Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации
1.1. Правовые основы создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 12
1.2. Компетенция и взаимоотношения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции 24
1.3. Право граждан на судебную защиту своих прав и на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации 50
1.4. Зарубежный опыт осуществления конституционного правосудия в субъектах федеративных государств (на примере Федеративной Республики Германия) 64
ГЛАВА 2. Правовой статус Уставного суда Санкт-Петербурга
2.1. История и правовые основы создания Уставного суда Санкт-Петербурга 83
2.2. Состав и порядок формирования Уставного суда Санкт-Петербурга 89
2.3. Принципы и организация деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга 106
2.4. Субъекты права на обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга 123
ГЛАВА 3. Деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга: проблемы и перспективы
3.1. Особенности рассмотрения дел в Уставном суде Санкт-Петербурга 131
3.2. Взаимоотношения Уставного суда Санкт-Петербурга с Конституционным Судом Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции 135
3.3. Взаимоотношения Уставного суда Санкт-Петербурга с иными органами государственной власти Санкт-Петербурга 148
3.4. Пути совершенствования действующего законодательства об Уставном суде Санкт-Петербурга 169
Заключение 184
Список использованных нормативных правовых актов 198
Список использованной литературы 208
- Правовые основы создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
- Компетенция и взаимоотношения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции
- История и правовые основы создания Уставного суда Санкт-Петербурга
- Особенности рассмотрения дел в Уставном суде Санкт-Петербурга
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Продолжающийся процесс государственного строительства в Российской Федерации, формирование свободного гражданского общества ставят перед нашим государством в целом и всеми субъектами Российской Федерации задачи укрепления и развития основных принципов правового государства, провозглашенных Конституцией Российской Федерации.
Функционирование современного государства на основе принципов верховенства закона, федерализма, демократии возможно только при наличии механизмов, позволяющих государству сохранять устойчивость и не выходить за рамки основ конституционного строя, несмотря на неизбежные попытки отдельных политических сил вывести государство и общество из состояния «динамического равновесия». Одним из таких механизмов является механизм правовой защиты, охраны Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов, входящих в ее состав. Главным звеном в этом механизме выступает конституционный контроль.
В субъектах Российской Федерации становление конституционной юстиции началось всего несколько лет назад и идет с большими трудностями. Вместе с тем, необходимость создания конституционных (уставных) судов очевидна. С их помощью достигается укрепление основ конституционного строя, обеспечивается реализация принципа разделения властей, совершенствование правовых систем субъектов Российской Федерации, формирование оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления, предоставление гражданам дополнительного инструмента защиты их прав и свобод.
В субъекте Российской Федерации городе федерального значения Санкт-Петербурге уже пятый год функционирует Уставный суд Санкт-Петербурга. Он действует как особый судебный орган уставного контроля и призван обеспечивать верховенство Устава Санкт-Петербурга по отношению к правовым актам Санкт-Петербурга. Создание Уставного суда Санкт-Петербурга завершило становление системы органов государственной власти в Санкт-Петербурге.
В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга проявляются общие черты функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Здесь остается много нерешенных правовых и организационных вопросов, теоретических и практических проблем. В целом можно констатировать, что Уставный суд Санкт-Петербурга содействует формированию правовой системы города в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга. Предупреждая и разрешая коллизии и споры, Уставный суд Санкт-Петербурга осуществляет квалифицированное и компетентное толкование Устава Санкт-Петербурга, а также содействует устранению с правового поля законов и других нормативных актов или их отдельных положений, не соответствующих Уставу Санкт-Петербурга. В ходе своей деятельности Уставный суд Санкт-Петербурга способствует формированию оптимальных вариантов взаимоотношений исполнительных и законодательных органов власти Санкт-Петербурга и местного самоуправления. Однако указанные процессы идут далеко не однозначно. В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга заметны упущения и недостатки, присущие органам конституционной (уставной) юстиции других субъектов Российской Федерации.
Научно-теоретический аспект актуальности темы диссертационного исследования обусловлен неоднозначностью, множественностью взглядов на правовую сущность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, проблему законодательного закрепления их правового статуса и компетенции в российском законодательстве, отсутствием исследований правового статуса и практики Уставного суда Санкт-Петербурга. Социально-политический аспект актуальности темы характеризуется тем, что в настоящее время институт конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации находится в процессе формирования, что определяется переходным периодом современного этапа развития российской государственности.
