Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации 16
1. Категориально - понятийный аппарат в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации 16
2. Федеральное законодательство в сфере программирования, прогнозирования и планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации 43
3. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере программирования, прогнозирования и планирования социально экономического развития 71
Глава 2. Ретроспективный анализ конституционно-правового регулирования процесса формирования полномочий в сфере социально экономического развития субъектов Российской Федерации 90
1. Конституционное и договорное регулирование разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в сфере социально-экономического развития 90
2. Периодизация процесса разграничения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере социально-экономического развития120
3. Влияние процесса конституционного перераспределения компетенции между органами, государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на социально экономическое развитие субъектов Российской Федерации 148
Заключение 166
Библиографический список 179
- Категориально - понятийный аппарат в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
- Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере программирования, прогнозирования и планирования социально экономического развития
- Конституционное и договорное регулирование разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в сфере социально-экономического развития
- Влияние процесса конституционного перераспределения компетенции между органами, государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на социально экономическое развитие субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время вопросам социально-экономического развития страны в целом и субъектов Российской Федерации в частности уделяется все больше внимания.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев к числу серьезных проблем современной России отнес прежде всего неэффективную экономику, полусоветскую социальную сферу, неокрепшую демократию, негативные демографические тенденции, отметив, что простого функционирования социальных систем недостаточно, поскольку они лишь воспроизводят текущую модель, но не развивают ее. При этом создание условий для обеспечения граждан жильем, работой, медицинской помощью, забота о пенсионерах, защита детей, поддержка людей с ограниченными возможностями — прямая обязанность властей всех уровней. В связи с этим модернизация экономики и повышение качества жизни в нашей стране стали ключевыми моментами, озвученными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Позиция Президента Российской Федерации свидетельствует о том, что вопросы, связанные с социально-экономическим развитием, остро стоят перед современной Россией, а модернизация обозначенной сферы, безусловно, затронет и ее правовое регулирование.
Социально-экономические проблемы Российской Федерации и ее субъектов являются взаимосвязанными, и одни, соответственно, порождают другие. Разрыв в социально-экономическом развитии отдельных субъектов Российской Федерации измеряется в разах, что, безусловно, отражается на конституционно закрепленном праве граждан, проживающих на территориях субъектов Российской Федерации, отстающих в социально-экономическом развитии, на достойную жизнь.
Все вышеизложенное порождает необходимость более глубокого конституционно-правового исследования процессов, происходящих в социально-экономических системах России и ее субъектов, что определяет актуальность выбранной темы.
В России как федеративном государстве, состоящем из территорий равноправных субъектов федерации, при проведении социально-экономических реформ не могут быть не затронуты вопросы разграничения компетенции между уровнями государственной власти, а также совершенствования правового регулирования названной области. Основы социально-экономической сферы общественных отношений базируются на положениях Конституции Российской Федерации (далее — Конституция), в развитие которых принимаются федеральные законы
и иные акты органов федеральной власти, а также законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, изучение регулирования социально-экономического развития становится актуальной конституционно-правовой проблемой.
Актуальность проведенного исследования заключается также в том, что анализ норм действующего законодательства, направленных на регулирование исследуемой сферы отношений, а также учет накопленного опыта позволят не только определить проблемы, тенденции развития в целом, но и выработать предложения по решению практических задач, возникающих в ходе социально-экономического развития России и ее субъектов, что является немаловажным для корректировки курсов стратегического развития и снижения влияния на него внешних факторов.
Важность и своевременность темы диссертационного исследования обусловливается необходимостью совершенствования норм федерального и регионального законодательства, направленного на конституционно-правовое регулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Целью настоящей работы является исследование конституционно-правовых основ, практических проблем и тенденций социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; оценка влияния процесса перераспределения компетенции между органами государственной власти России и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации; внесение предложений по совершенствованию законодательства для ускорения темпов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью диссертантом поставлены следующие задачи:
исследовать теоретические аспекты социально-экономического развития Российской Федерации в целом и субъектов Российской Федерации в частности;
проанализировать федеральное законодательство в социально-экономической сфере;
проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации в социально-экономической сфере;
рассмотреть в ретроспективном анализе компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере;
выделить исторические этапы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
проанализировать правовое регулирование разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере социально-экономического развития и влияние процесса перераспределения компетенции на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации;
сформировать предложения и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования социально-экономической сферы субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования включает в себя нормы конституционного права, посредством которых осуществляется регулирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также теоретические, исторические и иные основы регулирования социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам социально-экономической деятельности государства, федеративным отношениям, их конституционно-правовому регулированию уделяли внимание многие правоведы. Социально-экономическое развитие в различных его аспектах становилось предметом правовых исследований таких ученых, как Н. С. Бондарь, Н. М. Добрынин, Е. В. Пинская, А. Н. Чертков, В. Ф. Шумейко и др. Вместе с тем конституционно-правовые основы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в правовой науке раскрыты не в полной мере.
