Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа обращений в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
1. Судебный конституционный контроль в субъектах Российской Федерации
2. Понятие и виды обращений в органы конституционной юстиции: сравнительный анализ
3. Специфика обращений в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
Глава II. Проблемы реализации права (полномочия) на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
1. Особенности определения круга субъектов обращения в орган конституционной юстиции субъекта Российской Федерации
2. Проблемы оптимизации требований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
3. Эффективность реализации права (полномочия) на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации как условие доступности конституционного судопроизводства
Заключение 145
Список использованных источников и научной литературы 1
- Понятие и виды обращений в органы конституционной юстиции: сравнительный анализ
- Специфика обращений в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
- Проблемы оптимизации требований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
- Эффективность реализации права (полномочия) на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации как условие доступности конституционного судопроизводства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации на протяжении последних лет осуществляются процессы, направленные на построение в стране развитого гражданского общества и устойчивой демократии, позволяющей в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Указанные процессы требуют теоретического осмысления целого ряда проблем, возникших в сфере судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствования судопроизводства вообще и конституционного в частности. Конституционно-правового анализа требует проблема предоставления достаточной возможности субъектам правоотношений защищать легальным способом конституционные права и законные интересы и реализовывать полномочия, направленные как на защиту прав человека, так и на обеспечение конституционно-правовой законности. Органы конституционной юстиции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий призваны обеспечить реализацию указанных процессов. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации доказали свою социальную и политическую значимость на практике. Они проделали существенную работу по укреплению конституционной законности, защите прав и свобод человека и гражданина, созданию единого правового пространства, подтвердив репутацию конституционного судопроизводства как признанного элемента правового государства. Органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации выступают важным звеном механизма сдержек и противовесов, способствуют реализации принципа разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации и, отражая самостоятельность субъектов Российской Федерации, придают целостность и завершенность государственности. Кроме того, они являются дополнительным и самостоятельным правовым механизмом для защиты прав и свобод граждан от ущемления правовыми актами регионального уровня.
Однако система процессуальных правоотношений, складывающихся при реализации полномочий конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, в силу их природы и самостоятельности, нуждается в правовом регулировании не в меньшей степени, чем деятельность иных судебных органов. Особенно это касается правоотношений, связанных с установлением и реализацией права (полномочия) на подачу обращения в органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации.
Несовершенство существующего нормативного правового регулирования стадии возбуждения конституционного судопроизводства и снижение эффективности реализации права (полномочия) на подачу обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации отмечают и ученые, и юристы-практики, в том числе судьи, вынужденные при осуществлении своей деятельности находить собственные, порой произвольные, ответы на процессуальные вопросы. Подобная свобода усмотрения в определении субъектов обращения, их правового статуса, требований допустимости обращения, возможности их ограничения, в некоторых случаях определения порядка исполнения решений не способствует росту
4 авторитета конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в глазах общества и снижает уважение к государственной власти в целом. Такая ситуация придает теме диссертационного исследования актуальность с точки зрения поиска путей выхода из нее посредством правовых механизмов.
В связи с этим особый научный и практический интерес вызывает исследование конституционно-правовых аспектов теории и нормативного регулирования специфики обращений, их форм, видов и порядка реализации права (полномочия) на подачу обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Теоретическое осмысление правовой природы обращений в органы конституционной юстиции как основания инициирования судебного конституционного контроля, выработка предложений и рекомендаций по его совершенствованию, относится к числу актуальных задач, стоящих перед наукой и практикой отечественного конституционализма
Степень научной разработанности темы исследования. Можно выделить круг работ (А. Бланкенагеля, Г. Галмаи, Ф. Люшера, В.М Сидоренко, В.Скоморохи, Ю. Хабермаса, М. Шапиро, В. Шишкина, Г. Штайнбергера) посвященных теоретическому анализу судебного конституционного контроля в Российской Федерации и зарубежных странах. Понятие, сущность, значение модели судебного конституционного контроля, а также история его становления в России рассматриваются в работах ученых-конституционалистов С.А. Авакьяна, A.M. Бар-нашева, СВ. Боботова, Н.Т. Ведерникова, Г. Галмаи, ЮЛ. Еременко, A.M. Кадьяка, А.А. Клишаса, М.А. Нуделя, В.Н. Руденко, Ю.А. Юдина и других.
Ряд исследований касается анализа в юридической литературе отдельных процессуальных проблем деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Процессуальные проблемы конституционной юстиции на уровне субъектов Российской Федерации рассматриваются в работах Г.Г. Ару-тюняна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, В.А. Брусина, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, О.Н. Дорониной, В.М. Жуйкова, В.И. Задиоры, В.А. Кряжкова, Ю.А. Кузяева, Л.В. Лазарева, Ю. Лифшица, В.О. Лучина, М.А. Ми-тюкова, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, В.Е. Сафонова, В. Скомороха, ТЯ. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, A.M. Цалиева, В. Шишкина, Б.С. Эбзеева и других.