Повышение эффективности деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации невозможно без комплексного изучения их правового статуса и практики. Анализ функционирования Уставного суда Санкт-Петербурга позволяет разработать конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, по развитию законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга в сфере конституционного (уставного) судопроизводства.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Вопросы становления конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации, практика работы действующих конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации освещены в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, Т.Н. Ведерникова, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А.Гаджиева, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, Т.Г. Морщаковой, С.Э Несмеяновой, В.А. Туманова, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других. Непосредственно конституционному правосудию в субъектах Российской Федерации посвящено несколько работ М.А. Митюкова, A.M. Барнашова, В.К. Бобровой, В.В. Кровелыциковой, а также В.А Кряжкова, Л.В. Лазарева. При этом в центре внимания большинства исследователей оказывались общие вопросы конституционного (уставного) правосудия в Российской Федерации. В юридической литературе в настоящее не осуществлено комплексное исследование деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, отсутствует системный анализ теоретических и практических вопросов организации и деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга.
В качестве объекта диссертационного исследования автором избрана совокупность общественных отношений в сфере уставного судопроизводства в Санкт-Петербурге и иных субъектах Российской Федерации. Предметом исследования является правовое регулирование статуса Уставного суда Санкт-Петербурга, его компетенция и практика.
Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного изучения специфики органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации на примере Уставного суда Санкт-Петербурга.
Реализация указанной цели позволяет сформулировать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, посвященного конституционному (уставному) судопроизводству, и законодательства Санкт-Петербурга, определяющего правовой статус Уставного суда Санкт-Петербурга.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
осуществить анализ российского законодательства, регламентирующего деятельность органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, с точки зрения его полноты, содержания и формы, обосновать и сформулировать возможные дополнения в действующее законодательство в целях его совершенствования;
исследовать предпосылки возникновения в Санкт-Петербурге Уставного суда, его правовую природу, особенности и основные характеристики Уставного суда Санкт-Петербурга как института уставного правосудия субъекта Российской Федерации;
выявить характер правоотношений, связанных с назначением на должность судей Уставного суда Санкт-Петербурга, спецификой субъектов, участвующих в таких правоотношениях;
дать общую характеристику деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга по осуществлению уставного контроля в Санкт-Петербурге и показать ее особенности;
- провести анализ правовых позиций Уставного суда Санкт- Петербурга, наиболее значимых для становления и развития региональной уставной юстиции, и осуществить их систематизацию;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Санкт-Петербурга об Уставном суде, уточнить содержание принципов организации и деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга и его правовых позиций, усовершенствовать способы исполнения решений Уставного суда Санкт-Петербурга.
Реализация данных задач позволила обобщить имеющийся опыт законодательного регулирования статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и Санкт-Петербурга, а также учесть тенденции законодательства и потребности складывающейся практики.
Методологическую основу исследования составили методы научного познания, включая как общенаучные методы (исторический, логический, социологический, системный, анализ, синтез и др.), так и специальные (формально-юридический, юридико-логический, сравнительно-правовой). Широкое применение указанных методов потребовалось при изучении конституций и уставов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации и Уставного суда Санкт-Петербурга, решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
Сравнительный метод исследования (метод сравнительного правоведения) использовался в целях выявления общих черт, характерных для современного правового регулирования статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и иных федеративных государств, в частности Федеративной Республики Германия. Исследование вопросов уставного правосудия в Санкт-Петербурге осуществлялось в сравнении с правовым статусом конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, имеющих свою историю образования и собственный опыт работы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, специалистов в области теории государственного управления. В качестве теоретической базы исследования использовались:
- труды российских дореволюционных ученых-правоведов - А.С. Алексеева, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Б. А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др-;
работы представителей советской правовой науки С.С. Алексеева, Н.А Боброва, А.С. Васильева, А.Б. Венгерова, А.Н. Горшенева, Г. С. Гурвича, С. А. Егорова, Ю.П. Еременко, И.П. Ильинского, Д.А. Керимова, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.В. Маклакова, А.В. Малицкого, М.А. Никифорова, А.С. Пиголкина, В.М. Савицкого, И.С. Самощенко, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Я.Н. Уманского, М.А. Шафира, Б.В. Щетинина, Ю.А. Юдина и др.;
- труды современных российских ученых: С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, И.А. Алебастровой, К.В Арановского, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, К.А. Будаева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Ю.В. Гаврюсова, Г.А.Гаджиева, А.Г. Гатауллина, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, М.И. Клеандрова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, В.Н.Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.О.Лучина, В.В.Лазарева, А.А. Ливеровского, М.А. Милюкова, Т.Г.Морщаковой, Ж.И. Овсепян, Р.А. Ромашова, О.И. Тиунова, Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, самой темой исследования. В современной правовой литературе немало работ посвящено проблемам конституционного (уставного) правосудия, при этом практически не исследована природа деятельности созданных в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, в частности Уставного суда Санкт-Петербурга.
Деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга впервые стала предметом специального комплексного исследования. Автором предпринята попытка теоретического осмысления проблем правового регулирования статуса Уставного суда Санкт-Петербурга, его практики. В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в области уставной юстиции Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования заключается:
в системном исследовании особенностей правового статуса Уставного суда Санкт-Петербурга в сравнении со статусами конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации;
в анализе решений Уставного суда Санкт-Петербурга и содержащихся в них правовых позиций по различным вопросам и, в связи с этим, выявлении общих проблем, характерных для деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
в научно-практических рекомендациях по усовершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга по вопросам уставной юстиции.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
Деятельность конституционного (уставного) суда обеспечивает реализацию коренных интересов субъекта Российской Федерации: выступает гарантом верховенства конституции (устава) субъекта Российской Федерации в региональной системе права; является необходимым компонентом механизма разделения властей на уровне региона, стабилизирует достигнутый уровень децентрализации власти в отношениях с федеральным центром.
Положения статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (далее - Закон о судебной системе), устанавливающие компетенцию органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, носят не императивный, а диспозитивний характер. В связи с этим возможно наделение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации. Представляется допустимым такое состояние законодательства субъектов Российской Федерации, при котором возможны различия в полномочиях и объеме компетенции конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.
3. В соответствии с конституционным принципом федерализма представляется недопустимым в сравнении с положениями уже существующих федеральных законов дальнейшее уточнение и детализация в федеральном законодательстве правового статуса и компетенции органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, в том числе установление императивного предписания о создании конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.
4. Установленная в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации норма об окончательности решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в том числе и по жалобам граждан, ставшим предметом рассмотрения конституционных (уставных) судов, может расцениваться как ограничение конституционного права граждан на защиту, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации не сложился достаточно эффективный механизм исполнения решений и контроля за исполнением решений конституционных (уставных) судов, что нередко обрекает эти решения на бездействие. Имеют место случаи, когда исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга не исполняют или исполняют не полностью решения Уставного суда Санкт-Петербурга.
В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга выявлен ряд упущений, которые присущи и органам конституционной (уставной) юстиции других субъектов Российской Федерации. В частности: Уставный суд Санкт-Петербурга при рассмотрении некоторых дел выходит за пределы своих полномочий и допускает вмешательство в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции; правовая позиция Уставного суда в отдельных решениях является абстрактной и недостаточно аргументированной; не обоснованно нарушается очередность рассмотрения обращений. В связи с этим целесообразно введение системы конституционного правосудия.
7. Между определенным в законодательстве Санкт-Петербурга порядком и сложившейся практикой назначения на должности судей Уставного суда Санкт-Петербурга обнаруживаются некоторые коллизии. Требование о сдаче квалификационного экзамена, а также о принятии решения о рекомендации одного из претендентов на должность судьи квалификационной коллегией судей, как это предусмотрено для кандидатов на должность судьи федеральных судов общей юрисдикции, не предусматривается при назначении на должность судей Уставного суда Санкт-Петербурга.
Возможность совмещения процедуры назначения кандидатов на должности судей судов общей юрисдикции и судей конституционных (уставных) судов не предусмотрена ни законодательством Санкт-Петербурга, ни федеральным законодательством. Реализации принципа разделения властей на региональном уровне, интересам субъекта Российской Федерации более соответствует процедура назначения на должности судей конституционного (уставного) суда, устанавливаемая законом субъекта Российской Федерации.