В 1993 г. И. Ф. Ляпиным был проведен комплексный анализ правового регулирования социально-экономического развития некоторых административно-территориальных образований. В новых условиях государственности, после принятия Конституции и смены правовой, политической и экономической систем государства, в 2007 г. была издана монография С. С. Собянина, посвященная компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития. На настоящий момент это единственное комплексное исследование конституционно-правовых аспектов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Среди ученых, внесших серьезный вклад в исследование и развитие федерализма в Российской Федерации, следует назвать С. А. Авакьяна, Г. В. Дегтева, Н. М. Добрынина, Ф. Ф. Конева, Ю. М. Конева, Б. С. Крылова, А. И. Лепешкина, Ш. Б. Магомедова, В. В. Маклакова, В. П. Миронова, С. В. Нарутто, А. Е. Прокопьева, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умнову, А. А. Хвощина, А. Н. Черткова, В. Е. Чиркина, Т. Я. Хабриеву.
Несмотря на наличие значительного числа исследований в области федерализма в целом и отдельных его сторон, в юридической научно-теоретической литературе не достаточно уделено внимания вопросам регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, хотя в этой сфере немало проблем, требующих изучения. В связи с этим автор предпринял попытку рассмотреть вопросы конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составили как современные общенаучные (диалектический, герменевтический, абстрагирования, конкретизации, индукции и дедукции, аналогии, сравнения, анализа и синтеза, исторический, системный), так и специальные методы познания правовых, экономических, социальных процессов и явлений (сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, дисперсионно-корреляционного анализа, теории вероятности, математической статистики).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких российских ученых, как: С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь, В. А. Виноградов, М. В. Глигич-Золотарева, Н. М. Добрынин, А. Н. Ерегин, В. Д. Зорькин, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, О. Е. Кутафин, Л. В. Лазарев, И. В. Лексин, А. И. Лепешкин, И. Ф. Лялин, В. В. Маклаков, Е. В. Рябов, С. С. Собянин, Ю. А. Тихомиров, И. А. Умнова, В. А. Черепанова, А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, М. А. Шафир, Т. Я. Хабриева и др.
В ходе написания настоящей работы широко использовались научные исследования в области философии, экономики, социологии.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, а также статистические данные Росстата.
Нормативную базу исследования составили Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, конституции (уставы) всех субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социально-экономического развития, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые на их основании соглашения о разграничении полномочий.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором был проведен комплексный анализ конституционно-правового регулирования социально-экономического развили субъектов Российской Федерации, на основе которого была предпринята попытка сфор-
мировать понятийный аппарат в исследуемой сфере общественных отношений, оценить влияние процесса разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и предложены пути совершенствования правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Новизной отличается подход к анализу социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, основьшающиися на том, что объект и предмет исследования находятся на стыке не только конституционного, административного, финансового и других отраслей права, но и философии, социологии, экономики.
На основе обширной источниковедческой базы, включая акты как федерального, так и регионального законодательства в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, выработаны предложения по совершенствованию правового регулирования рассматриваемых общественных отношений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1.В целях эффективного конституционно-правового регулирования программирования, прогнозирования и планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации предлагается законодательно закрепить следующие определения:
-социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации — обусловленный общественными отношениями и принципами конституционного строя процесс изменения уровня жизни и иных объективно существующих разумных потребностей общества, средств и способов их удовлетворения на территории субъекта Российской Федерации, определяемый динамикой значений совокупности установленных законодательством факторов. Под объективно существующими разумными потребностями общества (государства) следует понимать регулируемые законодательством и соответствующие конституционным принципам формирования государства следующие сферы общественных отношений (выражаются в частных показателях): экономическая, ресурсная, сельскохозяйственная, производственная, экологическая, правовая, управленческая, духовная, демографическая, внешнеэкономическая и оборонная, а также бизнеса, связи и сообщения;
- уровень жизни — степень обеспеченности населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и удовлетворзния рациональных потребностей. Уровень жизни определяется совокупностью следующих установленных зако-
ном и вытекающих из конституционных социально-экономических прав и свобод человека и гражданина основных показателей: объем валового внутреннего продукта на душу населения; уровень потребления товаров первой необходимости на душу населения; величина реальных доходов на душу населения по отношению к минимальному прожиточному уровню; размер реально выплаченной среднемесячной заработной платы работника по отношению к минимальному прожиточному уровню; доля граждан с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения Российской Федерации; отношение среднего размера пенсии к минимальному прожиточному уровню; доля государственных расходов на образование, культуру, здравоохранение и социальное обеспечение в соответствии о действующим законодательством; доля населения, проживающего в неудовлетворительных жилищных условиях, и др.;
- качество жизни — оценочная категория, отражающая соответ
ствие достигнутого на данный период времени уровня жизни реально
существующим потребностям населения. Качество жизни определяется
методом социологического опроса.
