Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые, компаративистские и проблемные аспекты конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации 12-98
1.1. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (основные понятия и теоретические конструкции) 12-32
1.2. Сущность, понятие и значение органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации 33-49
1.3..Конституционная юстиция в современных федеративных государствах (сравнительный обзор) 50-70
1.4..Актуальные проблемы конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации 71-98
Глава II. Перспективные направления совершенствования конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации 99-184
2.1. Компетенционные и финансово-правовые аспекты оптимизации деятельности конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации 99-132
2.2. Упрощение условий и порядка обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - важное направление активизации их правосудной деятельности 133-160
2.3.Теоретико-правовое обоснование усиления роли органов конституционной (уставной) юстиции в системе разделения властей субъектов Российской Федерации 161-184
Заключение 185-189
Список литературы 190-218
Приложения 219-229
- Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (основные понятия и теоретические конструкции)
- Сущность, понятие и значение органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации
- Компетенционные и финансово-правовые аспекты оптимизации деятельности конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации
- Упрощение условий и порядка обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - важное направление активизации их правосудной деятельности
Введение к работе
Конституционное правосудие является не только важным, но и естественным атрибутом любой современной государственности, относится к тем стандартам демократии, которые признаны мировым сообществом. Поэтому неудивительно, что пятнадцать лет назад, в эпоху распада советской, авторитарной политической системы Россия учредила у себя данный институт, в частности, и на региональном уровне власти. Вместе с тем, относительная молодость и пока еще наблюдающаяся незавершенность процесса создания конституционной юстиции, в том числе, в субъектах Российской Федерации, требуют осмысления проблем и уяснения перспектив этого института российской государственности.
Конституционная юстиция субъектов Российской Федерации испытывает ряд затруднений: недостаточно разработана его нормативная правовая основа, снижается интенсивность правосудной деятельности органов конституционной юстиции, неоправданно узка компетенция многих из них. Замедляются темпы распространения института конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. Будучи провозглашены конституциями и уставами 58-ми субъектов Федерации, реально эти органы созданы и функционируют только в 15-ти из них.
Замедление процесса распространения и снижение динамики функционирования института конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации выявляют некоторые изъяны в федеральном и региональном правовом регулировании этого института. И хотя ряд недостатков в этой сфере, в основном, посредством правовых позиций Конституционного Суда России и усовершенствования региональных законодательств к настоящему времени устранен или смягчен, хроническая неустранимость старых и возникновение новых проблем конституционного
4 правосудия российских регионов демонстрируют, что для их блокирования и ликвидации использованы не все возможности. Это указывает на актуальность дальнейших исследований и совершенствования конституционного правосудия субъектов Федерации.
Злободневность настоящего исследования определяется тем, что наблюдающиеся процессы реформирования порядка формирования и системы деятельности органов власти российских регионов, смена вектора федерализма, выражающаяся в перераспределении совместных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, политика направленная на укрупнение этих субъектов и другие новейшие тенденции российской региональной государственности влекут собой необходимость дальнейшего совершенствования конституционной юстиции Российской Федерации применительно к меняющимся условиям.
Вышеперечисленное свидетельствует о прикладной практической значимости и актуальности проводимого исследования, что может быть выражено в доктринальной максиме выдающегося русского публициста Н.К. Михайловского «Жизнь ставит цели науке; наука освещает пути жизни»1.
В анализе российской региональной конституционной юстиции многое зависит от того, с каких исходных теоретических позиций исследуется ее проблематика. Д.А. Керимов отмечает: «Приступая к исследованию тех или иных специальных проблем, в частности, правовых, исследователь неизбежно выражает свое отношение к этим проблемам и ко всем тем сопричастным научным решениям, которые уже выдвинуты и освещены в литературе»2. В данном исследовании проанализированы и использованы научные труды видных теоретиков права, в том числе, основоположников доктрины конституционного правосудия России, под углом зрения которых определена теоретическая база настоящей работы: С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина,
Энциклопедия мысли. М., 2004. С. 277. 2 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 24.