Проблемы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации рассматриваются также в диссертационных исследованиях З.А. Абдурашидовой, Е.В. Батеевой, А.Г. Гатауллина, В.В. Дмитриева, Д.Ю. Исайкина, М.Ю. Калийной, Б.А. Малинчева, Т.А. Николаевой, Д.С. Петренко, М.В. Скрябиной, А.Л. Фартыгина, A.M. Шериева, Е.О. Юсуповой и
Др.
Тем не менее в отечественной научно-правовой литературе практически отсутствуют комплексные исследования обращений в органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации с учетом специфики конституционных (уставных) судов. Недостаточен анализ процессуальных правоотношений на стадии возбуждения конституционного судопроизводства, выявления коллизий и пробелов
5 в правовом регулировании реализации права (полномочия) на подачу обращения, включая исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученых - специалистов в области конституционного права, теории и истории государства и права, касающиеся основ государственности, конституционализма, правового статуса человека и гражданина, защиты прав и свобод: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, СВ. Бошно, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, С.А. Глотова, В.В. Еремяна, Р.З. Лившица, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, СИ. Носова, В.А. Патюлина, Е.Г Пушкара, З.А. Станкевича, В.М. Сырых, К.М. Тахтарева, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Н.П. Фарберова, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, И.С. Яценко.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (синтез, анализ, индукция). В работе также использовались специальные методы научного познания, такие как формально-юридический метод, который использовался при анализе нормативных источников, а также материалов судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; сравнительно-правовой метод, используемый при анализе и сопоставлении законодательства в сфере конституционной юстиции в России, странах СНГ и государств Балтии; конкретно-исторический метод, статистический, телеологический и другие. Применение всей совокупности данных методов позволило изучить рассматриваемую сферу правовых отношений в их конституционно-правовых взаимосвязях и разработать предложения, направленные на повышение эффективности реализации права (полномочия) на подачу обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации.
Нормативную правовую базу исследования составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции (уставы) субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в том числе: от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) «О судебной системе Российской Федерации»); федеральные законы (в том числе: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 02.05.2006 N 59-ФЗ (в ред. от 27.07.2010 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 (в ред. от 06.12.2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 19.05.1995 г. №82-ФЗ (в ред. от 01.07.2011 г.) «Об общественных объединениях»); законы субъектов Российской Федерации (в том числе законы 25 субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах). Были проанализированы материалы судебной практики (в том числе постановления, определения, заключения Конститу-
6 ционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в которых выражаются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации). Изучены законы об органах конституционного контроля стран СНГ и государств Балтии.
В качестве эмпирической базы диссертации использованы архивные и статистические источники (в том числе материалы архива Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, статистические материалы, содержащие сведения о количестве, предмете и субъектах обращений, поступавших в действующие конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, собранные диссертантом лично при прохождении стажировки в Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания и изучении деятельности конституционных (уставных) судов, функционирующих в других регионах России).
Цель диссертационного исследования состоит в конституционно-правовом анализе правовой природы обращений в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, комплексном изучении проблем и коллизий в правовом регулировании и практике реализации права (полномочия) на подачу обращения в орган судебного конституционного контроля субъекта Российской Федерации.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
рассмотреть понятие, сущность и значение судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации с целью определения соотношения судебного конституционного контроля, осуществляемого конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и судами общей юрисдикции;
определить понятие «обращение в орган конституционной юстицию);
изучить формы и виды обращений в органы конституционной юстиции в России, странах СНГ и государствах Балтии с целью адаптации опыта Российской Федерации, государств бывшего СССР на уровень субъектов Российской Федерации;
выявить специфику обращений в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации;
исследовать круг и статус субъектов инициирования конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации;
осветить требования, предъявляемые к обращению в конституционный (уставный) суд с целью установления проблем, препятствующих доступу к конституционному судопроизводству в субъектах Федерации;
определить эффективность реализации права (полномочия) на подачу обращения, посредством выявления и изучения проблем исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
разработать и обосновать предложения законодательного характера, направленные на эффективную реализацию права (полномочия) на подачу обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения в сфере инициирования судебного конституционного контроля на уровне субъектов
7 Российской Федерации и деятельности конституционных (уставных) судов, направленной на реализацию права (полномочия) на подачу обращения в указанные органы государственной власти.