2. Ретроспективный анализ конституционно-правовых норм в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации позволил выделить три исторически сложившихся периода разграничения полномочий по предметам ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов:
первый — период законодательно-договорного разграничения компетенции (с декабря 1993 г. по июнь 1999 г.), включающий два этапа (с декабря 1993 г. по 1996 г. — этап договорно-законодательного разграничения без выраженной правовой позиции центра; с 1996 г. по 1999 г. — этап, характеризующийся принятием постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, отражающих принципиальные правовые позиции по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере социально-экономического развития);
второй — период становления и укрепления вертикали власти (с июня 1999 г. по июль 2003 г.), характеризующийся, с одной стороны, принятием федеральных законов, призванных урегулировать сферу разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также процессом частичной отмены и приведения в соответствие с федеральным законодательством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — малой эффективностью принятых федеральных
законов и действием ранее принятых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий;
- третий — период централизации разграничения компетенции
(с июля 2003 г. по настоящее время), включающий два этапа (с июля
2003 г. по декабрь 2004 г. — этап утверждения и действия без измене
ний перечня собственных полномочий; с декабря 2004 г. по настоящее
время — этап совершенствования перечня собственных полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
3. Анализ состояния правового регулирования нормами феде
рального и регионального законодательства социально-экономиче
ского развития субъектов Российской Федерации, а также влияния
процесса конституционного перераспределения компетенции между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъек
тов на социально-экономическое развитие субъектов Российской Фе
дерации позволил сделать выводы:
о фрагментарности, запутанности, неточности и недостаточности федерального законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений;
отсутствии единой концепции правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
необходимости совершенствования конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в целях формирования эффективных правовых механизмов, обеспечивающих прогрессивное развитие данной сферы общественных отношений субъектов Российской Федерации;
приоритетном уточнении порядка разграничения в области социально-экономического развития полномочий по предметам ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов путем, с одной стороны, детализации наиболее важных для государства и субъектов Российской Федерации полномочий, а с другой — закрепления права субъектов России самостоятельно определять свои полномочия в законодательно определенных сферах общественных отношений.
4. В целях прогрессивного социально-экономического развития
Российской Федерации и ее субъектов представляется целесообразным
принять:
- федеральный закон о социально-экономическом развитии, по
средством которого будет осуществляться комплексное, системное
и последовательное правовое регулирование социально-экономиче
ского развития Российской Федерации и еь субъектов. В законе долж
ны быть установлены понятия и принципы социально-экономического
развития, определен порядок его прогнозирования, программирования и планирования, урегулированы вопросы, связанные с оценкой уровней и динамики социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов;
- в каждом субъекте Российской Федерации закон в области со
циально-экономического развития, согласованный с нормами феде
рального законодательства и составляющий с ним и законами других
субъектов Российской Федерации единую систему правового регули
рования социально-экономического развития.
5. Анализ оценки влияния процесса конституционного перерас
пределения компетенции между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов на социально-экономическое
развитие субъектов Российской Федерации позволил сцелать выводы
о том, что:
-в период законодательно-договорного разграничения компетенции наблюдалась скачкообразность социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
- в периоды становления и укрепления вертикали власти и цен
трализации разграничения компетенции наблюдается выравнивание
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
с тенденцией к росту.