8. Законодательство Санкт-Петербурга, посвященное уставному правосудию, нуждается в усовершенствовании. Автором внесены предложения по законодательному решению вопросов уточнения полномочий Уставного суда Санкт-Петербурга, формированию и организации его работы, по определению особенностей производства в Уставном суде Санкт-Петербурга по всем категориям дел, находящихся в его компетенции. В частности предлагается внести в закон об Уставном суде Санкт-Петербурга положение о том, что Уставный суд Санкт-Петербурга решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что настоящая работа является первым комплексным научным исследованием особенностей Уставного суда Санкт-Петербурга как органа конституционной юстиции субъекта Российской Федерации и практики его деятельности. В диссертации выявляются общие черты деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В диссертационной работе проведен сравнительный анализ действующего законодательства Российской Федерации и опыта зарубежных стран, регулирующего порядок формирования органов конституционной юстиции субъектов федеративных государств, вопросы их компетенции и деятельности. Выявлены особенности региональной конституционной юстиции Федеративной Республики Германия и Российской Федерации и сделаны выводы о том, какие принципы организации региональной конституционной юстиции Федеративной Республики Германия могут быть применены в процессе совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, а что является неприемлемым в условиях российской конституционно-правовой действительности.
Вместе с тем необходимо отметить, что диссертант не претендует на исчерпывающий анализ поставленной проблемы, отдельные аспекты которой остались за рамками диссертационного исследования и требуют дальнейшей разработки.
Практическое значение диссертационного исследования.
Полученные результаты и сделанные на их основе выводы напрямую затрагивают проблемы правового статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и Уставного суда Санкт-Петербурга. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования, выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки вопросов при совершенствовании федерального законодательства, посвященного конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, а также законодательства субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, в частности Уставного суда Санкт-Петербурга. Содержащиеся в диссертационном исследовании сведения могут стать полезными в процессе совершенствования некоторых действующих законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Предлагаемые рекомендации могут оказать методическую и практическую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке и принятии законов о конституционных (уставных) судах.
Содержащиеся в работе фактографический материал, предложения и выводы могут быть использованы в процессе преподавания соответствующих тем по учебным курсам конституционного права Российской Федерации, а также спецкурсов по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Преподаватели, аспиранты и студенты юридических учебных заведений могут ознакомиться с основами и особенностями организации работы Уставного суда Санкт-Петербурга, его компетенции и использовать полученные знания в работе и обучении.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы.
Теоретические результаты диссертационного исследования докладывались выступлениях на трех научно-теоретических конференциях, проходивших в Северо-Западной академии государственной службы: «Право и политика» (10-11 декабря 2001года), «Власть и право» (9 декабря 2001 года), Конференция, посвященная десятилетию Конституции Российской Федерации (9-11 декабря 2003 года). Отдельные положения диссертации использовались автором в преподавании курса «Правоведение» учащимся старших классов Аничкова лицея при Санкт-Петербургском городском Дворце творчества юных.
Результаты исследования отражены в опубликованных работах автора.
Структура работы строилась в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Правовые основы создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
Становление российской демократии, формирование правовой государственности вызвали необходимость создания эффективных форм осуществления конституционного контроля. Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции Российской Федерации и основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в них конституционных (уставных) судов.
Судебный конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, является важным элементом российского федерализма1.
Конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации призваны разрешать споры, возникающие по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Назначение этих судов — быть защитниками конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, способствовать приведению регионального законодательства в соответствие с собственной конституцией или уставом.
Однако помимо указанной основной задачи у конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации есть скрытая, но не менее важная функция, заключающаяся в том, что косвенно эти органы конституционного (уставного) правосудия содействуют приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации. При этом реализация данной функции должна осуществляться без ущемления прав Конституционного Суда Российской Федерации и без вторжения в компетенцию судов общей юрисдикции.
Вместе с тем необходимо отметить, что поскольку предметом проверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является соответствие нормативных актов конституции (уставу) соответствующего субъекта Российской Федерации, а не федеральной конституции и федеральным законам, местные конституционные (уставные) суды не должны рассматривать дела по вопросам, не регулируемым конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Процесс формирования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации проходил не одновременно: от закрепления возможности создания конституционного (уставного) суда в конституции или уставе субъекта Российской Федерации - основном законе субъекта Российской Федерации до реального создания конституционного (уставного) суда проходил довольно длительный период.