5 М.В. Баглая, В.К. Бобровой, В.А. Брусина, Н.В. Витрука, Н.Т. Ведерникова, Ю.В. Гаврюсова, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, В.Д. Зорькина, А. Клишаса, Д.А. Керимова, М.И. Клеандрова, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.А. Мишина, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, С,Э. Несмеяновой, М.А. Нуделя, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликова, Б.А. Срашуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, ИА. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Ю.Л. Шульженко, Б,С. Эбзеева, А.И. Экимова, Ю.А. Юдина и других.
В целом, теория и практика конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации остается недостаточно исследованной в свете новых условий политического и социально-экономического развития России, хотя после принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», юридически закрепившего институт регионального конституционного правосудия, ряд известных специалистов затрагивали эти вопросы3. Потребность в осуществлении настоящего исследования определяется незначительным количеством проведенных в последнее время комплексных диссертационных разработок, дающих обобщённое представление о новейших проблемах российской региональной конституционной юстиции и оптимальных путях ее активизации применительно к современным обстоятельствам4.
В качестве эмпирической базы диссертации использованы научные, документальные, архивные, статистические источники, в том числе, материалы региональных, общероссийских, и международных научных конференций и
3 См. например: Гаврюсов Ю.В. Правовые вопросы организации и деятельности
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Автореф, дис, .,,
канд. юрид. наук. СПб. 1998; Боброва В.К. Проблемы правового регулирования статуса
уставного суда субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2000; Мироновский О.Б. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Автореф. дис канд. юрид. наук. М.,2001 и др.
4 Последней крупной разработкой, затрагивающей проблематику региональной
конституционной юстиции является диссертационное исследование С.Э. Несмеяновой (См.:
Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в
Российской Федерации. Автореф. дис.... докт. юрид. наук. Екатеринбург. 2004).
семинаров по проблемам конституционного правосудия, информация прессы, касающаяся освещения практики деятельности органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования выступают государственно-правовые отношения, складывающиеся в процессе регулирования правовых и судопроизводственных связей, возникающих в ходе правовой регламентации и практической деятельности органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Из всего разнообразия выбраны те отношения, которые носят наиболее проблемный характер на современном этапе развития конституционной (уставной) юстиции субъектов Федерации, совершенствование правового регулирования которых обеспечивает наибольшие перспективы развития этого института.
Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие организацию и функционирование системы конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации, проблемные аспекты содержания этих норм, их реализации.
Цель данного научного исследования - раскрытие причинно-следственных связей между современной проблематикой организации, практикой конституционной юстиции субъектов Российской Федерации и нормами судебно-конституционного и конституционно-процессуального права, регламентирующими организацию и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, определение наиболее перспективных направлений совершенствования системы нормативного правового регулирования региональной конституционной юстиции.
Дня достижения поставленной цели автор поставил перед собой следующие задачи: анализ и уточнение дефинитивного аппарата по теме исследования; изучение зарубежного опыта организационно-правового регулирования в сфере конституционного судоустройства федеративных государств с точки зрения его применимости в России; выявление и изучение новейших проблем развития и функционирования российской региональной конституционной юстиции;
7 анализ характера взаимоотношений органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации с другими органами государственной власти в рамках системы разделения властей; обобщение и критическое осмысление степени правосудной активности созданных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации; разработка и обоснование мер законодательного характера, направленных на совершенствование функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В числе методов исследования при подготовке настоящей диссертационной работы использовались: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический. Особый акцент сделан на методе статистического анализа норм конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, а также решений региональных органов конституционного (уставного) правосудия. Это помогло определить общую направленность нормативного регулирования в указанной сфере, а также дать оценку деятельности указанных судов. Другим важнейшим методом, примененным при раскрытии темы исследования, явился сравнительно-правовой метод, позволивший выявить степень воздействия зарубежного опыта конституционного правосудия на организацию этого института в России, уяснить общее и частное в конституционной юстиции субъектов Российской Специфику диссертационного исследования во многом предопределил также теоретико-прогностический метод, использованный при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как сутью заявленной темы, ориентированной на выявление и рассмотрение новейших проблем региональной конституционной юстиции, так и подходом к их исследованию с точки зрения поиска наиболее важных из них, разрешение которых сулит наибольшие перспективы в плане оптимизации института
8 конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, активизации его деятельности. Впервые в научных исследованиях необходимое внимание уделено:
классификации современных проблем конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации;
развернутой аргументации постановки проблемы невысокой функциональной активности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, уяснению причин этого явления, выработке комплекса мер правового характера, направленных на интенсификацию правосудной деятельности этих органов;
выработке конкретных предложений по совершенствованию компетенции органов региональной конституционной (уставной) юстиции в целях активизации ее функционирования путем наделения их полномочиями по осуществлению конституционного контроля имеющими общефедеральный характер;
обоснованию перспектив усиления роли конституционных (уставных) судов в системе разделения властей субъекта Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях, выносимых на защиту.