Предметом исследования являются нормы права, устанавливающие возможность субъектов права подавать обращения в органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации, регулирующие процедуру и форму возбуждения конституционного судопроизводства, процесс реализации права (полномочия) на подачу обращения, включая исполнение решения конституционного (уставного) суда.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что осуществлено конституционно-правовое исследование институциональных проблем обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации как формы реализации прав гражданина и полномочий компетентных властных субъектов. Путем конституционно-правового анализа и рассмотрения форм обращений в органы конституционной юстиции России, стран СНГ и государств Балтии в диссертационном исследовании выделены характерные черты каждой из форм обращений, предложены вариашы адаптации зарубежного и федерального опыта в данной сфере общественных отношений к уровню субъектов Российской Федерации.
Автором представлены предложения по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации, направленные на повышение эффективности конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации в сфере реализации права (полномочия) на подачу обращения с момента инициирования конституционного судопроизводства до исполнения решения суда.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:
-
На основе изучения сущностных характеристик судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации посредством соотношения обращений в суды общей юрисдикции и конституционные (уставные) суды субъекгов Российской Федерации диссертант делает вывод о том, что рассмотрение обращений судами общей юрисдикции ограничено обстоятельствами конкретного дела, в силу чего данный конкретный судебный контроль устанавливает логические и институциональные границы полномочий конституционных (уставных) судов, что минимизирует проблему легитимности рассмотрения ими обращений со спорной подведомственностью.
-
По мнению автора диссертации, под обращением в орган конституционной юстиции следует понимать требование субъекта обращения, предъявляемое в установленной законом форме, в процессуальном судебном порядке в специализированный орган государственной власти, с помощью которого данный субъект реализует право (полномочие) на участие в управлении делами государства по вопросам правовой охраны основного закона, защиты прав и свобод человека и гражданина.
-
Исследование положений конституционного законодательства России и зарубежных стран позволило диссертанту выявить специфику института обращения в
8 конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, которая, по мнению автора, заключается в единстве четырех элементов: а) особенность адресата обращения, то есть конституционного (уставного) суда как органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего конституционный контроль посредством конституционного судопроизводства; б) особенность предмета обращения, связывающего акт подлежащий рассмотрению и будущую правовую позицию суда; в) особенность субъектного состава обращения, круг которого в субъектах Федерации различен; в) особенность видов таких форм реализации права (полномочия) на обращение, как запрос, ходатайство и
жалоба.
4. На основе исследования положений законов субъектов Российской Феде
рации о конституционных (уставных) судах автор делает вывод, что субъекты Рос
сийской Федерации имеют различные подходы к определению форм и видов об
ращений в конституционные (уставные) суды. Такая ситуация, по мнению дис
сертанта, приводит к фактическому неравенству субъектов обращения.
В связи с этим, предлагается посредством договорного взаимодействия и укрепления горизонтальных связей между субъектами Российской Федерации унифицировать формы реализации права (полномочия) на обращение, приняв соглашение об основах конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Российской Федерации, имеющее модельный характер для органов конституционной юстиции на уровне субъектов Российской Федерации.
5. Анализируя положения законов о конституционных (уставных) судах субъ
ектов Российской Федерации, посвященные установлению круга субъектов обра
щения, и судебную практику диссертант приходит к выводу о необходимости рас
ширения перечня субъектов обращения в конституционные (уставные) суды.
В частности, диссертант предлагает: а) дополнить положения законов субъектов о конституционных (уставных) судах, включив в качестве субъектов обращения с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов «органы местного самоуправления, находящиеся на территории субъекта Российской Федерации и группу депутатов представительного органа местного самоуправления»; б) рекомендовать конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации расширительно толковать понятие «объединения граждан» как субъекта обращения в конституционный (уставный) суд как в порядке абстрактного, так и конкретного нормоконтроля, в частности под объединениями граждан понимать собственно объединения граждан, юридические лица и общественные объединения.
6. По мнению диссертанта, несовершенство законодательства о конститу
ционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации в установлении тре
бований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта
Российской Федерации, обусловило тенденцию к ограничению права (полномочия)
на подачу обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской
Федерации, посредством установления правовых, процедурных, организационных
и материальных препятствий.
9 Оптимизация требований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд, посредством принятия соглашения об основах конституционного (уставного) судопроизводства в субъектах Российской Федерации, будет способствовать обеспечению гарантий единого правового пространства и судебной защиты на всей территории Российской Федерации, единообразию правоприменительной практики.
