Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая теория народовластия - основа правозащитной деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации 18
1. Конституционно-правовая теория народовластия как объект анализа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации 18
2. Императивные формы непосредственной демократии в системе народовластия 43
Глава II. Правовая природа итоговых решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в сфере императивных форм народовластия 55
І.Юридические свойства решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в сфере народовластия 55
2. Нормативное содержание итоговых решений конституционных и уставных судов в сфере народовластия 82
Глава III. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в сфере императивных форм народовла стия 95
1. Народ как источник власти в интерпретации органов конституци онной юстиции субъектов Российской Федерации 95
2. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения референдумов 106
3. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации по вопросам избирательного права и процесса 117
Заключение 149
Список источников права и научной литературы 157
- Конституционно-правовая теория народовластия как объект анализа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации
- Императивные формы непосредственной демократии в системе народовластия
- Нормативное содержание итоговых решений конституционных и уставных судов в сфере народовластия
- Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения референдумов
Введение к работе
Актуальность темы. После заключения Федеративного договора 1992 г. принятия Конституции РФ 1993 г. Россия действительно стала федеративным государством. Принцип федерализма этими нормативно-правовыми актами был распространен на всю территорию России. Субъекты федерации, какими стали республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, получили право в пределах конституционных установлений на собственное законодательство и на формирование своих органов государственной власти.
Законодательство Российской Федерации стало двухуровневым -федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации. Фактически с 90-х годов прошлого столетия стала создаваться новая правовая система России с учетом ее федеративного устройства. В этих условиях свою значимость приобрели вопросы, связанные с созданием такой правовой системы, которая была бы согласованной, непротиворечивой и всем своим содержанием утверждающей принципы конституционной законности.
Свою роль в создании согласованной и непротиворечивой российской правовой системы сыграли органы конституционной юстиции -Конституционный Суд Российской Федерации (федеральный уровень) и конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации тех 17 субъектов РФ, где такие суды созданы и функционируют (региональный уровень). Обеспечивая соответствие федеральных законов, конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации (Конституционный Суд РФ), соответствие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ конституциям (уставам) субъектов РФ (конституционные и уставные суды субъектов РФ), органы конституционной юстиции тем самым способствуют утверждению в Российской Федерации принципов правового демократического социального федеративного государства с республиканкой формой правления. В конечном итоге своей деятельностью органы конституционного правосудия фактически реализовывают конституционные нормы.
Особую роль в процессе утверждения принципов конституционной законности играют конституционные и уставные суды субъектов РФ. Это связано с большим массивом нормативных правовых актов субъектов РФ и недостаточным опытом законотворческой работы на региональном уровне.
Вся масса решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2009 г. может быть разделена на три крупных блока: конституционные права и свободы человека и гражданина (286 решений, в т.ч. постановлений - 261, заключение - 1, определений - 24); организация
государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (362 решения, в т.ч. постановлений - 333, заключений - 8, определений - 21); деятельность конституционного (уставного) суда (67 решений, в т.ч. постановлений - 12; определений - 46; запросов в Конституционный Суд РФ - 9)1.
Среди решений конституционных и уставных судов особое место занимают решения в сфере народовластия: 102 постановления и 8 определений по состоянию на 1 ноября 2011 г. Эти решения и выработанные в них правовые позиции требуют своего изучения и научно-теоретического обобщения. Поэтому избранная для исследования проблема имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволит выявить вклад конституционных и уставных судов в обоснование и развитие конституционных принципов и императивных форм народовластия, в конституционно-правовые теории референдума и свободных выборов. С одной стороны, конституционные и уставные суды субъектов РФ использовали эти правовые теории и конституционные принципы при формировании своих правовых позиций и вынесении итоговых решения, а с другой - обогащали их своими собственными выводами и теоретическими обобщениями, которые практически не являлись предметом научного анализа.
В практическом плане изучение настоящей проблемы позволит выявить наиболее значимые правовые позиции конституционных и уставных судов в народовластии, которые могут быть использованы в практике деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ при разработке законов и иных нормативных правовых актов. При этом следует иметь в виду, что конституционные принципы и императивные формы народовластии являются едиными для всех субъектов Российской Федерации, а следовательно, правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ могут быть использованы не только в тех семнадцати субъектах РФ, где существуют такие суды, но и в других субъектах федерации, где органы конституционной юстиции не созданы. Именно единство и обязательность конституционных принципов в сфере народовластия создают предпосылки для этого.
Научная задача диссертационного исследования заключается в выявлении вклада конституционных и уставных судов субъектов Российской
Митюков М. А. Решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации (1992 - 2008 гг.): опыт статистического осмысления //Решения конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации //Дайджест оперативной информации. 2010. № 7. С. 55.