І.Институт конституционного (уставного) суда необходимо уточнить в федеральном законодательстве в виде дефиниции, отражающей двойственную политико-судебную природу и важнейшие позитивные черты органа конституционного правосудия субъекта Федерации. В связи с этим целесообразно п.1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дополнить абзацем: «Конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации является судебный орган конституционного контроля, осуществляющий в форме конституционного судопроизводства судебную власть в целях защиты конституционного строя Российской Федерации и конституционного (уставного) строя субъекта Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина,
9 поддержания верховенства в правовой системе субъекта Российской Федерации и прямого действия на всей его территории конституции (устава) субъекта Российской Федерации».
2.Вариант европейской модели конституционной юстиции,
предусматривающий создание в субъектах федеративного государства органов конституционного правосудия, существенную автономию осуществляющих его специализированных судов, диспозитивность их учреждения субъектами федерации и финансирование из бюджетов субъектов, по-видимому, может эффективно функционировать лишь при определенных оптимальных условиях (например, в ФРГ). Он пока еще плохо адаптировался к российской региональной специфике, что выражается в медленных темпах развития, непрочном положении и низкой функциональной активности конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации. Это требует адекватных действий законодателя, направленных на поддержку конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
З.Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации играет важную превентивную роль в системе гарантий конституционной (уставной) законности субъекта. Этот суд своим авторитетом, самим фактом своего существования блокирует многие возможные нарушения норм Основного закона субъекта Федерации, благодаря такому упреждающему воздействию способствует более строгому исполнению учредительных норм исходя из их содержания и упорядочению в соответствии с ними важных общественных отношений и связей.
4.Ввиду невысоких темпов правосудной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, интенсификация их функционирования и поиск юридических средств разрешения этой задачи, является одной из наиболее актуальных правовых проблем современного конституционного правосудия, решение которой положительно скажется на перспективах этого института.
5.С целью повышения функциональных возможностей конституционных
10 (уставных) судов субъектов Федерации необходимо наделить их полномочиями выносить решения о конституционности (уставное) учредительных документов региональных отделений политических партий, актов компетентных органов об отказе в регистрации, приостановлении деятельности или роспуске региональных отделений политических партий, по поводу действительности региональных, муниципальных выборов, лишения мандата и депутатской неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта Федерации.
6.Идею применения к порядку финансирования региональных органов конституционной юстиции схемы их совместного финансового обеспечения федерацией и ее субъектами, необходимо увязывать с наделением конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации серьезными полномочиями, имеющими общегосударственное значение, так как лишь реализация конкретных, прагматичных интересов может подвигнуть федеральные власти на активную финансовую политику в этом вопросе.
7.Необходимо закрепить в соответствующих нормативных актах субъектов Российской Федерации одно из наиболее радикальных средств активизации деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации -институт абстрактной конституционной жалобы граждан и их объединений на нарушение своих конституционных (уставных) прав и свобод, а также право подачи публичной жалобы (в чужих интересах).
