Кони, Н. Корфа, Н.Н Полянского, М.А. Филиппова, В.Я. Фукса, анализировались дореволюционное законодательство, регламентирующее организацию и порядок функционирования мировых судей и их съездом, а также их практическая
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 //Российская газета. 2008. Об ноября.
деятельность. Дореволюционные исследователи делали основной упор на популяризацию данного института.
В советский период отечественной истории мировая юстиция практически не являлась предметом исследований.
В настоящее время в связи с проведением судебной реформы в Российской Федерации институт мировой юстиции становится объектом пристального внимания ученых. Особо следует отметить работы Н.Н. Апостоловой, В.В. Дорошкова, В.М. Жуйкова, А.Ф. Извариной, М.И. Клеандрова, Н.А. Колоколова, В.И. Кононенко, В.М. Лебедева, СВ. Донской, С.А. Пашина, В.И. Радченко, В.М. Савицкого, А.Н. Сачкова, Л.С. Чернухиной, И.Г. Шарковой, Р.В. Шатовкина.
На уровне диссертационных исследований проблематика, так или иначе связанная с мировой юстицией, нашла отражение в работах В.В. Дорошкова, И.И. Дунаева, В.И. Кононенко, Н.Л. Марковой, СВ. Донской, Я.Б. Смирновой, И.Г. Шарковой.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в сфере регулирования института мировых судей в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Предметом исследования являются правовые акты и другие источники, регулирующие институт мировых судей в Российской Федерации; основные теоретические аспекты правового регулирования мировой юстиции в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение в рамках науки конституционного права норм федерального и регионального законодательства, регулирующих институт мировых судей в Российской Федерации, а также выявление проблем, препятствующих эффективному функционированию данного института, и установление концептуальных основ их совершенствования.
Задачи диссертационного исследования состоят в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки:
- исследовать становление и развитие законодательства о мировых
судьях в России;
изучить зарубежный опыт регулирования мировой юстиции;
рассмотреть конституционные основы законодательства о мировых судьях в Российской Федерации;
- проанализировать особенности федерального законодательства о
мировых судьях;
- определить пределы законодательства субъектов Российской
Федерации о мировых судьях;
- рассмотреть ответственность в сфере мировой юстиции;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательного регулирования института мировых судей.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. При выработке методологии диссертационного исследования автор исходил из сложности юридической природы института мировых судей. Диссертационное исследование выполнено на основе диалектической методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, формально-логического и юридического подходов. Применение этих и других методов позволили диссертанту исследовать рассмотренные проблемы во взаимосвязи и целостности.
Эмпирическая база диссертационного исследования составили статистические данные о делах, рассмотренных федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями, данные статистики, материалы научно-практических конференций, отдельные постановления Совета судей Российской Федерации, а также результаты экспертного опроса 100 мировых судей и работников аппаратов мировых судей.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данное исследование является комплексным теоретическим исследованием, в котором предпринята одна из первых попыток
исследования на монографическом уровне проблем совершенствования конституционно-правового регулирования мировой юстиции в России.
Научные выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего развития науки конституционного права, расширят теоретические представления об институте мировых судей и его значении в обеспечении права на судебную защиту, а также могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
В истории развития мировой юстиции в дореволюционной России можно выделить три периода: с 1864 г. по 1889 г. - период учреждения и становления мировой юстиции, с 1889 г. по 1912 г. — период частичного упразднения института мировых судей, с 1912 г. по 1917 г. - восстановление мировых судей.
Правовые акты судебной реформы 1864 г. и последующих лет по сути закрепляли конституционные основы института мировых судей в России. Провозглашалось равенство всех перед законом, несменяемость судей, гласность, устность и состязательность судебного процесса. Мировая и общая юстиции получили раздельное правовое регулирование. Кроме того, самостоятельность судебной власти и ее отделение от других видов властей получили законодательное закрепление, а принцип разделения властей — определенную реализацию.
3. Учреждение института мировых судей в России хотя и стало
отражением зарубежного опыта, вместе с тем в дореволюционной
правоприменительной практике данный институт приобрел некоторые
характерные черты, отличающие его от зарубежного аналога, такие как
выборность, срочность, примирение сторон, достижение мира между
тяжущимися, из чего можно сделать вывод о самобытности российской
модели института мировых судей.