7. Автор диссертации пришел к выводу, что создание упрощенной
процедуры обращений субъектов права в конституционные (уставные) суды, в
целях повышения эффективности реализации права (полномочия) на обращение
возможно путем устранения внутренних коллизий законов субъектов
Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, определяющих
основания отказа в приеме обращения, для чего предлагается:
а) закрепить в законах субъектов Российской Федерации о
конституционных (уставных) судах в качестве оснований отказа в приеме
обращения только «явную неподведомственность» и «подачу обращения
ненадлежащим субъектом»;
б) установить в законах субъектов Российской Федерации о
конституционных (уставных) судах в качестве оснований для возврата
обращения на доработку заявителем: несоответствие обращения по форме;
отсутствие документа об уплате государственной пошлины; наличие в
обращении недостатков, носящих незначительный характер и не влияющих на
рассмотрение дела конституционным (уставным) судом;
в) предоставить заявителю возможность устранить в обращении
недостатки, носящие незначительный характер по указанию Секретариата
конституционного (уставного) суда на месте.
8. Рассматривая практику исполнения решений конституционного (уставного)
суда субъекта Российской Федеращш как составляющую эффективной реализации
права (полномочия) на подачу обращения, диссертант предлагает ряд мер по со
вершенствованию данной стадии:
а) закрепить в законах субъектов Российской Федерации необходимость фик
сировать порядок исполнения постановлений конституционных (уставных) судов
непосредственно в резолютивной части решения;
б) на уровне Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации»
вменить органам Прокуратуры Российской Федерации обязанность по использо
ванию средств прокурорского реагирования в случае неисполнения либо ненад
лежащего исполнения органами государственной власти и местного самоуправ
ления решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде
рации (в том числе: надзор за исполнением решений конституционных (устав
ных) судов; принесение протеста; вынесение представления; инициирование пе
ред уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской
Федерации вопроса о возможности применения конституционно-правовой от
ветственности);
г) в законах о бюджете на очередной финансовый год субъектов Российской Федерации, в которых функционируют конституционные (уставные) суды, предусмотреть средства, направленные на размещение конституционным (уставным) судом заказа среди региональных средств массовой информации на публикацию в официальных региональных источниках постановлений и заключений конституционных (уставных) судов в полном объеме, а также информации об их реализации.
9. Диссертант полагает, что некоторые черты обращений в органы конституционного контроля стран СНГ и государств Балтии могут быть адаптированы к уровню субъектов Российской Федерации, в частности:
а) по примеру модели конституционной юстиции в Казахстане предлагает
ся в законах субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных)
судах закрепить для мировых судей конституционную возможность на подачу
обращения в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации;
б) по примеру модели конституционной юстиции в Казахстане ограничить
предмет обращения судей судов общей и арбитражной юрисдикции в форме за
проса в конституционный (уставный) суд, предоставив им возможность иниции
ровать рассмотрение дела в порядке судебного конституционного контроля о со
ответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации только актов,
нарушающих конституционные права и свободы человека и гражданина;
в) по примеру Республики Таджикистан подача жалобы как формы обраще
ния в конституционный (уставный) суд может быть связана как с рассмотрением
конкретного дела в суде, так и с конкретным правоотношением, не являющимся
предметом рассмотрения в каком-либо органе.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные выводы диссертации и материал, собранный в ней, формируют научную основу для выработки обоснованных правовых и организационных мер для эффективного функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, вносят определенный вклад в науку конституционного права, развивая ее раздел, изучающий порядок рассмотрения обращений органами конституционной юстиции.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что ряд результатов диссертационного исследования может быть применен при подготовке законопроектов, направленных на совершенствование законодательства в области конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Предложенные автором рекомендации могут быть восприняты функционирующими конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации в целях совершенствования деятельности. Сформулированные в диссертации положения и выводы, можно использовать при преподавании курса «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного бюджет-
ного образовательного учреждения высшего профессионалыюго образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и нашли отражение в опубликованных научных работах автора.
Теоретические положения и выводы диссертационной работы прошли апробацию в ходе выступлений автора на научных и научно-практических конференциях, в том числе: III Международной научной конференции «Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века» (Владикавказ, 2011); Международной научно-практической конференции «Проблемы эффективности права» (Курск, 2010); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы судебной реформы в современной России», посвященной памяти Н.С. Таганцева (Пенза, 2010); IX Международной научной конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2009); Вторых конституционных чтениях «Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (Москва, 2008); VI Международном научном форуме (Санкт-Петербург, 2008).
Результаты исследования применялись диссертантом при прохождении научной стажировки в Конституционном Суде Республики Северная Осетия - Алания. Основные положения диссертации используются при проведении занятий по спецкурсу «Конституционный процесс в Российской Федерации» на кафедре теории государства и права некоммерческого образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владикавказский институт управления».
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включаюших шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.