8.Только с созданием конституционного (уставного) суда в субъекте Российской Федерации при наличии двух действующих ветвей власти -законодательной и исполнительной учреждается и полноценная третья ветвь государственной власти уровня субъекта Федерации - судебная. С этого момента в субъекте Федерации начинает действовать классическая схема организации и взаимодействия властей. Наличие конституционных (уставных) судов способствует полной реализации принципа разделения властей и открывает дорогу для эффективной совместной деятельности всех органов государственной власти субъектов Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что
сформулированные в нём с позиций современного правопонимания положения и выводы в определённой мере развивают и дополняют разделы науки конституционного права, в которых рассматриваются общетеоретические аспекты конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Представленный в работе материал позволяет более глубоко рассмотреть отдельные теоретико-правовые проблемы деятельности региональных органов конституционного правосудия.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что научное осмысление актуальных вопросов правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и теоретическое обоснование оптимальных путей их разрешения формирует необходимую базу для аргументации конкретных мер по модернизации нормативных правовых актов, регулирующих организацию и функционирование конституционной юстиции субъектов Российской Федерации. Это также способствует осуществлению мероприятий, направленных на учреждение новых конституционных (уставных) судов, и совершенствованию деятельности существующих органов конституционной юстиции регионов.
Результаты диссертационного исследования прошли апробацию, будучи отражены в опубликованных научных работах автора, выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших в 2005-2006 гг. в Российском государственном торгово-экономическом университете. Отдельные положения диссертации изложены на Всероссийском научно-практическом семинаре «Конституционный процесс: проблемы правового регулирования и перспективы развития», проходившем в Санкт-Петербурге (2006 г.).
Структура работы соответствует ее цели и задачам: диссертация состоит из введения, двух глав (в первой главе четыре параграфа, во второй - три), заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, восьми приложений.
Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (основные понятия и теоретические конструкции)
Конституционная юстиция, конституционное правосудие представляют собой достаточно новое явление в российском праве и юридической науке, их категориальный аппарат ещё не устоялся, содержит много заимствований и противоречий, что создаёт дополнительную трудность при его применении. Вот почему, во избежание смысловой путаницы и терминологических проблем, представляется необходимым чётко разобраться в базовых понятиях исследуемой темы. Сложность этой задачи состоит не только в том, что одно и то же слово зачастую имеет множество значений, но и в том, что эти значения при употреблении подчас смешиваются, а потому возникает неясность, какое значение подразумевается в данный конкретный момент. Важность этой задачи вполне ярко иллюстрирует высказывание Рене Декарта: «Определимся в терминах, и половина человеческих споров исчезнет»1.
В связи с этим, необходимо уяснить суть и соотношение таких ключевых для данного исследования дефиниций, как «конституционный контроль», «судебный конституционный контроль», «конституционная юстиция», «конституционное правосудие». Целесообразно также уяснить смысловое содержание такого государственно-территориального образования, как субъект Российской Федерации», коль скоро будет вестись речь именно о конституционной (уставной) юстиции в этих территориальных образованиях. Исходя же из этих понятий и сведений, будет возможно дать обобщенное определение понятия «конституционная (уставная) юстиция субъектов Российской Федерации»,
Юридическое верховенство учредительного акта ранга Основного закона (конституции, статута, хартии, устава) государства или государственного территориального образования (субъекта федерации) обеспечивается особым порядком его принятия, усложнённой процедурой его изменения и пересмотра, а также наличием системы защиты (охраны) этого акта.
В научных изысканиях отечественных ученых 70-90-х гг. прошлого века (Н.А. Бобровой, Н.П. Иванищевой, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, Н.В. Витрука, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинина и др.)1 в целом сложился ряд доктринальных подходов к такому политико-правовому явлению как «правовая охрана Конституции».
В общем плане на данный момент правовая охрана Конституции (пусть и с некоторыми вариациями) трактуется как деятельность и юридические средства, с помощью которых «обеспечивается верховенство Конституции в обществе и правовой системе, ее неукоснительное соблюдение» .
Довольно часто систему защиты (охраны) и обеспечения реального функционирования Основного закона рассматривают в широком и в узком смыслах (Ю.П. Еременко, Т.Л. Хабриева, В.В. Лазарев)3.