В частности, в Санкт-Петербурге создание Уставного суда было предусмотрено статьями 49 и 50 Устава Санкт-Петербурга в 1998 году, а Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» был принят 24 мая 2000 года. В том же году состоялось назначение на должности судей, и Уставный суд был сформирован в правомочном составе. Таким образом, момент закрепления в Уставе Санкт-Петербурга возможности создания Уставного суда и его фактическое появление разделяют два года.
Существует ряд причин, которыми обусловлена длительность и неоднородность процесса становления конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации: это материально-финансовые и кадровые проблемы, недостаточная методическая помощь со стороны федеральных властных и научных центров, сложности законодательного, организационного, компетенционного характера, статуса судей, взаимоотношений с федеральными судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации, а кроме того, наличие в регионах сильных предубеждений относительно целесообразности конституционных и уставных судов и нежелание идти на самоограничение и установление судебного контроля за правотворческой деятельностью.
Для устранения этих причин и решения проблем становления конституционного (уставного) правосудия требуются усилия региональных органов власти, в частности, формирование правовой базы для образования конституционных (уставных) судов, разработка соответствующих законов, содействие подготовке квалифицированных кадров, создание материальных условий для вновь образуемых судов.
Вместе с тем при формировании органов конституционной (уставной) юстиции субъектам Российской Федерации необходимо учитывать следующие важные аргументы.
Российская Федерация является многонациональным федеративным государством . В связи с этим не вызывает сомнения, что полноценное развитие и становление российского федерализма невозможно без уважения исторических, национальных, культурных особенностей субъектов Российской Федерации. Это обеспечивается наделением их определенным кругом полномочий государственно-властного характера. Вместе с тем федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное государство .
Конституционное (уставное) судопроизводство играет важную роль в формировании демократического федерализма в Российской Федерации, однако здесь следует подчеркнуть два его важных аспекта.
Во-первых, при формировании конституционных (уставных) судов обязательно соблюдение принципа верховенства Конституции Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются частью единой судебной системы Российской Федерации. Они функционируют в рамках единого правового пространства, в котором федеральное конституционное законодательство и конституционное законодательство субъектов Федерации находятся в логической и иерархической взаимосвязи и осуществляют конституционное правосудие в целях обеспечения единого российского конституционализма. Правовая система регионов не должна разрывать единое конституционное пространство Российской Федерации.
С правовой точки зрения, отсутствие конституционных и уставных судов во многих регионах способствует тому, что значительный массив законов субъектов Российской Федерации остается вне конституционного контроля4.
Во-вторых, формирование правовой системы на уровне региона, в том числе создание конституционных (уставных) судов, должно отражать его специфические особенности.
Таким образом, сохранение баланса, обеспечивающего единство российского государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов является исключительно важной задачей при формировании органов конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды призваны стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства страны, а вместе с тем и способом национальной индивидуализации субъектов Российской Федерации.
Не вызывает сомнения то, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются важным механизмом реализации принципа федерализма. Наличие этих органов в системе власти субъектов Российской Федерации - свидетельство нового этапа развития федерализма и повышения общей правовой культуры.
В Конституции Российской Федерации обозначены лишь основные элементы структуры судебной системы федерального уровня. В статьях 125-127 Конституции Российской Федерации предусмотрено создание Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов и определена их компетенция.
Компетенция и взаимоотношения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и федеральными судами общей юрисдикции
Конституционные (уставные) суды относятся к категории судов субъектов Российской Федерации, которые вместе с федеральными судами входят в судебную систему Российской Федерации и согласно статье 10 Конституции Российской Федерации обеспечивают реализацию принципа разделения властей на территории субъекта Российской Федерации16.
Образование органов конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации, рассмотрение практики их деятельности ставят немало вопросов. Особую остроту приобретают проблемы правового статуса и компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
Вопрос о компетенции конституционных (уставных) судов долгое время носил дискуссионный характер, о полномочиях органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации возникало множество споров.