Понятие и виды обращений в органы конституционной юстиции: сравнительный анализ
Гарантией конституционности любого демократического государства является система средств и институтов, которые обеспечивают его функционирование как правового государства. Обеспечение приоритета прав человека посредством конституционного контроля является одним из таких средств. Конституция Российской Федерации в статье 2 рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым она декларирует взаимоотношения государства и личности, выдвигая на передний план именно личность. Уважение к личности и ее защита являются неотъемлемым признаком конституционного государства, его обязанностью . «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, -указывается в статье 2 Конституции Российской Федерации, - обязанность государства» .
По мнению О.Е. Кутафина, установленные Конституцией Российской Федерации принципиальные положения, связанные с отношением государства к человеку, служат предпосылкой решения всех конкретных проблем правового регулирования статуса человека и гражданина в Российской Федерации . Таким образом, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, обеспечивающее приоритет прав человека, является фундаментальной нормой конституционного строя Российской Федерации, образующей основу правовой защиты от возрождения попыток подавления личности, ущемления ее прав, игнорирования индивидуальных интересов и потребностей людей.
В российской конституционной правовой науке практически не распространено признание того, что Конституция РФ и закрепленные в ней принципы, а также конституции (уставы) субъектов федерации существуют только для того, чтобы обеспечивать права и свободы человека. С этой точки зрения, по мнению Т.Г. Морщаковой, о правах и свободах можно говорить не просто как о принципе, господствующем в государстве, а как о цели, - как о цели конституции, как о цели государственного устройства, как о цели разделения властей и как о цели конституционного контроля4.
То есть, если основная цель Основного закона страны - охрана прав человека, то и основная цель конституционного контроля - обеспечивать охрану прав человека. Данное утверждение свидетельствует о том, что абсолютизация самих государственно-правовых институтов как средств, может привести к вырождению основной демократической направленности конституционного развития, если забывать об их основной цели. По мнению Д.Ю. Исайкина, не имея такой цели, нельзя объяснить стремление человечества к демократической правовой государственности .
Особое место в обеспечении действия конституции и её правовой защиты занимает конституционный контроль. То есть, конституционный контроль в системе разделения властей является именно средством для обеспечения прав и свобод.
В юридической литературе нет однозначного подхода в определении понятия и сущности конституционного контроля. Мнения российских государствоведов различны. «Технический аспект» конституционного контроля отражается в позиции, например, М.Д. Пуделя, который отмечает, что «конституционный контроль - это, прежде всего, проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции» . По мнению В.В. Туманова, конституционный контроль - это не только конституционность всех актов, но и соответствие подзаконных актов закону и непротиворечивость законов . А.Н. Медушевский высказывает еще более интересную точку зрения о том, что «конституционный контроль» - инструмент разрешения конфликтов между законами, являющихся неизбежным следствием плюрализма источников права» .
Зачастую сущность конституционного контроля определяют через категорию правовой охраны конституции. В данном подходе решающее значение имеет принцип правового государства и формы его обеспечения. Верховенство конституции -неотъемлемый элемент правового государства. С одной стороны, принцип приоритета конституционных норм является частным случаем верховенства закона, с другой стороны, приоритет конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении верховенства закона, роль основы, конституционного ядра. Как отмечает Г. Г. Арутюнян, деятельность органов, осуществляющих правовую охрану конституции, является средством обеспечения стабильности государства и общества в условиях последовательного и непрерывного развития . По, мнению Ю. П. Еременко, понятие «правовая охрана конституции» рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле правовую охрану конституции в процессе реализации конституционных установлений обеспечивают нормы различных отраслей права. В случае же нарушения конституционных норм возникают охранительные правовые отношения: административные, уголовные, гражданские и другие. В узком смысле рассматриваемое понятие, по мнению автора, включает в себя конституционный контроль и конституционный надзор, а также конституционную ответственность, которые выступают правовой формой охраны законности10. Ж. И. Овсепян, рассматривая зарубежный опыт правовой защиты конституций, относит к её механизму такие институты, как конституционный надзор и судебный конституционный контроль, конституционный контроль осуществляемый парламентом, конституционный референдум, вето главы государства11. М. А. Моргунова под правовой охраной конституции понимает совокупность средств и способов, с помощью которых должно достигаться строгое соблюдение режима конституционной законности, соответствие конституции всех других правовых актов, принимаемых государственными органами, соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных правовых актов, а также их отдельных норм12. По нашему же мнению сущностные характеристики конституционного контроля и охраны Конституции не совпадают. Во-первых, конституционный контроль имеет относительно независимый характер в системе правовой охраны. Во-вторых, в отличие от других элементов механизма юридической охраны Конституции конституционный контроль является обязательной формой. В-третьих, контроль, по нашему мнению, есть одна из заключительных стадий конституционно-правовой охраны, все другие элементы этого механизма могут только предшествовать ему. Контроль является определяющим звеном механизма, поскольку при его отсутствии можно утверждать, что система юридической охраны бездействует. Таким образом.