4. Институт мировых судей в России имеет достаточно
продолжительный опыт правого регулирования как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов РФ. Вместе с тем несоответствие федеральным
нормативно-правовым актам законодательства субъектов РФ,
регламентирующего статус мировых судей как на уровне законодательных
актов высшей юридической силы (Конституций, Уставов и т.д.), так и на
уровне законов субъектов РФ, не способствует эффективному отправлению
правосудия и становлению данного правового института, как действенного
элемента единой судебной системы Российской Федерации.
5. Двойственность правового статуса мировых судей проявляется в том,
что они, являясь судьями общей юрисдикции субъектов Российской
Федерации и имея равный с федеральными судьями правовой статус,
одновременно входят в единую судебную систему Российской Федерации.
Поэтому обеспечение деятельности мировых судей органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречит
независимости судебной власти.
Закрепленное в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ право на судебную защиту прав и свобод предполагает наличие гарантий, которые позволяли бы каждому человеку и гражданину реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. В то время, когда мировые судьи, рассматривающие наибольшее число гражданских, уголовных и административных дел и являющиеся судебной инстанцией, непосредственно приближенной к рядовому гражданину, испытывают нагрузку, препятствующую нормальному отправлению правосудия на территории конкретного судебного участка, то реальность реализации этого конституционного права в достаточной степени становится сомнительной.
В современных российских условиях при регулярном увеличении финансирования судебной власти и росте правосознания населения, формирования корпуса мировых судей посредством выборов населением
судебного участка, является достаточно перспективным направлением. В связи с чем, представляется целесообразным принятие рамочного федерального закона, в котором была бы прописана процедура выборов мировых судей и вопросы, непосредственно связанные с ней.
8. Предложения по совершенствованию законодательного регулирования института мировых судей:
о дополнении части 1 статьи 1 Федерального закона о мировых судьях в Российской Федерации указанием на то, что полномочия мировых судей устанавливаются также и законами субъектов Федерации;
о закреплении мировых судей как лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
о повышении возрастного ценза, предъявляемый к претенденту для занятия должности мирового судьи, до 30 лет;
- о ежегодном прохождении судьёй в течение срока пребывания в
должности медицинского освидетельствования.
Кроемее того, в целях повышения дисциплинарной ответственности мировых судей предлагается дополнить действующий текст присяги судьи, регламентированный соответственно п. 1 ст. 8 Закона «О статусе судей в Российской Федерации», указанием на то, что судья за рамками своей служебной деятельности обязуется соблюдать требования Кодекса чести судьи1;
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут служить основой для последующих научных исследований в данной области. Кроме того они могут быть использованы при совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего институт мировых судей в Российской Федерации.
1 Кодекс судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 02.12.2004 г.) // Российская юстиция. 2005. №1-2. С. 12.
Теоретические выводы могут быть также использованы в учебном процессе.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные
положения диссертации были изложены и опубликованы в 6 научных статьях
и представлены для обсуждения на научных конференциях, проходивших в
Тюменском государственном институте мировой экономики, управления и
права в 2006 г., 2007 г.; на Всероссийской научно-практической
конференции «Совершенствование деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью в современных условиях» (26-27 октября
2006 г., Тюмень); на Всероссийской научно-практической конференции
«Особенности реализации избирательного законодательства на современном
этапе» (26-27 октября 2007 г., Тюмень); на Международной научно-
практической конференции «Совершенствование деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных
условиях» (25-26 октября 2007 г., Тюмень).