6. На основе проведенного анализа законодательства в сфере со
циально-экономического развития субъектов Российской Федерации,
а также с учетом полученных в ходе диссертационного исследования
результатов предложено (de lege ferenda) внести изменения:
-в Федеральный закон от 17.12.1999 № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» в части реформирования института ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
-в Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в части уточнения терминов «регион» и «система региональных прогнозов», а также в части, касающейся установления органа государственной власти, на который должны быть возложены обязанности по разработке прогнозов социально-экономического развития по регионам, а также по объединению региональных прогнозов в систему региональных прогнозов;
-в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» путем закрепления в качестве собственного полномочия субъектов Российской Федерации права на разработку и реализацию программ использования и охраны земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;
- в Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» в части, касающейся установления целей региональной политики (в частности, заменить «выравнивание условий социально-экономического развития регионов» на «выравнивание социально-экономического развития субъектов Российской Федерации»);
7. В целях ежегодного определения уровня жизни населения и уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации целесообразно на основе предложенной автором методики расчета социально-экономического развития субъектов Российской Федерации принять постановление Правительства Российской Федерации о методике оценки социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Для совершенствования конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и обеспечения объективной оценки эффективности осуществляемой политики в исследуемом направлении в методику предлагается ввести частные показатели социально-экономического развития, соотносимые с отдельными конкретными полномочиями органов государственной власти в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также отражающие соотношение затрат на реализацию отдельных полномочий в социально-экономической сфере с результатами реализации данных полномочий.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что его рекомендации могут быть применены органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в целях совершенствования правового регулирования сферы социально-экономического развития, а также в учебном процессе и практической деятельности специалистов в области конституционного права.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейшей теоретической разработки проблем конституционно-правового регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования прошли апробацию на заседании кафедры конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и нашли свое отражение в научных публикациях автора, а также апробированы в ходе выступлений на Третьих Всероссийских Держа-винских чтениях (Москва, 14-15 декабря 2007 г.), Пятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 15 декабря 2009 г.), научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (Москва, 4 июня 2010 г.), научно-практической конференции «Правовая система России: история и современное состояние» (Москва, 1 декабря 2011 г.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Категориально - понятийный аппарат в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
Сущность государства и его социальное назначение . выражается в основных направлениях деятельности государства по решению стоящих, перед ним задач и достижению целей (функциях). В теории государствами права? нет единого подхода к типологии функций государства: Одна- из точек зрения состоит втом, что любому государству присуще четыре основные функции::.
- политическая функция, которая, включает -в-, себя обеспечение государственной и общественной безопасности, национального т социального согласия;.охрану суверенитета государства от внешних посягательства т.п.;
- идеологическая функция которой характерны поддержка.
- определенной, включая религиозную; идеологии; организация образования;
- сопровождение науки, культуры и т.п.;
- экономическая- функция, которая? подразумевает обеспечение: нормального функционированиями развития;экономики;
- социальная; функция,, котораяе направлена: на создание условий;. обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека-;.
Функциями демократического правового социального: государства; которым Конституция РФ І провозгласила Россию; являются», основные направления деятельности государства nor решению» задач .политического,. идеологического, социально-экономического; экологического!; ш иного характера в целях обеспечения- верховенства права; свободного; функционирования общества; а также; создания условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. t
Конституция- РФ определила Россию1 как: федеративное1. государство, которое,состоит из республик, краев областей городовфедеральногозначения, автономной области, автономных округов - равноправных: субъектов РФ; Российский федерализм характеризуется относительной децентрализацией государственной, власти, разделением ее по вертикали и обеспечением государственного единства. Это обуславливает наличие федеральной конституции и законодательства, высших органов государственной власти, территории федерации, а также учредительных актов (конституций, уставов) и законодательства субъектов федерации, высших органов законодательной, исполнительной, судебной власти и территорий субъектов федерации. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ, основываясь на принципе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, образуют единый механизм по реализации функций государства.
Одной из проблемных сторон российского федерализма является его асимметричность. Под термином «асимметричная федерация» принято понимать «модель федеративного устройства, при которой субъекты Федерации имеют неравный статус и соответственно объем полномочий»4. В свете этой проблемы, М. В. Аксенов констатирует, что «в связи с установленным в ст. 5 Конституции РФ различным статусом субъектов Российской Федерации республики относятся к числу национально-государственных образований, края, области и города федерального значения — к числу административно-территориальных единиц, а автономная область и автономные округа - к числу национально-территориальных образований»5. Автор характеризует Россию как «глубоко» и- «всесторонне» асимметричную федерацию, асимметрия которой проявляется в правовой, властной, бюджетной, экономической и т.д. сферах государственной деятельности. В науке конституционного права существует и другая точка зрения, согласно которой наличие различий в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином отношении не означает неравноправия или асимметрии конституционного статуса. «Закрепленное в Конституции равноправие субъектов РФ предполагает их политико-правовую равноценность»6.
Следует обратить внимание на тот факт, что все субъекты РФ различны по географическому положению, демографической и национальной составляющей, а также по экономическому и социальному положениям и тенденциям развития. Как отмечает И. А. Умнова, Россию «отличает ярко. выраженный элемент асимметрии и разрозненности с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов»7.
В своем Постановлении от 15.07.1996 №16-П Конституционный суд РФ установил, что федеральные органы при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики обязаны «исходить из того, что правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности» населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общественных стандартов/ во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации» .