Федерации в обосновании и развитии императивных форм народовластия, которыми являются референдумы и свободные выборы.
Цель представленной диссертации состоит в том, чтобы на основе анализа нормативных правовых актов и судебной практики конституционного правосудия выявить юридическую природу, свойства и нормативное содержание решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в сфере народовластия, проанализировать правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ по вопросам референдумов, избирательного права и избирательного процесса.
Задачи исследования:
рассмотреть наиболее существенные стороны конституционно-правовой теории народовластия с точки зрения их применения конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации;
определить место императивных форм непосредственной демократии в системе народовластия;
выявить юридические свойства и нормативное содержание решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в сфере народовластия;
изучить проблему народа как источника власти в интерпретации конституционных и уставных судов;
проанализировать правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ по вопросам организации и проведения референдумов;
изучить правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере избирательного права и избирательного процесса;
- выявить вклад конституционных и уставных судов субъектов
Российской Федерации в обоснование и развитие императивных форм
народовластия.
В соответствии с поставленной целью и задачами определился и объект исследования - общественные отношения, связанные с осуществлением выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации и деятельностью конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования стали конституционно-правовая теория народовластия, решения и выработанные в них правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере референдумов, избирательных прав граждан и избирательного процесса.
Методологической основой работы стали принципы научного познания: диалектический метод познания, методы историзма, преемственности, взаимной связи явлений и процессов. Использовались общепризнанные
положения общей теории права, современные научные концепции
федеративного устройства государства, демократические принципы
организации органов государственной власти.
Используются общенаучные и частнонаучные методы: системный подход, общенаучный метод анализа и синтеза, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Общенаучный метод анализа и синтеза дал возможность определить юридическую природу и нормативное содержание решений конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере народовластия, выявить в них правовые позиции по исследуемой в диссертации проблеме и подвергнуть их научному анализу.
Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в законодательстве об органах конституционного правосудия и в правовых позициях конституционных и уставных судов по вопросам императивных форм народовластия.
Исторический метод дал возможность проследить эволюцию законодательства субъектов РФ в сфере выборов и референдумов, уловить тенденции его развития и соотнести ранее выработанные правовые позиции конституционных и уставных судов с положениями ныне действующего законодательства.
Степень научной разработанности темы. Организация и деятельность конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации вызывала интерес у исследователей, начиная с момента появления первых таких судов. По мере накопления судебной практики конституционного правосудия субъектов РФ количество научных работ только возрастало. Все это свидетельствует о постоянном интересе исследователей в сфере конституционного права к данной проблематике. В 2008 г. появилась уже вторая библиография по конституционному правосудию (первая вышла в 2002 г.)2.
Научные работы, посвященные конституционной юстиции в Российской Федерации условно можно разделить на несколько основных групп. К первой группе относятся работы, посвященные организации и деятельности Конституционного суда РФ. Среди них книги, статьи, монографии таких известных и признанных в науке конституционного права специалистов, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, А. А. Белкин, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, В. Т. Кабышев, В. А. Кряжков, Е. И. Козлова., Г. Н. Комкова, О. Е. Кутафин, Л. В. Лазарев, В. О. Лучин, М. А. Митюков, С. Э.
МитюковМ. А. Библиография по конституционному правосудию. М., 2008.
Несмеянова, Т. Г. Морщакова, Ж. И. Овсепян, М. С. Саликов, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеев.
Ко второй группе работ относятся научные исследования в сфере региональной конституицонной юстиции. Это работы В. И. Анишиной, С. Т. Артемовой, В. К. Бобровой, О. В. Брежнева, Ю. В. Гаврюсова, А. Г. Гатауллина, В. В. Гошуляка, В. Н. Демидова, Е. Е. Жеребцовой, В. И. Задиоры, Т. Д. Зражевской, А. Н. Кокотова, В. А. Кряжкова, А. А. Ливеровского, М. А. Митюкова, Ж. И. Овсепян, А. М. Цалиева и других исследователей. В них изучались вопросы организации и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, рассматривались тенденции и противоречия законодательного регулирования.
К третьей группе относятся научные работы, изучающие правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ. У их истоков стоит обобщающая и выдержавшая два издания монография Л. В. Лазарева, посвященная правовым позициям Конституционного Суда РФ . В ней автор раскрыл содержание понятия «правовая позиция», привел собственную классификацию правовых позиций Конституционного Суда РФ, рассмотрел судебную практику. В монографии С. Э. Несмеяновой4 приведены все правовые позиции Конституционного Суда РФ по состоянию на 1 января 2007 года. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам парламентаризма рассмотрены в монографии Н. С. Волкова и Т. Я. Хабриевой5.