Охрана конституции (устава) в широком смысле предполагает создание условий и гарантий реального действия конституции (устава), совершенствование государствен но-правовых средств и методов обеспечения режима консти туционности (уставности) в государстве (или отдельном субъекте федерации) и обществе .
Такая широкая система защиты и обеспечения действия конституции (устава) включает в себя ряд функциональных направлений (родов) деятельности. Например, сюда относятся: разработка мер по их профилактике; совершенствование мер защиты и гарантий действия конституции (устава); создание адекватной системы мер ответственности субъектов, посягающих на верховенство конституции (устава); совершенствование законодательства в целях реального воплощения конституционных (уставных) положений в жизнь и ряд дру-гих . Специфическим и важнейшим направлением такой деятельности является осуществление уполномоченными на это государственными органами внешнего контроля (контрольных полномочий и мер) за процессом обеспечения верховенства конституции (устава), конституционной (уставной) законности в деятельности субъектов конституционно-правовых отношений.
В теории и практике российского конституционализма последнее из названных направлений (родов) деятельности публичных органов власти (внешний надзор и контроль за процессом обеспечения верховенства Основного закона) зачастую трактуется как охрана Конституции в специальном, узком смысле слова . В этом случае правовая охрана (защита) конституции рассматривается, как совокупность контрольно-надзорных полномочий и мер, осуществляемых государственными органами, правомочными проверять содержание нормативных актов и действий адресатов права на предмет их соответствия Основному закону страны . Для обозначения такого внешнего контроля за процессом обеспечения верховенства Конституции, конституционной законности в деятельности субъектов публично-правовых отношений применяется термин конституционный контроль.
Сущность, понятие и значение органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации
Конституционная (уставная) юстиция субъектов Российской Федерации представлена конституционными (уставными) судами этих государственных территориальных образований. Данные суды занимают самостоятельное положение в судебной системе Российской Федерации, при этом относясь наряду с мировыми судьями к категории судебных органов субъектов Федерации.
Ряд особенностей отличает их от иных судов. Во-первых, конституционные (уставные) суды осуществляют судебную власть посредством конституционного судопроизводства, установленного специальными региональными законами, в котором, в частности, нет обвинителя, определен специфический круг субъектов, наделенных правом возбуждать дела, по особому порядку ведется подготовка дела к рассмотрению в заседании и т.п. Во-вторых, предметом их рассмотрения являются нормативные правовые акты (в основном законы), а также компетенционные споры. В-третьих, эти суды рассматривают дела и дают заключения, руководствуясь Конституцией России, конституциями (уставами) своих субъектов Федерации, нормами международного права и правосознанием, воздерживаясь от установления фактических обстоятельств.
В настоящее время деятельность органов конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184 -ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», подзаконными актами, а также рядом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации1.
Важно подчеркнуть, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не являются по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то обстоятельство, что они призваны защищать конституционный строй - основу Российского федеративного государства и его отдельных частей (субъектов), свидетельствует об особом статусе этих судебных органов.
Возникает вопрос о корректности единообразного применения терминов «конституционное правосудие», «конституционная юстиция» в отношении органов, осуществляющих специализированный конституционный контроль учредительных актов субъектов Российской Федерации, имеющих, в зависимости от вида субъекта, различное название. В субъекте Российской Федерации в зависимости от его статуса Основной закон учредительного характера может именоваться конституцией (в республиках в составе Российской Федерации) или уставом (в краях, областях, городах федерального значения, автономных округах и автономной области).
Поставленный вопрос может быть разрешен с учетом норм Конституции Российской Федерации, опираясь на которые можно заключить, что в условиях равноправия субъектов Федерации, установленного ч. 1 ст. 5 Конституции, уставы и конституции этих субъектов по своей юридической силе занимают одинаковое положение. Кроме того, вывод о равенстве правовой природы конституции и устава субъекта Федерации может быть сделан из статьи 72 Конституции России, устанавливающей равенство полномочий всех субъектов России. Во многом исходя их этих норм федеральной Конституции, большинство субъектов Российской Федерации, уполномоченных правом иметь устав, при его принятии уточнили его название словами «Основной закон» .