Часть 1 статьи 27 Закона о судебной системе предусматривает, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Среди полномочий конституционных (уставных) судов в указанной статье не названы их полномочия, связанные с разрешением споров о компетенции, а также споров по жалобам граждан и запросам судов. Справедливым ли будет вывод о том, что такого рода полномочия конституционные (уставные) суды осуществлять не вправе, поскольку они не предусмотрены Законом о судебной системе, ведь в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а если имеется противоречие, то действует федеральный закон?
Таким образом, установление полномочий конституционных (уставных) судов в Законе о судебной системе породило дискуссии, в которых одно из предположений основывалось на том, что полномочия органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации исчерпывающим образом отражены в статье 27 Закона о судебной системе и указанные органы вправе рассматривать исключительно дела, упомянутые в части 1 статьи 27 Закона о судебной системе18. Иные категории дел, например, по спорам о компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и между органами местного самоуправления, согласно подобным правовым воззрениям, считались недопустимыми, а решения органа конституционной (уставной) юстиции субъекта Российской Федерации по таким делам - фактически неправомерными.
Суть противоположной позиции, состояла в том, что законом устанавливается не императивная, а диспозитивная компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которая может быть конкретизирована в законодательстве региона, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями самостоятельного регулирования компетенции конституционных (уставных) судов.
Указанные разночтения, касающиеся компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, не способствовали надлежащей реализации соответствующих судебных решений, расшатывали слаженное функционирование различных видов судов в рамках единой судебной системы Российской Федерации и в некотором смысле подрывали взаимодействие конституционного (уставного) правосудия субъектов Российской Федерации с другими судами. Таким образом, определение единообразного подхода по данному вопросу являлось чрезвычайно важным.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 года № 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была сформулирована правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, состоящая в том, что часть 1 статьи 27 Закона о судебной системе содержит закрытый перечень вопросов, которые могут рассматриваться этими судами. В дальнейшем Конституционным Судом Российской Федерации была выражена иная правовая позиция.
Решающее значение в спорах о компетенции органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации приобрело определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 года № 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Закона о судебной системе.
Обращение высших законодательных органов государственной власти Республики Башкортостан и Республики Татарстан в Конституционный Суд Российской Федерации было обусловлено неопределенностью в понимании того, могут ли полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации выходить за рамки оспариваемой нормы Закона о судебной системе.
В запросе Государственного Совета Республики Татарстан утверждалось, что норма части 1 статьи 27 Закона о судебной системе, как устанавливающая исчерпывающий перечень полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, противоречит части 2 статьи 11, пункту «н» части 1 статьи 72, статье 73, части 1 статьи 77 и части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, поскольку ограничивает право субъектов Российской Федерации наделять эти суды, являющиеся судами субъектов Российской Федерации, дополнительными полномочиями.
Право субъектов Российской Федерации наделять создаваемые ими конституционные (уставные) суды дополнительными полномочиями, не противоречащими Конституции Российской Федерации, вытекает, по мнению заявителя, и из пункта 4 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституционность части 1 статьи 27 Закона о судебной системе оспаривалась также в запросе Государственного Собрания Республики Башкортостан, полагающего, что установление исчерпывающего перечня полномочий конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не соответствует части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации ранее уже обращался к вопросу о разграничении компетенции в области установления судебной системы в Российской Федерации, в том числе в связи с регулированием организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
История и правовые основы создания Уставного суда Санкт-Петербурга
Становление конституционной (уставной) юстиции является одним из важнейших направлений конституционно - правовой реформы в Российской Федерации, которая должна стать эффективным инструментом обеспечения соблюдения прав человека и единства конституционно-правового пространства страны.
Уставный суд Санкт-Петербурга, созданный на основании Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года №241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», согласно пункту 2 статьи 49 Устава Санкт-Петербурга является составной частью судебной системы Российской Федерации, которая основывается на единых принципах, заложенных в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», Федеральном законе «О статусе судей в Российской Федерации». Нормы указанных нормативных правовых актов обязательны для исполнения во всех субъектах Российской Федерации.
Уставный суд Санкт-Петербурга (далее - Уставный суд) является своеобразным аналогом Конституционного Суда Российской Федерации на уровне Санкт-Петербурга. Он призван выполнять те же функции в субъекте федерации, что и Конституционный Суд в масштабе Российской Федерации.