Структура диссертации определена целями и задачами
исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя в общей сложности шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Становление законодательства о мировых судьях в России
Для понимания истинного смысла и назначения института мировых судей, определения его особенностей и направлений развития следует рассмотреть этот правовой институт в историческом аспекте. Без выяснения причин его зарождения, закономерностей и этапов развития сложно определить истинное место мирового судьи в российской судебной системе. В современной юридической литературе в качестве периодизации развития мировой юстиции в России принято выделять период становления (1864-1881 гг.) и период ревизии Судебных уставов (1881-1917 гг.)!. Вместе с тем, перед тем как приступить к анализу обозначенных этапов развития, следует выявить причины и предпосылки возникновения института мировых судей в Российской империи. Так, судебная реформа 1864 г. явилась прямым продолжением крупномасштабных общественно-политических преобразований, предпринятых в Российской империи в 1861 г. В историю они вошли под названием Крестьянской реформы, сущность которой заключается в отмене крепостного права и к которой Россия шла долгим мучительным путем с самого начала XIX столетия. В новых социально-экономических условиях объективно не могли оставаться прежними и все надстроечные институты государственной власти, в том числе судебной. Особые суды для каждого сословия, «помещичье правосудие» над крестьянами, отсутствие гарантий судебной независимости и другие рудименты крепостнического прошлого России напрашивались на упразднение. Таким образом, недостатки судебной системы судопроизводства вызывали недовольство даже у привилегированных сословий (не только буржуазии, но и у дворянства) . 20 ноября 1864 г. после длительной подготовки были учреждены Судебные уставы, состоящие из четырех законодательных актов: Учреждение судебных установлений - закон, определяющий общие контуры новой судебной системы и судоустройства в империи; Устав уголовного судопроизводства - закон, определяющий порядок производства по уголовным делам, источник уголовно-процессуального права, уголовно-процессуальный кодекс; Устав гражданского судопроизводства - закон, определяющий порядок производства по гражданским делам, источник гражданского процессуального права, гражданский процессуальный кодекс; Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, - закон, определяющий полномочия мировых судей и порядок производства по уголовным делам, отнесенным к их подсудности. В соответствии с вышеуказанными документами необходимость создания мировых судов объяснялась тем, что «необходимо, сверх общих судебных мест, учредить еще особые местные суды, которые близостью своей к тяжущимся и простотой формы делопроизводства вполне соответствовали бы потребностям большинства сельского и городского народонаселения. Суды эти должны иметь свойство наиболее простого суда с соблюдением, однако, по возможности необходимых гарантий справедливости его решений» . В свою очередь, введение упрощенного судопроизводства было направлено на достижение целей экономического и организационного характера: экономия денежных затрат, доступность для населения, наиболее рациональное распределение судебного времени и средств. В связи с загруженностью судов, достаточно сложной и громоздкой процедурой рассмотрения дел мировые суды должны были облегчить работу общим судебным местам. Основная идея создания мирового суда заключалась в том, чтобы максимально приблизить его к населению, сократить сроки рассмотрения дел, упростить производство по делу, отказаться от судебных расходов по делу, обязать мировых судей активно осуществлять примирительные функции, выносить решения, не противоречащие закону по совести и учитывающие местные обычаи1. Иначе говоря, главная обязанность мировых судей состояла в принятии мер для соглашения и примирения спорящих. Вместе с тем сложность примирительной процедуры заключалась в том, что, с одной стороны, судья был связан в своей деятельности законом, с другой -закон обязывал его выносить справедливое решение, с которым согласны обе стороны. Авторы создания мировой юстиции отмечали: «Главная задача мирового судьи - удовлетворить насущным потребностям народа в суде по совести» . Первый этап в развитии института мировых судей в дореволюционной России связывается с принятием Судебных уставов, которые, собственно говоря, и заложили его основные базовые черты и характеристики данного института и определили его современное понимание. Принятие и обнародование Судебных уставов, по сути представляли собой первую конституционную хартию России. В них впервые устанавливались правовые гарантии против произвола государственной власти.
Зарубежный опыт регулирования мировой юстиции
Обновление современной российской судебной системы благодаря возрождению института мировых судей, а также необходимость разработки процедурной основы их деятельности побуждают к поиску оптимальных в экономическом, организационном и процессуальном отношениях способов правового регулирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Полезным представляется не только обращение к нашему собственному дореволюционному опыту, но и ознакомление с практикой других государств, где существуют похожие институты.
Идея учреждения института мировых судей, т. е. должностных лиц, призванных охранять общественный мир, общественное спокойствие, и ее практическое воплощение своими корнями уходит в древность, во времена великого переселения народов и средневековья. Она родилась на земле Англии".
Предшественниками мировых судей считаются комиссии "по сохранению мира", в которые входили рыцари (средние и мелкие феодалы) и знатные люди графства (shire, township). Так, в 1195 г. эдиктом Хьюберта де Уолтера (Hubert de Walter), правителя Англии во время отсутствия короля Ричарда I (1189-1199 гг.), в каждом графстве назначаются в помощь шерифу четыре рыцаря с административно-полицейскими функциями. Все мужское население графства от 15 лет и старше присягало перед этими должностными лицами в знак своего законопослушного поведения.