Исходя из этого, автор в целом разделяет точку зрения В.К. Бобровой от носительно того, что уставное правосудие, осуществляемое уставным судом субъекта Федерации и обеспечивающее охрану его устава, является одной из разновидностей, форм конституционного контроля наряду с конституционным правосудием, отправляемым конституционным судом субъекта Федерации1.
Соглашаясь с указанным подходом, тем не менее, полагаем, что он нуждается в определенном уточнении. По нашему мнению, исходя из позиции, высказанной в параграфе 1.1 данного диссертационного исследования, более правильно полагать конституционное правосудие, осуществляемое конституционными судами республик в составе Российской Федерации, и уставное правосудие, осуществляемое уставными судами иных субъектов Федерации, подвидами судебного конституционного контроля (конституционного правосудия), который, в свою очередь, является видом специализированного конституционного контроля, существующим наряду с политическим (неспециализированным) конституционным контролем.
В п. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определено, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Из чего можно заключить, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации предназначен для выполнения классических функций специализированного конституционного контроля, осуществляемого в форме правосудия (конституционного судебного контроля), посредством специальной процедуры - конституционного судопроизводства.
Компетенционные и финансово-правовые аспекты оптимизации деятельности конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации
Серьезный потенциал совершенствования деятельности региональных конституционных (уставных) судов заложен в создании разумно достаточного набора полноценных и эффективных полномочий этих судебных органов.
Полномочие органа судебного конституционного контроля - это предусмотренное законом, официально предоставленное данному органу правосудия конкретное право (в некоторых случаях - обязанность) проведения определенного рода действий, направленных на осуществление функций этого контроля. Сумма всех полномочий судебного органа конституционного (уставного) контроля составляет его компетенцию. В компетенцию входят право и обязанность решения тех или иных вопросов или участие в их решении1. Принятый в 1996 г. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 1 ст. 27) отнес к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации только два полномочия: рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Федерации, иных нормативных правовых актов его органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) данного субъекта; толкование основного закона субъекта Федерации.
Применение этих федеральных правовых норм породило вопрос: закрытый или открытый перечень полномочий органов региональной конституционной юстиции изложен в указанной статье Закона? Большинство ученых и судей конституционных (уставных) судов считали, что перечень полномочий, изложенных в п. 1 ст. 27 этого закона, является примерным, не исчерпывающим, ориентирующим субъекты Федерации к законотворчеству. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п, 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высказал свою правовую позицию, в соответствии с которой в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, определенную ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим. Следовательно, в соответствии со ст. 76 (ч. 5) Конституции Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации при регулировании данных вопросов не могут ему противоречить1.
Таким образом, на том этапе Конституционный Суд Российской Федерации был склонен полагать, что перечень полномочий органов конституционной юстиции субъектов Федерации, изложенный в п. 1 ст. 27 носит исчерпывающий характер.
Такой достаточно спорный подход на длительное время стал правовой доминантой. В конце 90-х гг. в субъектах Российской Федерации, была проведена работа по приведению компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в соответствие с достаточно узким (состоящим всего из 2 пунктов) перечнем их полномочий, изложенных в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Тем самым поле деятельности органов региональной конституционной юстиции было серьезно сужено, что отразилось, в частности, на степени их активности. Кроме этого, сторонники отказа от учреждения конституционного (уставного) суда в том или ином субъекте Федерации получили дополнительный аргумент в защиту своего неприятия этого института. Например, губернатор Пермской области Ю. Трутнев в своем ответе на запрос Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. о перспективах учреждения уставного суда в области прямо указывал: «Компетенция уставного суда субъекта Федерации сформулирована Федеральным конституционным законом императивно и не подлежит расширительному толкованию. В рамках такой достаточно узкой компетенции уставного суда создание еще одного органа, который будет выступать «арбитром» между актами различных ветвей публичной власти области вряд ли можно считать оправданным»
Упрощение условий и порядка обращения в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - важное направление активизации их правосудной деятельности
Существенный потенциал совершенствования деятельности органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации заключается в возможностях модернизации ряда законодательных норм регионального конституционного правосудия, регулирующих право на обращение, определяющих круг субъектов обращений и устанавливающих критерии допустимости обращений в эти судебные органы. Это представляется необходимым в связи с тем, что на данный момент количество запросов, жалоб и ходатайств в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации весьма невелико.