Специфика обращений в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
Некоторые российские ученые-конституционалисты (Н.В. Витрук, Т.Г. Морщакова, Б.С. Эбзеев и др.) придерживаются широкого подхода, при котором понятие «применение» сливается с понятием «исполнение» закона: достаточно, например, чтобы учреждение отказало гражданину в приеме на работу, сославшись на норму закона, чтобы гражданин приобрел право на обращение в Конституционный Суд105. Суть в юридическом контексте проблемы. Применение закона - это отнюдь не всякая ссылка на закон в процессе управленческой или иной административной деятельности. Мы же позволим себе согласиться с В.А. Тумановым, который утверждает, что применение закона по классике теории права - это общеобязательный акт, выраженный в судебном решении или в сходном с ним по силе юридическом акте, имеющем общее значение 06.
В Республике Таджикистан действует иной подход. Согласно законодательству о конституционном суде, подача конституционной жалобы может быть связана как с рассмотрением конкретного дела в суде, так и с конкретным правоотношением, не привязанным к рассмотрению в каком-либо Органе107.
То есть, конституционная жалоба рассматривается как разновидность конкретного нормоконтроля, направленного на проверку конституционности закона или отдельных его положений без привязки к деятельности какого-либо органа. Ведь главное назначение конституционной юстиции состоит в том, чтобы, обеспечивая режим конституционной законности в обществе, защищать и охранять права, свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции. содержание решений, принятых по делу разными судами общей юрисдикции . Данной позиции при рассмотрении конституционных жалоб придерживаются органы конституционной юстиции всех стран-участниц СНГ и стран Балтии, за исключением Армении и Азербайджана. В качестве одного из необходимых условий принятия и рассмотрения конституционной жалобы («индивидуального обращения») законами о конституционных судах Республик закреплено исчерпание всех средств судебной защиты.
Применение данного опыта в условиях российской действительности можно рассматривать в качестве дополнительного фильтра обращений, поступающих в Конституционный Суд Российской Федерации, что, возможно, изменило бы ситуацию с его загруженностью.
Иной подход в инициировании конкретного нормоконтроля демонстрируют законодатели Эстонии, Азербайджана и Армении. Так, в данных государствах реализация права на обращение в органы конституционной юстиции в форме жалобы ограничивается определенным сроком. Например, жалоба на постановление Рийгикогу (законодательного органа Эстонии), решение правления Рийгикогу или постановление Президента Республики может быть подана в Государственный суд в течение 10 дней со дня вступления постановления или решения в силу109. Статья 69 Закона Республики Армения «О Конституционном суде» устанавливает, что индивидуальные обращения могут быть представлены в Конституционный Суд не позднее чем через шесть месяцев с момента исчерпания возможности оспаривания примененного судебного акта.110 В Азербайджане данный срок связан с вступлением в силу решения последней судебной инстанции после полного использования права обжалования судебного акта, а также с моментом нарушения права заявителя на обращение в суд, и определен шестью и тремя месяцами соответственно 1J.
В целом же, предоставление гражданам и их объединениям права на обращение с жалобой в органы конституционной юстиции наилучшим образом иллюстрирует принцип верховенства конституционных прав и свобод, высшей ценности человеческой личности и ее достоинства. Индивидуальная конституционная жалоба представляет собой также уникальный способ поддержания непосредственной правовой связи между отдельным гражданином и государством, поскольку они существуют в рамках одного и того же конституционного строя112.
Помимо рассмотренных нами прямых судебных процедур конкретного конституционного контроля по защите конституционных прав и свобод граждан, в некоторых странах существуют и косвенные процедуры осуществления этой задачи. Так, на Украине институт конституционной жалобы о защите конкретных прав и свобод и вовсе отсутствует и заменяется представлением омбудсмена. То есть, защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется Конституционным Судом Украины только по обращению Уполномоченного, который является субъектом права на конституционное представление в Конституционный Суд о рассмотрении соответствующих вопросов113. Что же касается в целом защиты прав граждан, иностранцев и лиц без гражданства, то она может в соответствии с законодательством Украины осуществляться не только по конституционным представлениям Уполномоченного, но и по представлениям Президента Украины, не менее сорока пяти парламентариев - народных депутатов Украины, Верховного Суда Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым. Данная защита прав граждан по признакам больше соответствует конституционному запросу, нежели конституционной жалобе 14. Однако украинские деятели считают такую позицию законодателя абсолютно верной. Так, ведущий украинский специалист
Проблемы оптимизации требований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации
Данный перечень субъектов инициирования абстрактного нормоконтроля в конституционных (уставных) судах свидетельствует о стремлении законодателя в данных пяти субъектах охватить как можно более широкий круг лиц, с целью полноценной охраны основного закона субъекта федерации. Однако с точки зрения законодательной техники подход детального перечисления представляется нецелесообразным.