Указанные работы стали отправной точкой для исследования правовых позиций конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. В обобщенном виде они были представлены в коллективной монографии В. В. Гошуляка, Л. Е. Ховриной, Т. И. Геворкян6. В дальнейшем правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов РФ по их отдельным группам подвергались анализу в работах С. Т. Артемовой, О. В. Брежнева, В. А. Кряжкова, А. А. Ливеровского, А. М. Цалиева и других исследователей.
Четвертую группу работ по проблеме исследования представляют диссертации. Ряд из них, в частности диссертации В. К. Бобровой , А. 3. Гатауллина8, А. А. Зимина9, И. Н. Малгина10, Е. А. Мурзиной11, Л. Е.
3 Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
Несменяова С. Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2007.
Волков Н. С, Хабриева Т. Я. Правовые позиции Конституционного Суджа Российской Федерации и парламент. М., 2005.
В. В. Гошуляк, Л. Е. Ховрина, Т. И. Геворкян. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 2006.
Боброва В. К. Проблемы конституционно-правового регулирования статуса уставного суда субъекта РФ //Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2000.
Гатауллин А. 3. Теоретические и организационно-правовые основы конституционного судебного
Ховриной , посвящены вопросам организации и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Другая часть диссертаций (Т. И. Геворкян13, Д. С. Кутишенко14, Е. В. Портнова15, Н. В. Бочкарева16) изучала правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации как правовое явление и специально -правовые позиции этих судов по вопросам избирательного права и процесса, в сфере защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в сфере организации органов государственной власти субъектов РФ.
На основе проведенного анализа научной литературы и диссертационных работ можно сделать вывод о том, что проблема анализа правовых позиций конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере императивных форм народовластия в науке конституционного права исследована недостаточно. Это дало возможность нам рассмотреть данную проблему в комплексном и системном виде.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Основными источниками права, анализируемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, конституции, уставы, законы субъектов РФ по предмету исследования. Эмпирическую базу исследования составили решения Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ, ранее действовавшие в Российской Федерации нормативные правовые акты, материалы периодической печати, которые в
контроля в субъектах Российской Федерации //Автореф. дис. доктора юрид. наук. Саратов, 2009.
Зимин А.А. Конституционный контроль в системе разделения властей //Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2002.
Малгин ИМ. Конституционно-уставное правосудие в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) // Автореф. дисс... .канд. юрид. наук. СПб., 2009.
Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации // Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2000.
Ховрина Л. Е. Правовые проблемы образования и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской на современном этапе // Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
Геворкян Т. И. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации//Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2005.
Кутишенко Д. С. Роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в развитии избирательного законодательства//Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. Белгород, 2010.
Портнова Е. В. Защита основных прав и свобод человека и гражданина конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
Бочкарева Н. В. Роль решений конституционных и уставных судов в развитии конституционных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации//Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2011.
достаточной степени характеризуют деятельность органов конституционной юстиции субъектов РФ в сфере императивных форм народовластия.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из
первых в Российской Федерации попыток комплексного анализа правовых
позиций конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации
по вопросам народовластия. В ней выявляется вклад конституционных и
уставных судов в развитие и обоснование императивных форм народовластия в
субъектах РФ - референдумов и свободных выборов. На основе системного
анализа норм действующего федерального законодательства, законодательства
субъектов РФ и судебной практики автором получены следующие конкретные
результаты: дано авторское определение термина «правовая позиция»
конституционного (уставного) суда субъекта РФ как особого вида источника
права - нормативно-интерпретационного акта и показана его юридическая сила
и место среди иных источников конституционного права; доказано, что
решения конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере
народовластия, хотя и являются окончательными и не подлежащими
обжалованию, могут преодолеваться изменениями в федеральном
законодательстве и правовыми позициями Конституционного Суда РФ;
обосновано, что конституционные и уставные суды субъектов РФ при
вынесении своих решений оставались на конституционных принципах
непосредственной демократии, несмотря на сужение народовластия в
современной России; аргументировано положение о том, что решения
конституционных и уставных судов в сфере народовластия являются
обязательными для субъектов РФ, в которых существуют органы
конституицонной юстиции, и служат ориентирами для развития
законодательства субъектов РФ, где такие органы отсутствуют; впервые проведен комплексный анализ правовых позиций конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере императивных форм непосредственной демократии.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертационного исследования:
1 .Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации своими решениями и выработанными в них правовыми позициями за время своего существования внесли свой вклад в обоснование и развитие закрепленных в Конституции РФ императивных форм народовластия, которыми являются свободные выборы и референдумы. Несмотря на то, что в последние годы в Российской Федерации произошел откат от демократических ценностей народовластия в сторону выстраивания «вертикали власти» за счет
уменьшения избирательных прав граждан на региональном и местном уровнях, конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации, используя конституционно-правовую теорию народовластия, при вынесении своих решений продолжали оставаться на конституционных принципах непосредственной демократии и не учитывали при этом тенденцию усиления авторитарных начал в современной российской государственности и сужение ее демократических основ. При обосновании своих правовых позиций органы конституционной юстиции субъектов РФ ссылались не столько на правовую теорию, сколько на конкретные правовые нормы. В свою очередь, выработанные теоретические правовые позиции конституционных и уставных судов в случае, если они обладают научной новизной, обогащали конституционно-правовую теорию народовластия, выдвигая дополнительные правовые аргументы в ее обоснование.