Признание, в том числе и Конституционным судом РФ, наличия-столь очевидных социально-экономических различии в положении субъектов РФ не снимает ответственности перед народом ни с органов государственной власти Федерации, ни с органов государственной власти субъектов Федерации. В настоящее время разрыв в социально-экономическом развитии между субъектами РФ слишком велик, и негативная ситуация в «депрессивных» регионах9 отражается на жизни и благосостоянии конкретного человека, проживающего» в том или ином субъекте РФ. Как отмечалось выше, на государство, наряду с другими, возложены социальная и экономическая функции, а обеспечение исполнения этих функций является обязанностью органов государственной власти РФ и ее субъектов. Для запуска механизмов реализации органами государственной власти РФ и ее субъектов социальной и экономической функций государства с целью выравнивания социально-экономического положения субъектов РФ необходима адекватная правовая база, которая, несомненно, должна основываться на нормах Конституции РФ. Таким образом, вопросы социального и экономического развития субъектов РФ становятся предметом конституционно-правого исследования. В этой связи Н. С. Бондарь отмечает, что «экономические и социальные отношения все в большей степени вовлекаются в сферу конституционного воздействия - как путем их прямого конституционно-правового регулирования, так и посредством осуществления конституционного контроля в области рыночного (экономического), и социального законодательства... Расширение предмета конституционного права за счет включения в него социальных и экономических отношений является подтверждением того, что в основе правовой глобализации находится юридизация свободы, власти, собственности как основополагающих компонентов современных социально-политических и экономических систем... экономические и социальные отношения представляют собой важную сферу конституционного регулирования, а социально-экономическое развитие общества естественным образом становится конституционной проблемой»10.
Обозначив проблему социально-экономического развития субъектов РФ как проблему конституционно-правовую, необходимо определиться с тем, что именно следует понимать под термином «социально-экономическое развитие».
«Социально-экономическое развитие» (далее - СЭР) является устоявшимся словосочетанием, которое широко используется учеными в различных областях науки, политиками, журналистами, юристами и т.д. Между тем, устоявшегося определения понятия «социально-экономическое развитие» нет ни в науке, ни в практике. Правда, стоит заметить, что некоторые попытки закрепить данный термин все же предпринимались, в том числе и на законодательном уровне.
Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере программирования, прогнозирования и планирования социально экономического развития
Анализ законодательства субъектов РФ, посредством которого осуществляется правовое регулирование СЭР субъектов РФ, следует начать с рассмотрения положений о СЭР, содержащихся в основных законах субъектов РФ, а именно, в конституциях (уставах).
Следует обратить внимание на положительную тенденцию региональных законодателей, которые, особенно в последние годы, активно приводят в соответствие с федеральным законодательством свои основные законы. Еще десять лет назад конституции (уставы) субъектов РФ пестрели положениями, противоречащими Конституции РФ и федеральному законодательству. Сейчас в области СЭР положения большинства конституций и уставов, устанавливающие компетенцию законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в области СЭР, приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Федеральный законодатель установил полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в области программирования СЭР субъектов РФ - по утверждению в форме закона программ СЭР субъектов РФ.
В конституциях (уставах) 45 субъектов РФ полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по утверждению в форме закона программ СЭР субъектов РФ, отражено полностью. Субъектами РФ, чьи основные законы содержат данное полномочие, являются: республики Адыгея, Карелия, Коми, Чеченская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края, Амурская, Брянская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Курская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Тульская, Свердловская, и Ярославская области, город Санкт-Петербург, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
В 28 конституциях (уставах) субъектов РФ закреплено полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по утверждению программ СЭР без указания на форму. В частности, данное положение содержится в конституциях (уставах): республик Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Марий Эл, Республики Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Удмуртской, Чувашской республик, Забайкальского края, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Калининградской, Кировской, Курганской, Ленинградской, Пензенской, Ростовской и Рязанской областей.
Соответственно в 10 конституциях (уставах) субъектов РФ полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не закреплено. В группу субъектов, не содержащих указанное полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти, входят: Камчатский и Пермский края, Белгородская, Владимирская, Тверская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская области, город Москва и Еврейская автономная область.
Следовательно, в большинстве конституций (уставов) субъектов РФ закреплено полномочие высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по утверждению программ СЭР субъекта РФ. Однако далеко не все законодатели субъектов РФ закрепили в основном законе указание на форму — закон, — в которой утверждается программа СЭР. Этого не сделало, в частности, подавляющее большинство республик.
Среди полномочий высшего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов не редко встречается полномочие по осуществлению контроля за выполнением программ СЭР субъекта РФ: Такое полномочие за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; в-частности, закреплено в конституциях (уставах) Удмуртской Республики, Забайкальского и Краснодарского краев, Амурской, Архангельской, Астраханской, Вологодской, Кировской, Липецкой; Пензенской; Рязанской,. Самарской, Тамбовской, Томской; областей, города Санкт-ИетербургаиЧукотского автономного округа.