В компетенцию конституционных (уставных) судов в соответствии со статьей 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» , а также в соответствии с анализируемыми законами субъектов Российской федерации о конституционных (уставных) судах субъектов входит рассмотрение дел о толковании конституций (уставов) субъектов федерации. Единым для всех субъектов Российской Федерации лицом, имеющим право на обращение с запросом о толковании, является законодательный (представительный) орган субъекта федерации. Что касается других субъектов права на обращение в конституционные (уставные) суды, то здесь единства не наблюдается.
Наиболее полный круг субъектов права на обращение с запросом о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации
Предусмотрен в законах четырех субъектов федерации: Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия -Алания, Калининградской области. В этих субъектах выше перечисленные категории лиц дополняются следующими субъектами обращения: депутаты законодательного (представительного) органа субъекта, прокурор, местные представительные органы власти226; Верховный суд, председатель правительства. Уполномоченный по правам человека субъекта, объединения малочисленных народов Севера227; Арбитражный суд, граждане, общественные объединения в лице их республиканских органов228; мировые судьи, ассоциации муниципальных образований, избирательная комиссия, нотариальная палата229. При инициировании конкретного нормоконтроля посредством обращения в форме запроса , то есть осуществления конституционным (уставным) судом проверки конституционности нормативных правовых актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, наблюдается тенденция, при которой субъектами права на обращение в органы конституционной юстиции по общему правилу являются суды.
Из содержания нормы части 2 статьи 4 «Суды в Российской Федерации» Федерального Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»231 видно, что при перечислении судов, составляющих судебную систему, федеральный законодатель указывает сначала все суды, включая и конституционные (уставные) суды субъектов, а затем упоминает о мировых судьях субъектов Российской Федерации, Российской Федерации. В связи с этим, во избежание негативной практики, при которой мировому судье может быть отказано в принятии запроса, как ненадлежащему субъекту права на обращение (к сожалению, такая практика имеет место при формальном подходе специалистов конституционных (уставных) судов к определению «надлежащего субъекта права на обращение»), представляется обоснованным заимствовать опыт Московской области. В законе об Уставном суде данного субъекта федерации в качестве субъекта права на обращение с запросом в порядке конкретного нормоконтроля выступает «любой из судов, входящих в судебную систему Российской Федерации».
Таким образом, можно выделить четыре категории субъектов права на обращение в конституционные (уставные) суды. К ним относятся: 1. специалъно уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 2. суды; 3. граждане и их объединения; 4. иные органы и лица, указанные в данных законах. В связи с тем, что лица, указанные в данных категориях, являются субъектами права на обращение в конституционные (уставные) суды, реализуемых посредством различных процедур, представляется необходимым самостоятелъное рассмотрение каждой группы субъектов права на обращение. Вопрос о содержании правового регулирования круга субъектов права на обращение в конституционные (уставные) суды Российской Федерации связан в первую очередъ с проблемой доступности правосудия, однако, по мнению А.В. Чаптыкова, данный вопрос также связывается с разделением властей и проблемой деполитизации судебного конституционного контроля232.
Как известно, в юридической литературе по общему правилу выделяется две формы конституционного контроля - абстрактный и конкретный233. Эти две формы контроля содействуют правовой охране конституций (уставов) субъектов федерации и служат средством обеспечения их юридической силы на территории конкретного субъекта, реализации основных прав и свобод личности и других субъектов права. Конкретный нормоконтроль предполагает существование конкретного дела, в ходе которого возникает вопрос о конституционности применяемого правового акта234
Эффективность реализации права (полномочия) на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации как условие доступности конституционного судопроизводства
Проведенное диссертационное исследование позволяет сделать следующий вывод: право на обращение в орган конституционной юстиции субъекта Российской Федерации, как комплексное конституционное правомочие, до настоящего времени не удостоилось должного внимания со стороны регионального законодателя.
Осуществляя конституционный нормоконтроль, интерпретируя и толкуя конституционные (уставные) нормы, органы конституционной юстиции охраняют конституционное устройство государства, обеспечивают его стабильность и вместе с тем развивают идеи, заложенные в Конституции Российской Федерации, основных законах субъектов федерации, наполняют всю отечественную правовую систему более глубоким смыслом и содержанием.
Вместе с тем потенциал региональной конституционной юстиции может быть востребован государством и обществом в значительно большей степени. Для этого необходимо провести в данной сфере кардинальную реформу, реализовать ряд законодательных и организационно-правовых решений, одним из которых является совершенствование материальных и процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с обращением в органы конституционной юстиции.