2.Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере императивных форм народовластия, равно как и решения этих судов по другим делам, являются одновременно актами применения права и особыми источниками права субъектов РФ, имеющими юридическую силу, распространяющимися во времени, пространстве, по кругу лиц, содержащие правовые нормы, рассчитанные на многократность применения.
Постановление конституционного (уставного) суда, в результате которого акт или его отдельные положения утрачивают юридическую силу, приводит к их устранению из правовой системы субъекта Российской Федерации, фактической его отмене, тем самым к изменениям в нормативно-правовом массиве. Это означает, что решения конституционных (уставных) судов наделяются свойствами нормативности и большей юридической силы по сравнению с юридической силой оспариваемых актов субъектов РФ.
Свойства нормативности решений конституционных (уставных) судов позволяют говорить о правокорректирующей функции этих судов. Разумеется, конституционные (уставные) суды не создают норм права, подобно парламентам субъектов РФ, принимающим законодательные акты. Они не создают новых норм права, а корректируют своими правовыми нормами то, что уже имеется в правовой системе. Их нормотворчество в этом смысле носит производный характер.
3.Решения конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере народовластия исходят из конституционного положения о народе как источнике власти.
В науке конституционного права проблема народа как источника власти на уровне субъектов Российской Федерации не являлась предметом анализа и
даже не поставлена. Практически отсутствуют комплексные исследования по этой проблематике. В этой связи заслугой органов конституционной юстиции субъектов РФ является тот факт, что они первыми рассмотрели эту проблему, опередив там самым развитие науки конституционного права. Суть их выводов состоит в том, что властные полномочия народа субъекта РФ ограничены. Они не такие широкие, как властные полномочия многонационального народа Российской Федерации. Народ субъекта РФ является источником той власти, которой обладает субъект Российской Федерации. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через систему государственных органов власти и органов местного самоуправления вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
4. Органы конституционной юстиции субъектов РФ за весь период своей деятельности рассмотрели незначительное количество дел, касающихся референдумов, что можно объяснить тем, что этот институт права в современной России остается невостребованным в правоприменительной практике. Крайне редко проводятся референдумы в субъектах Российской Федерации, и то по инициативе федерального центра по вопросу укрупнения субъектов федерации. Последние изменения в федеральном законодательстве в части ограничения проведения референдумов в определенные промежутки времени не способствуют активизации в данном процессе. В результате такая форма непосредственной демократии как референдум остается в современной России только на уровне законодательства и практически не применяется на практике.
5. Вклад конституционных и уставных судов субъектов РФ в конституционно-правовую теорию референдума нашел свое выражение в следующих выводах судов:
- верховенство режима прямой демократии над представительной
демократией в случае отсутствия субъектов права, обеспечивающих процесс
пересмотра республиканской конституции;
- референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы
парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны
использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как
законодательных органов и в обход принципа верховенства права;
последующая публикация итогов референдума выполняет вспомогательную роль первичного источника официального опубликования и потому самостоятельного конституционно-правового значения не имеет;
публикация сведений о голосовании на участках референдума является формой общественного контроля над установлением результатов референдума;
местный референдум назначается органом местного самоуправления или Избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. При этом второй порядок по отношению к первому является дополнительным, вступающим в силу при отсутствии надлежащих субъектов назначения референдума.
6. Значительная часть правовых позиций конституционных (уставных)
судов касается института выборов: активного и пассивного избирательного
права, принципов участия граждан в свободных демократических выборах,
избирательных систем, полномочий субъектов избирательного процесса и т.д.
Ряд постановлений конституционных (уставных) судов основаны на нормах
международного права, которые приводятся судами в качестве обоснования
своих правовых позиций и итоговых решений. В целом же правовые позиции
конституционных и уставных судов субъектов РФ по рассматриваемому
вопросу углубляют наши представления о демократических началах
формирования органов государственной власти субъектов РФ, развивают
конституционные принципы народовластия, обогащают нормативно-правовую
базу выборов.