В 1264 г. во время правления Саймона де Монфора (Simon de Montfort) в каждом графстве создается должность хранителя мира (keeper of the Peace). С этого времени ему постепенно передаются не только административно-полицейские, но и судебные функции. Если ранее рыцари мира состояли на правах помощников шерифов, хранители мира наделяются уже контрольными полномочиями по отношению к последним. Это было подтверждено и в эпоху короля Эдуарда III (1327-1377 гг.) Вестминстерским статутом 1327 г. (с этого времени — пока еще неофициально - появляется термин "мировой суд" - Justice of the Peace). Несколькими годами раньше, с 1300 г., в каждом графстве стали избирать троих рыцарей для разрешения жалоб на нарушения королевских указов. Этих лиц также можно рассматривать в качестве предшественников мировых судей.
Наконец, Вестминстерский статут 1361 г. постановил, что: " В каждом графстве (shire) Англии для сохранения мира будут назначаться один лорд и три-четыре достойнейших жителя, имеющих какие-нибудь познания в праве. В преамбуле статута эти учреждения официально именовались мировыми судами. Мировые судьи (justices) назначались королем из рядов местного дворянства-джентри1.
Данные судебные установления обладали широчайшей юрисдикцией: задержание застигнутых на месте преступления, разгон незаконных сборищ, преследование бродяжничества, истребование поручительства от каждого лица, представляющего опасность для общественного спокойствия, предупреждение преступлений. Согласно современным представлениям это чисто полицейские функции, поэтому для их осуществления в подчинении мирового судьи находится вся полиция.
Наряду с указанными функциями мировые судьи того времени в качестве органов местного самоуправления заведовали делами о бедных, распределяя налоги на их содержание и контролируя сборщиков и принимая решение о выселении из графства лиц, «не имеющих оседлости». В их юрисдикции находились также местные тюрьмы.
И, наконец, в качестве носителей судебной власти мировые судьи наделялись правом рассмотрения некоторых уголовных дел о преступлениях, за совершение которых в качестве наказания предусмотрено денежное взыскание не свыше 5 фунтов стерлингов, а с участием присяжных заседателей - и других более важных дел, приговором по которым могло быть назначено наказание в виде не только денежного взыскания, но и тюремного заключения до двух лет «с тяжкими работами или без них», с телесными наказаниями или без таковых. Кроме того, эти судьи выступали так же, как «органы предварительного разбора», иначе говоря, как следственные судьи, а по современной терминологии - следователи или органы предварительного следствия, задачей которых являлось «разрешение вопроса о необходимости отсылки к суду (for trial) данного лица, в видах охранения общественного мира».
Согласно принципам английского права мировые судьи могли осуществлять свою деятельность не иначе как в составе не менее двух; единолично они могли решать лишь вопросы предварительного следствия. Юрисдикция каждого мирового судьи распространялась на все графство, без подразделения на участки. Но по соображениям чисто практического свойства мировые судьи графства «размежевывались» по районам.
Франция заимствовала институт мировых судей из Англии, воплотив его в жизнь гораздо позже в конце XVIII в. и придав ему существенно иное содержание. Здесь мировые судьи избирались населением на два года; они не имели уголовной юрисдикции и рассматривали лишь гражданские дела с участием особых заседателей (впоследствии институт заседателей был упразднен). В 1891 г. им было вменено в обязанность производство предварительного следствия. Однако, как свидетельствуют российские ученые-юристы прошлого столетия, мировые судьи во Франции не оправдали ожиданий: следствие производилось ими медленно; судебным разбирательством у мировых судей были недовольны .
Проблемы регулирования правового статуса мировых судей федеральным законодательством
Точкой отсчета начала правового регулирования института мировых судей в Российской Федерации принято считать Концепцию судебно-правовой реформы. Хотя на тот момент только закладывались основы современной российской государственности, но данный документ послужил своеобразной базой для последующего становления как судебной системы в общем, так и института мировых судей в частности. Объективный подход к концепции позволяет утверждать, что она играла и продолжает играть большую роль в решении проблем российской государственности, что с очевидностью просматривается в тех шагах законодательной власти, которые были сделаны на основе концепции в направлении реального внедрения в жизнь принципа разделения властей и формирования независимой судебной власти. Это касается прежде всего федеральных законов, определяющих статус суда и статус судей, а также законов в области судоустройства, определяющих построение судебной системы.