Вот лишь некоторые цифры на этот счет. Количество письменных обращений в Уставной Суд Санкт-Петербурга составило в 2002 г. - 36, в 2003 г.- 36, в 2004 г. - 30, в 2005 г. - 27і. В наиболее напряженном для Уставного суда Свердловской области 1999 году в него было подано 56 письменных обращений2. Действующими конституционными судами республик в составе Российской Федерации за время их деятельности (с начала - середины 90-х годов) было рассмотрено 1200 обращений . В среднем, большинство конституционных (уставных) судов субъектов Федерации ежегодно принимают к рассмотрению не более двух десятков письменных обращений.
Эти показатели существенно разнятся с аналогичными данными, касающимися конституционных судов земель Германии. По количеству обращений, рассмотренных этими органами (за период 1999-2003 гг.) лидируют: Тюрингия -1032, Берлин - 933, Бранденбург- 843, Гессен - 572, Бавария - 561, Саксония
Достаточно интенсивно в этот период действовали органы конституционной юстиции земель: Северный Рейн - Вестфалия — 116, Мекленбург - Передняя Померания - 57, Саксония - Ангальт - 53 принятых к рассмотрению обращений. Скромнее, но все же выше показателей некоторых российских конституционных (уставных) судов выглядит количество обращений в аналогичные суды земель: Баден - Вюртенберг - 33, Саар - 25, Нижняя Саксония - 24, Гамбург - 22, Бремен - 9 .
Данные о количестве обращений в Конституционный Суд Российской Федерации также демонстрируют существенный разрыв в показателях в сравнении с органами региональной конституционной юстиции. В период с 1991 по 2001 г. этот суд рассмотрел свыше 3000 обращений . Всего же по данным, приводимым Б.С. Эбзеевым, ежегодно в Конституционный Суд обращаются не менее 10-13 тысяч человек и ежегодно число обращений в Конституционный Суд становится на 1000 больше . Даже с учетом разницы в масштабах деятельности интенсивность функционирования судов, осуществляющих федеральное и региональное конституционное правосудие, несомненно, диссонируют друг другу.
Увеличение количества обращений в конституционные (уставные) суды субъектов Федерации является важной задачей правового совершенствования региональной конституционной юстиции, решение которой будет способствовать интенсификации правосудной деятельности этих судов, поднятию их политического и социального престижа, эффективной компенсации бюджетных затрат на их функционирование.
Незначительное количество обращений в конституционные (уставные) су ды субъектов Российской Федерации, в немалой степени объясняется весьма сложными процессуальными и предметными ограничениями, предусмотренными при обращении в эти органы конституционного правосудия.
Одним из юридических средств интенсификации деятельности региональных конституционных (уставных) судов может стать расширение круга субъектов, обладающих правом на обращение в них , Наиболее перспективным, как показывает практика отдельных конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, является более широкое внедрение в региональное законодательство норм, допускающих индивидуальные обращения в конституционный (уставный) суд депутатов законодательного органа субъекта Федерации, прокурора субъекта Федерации, омбудсмена субъекта Федерации, избирательной комиссии субъекта Федерации.
Например, депутаты Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) в течение 1992-1998 гг. двадцать четыре раза обращались в Конституционный Суд Республики, что составило половину дел, рассмотренных им по существу. По состоянию на 1 января 1999 г. по инициативе прокуроров2 республик было рассмотрено каждое десятое дело в республиканских конституционных судах3. Есть и более яркие примеры - в Республике Бурятии в 1995-1999 гг. в Конституционный суд поступило 21 обращение, из них 7 - от Прокурора Республики4.