Вместе с тем необходимо указать на невысокую активность конституционных и уставных судов субъектов РФ в вопросах избирательного права и процесса, характерную для деятельности конституционных и уставных судов после 2005 года. Ее причина состоит в сужении объема правового регулирования выборов на уровне субъекта РФ и его расширение на федеральном уровне. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» давно вышел за пределы рамочного регулирования организации выборов в субъектах и муниципальных образованиях, в этой связи избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в основном воспроизводит федеральное. Проверка таких норм конституционными (уставными) судами Российской Федерации, по сути, будет представлять собой проверку норм федерального закона на соответствие конституции (уставу) субъекта, что недопустимо. Вместе с тем обращения о проверке подобных норм встречаются в практике конституционных судов субъектов Российской Федерации.
7. Среди наиболее значимых правовых позиций, которые выражают вклад
конституционных и уставных судов субъектов РФ в развитие теории
избирательного права и процесса, следует выделить следующие:
- по своей конституционной природе институт выборов представляет
собой особую процедуру демократического формирования органов публичной
власти и вместе с тем надлежащую форму реализации гражданами своих
избирательных прав и тем самым права на участие в управлении делами
государства через своих представителей;
не связанность активного избирательного права с наличием регистрации гражданина на территории избирательного участка;
определение понятия «проживания граждан в субъекте РФ» только по критерию регистрации по месту жительства» влечет безусловные правовые последствия для граждан и затрагивает их охраняемые законом права и интересы. Регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе и права быть избранным;
не правомерность внесения законодателем субъекта РФ дополнительных по сравнению с федеральным законодательством, ограничений пассивного избирательного права;
- количество подписей избирателей, подлежащих сбору в поддержку
кандидата, нельзя расценивать как чрезмерное, завышенное и подлежащее
снижению. Законодатель в рамках предоставленной федеральным
законодателем дискреции оспариваемой нормой установил то количество
подписей, которое в достаточной мере указывает на поддержку избирателями
кандидата, позволяя отсекать от избирательного процесса граждан, не
выражающих интересов значительной части общества;
- подтверждение конституционного принципа альтернативности выборов,
как обязательного условия для их проведения;
- мажоритарная система относительного большинства, признанная как
один из принципов и норм международного права, не противоречит
конституции (уставу) субъекта РФ;
- конечные результаты выборов должны зависеть только от волеизъявления избирателей, а не от времени регистрации кандидатов, поскольку момент регистрации определяется не только волей самого кандидата, но и не зависящими от него обстоятельствами.
Научно-теоретическая значимость диссертации состоит в том, что автором проведено комплексное исследование правовых позиций конституционных и уставных судов субъектов РФ в сфере императивных форм непосредственной демократии, которые являются результатом научно-теоретической работы этих судов, вносят вклад в теорию и науку
конституционного права, развивают и обогащают конституционные принципы народовластия.
Практическая значимость. Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем конституционного права Российской Федерации, в учебном процессе, включая систему переподготовки и повышения квалификации судей и работников аппаратов конституционных и уставных судов субъектов РФ. Результаты диссертационного исследования имеют значение для дальнейшей научной разработки проблем, рассматриваемых в представленном исследовании.
Апробация результатов диссертации. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, в выступлениях автора на Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы современного обществознания" (Ульяновск, 2005, 2010 гг.), Всероссийской научно-практической конференции «Перспективы развития российского законодательства в сфере регулирования гражданского общества и частных правонарушений» (Ульяновск, 2010 г.), межвузовской научной конференции «Конституционные принципы избирательного процесса в Российской Федерации» (Ульяновск, 2010 г.), изложены в научных публикациях, включая издания, рекомендованные ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов, заключения, списка источников права и научной литературы.
Конституционно-правовая теория народовластия как объект анализа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации
Власть народа всегда существует в четырех ее основных формах, на званных выше. Это означает, что власть народа не всегда государственная власть и только ее можно считать публичной и политической.
Эти основные постулаты теории народного суверенитета легли в основу многих положений Конституции Российской Федерации. Кроме перечисленных выше конституционных норм, касающихся народного суверенитета. необходимо обратить внимание и на следующие положения Конституции РФ:
1. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону (ст. 3). Это означает, что в России как демократическом государстве никто, никакая организация, орган, должностное лицо не вправе присваивать власть народа.
2. Российская Федерация является демократическим правовым государством (ст.1). Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства. Демократическое государство должно быть одновременно и конституционным, и правовым.
3. В Российской Федерации признаются, соблюдаются и защищаются права и свободы человека и гражданина. Статья 2 Конституции РФ провозгласила, что каждый человек, его права и свободы являются высшей ценностью в обществе и государстве. Одновременно устанавливается конституционная обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Следовательно, во взаимоотношениях государства и личности приоритет принадлежит именно человеку как высшей ценности.
4. Провозглашение в статье 3 Конституции РФ реального народовластия означает, что в Российской Федерации развиваются институты непосредственной и представительной демократии.