Региональный законодатель в части установления и реализации права на обращение идет по пути текстуального заимствования федерального законодательства, не учитывая местную специфику.
Основываясь на детальном рассмотрении права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и права на судебную защиту, давая нормативное, энциклопедическое и доктринальное толкование понятию «обращение», а также анализируя генезис нормативного закрепления права на обращение, начиная с советского периода, в диссертационной работе делается ряд частных выводов.
Исходя из складывающегося в российской юридической науке представления о праве граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления и праве граждан на судебную защиту, в диссертационном исследовании предлагается рассматривать данные права как взаимопроникающие.
Представляется, что право на обращение является элементом системы субъективных публичных прав, определение понятий которого возможно посредством изложения тесной взаимосвязи с другими компонентами системы -субъективными публичными правами. Право на обращение имеет двоякое значение и может рассматриватъся: как форма реализации гражданином права на участие в управлении государством; как установленный законом способ защиты прав и свобод человека и гражданина. В то же время сущностные характеристики права граждан на обращение в органы публичной власти отождествляют данное субъективное право с конетитуционно-правовым средством защиты прав и свобод, со способом восстановления нарущенных прав, что также является сущностью права на судебную защиту.
Субъект права на обращение в орган конетитуционной юстиции обладает и реализует все выше изложенные правомочия.
Анализ соотношения законодательства в области конституционной юстиции Российской Федерации, стран-участниц СНГ и стран Балтии показал, что осуществляя конституционный контроль по европейской модели, органы конституционной юстиции в Российской Федерации и указанных етранах исходят из практически идентичной системы классификации обращений в зависимости от формы реализации права на обращение - запрос, ходатайство и жалоба. В диссертационном исследовании выделяются характерные черты каждой формы, идентификация которых имеет не только прикладную, но и теоретичеекую значимость.
Изучение понятия права на обращение посредством его типологии, а также опыта установления и особенноетей его функционирования в Российской Федерации, странах-участницах СНГ и странах Балтии (как позитивного, так и негативного) позволило предложить определение обращения в органы конституционной юстиции.
В диссертационной работе проанализированы законодательные акты в сфере конетитуционной юстиции на уровне субъектов Российской Федерации. Данный анализ позволили выявить слабые места в правовом регулировании установления и реализации права на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов федерации.
Особенная двойственная природа конституционных (уставных) судов отражается в формах и способах защиты прав и свобод, имеющихся в распоряжении органов конституционной юстиции субъектов федерации, которые специфичны по сравнению с теми же функциями, выполняемыми другими государственными органами. Данная специфика заключается в единстве четырех элементов: особенноеть адресата обращения; особенность предмета обращения; особенность субъектного состава права на обращение; особенноеть форм реализации права на обращение.
Исходя из практической необходимости той или иной формы реализации права на обращение и возможности закрепления ее особенностей, которые, в конечном итоге, будут иметь правореализационный эффект, в исследовании выносятся предложения, направленные на совершенствование деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации в сфере установления и реализации права на обращение в органы конституционной юстиции субъектов федерации; а) унифицировать формы реализации права на обращение и нормативно закрепить их определения; б) отразить специфику каждой формы с учетом особенностей регионального правового регулирования; в) нормативно закрепить единообразные условий допустимости обращений; г) обусловить процедуру рассмотрения обращения формой его реализации.
Формально-логический подход к анализу законов субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах позволил выявитъ тенденцию, при которой субъекты федерации неоднозначно определяют не только круг лиц, имеющих право на обращение в конституционные (уставные) суды, но и перечень требований, предъявляемых к обращению в конституционный (уставный) суд. Указанное обстоятельство нарушает как конституционный принцип равенства всех перед законом независимо от места жительства, так и принцип доступности правосудия.
В диссертационном исследовании определяются пути решения обозначенных проблем, направленные на совершенствование и повышение эффективности реализации права на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов федерации. К таковым, в частности, относятся: упрощение судебной процедуры доступа к конституционному судопроизводству; расширение круга субъектов права на обращение в порядке абстрактного нормоконтроля; определение оптимального для всех субъектов федерации перечня субъектов права на обращение в порядке конкретного и абстрактного нормоконтроля; ликвидация излишних препятствий при обращении в орган конституционной юстиции; установление четких и единых требований для обращения в зависимости от его формы. Не стоит также недооценивать важность предварительного изучения обращения, осуществляемого аппаратами конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Использованные в исследовании методологические подходы позволили сделать вывод о взаимообусловленности эффективности реализации права на обращение в органы конституционной юстиции субъектов федерации с исполнением решений конституционных (уставных) судов.