Так, трудно переоценить значение Закона «О статусе судей Российской Федерации»2, поскольку в нем впервые на основе принципа разделения властей суд определен не просто как орган отправления правосудия, а как орган судебной власти, однопорядковой и равнозначной по силе и значению с властью законодательной и исполнительной, действующей самостоятельно и независимо от них . Закон сформулировал механизм обеспечения независимости, неприкосновенности и несменяемости судей, их правовой и социальной защищенности.
По справедливому утверждению первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В. Радченко, обретение судьями подлинной независимости является стержнем судебной реформы, поскольку только через такую независимость может быть реализовано право на беспристрастное и справедливое правосудие. Вместе с тем следует отметить, что задача утверждения независимого правосудия решалась при отсутствии соответствующих национальных традиций, поскольку в России никогда не было по-настоящему независимого суда. Они всегда были подконтрольны системе органов исполнительной власти.
Закон о статусе судей в РФ ввел в жизнь доселе неизвестную нашему праву норму о неограниченности полномочий каким-либо сроком (ст. 11). Наконец-то над головами судей перестал висеть дамоклов меч очередных выборов. Наконец-то судья, принимая решение по конкретному делу, перестал чувствовать себя заложником тех сил, которые через определенное время прямо или косвенно будут решать его судьбу.
Существенным этапом на пути реализации судебной реформы стало принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». На первый взгляд, в этом Законе мало новых положений по сравнению с принятыми до него законодательными актами о суде и правосудии. Но это только на первый взгляд.
В действительности же новым является, во-первых, сам факт закрепления не в обычных законодательных актах, а в Федеральном конституционном законе таких чрезвычайно важных правил, как несменяемость и неприкосновенность судей, назначение их на неопределенный срок, невозможность уменьшения размера жалованья судьи, обязательность всех судебных постановлений и другие. Когда эти правила записаны в Федеральном конституционном законе, для изменения которого требуется особый, усложненный порядок, то можно с уверенностью говорить о надежности, стабильности гарантий деятельности судей, о высокой степени защищенности судебной власти от всяких попыток узурпировать или хотя бы ослабить ее.
Значение Закона о судебной системе заключается также и в том, что он предусматривает ряд принципиально новых установлений, которых не было в прежнем законодательстве или они там только контурно обозначались. Так, сформулирован тезис о единстве судебной системы Российской Федерации и указаны элементы, это единство обеспечивающие (ст. 3).
Но при принятии вокруг базового Закона «О судебной системе Российской Федерации» разгорелись ожесточенные споры между сторонниками трех концепций. Одна из них предусматривала полную реорганизацию сложившейся системы судов общей юрисдикции и предполагала, что пирамида федеральных судов должна бьша состоять из четырех уровней: районный, уровень субъекта Федерации, далее следовал совершенно новый тип судов - межрегиональные окружные суды, и завершал пирамиду Верховный Суд РФ. Внешне привлекательная, эта система в случае претворения в жизнь имела бы разрушительные последствия для правосудия России, поскольку для ее реализации не было ни материальных, ни кадровых предпосылок.
Пределы законодательства субъектов Российской Федерации о мировых судьях
Исходя из закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей и федеративного устройства Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, так же как и сама Российская Федерация, должны иметь свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, наличие судей субъектов Российской Федерации со своей компетенцией предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В связи с этим учреждение Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» института мировых судей в качестве судей субъектов Российской Федерации вполне оправданно, и их статус, определенный Конституцией Российской Федерации и указанным Законом, не может быть изменен. В статье 28 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» была обозначена подсудность дел мировому судье: «Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции» ; и одновременно определялась его законодательная платформа: «Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливается федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации»". В соответствии с Федеральным законом от 17.12.1998 г. №188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую систему Российской Федерации. Полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются федеральным законодательством, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации. Чтобы деятельность мировых судей была организована и они могли приступить к работе, каждый субъект Федерации был обязан принять нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы организации деятельности мировых судей. Но новизна законодательства о мировых судьях породила сложность взаимодействия разных по направленности и подчиненности структур в регионе. Законодательная и исполнительная власти региона, выступая в роли как инициаторов, так и противников (в зависимости от субъективной позиции руководителя), должны