Непосредственная демократия - это прямое волеизъявление граждан, непосредственное решение вопросов государственной и общественной жизни. Основными формами непосредственной демократии являются референдумы, свободные выборы, сходы граждан, отзыв выборных должностных лиц органов местного самоуправления, личное участие граждан в деятельности органов публичной власти.
Представительная демократия - это осуществление народом власти через выборные органы, представляющие граждан и наделенные правом приня тия решений, выражающих волю избирателей1. Такими органами являются Президент РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления.
На федеральном уровне предусмотрены лишь две формы непосредственной демократии - референдум РФ и федеральные выборы (Президента РФ и депутатов Государственной /Думы РФ).
Референдум в Российской Федерации как одна из форм непосредственной демократии может проводиться на федеральном уровне (референдум РФ), региональном (референдум субъекта РФ) и местном (местный референдум) уровнях.
5. Установление в Конституции РФ (ст. 13) в качестве одной из основ конституционного строя идеологического и политического многообразия. Конституция РФ провозглашает идеологическое многообразие в виде запрета устанавливать какую-либо идеологию в качестве государственной или обязательной. Одновременно запрещается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда социального, расового, национального, религиозного и языкового превосходства.
Политическое многообразие закрепляется в Конституции РФ как право граждан свободно объединяться в политические партии, а также в общественные организации и общественные движения, преследующие политические и иные общественно полезные цели. Через эти общественные объединения граждан также осуществляется представительная общественная демократия.
Народный суверенитет тесно связан с понятиями «государственный суверенитет» и «национальный суверенитет».
Суверенитет государства выражается в верховенстве государственной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости. Он распространяется на все его внутренние и внешние дела.
Национальный суверенитет понимается как право нации определять характер своего бытия, решать вопросы своей жизни - как внутренние (язык, письменность, обычаи, традиции, культура и т.п.), так и внешние, связанные с отношениями с другими нациями, народностями, созданием своих государств.
Проблема самоопределения народов современной российской юридической науке и в законодательстве решается по-другому, не так, как в советскую эпоху, когда самоопределение народов понималось вплоть до отделения и выхода из состава государства.
В настоящее время конституции демократических государств мира признали приоритет прав человека, их неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения. Не меньшее значение в этой связи приобрело конституционное обеспечение гражданских, политических, социально-экономических прав людей как представителей конкретной этнонациональ-ной, конфессиональной, культурно-языковой или иной общности, особенно если она составляет меньщинство в общей численности населения данной страны. Речь идет о так называемых «коллективных правах», которых отдельная личность самостоятельно реализовать не может, а только в составе коллектива или этнической группы.
Императивные формы непосредственной демократии в системе народовластия
Показателем деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере императивных форм народовластия, своеобразным ее итогом являются решения этих судов. Они обладают рядом основных признаков, которые уже являлись предметом анализа в юридиче-ской науке1.
Среди них необходимо обратить внимание на такой их признак, который указывает на то, что решения конституционных (уставных) судов являются актом органа государственной власти субъекта РФ, Он выносится от имени субъекта Федерации,
Конституционный (уставный) суд является органом государственной власти субъекта РФ, и выносимые им решения имеют государственно-властный характер. При их принятии судьи конституционного (уставного) суда независимы и подчиняются только закону,
В решении конституционного (уставного) суда отражается итоговый результат рассмотрения им конкретного дела. Оно вырабатывается в особом процессуально-правовом порядке, является окончательным, действует непосредственно и обязательно для исполнения на всей территории субъекта РФ, Ни один из органов государственной власти субъекта Федерации, исходя из принципа разделения властей, не вправе признать решение конституционного (уставного) суда утратившим юридическую силу.
Некоторые исследователи, в частности В, С, Нерсесянц, считают, что решения конституционных (уставных) судов являются актами применения права. Безусловно, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, равно как и Конституционного Суда РФ, обладают всеми признаками акта применения права; Вместе с тем эти акты применения права, поскольку они подтверждают либо не подтверждают конституционность нормативно-правового акта субъекта РФ, дают его официальное толкование, являются одновременно и источниками права субъекта Российской Федерации. Ведь такие решения конституционных (уставных) судов являются правовыми нормами, подтверждающими либо отменяющими действия других правовых норм. Они обладают юридической силой, действуют во времени, пространстве и по кругу лиц.
Акты, признанные конституционным (уставным) судом субъекта РФ неконституционными, утрачивают юридическую силу. Это означает, что они никем не применяются и не реализуются. Это обязывает соответствующий орган, принявший неконституционный акт, отменить либо изменить его. Данное правило касается не только тех правовых актов, о которых шла речь в решении конституционного (уставного) суда, но и других аналогичных актов, либо тех актов, которые были приняты на основе признанных судов неконституционными актов. Все это свидетельствует о том, что решения конституционных (уставных) судов как акты применения права являются одновременно и особыми источниками права в субъектах Российской Федерации.