Федеральный законодатель, установил полномочия высшего должностного лица субъекта РФ . (руководителя высшего исполнительного органа государственной ; власти: субъекта РФ) в области программирования- СЭР-субъектов РФ шошредъявлениюшроектов программ СЭРсубъекта РФ ВВЫСШИЙ; законодательный (представительный). орган- государственной) власти субъекта РФ Иі по» представлению» отчетов программ? СЭР субъекта! РФ в высший;. законодательный- (представительный) орган- государственной? власти субъекта:
Оба полномочия высшего должностного лица субъекта1 РФ (руководителя высшего; исполнительного органа: государственной власти субъектам РФ) предусмотрены, конституциями (уставами)J 34 субъектовч РФ; а именно, конституциями (уставами)1 республик; Адыгея; - Алтай;. Бурятия; Дагестан, Коми;; Мордовия, Татарстан, Хакасия; Карачаево-Черкесской; Удмуртской?республик,. Забайкальского,. Красноярского краев, Амурской; Брянской; Волгоградской; Вологодской; Иркутской;, Калининградской; Костромской;... Липецкой;. Московской; Новосибирской; Омской;. Орловской;. Рязанской; Саратовской, Смоленской, Тамбовской;.Томской;.Тульской; Челябинской областей], города Санкт-Петербурга, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов.;
Конституциями (уставами) 1 4у субъектов РФ предусмотрено только одно полномочие — по представлению1 проектов программ СЭР субъекта РФ в высший; законодательный; (представительный) орган государственной- власти субъекта. РФ. Данное полномочие содержится в конституциях (уставах) республик Башкортостан; Ингушетия;. Саха (Якутия), Кабардино-Балкарской Республики, Архангельской;; Астраханской, Белгородской, Курской, Магаданской, Оренбургской, Сахалинской, Тюменской областей, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Остальные 35 конституции (устава) субъектов РФ не содержат положений, закрепляющих названные полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Некоторые конституции (уставы) субъектов РФ содержат особые полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в области программирования, прогнозирования и планирования СЭР субъектов РФ. Так, уставами 3 областей — Амурской, Тамбовской и Томской - предусмотрено полномочие высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по образованию совещательного органа для коллективного рассмотрения вопросов управления областью, планов, программ СЭР области.
Конституциями (уставами) Чувашской Республики, Алтайского, Забайкальского, Ставропольского краев, Брянской, Волгоградской, Магаданской, Саратовской и Сахалинской областей предусмотрено полномочие высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению ежегодного доклада о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти по СЭР в высший законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Рядом конституций (уставов) субъектов РФ предусмотрены иные полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в области программирования, прогнозирования, планирования СЭР субъектов РФ.
Конституционное и договорное регулирование разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в сфере социально-экономического развития
В рамках настоящего исследования, понятия- «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» будут использоваться в следующих значениях.
Предметы ведения - разграниченные Конституцией РФ между уровнями государственной власти сферы общественных отношений, являющиеся объектами государственного воздействия, по которым органы государственной власти Российской/ Федерации- и (или) субъектов Российской Федерации осуществляют совместную,или исключительную деятельность.
Предметы, ведения делятся на: предметы ведения Российской Федерации; предметы ведения субъектов Российской Федерации; предметы совместного ведения»Российской, Федерации и ее субъектов.
Полномочия - права и обязанности органа государственной власти по принятию правовых актов, и осуществлению государственно-властной, управленческой и иной деятельности.
Компетенция — совокупность, установленных в правовых актах полномочий органов государственной власти, формируемая в зависимости от предметов ведения.
Обращаясь к вопросу о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, следует иметь ввиду, что разграничены, в строго теоретическом смысле, могут быть только полномочия, вытекающие из установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения. Вместе с тем, на практике, имело место неконституционное разграничение предметов ведения. Так, в период с 1994 по 1998 год было заключено 42 договора между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведений и полномочий, большинство из которых включали в себя положения о разграничении предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации.
В свою очередь, из разграничения предметов, ведения неконституционными способами следует сделать вывод об установлении по этим предметам ведения- полномочий органов государственной власти Федерации или ее субъектов; что порождало создание в правовом поле «псевдо компетенции» органов государственной власти. Под «псевдо компетенцией» следует понимать совокупность полномочий органов государственной власти соответствующего уровня-по сферам общественных отношений, не отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения этого уровня, власти. И. В. Лексин по этому поводу пишет: «К середине 1998і г. ... было подписано 42 базовых договора о разграничении предметов ведения и полномочий (в которых участвовали представители 46 субъектов Федерации) и свыше 200 соглашений (большинство из них - на основе и в развитие соответствующих договоров). Существенные нарекания- вызывает содержание договоров и соглашений. Большинство договоров прямо противоречит Конституции Российской. Федерации и федеральному законодательству, перераспределяя отдельные предметы федерального ведения в совместное ведение и ведение субъекта Федерации, предметы совместного ведения - в ведение субъекта Федерации, либо устанавливая новые, не предусмотренные Конституцией, предметы совместного ведения»116.