были согласовывать свои проекты с федеральными структурами региона: Управлением Судебного департамента, председателем суда субъекта Российской Федерации. В дальнейшем их совместная позиция должна была пройти экзамен на прочность при обосновании числа мировых судей и судебных участков в Верховном Суде Российской Федерации и Государственной Думе Российской Федерации1. Одними из первых соответствующие законы подготовили и приняли представительные органы Ростовской, Брянской, Калининградской и Саратовской областей. К концу 1999 г. такие законы были приняты в 63 субъектах Федерации. В других регионах процесс шел медленнее. Например, на 1 июля 2002 г. в 13 субъектах Федерации - республиках Алтай, Карачаево-Черкесия, Карелия и Чеченская, в Мурманской, Сахалинской, Тверской и Тульской областях, в Коми-Пермяцком, Ненецком, Усть-Ордынском Бурятском и Эвенкийском автономных округах институт мировых судей еще не действовал. В Карелии Законодательное собрание постановило пока закон о мировых судьях не принимать, т.к. сочло этот институт лишней структурой. В данном случае региональные власти выступали не за ускорение реформы, а тормозили ее . Вместе с тем следует отметить, что в данное время мировые судьи действуют во всех субъектах РФ. Как известно, региональный законодатель обладает правом издавать нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы мировой юстиции. В этой связи А.Н. Чертков отмечает, что законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который "снимает" известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. В этой связи основной задачей развития законодательства в сфере совместного ведения является гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации и законодательства Российской Федерации с учетом их системного характера и относительной самостоятельности каждого2. Но на практике оказывается, что в субъектах Федерации, по признанию самих руководителей регионов, были приняты и действуют сотни норм законодательных и других актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и другим федеральным законам3. Нормативные акты субъектов Федерации о мировых судьях нередко выходят за рамки их полномочий. Почти для каждого регионального законодательного акта характерно копирование положений федеральных законов, касающихся предметов исключительного ведения Российской Федерации, и даже бланкетных норм, отсылающих к закону субъекта РФ. Встречаются и нормы, противоречащие федеральному законодательству. Практика свидетельствует о том, что выход за пределы полномочий, предоставленных субъектам РФ в отношении мировых судей, далеко не редкость. Основным препятствием для реализации региональных нормативных актов на практике было, как правило, отсутствие у субъектов Федерации средств на материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей. Поэтому власти Коми-Пермяцкого автономного округа в свое время решили не входить с законодательной инициативой о количестве судебных участков на территории округа. Похожие проблемы были в Карачаево-Черкесской Республике, Ярославской, Смоленской, Сахалинской областях, Республике Карелии. Надлежащему функционированию судебной системы препятствует постоянный дефицит финансирования, в результате чего суды недостаточно обеспечены материально-техническими ресурсами. Это не позволяет судам использовать современные схемы ведения делопроизводства и информационные технологии, что вызывает нарушение сроков рассмотрения дел, волокиту и медлительность в осуществлении судопроизводства, что в свою очередь отрицательно сказывается на конечном результате деятельности судов. Суды вынуждены переносить сроки рассмотрения дел и сокращать количество принимаемых заявлений. Подобные случаи делают невозможным восстановление нарушенных прав граждан и их законных интересов, подрывают их веру в правосудие, порождают нежелание граждан обращаться в суд. Тем самым сужается поле правовой защищенности личности. По мнению ряда экспертов, главной причиной неудовлетворительного общего состояния мировой юстиции в российском обществе называется именно неэффективность решения организационных проблем мировой юстиции. Размещение судов и состояние занимаемых ими помещений настолько неудовлетворительное, что компрометируют правосудие. Часть судов вообще не имеет помещений. В результате происходит массовое нарушение принципа гласности судебного разбирательства, поскольку из-за отсутствия необходимой площади процессы из открытых превращаются фактически в закрытые, доступ к которым вынужденно ограничивается. Современные реалии таковы, что в большинстве случаев мировые судьи судебных участков сельских районов размещены в одном здании с судьями районного суда, который является для них вышестоящей (апелляционной) инстанцией. При такой организации системы судебных инстанций мировые судьи видятся в качестве структурных единиц районного суда. Без решения проблем организационного обеспечения судебной системы Российской Федерации невозможно достижение качественных сдвигов в отправлении правосудия. Проблемы организационного характера затрудняют доступ граждан к правосудию. Также на доступ населения к правосудию отрицательно влияет и существование высоких государственных пошлин в судах по гражданским делам . Они сделали судебную систему самоокупаемой, но малодоступной для многих граждан. Размер пошлин следовало бы поставить в зависимость от материального положения сторон.