Законодательство субъектов РФ выделяет следующие виды решений конституционных (уставных) судов: постановления, определения, заключения.
Постановления принимаются по вопросам о конституционности законов, иных нормативных актов субъектов Федерации, договоров субъекта РФ, по спорам о компетенции, по жалобам граждан, их объединений и по запро сам судов в связи с применением оспариваемого акта в конкретном деле, по толкованию конституции (устава) субъекта Федерации.
Примером толкования конституции может служить постановление Конституционного суда Республики Тыва от 2 февраля 2007 г. по делу о толковании части 1 статьи 28, статьи 54, частей 1 и 2 статьи 97 Конституции Республики Тыва1, в котором установлен конституционно-правовой смысл указанных статей Конституции республики.
В резолютивной части Постановления Конституционный суд закрепил, что основанием наделения активным избирательным правом на выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва по одномандатному избирательному округу граждан, проживающих на территории Республики Тыва, обучающихся на очной форме обучения и зарегистрированных по временному месту пребывания в общежитии, должна быть прямая специальная норма в законе Республики Тыва от 23 июня 2006 г. «О выборах депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва». Непредоставление республиканским законодателем активного избирательного права на выборах депутатов Законодательной палаты по одномандатному избирательному округу гражданам, обучающимся по очной форме обучения и зарегистрированным по месту временного пребывания в общежитии, не может расцениваться как нарушение избирательных прав указанных граждан.
Конституционно-правовой смысл истолкованных положений Конституции Республики Тыва исключает иное их толкование в правоприменительной практике, является официальным, общеобязательным и подлежит неукоснительному исполнению.
Нормативное содержание итоговых решений конституционных и уставных судов в сфере народовластия
Однако в Российской Федерации в законодательстве, в том числе и в Конституции РФ, активно используется термин «государственная власть субъектов Российской Федерации». Следовательно, с точки зрения российского законодателя все субъекты Федерации обладают государственной властью. При этом суверенной может являться только государственная власть Российской Федерации. Государственная власть субъектов Федерации ограничена и подчинена федеральной власти, т. е. несуверенна. Однако в таком случае уместен вопрос: может ли быть несуверенная власть государственной? На этот вопрос в науке конституционного права ответа нет, хотя отдельные попытки и предпринимались . Поэтому, на наш взгляд, применительно к субъектам Федерации нельзя говорить о государственной власти, и было бы правильным, с учетом мирового опыта, если этот термин исчезнет из российского законодательства.
Вместе с тем, Россия является федеративным государством, в котором субъекты Федерации самостоятельно образовывают свои органы государственной власти. Поэтому следует согласиться с Э. В. Тадевосяном в том, что субъекты Федерации обладают элементами государственности и являются территориально-политическими образованиями особого характер. Однако они, как государственные образования, не «дотягивают» до государства, так как не обладают государственным суверенитетом. Поэтому было бы целесообразнее вести речь не о государственной власти субъектов Федерации, а о государственной власти Российской Федерации, которая наделила органы государственной власти субъектов РФ отдельными предметами ведения и полномочиями. Следовательно, государственная власть Российской Федерации существует и действует с учетом федеративного устройства России и разделяется не только по горизонтали - на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и по вертикали - на федеральный уровень и уровень субъектов Федерации, являясь при этом единой государственной властью Российской Федерации. В этом случае не только в теории, но и в законодательстве полностью утвердится концепция «неделимости» суверенитета и отойдут в прошлое дискуссии об «ограниченном суверенитете», «суверенитета в суверенитете», «государственности и суверенности субъектов РФ -республик». Относительно последней, ее авторы различают понятия «суверенитет» и «суверенность»1. Нам эти понятия представляются идентичными, поскольку суверенитетом обладают только суверенные государства.
Кроме того, исчезновение из законодательства термина «государственная власть субъектов Федерации» усилит правовое содержание самой категории «государственная власть». Отдельные исследователи, специально занимающиеся правовыми категориями, пришли к выводу, что «государственная власть» в нашем законодательстве это скорее политологическая, чем правовая категория2. Поэтому вести речь о государственной власти субъектов Федерации можно только в политологическом, но не правовом аспекте. В правовом аспекте государственная власть - это и совокупность властных полномочий, и система государственных органов. И эти полномочия, и органы единой государственной власти Российской Федерации можно разделить как по горизонтали, так и по вертикали. Представленный подход позволит довести до логического завершения правовые установления об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации.