Таким образом, в России исторически применялось несколько способов разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами: конституционный и договорной. Представляется, что обоснованным будет начать рассмотрение с конституционного способа разграничения предметов ведения: .
1. Исходя из конституционного способа разграничения предметов.ведения; в сфере: СЭР, предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, определены ст. 71-73 Конституции РФ. Статья 71 Конституции РФ содержит в себе закрытый перечень предметов; составляющих исключительное ведение1 Российской Федерации; ч. 1 ст. 72 Конституции РФ включает в себя; предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ; в ст. 73 Конституции РФ/отсутствует перечень предметов.ведения субъектов; РФ, вместе с тем; в ней содержится формулировка, из которой следует, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Содержание данной нормы позволяет сделать вывод о том, что субъекты РФ компетентны в пределах: предметов совместного ведения, в той! части, в которой не установлены-полномочия Федерации:
Примечательно, что под «всей полнотой государственной; власти» в Постановлении Конституционного Суда: РФ от 09.01.1998 N? 1-П понимаются лишь полномочия1:17. Вместе с тем, . думается;, что; у субъектов РФ имеются и предметы их исключительного ведения; в: которые входят те сферы общественных отношений, которые не вошли в закрытые перечни статей 71 -72 Конституции; РФ; то есть не являются; предметами ведения РФ; и предметами совместного ведения-РФ и субъектов ;РФ Предметы,исключительного ведения субъектов? РФ1 устанавливаются ими самостоятельно, прежде всего в конституциях (уставах). В соответствии с установленными предметами ведения субъекты РФ самостоятельно определяют полномочия- своих органов государственной власти.
Представляется, что в целях проведения полного и всестороннего анализа предметов ведения в области СЭР, необходима их классификация. В юридической науке уже предпринимались попытки классифицировать предметы ведения по группам;
Б.С. Крылов разделил предметы ведения РФ на четыре основные группы: 1) гарантирующие сохранение государства как демократического федеративного и правового; 2) обеспечивающие регулирование и защиту прав, закрепляющие направления экономического развития общества; 3) обеспечивающие государственную целостность и единство системы государственной власти; 4) обеспечивающие независимость Российской Федерации вовне . Несмотря на наличие классификации предметов ведения Российской Федерации, Б.С. Крылов не достаточно четко разграничил предметы ведения по предложенным группам. Наряду с тем, что такой предмет ведения Федерации, как «федеральная государственная собственность и управление ею», без сомнения, лежит В экономической плоскости, отнесение его к группе предметов ведения, закрепляющих направления экономического развития общества, на наш взгляд, не совсем оправдано. К примеру, такой предмет исключительного ведения РФ как «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области, государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации» - это сфера общественных отношений, которая своей сутью имеет закрепление направлений соответствующего развития общества, в то время как федеральная собственность - это экономическая основа для достижения намеченных направлений. Соответственно, федеральная политика и федеральные программы безоговорочно входят во вторую группу предметов ведения, в то время- как «федеральная собственность и управление ею» остается вне предложенной классификации.
Влияние процесса конституционного перераспределения компетенции между органами, государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на социально экономическое развитие субъектов Российской Федерации
Прогрессивное социально-экономическое развитие - одна из важнейших целей работы государственных органов федерации и ее субъектов. При этом СЭР субъектов РФ не одинаково, и политика государства должна строиться с учетом дифференциации в социально-экономических потенциалах различных территорий, что неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ184.
Между тем, из определения понятия «социально-экономическое развитие», указанного в главе 1 настоящей диссертации, следует вывод, что тенденции и темпы СЭР, как отдельных субъектов РФ, так и страны в целом, зависят от большого количества факторов (показателей). Официальная статистика приводит данные более чем по 100 показателям. Одни из которых оказывают весьма значительное влияние на уровень жизни населения и социально-экономическую сферу (такие, например, как «Валовой региональный продукт», «Доходы и Расходы консолидированных бюджетов», «Инвестиции в основной капитал», «Среднедушевые денежные доходы», «Уровень безработицы» и т.п.) и воспринимаются как основные показатели, практически в целом определяющие достигнутый уровень СЭР, другие же влияют не столь прямо и чувствительно (такие, например, как «Число посещений музеев», «Площади сельхозугодий и пашни», «Число амбулаторно-поликлинических учреждений», «Выпуск специалистов из высших и средних учебных заведений» и т.п.), поэтому в оценках достигнутого уровня СЭР эти показатели отбрасываются далеко на задний план или вообще не учитываются. На наш взгляд, это — ошибочная позиция. В своей совокупности эти показатели могут оказывать существенное влияния на СЭР.