Как федеративное государство Российская Федерация имеет два уровня органов государственной власти - федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации. Следовательно, народ является источником власти не только на федеральном, но и на региональном уровне. При этом, когда мы говорим о Российской Федерации в целом и соответственно многонациональном российском народе, то конституционная теория народа как источника власти представляется стройной, непротиворечивой и логически выверенной. Однако когда заходит речь о государственной власти субъектов РФ и муниципальной власти, вопрос об их источниках, как справедливо отмечается в научной литературе, становится не таким очевидным1.
О народе субъекта РФ как источнике власти субъекта РФ в Конституции РФ ничего не говорится. Однако, исходя из принципа народовластия, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, устанавливающей право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов РФ, вытекает, что источником государственной власти субъекта РФ является народ субъекта РФ.
Следует отметить, что во всех конституциях республик термин «народ республики» закреплен официально. В уставах других субъектов РФ (кроме республик) в большинстве случаев используется терминология «население», «граждане». Категория «народ» употребляется только лишь в незначительной группе таких субъектов РФ (Хабаровский край. Липецкая, Оренбургская, Свердловская области).
Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения референду мов
Часть решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации посвящена принципам избирательной системы и их реализации в текущем законодательстве субъектов РФ. Так, например. Конституционный Суд Республики Дагестан признал неконституционными условия реализации пассивного права, предусматривающие получение согласия со стороны органов государственной власти республики Принцип альтернативности выборов был признан Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) обязательным условием при проведении выборов Президента Республики2.
Принципы организации и проведения выборов стали предметом анализа и в определении Уставного суда Свердловской области от 2 декабря 2010 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области пункта 1 статьи 2 закона Свердловской области от 20 февраля 2006 г. «О внесении изменений в Избирательный кодекс Свердловской области» в связи с обращением гражданки Н. Г. Гайдар3. В нем Уставный суд пришел к выводу, что по своей конституционной природе институт выборов представляет собой особую процедуру демократического формирования органов публичной власти и вместе с тем надлежащую форму реализации гражданами своих избирательных прав и тем самым права на участие в управлении делами государства через своих представителей. Одним из принципов, на которых строится работа избирательных комиссий в ходе организации и проведения выборов, является принцип независимости, который предполагает независимость и беспристрастность их членов как лиц, наделенных публично значимыми функциями.
Таким образом, правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по вопросам избирательного права, сыграли свою роль в совершенствовании регионального законодательства в части, касающейся формирования законодательных органов субъектов РФ. Они вырабатывались судами при применении норм Конституции Российской Федерации, норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации или правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, очерчивали рамки правового регулирования сферы формирования законодательных (представительных) органов, обогащая тем самым нормативно-правовую базу выборов в органы законодательной власти субъектов РФ.
Правовые позиции конституционных (уставных) судов касаются многих вопросов избирательного права и процесса: активного и пассивного избирательного права, принципов участия граждан в свободных демократических выборах, избирательных систем, полномочий субъектов избирательного процесса и т.д. Ряд постановлений конституционных (уставных) судов основан на нормах международного права, которые приводятся судами в качестве обоснования своих правовых позиций и итоговых решений. В целом же правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ по рассматриваемому вопросу углубляют наши представления о демократических началах формирования органов государственной власти субъектов РФ и развивают конституционные принципы народовластия.
Следует также указать на невысокую активность конституционных и уставных судов субъектов РФ в вопросах избирательного права и процесса, характерную для деятельности конституционных и уставных судов после 2005 года. Ее причина, по нашему мнению, - сужение объема правового регулирования выборов на уровне субъекта РФ и, соответственно, его расширение на федеральном уровне. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» давно вышел за пределы рамочного регулирования организации выборов в субъектах и муниципальных образованиях, в этой связи избирательное законодательство субъектов Российской Федерации в основном воспроизводит федеральное. Проверка таких норм конституционными (уставными) судами Российской Федерации по сути будет представлять собой проверку норм федерального закона на соответствие конституции (уставу) субъекта, что недопустимо. Вместе с тем, обращения о проверке подобных норм, как видно из проведенного исследования, встречаются в практике конституционных судов субъектов Российской Федерации.
Среди наиболее значимых правовых позиций в указанной сфере следует выделить следующие правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов РФ, имеющих значение для развития конституционной теории народовластия: - по своей конституционной природе институт выборов представляет собой особую процедуру демократического формирования органов публичной власти и вместе с тем надлежащую форму реализации гражданами своих избирательных прав и тем самым права на участие в управлении делами государства через своих представителей; - не связанность активного избирательного права с наличием регистрации гражданина на территории избирательного участка; - определение понятия «проживания граждан в субъекте РФ» только по критерию регистрации по месту жительства влечет безусловные правовые последствия для граждан и затрагивает их охраняемые законом права и интересы. Регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе и права быть избранным; - не правомерность внесения законодателем субъекта РФ дополнительных по сравнению с федеральным законодательством, ограничений пассивного избирательного права;