Следует иметь ввиду, что получение и систематизация количественных данных по частным показателям СЭР и непосредственно оценка уровня СЭР -это разные задачи. А это значит, что сбор и сравнение данных по отдельных факторам не позволяет говорить о различии в уровнях СЭР субъектов РФ.
Для проведения объективной количественной оценки СЭР субъекта РФ за определенный период времени необходим комплексный показатель, который мог бы учитывать одновременное влияние всех значимых и малозначимых показателей СЭР.
Необходимость объективной оценки СЭР субъектов РФ подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ; Таку в-, своем; Постановлении от 17.06.2004 № 1-2-Й «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов и 3 статьи 15 6 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в .связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края,- Красноярского краевого-суда и Арбитражного!.судаРеспублики!Хакасия»ї 5 Конституционный; суд РФ/ установил, что «федеральным: законом; могут предусматриваться дифференцированные подходы- к регулированию вопросов обслуживания? счетов бюджетов субъектов.Российской- федерации, которые во всяком случае должны, иметь, в своей: основе объективно обусловленные социально-экономические: критерии- развития. тех или/ иных субъектов. Российской; Федерации»;
Попытки комплексно оценить- уровень, СЭР субъектов. РФ предпринимались, многими специалистамиї-86 Постановлением Правительства РФ от 1 1.10;20011№?7Ш « Федеральной целевош программе "Сокращение различий! в? социально-экономическом? развитишрегионовіРоссийской? Федерации (2002-2010 годы и до?2015; года)!1187, бьишутверждена: разработанная Министерством? экономического развития«РФ; методика; комплексной! оценки уровня! социальногэкономического : развития; субьектовіРФ (далее-официальная методика);
Данная? методика была апробирована путем оценки: уровня: СЭР " субъектов і РФ 1998-2002 гг.
Основной целью официальной методики комплексной? оценки .уровня СЭР субъектов: РФ- было определение: возможности: решения: текущих т долгосрочных задач социального и хозяйственного развития? на основе внутренних резервовш источников экономического роста и эффективности мер по реализации социально-экономической- политики, предпринимаемых Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Основными принципами при проведении комплексной оценки уровня СЭР региона были названы:
-комплексность оценки, обеспечивающая учет всех важнейших составляющих показателей уровня СЭР субъектов РФ;
-системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей базовых показателей и характеристик регионального развития;
-достоверность исходных данных при выборе базовых показателей регионального развития;
-соответствие системы индикаторов задачам ежегодного анализа и прогнозирования экономического и социального развития регионов;
-максимальная информативность результатов оценки уровня развития регионов, обеспечивающая возможность принятия оптимальных решений на федеральном и региональном уровнях государственного управления;
-сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражающими результативность деятельности органов государственной власти субъектов РФ по решению важнейших экономических и социальных проблем.
На наш- взгляд, данный перечень основных принципов проведения, комплексной оценки уровня СЭР требует определенной доработки. В частности, принцип1 комплексности оценки должен обеспечивать учет всех важнейших составляющих показателей уровня СЭР. Вместе с тем, принцип комплексности оценки должен предполагать учет всех показателей СЭР, а не только основных.
Принцип системности оценки предполагает учет взаимосвязей базовых показателей с характеристиками регионального развития. Думается, что данный принцип является некорректным. Неясно, с какими именно характеристиками регионального развития должна быть учтена взаимосвязь, а так же что это за характеристики, кем и где они устанавливаются. В настоящее время не существует законодательно закрепленных характеристик регионального развития, и следовательно, характеристики регионального развития выбираются «на глаз», что вносит субъективность в оценку уровня СЭР.
Из принципа «достоверность исходных данных при выборе базовых показателей регионально развития» вытекает, что достоверность данных необходима только при выборе основных показателей. Вместе с этим, представляется, что достоверность исходных данных один из важнейших принципов и предполагать должен достоверность данных, используемых при выборе всех показателей СЭР.
Значение достоверности данных при оценке социально-экономического развития субъектов РФ подтверждается и решениями Конституционного Суда РФ. Так, в своем Определении от 10.03.2005 № 13-0 Конституционный Суд РФ указал, что «бюджетная система Российской Федерации основана на принципе достоверности бюджета, предполагающем надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории»188.
Остальные принципы оценки уровня СЭР представляются вполне корректными и объективными.
Источниками информации, необходимой для проведения комплексной оценки, по официальной методике должны быть:
-годовая статистическая отчетность Государственного комитета РФ по статистике;
-материалы, полученные от субъектов РФ в ходе осуществления мониторинга и разработки прогнозов СЭР регионов.
Представляется, что перечень источников информации, необходимой для проведения комплексной оценки уровня СЭР субъектов РФ должен быть расширен путем включения следующего пункта:
-законы и подзаконные акты органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