Для создания Уставного суда в Санкт-Петербурге существовали формальные и содержательные причины. Формальной причиной является то, что необходимость создания Уставного суда нашла свое отражение в Уставе Санкт-Петербурга, в котором говорится, что ряд вопросов жизни города должен решаться Уставным судом, деятельность которого будет регламентирована специальным законом.
Содержательная причина заключается в том, что в практике нормотворчества субъектов Российской Федерации нередки случаи, когда законы и иные нормативные правовые акты вступают в противоречие с основным законом субъекта Российской Федерации -уставом или конституцией.
Разрешение споров о таком противоречии в судах общей юрисдикции весьма затруднительно, поскольку суды загружены делами, которые ближе к их компетенции, - это уголовное и гражданское судопроизводство. Вопросы конституционного (уставного) судопроизводства, которые возникают в судах достаточно редко, не позволяют судьям стать профессионалами в этой сфере. Вопросами о соответствии Уставу Санкт-Петербурга иных нормативных правовых актов должен заниматься специализированный суд, наделенный особой компетенцией, судьи которого обладают особыми знаниями в сфере конституционного права.
Сама подготовка к разрешению подобного рода дел основывается на тщательном изучении обширной нормативной базы и серьезной теоретической проработке вопроса. Как показывает практика, деятельность Уставного суда - это серьезная исследовательская работа. Она требует специальной подготовки судей и определенной процедуры, позволяющей провести необходимые исследования как в процессе подготовки дела к рассмотрению, так и в ходе судебного заседания и принятия решения, поскольку для отмены состоявшихся ранее решений нужны веские основания. Цена подобного рода решения исключительно велика, так как в случае необоснованной отмены того или иного нормативного правового акта Санкт-Петербурга дезорганизуется управление в определенной сфере общественных отношений Санкт-Петербурга.
Образование Уставного суда предусмотрено еще в 1998 году Уставом Санкт-Петербурга: согласно пункту 1 статьи 49 Устава Санкт-Петербурга на территории Санкт-Петербурга действуют федеральные суды и суды Санкт-Петербурга; пункт 3 статьи 49 к судам Санкт-Петербурга относит Уставный суд и мировых судей, пункт 1 статьи 50 определяет компетенцию Уставного суда.
После закрепления положений об Уставном суде в Уставе Санкт-Петербурга были разработаны два проекта закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга». По мнению многих экспертов, в том числе доктора юридических наук профессора А. И. Худякова, оба проекта с точки зрения юридической техники были выполнены на достаточно высоком уровне, при этом каждый из проектов нуждался в принципиальном пересмотре. Один из проектов, разработанный А. А. Ливеровским с участием депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга М.Н. Бродского и А.Г. Крамарева в окончательном варианте внесен депутатами на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2 апреля 1999 года. Поправки к принятому Законодательным Собранием Санкт-Петербурга за основу проекту закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», подготовленные по результатам обсуждения данного проекта с высококвалифицированными юристами, специализирующимися в области конституционного строительства, были предложены 22 апреля 1999 года62.
Долгое время депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатор Санкт-Петербурга не могли прийти к согласию относительно того, каким должен быть Уставный суд. Два раза депутаты принимали соответствующий закон, и два раза губернатором Санкт-Петербурга налагалось на него вето. Новый состав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга сделал третью попытку, но и она не увенчалась успехом. Тогда депутаты вместе с Администрацией Санкт-Петербурга создали согласительную комиссию, разработавшую окончательный вариант Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», который устроил обе стороны.
На основании Устава Санкт-Петербурга 24 мая 2000 года был принят Закон Санкт-Петербурга №241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» (далее - Закон об Уставном суде) и в июле 2000 года он вступил в силу63. В том же году состоялось назначение на должности судей, и Уставный суд был сформирован в правомочном составе. Таким образом, было завершено формирование ветвей высших органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Создание Уставного суда является важным шагом на пути реализации судебно-правовой реформы, реально способствующим эффективному воплощению в жизнь принципа федерализма и разделения властей. Создание Уставного суда призвано обеспечить наиболее полную защиту Устава Санкт-Петербурга - основного закона города, упрочить законность в правотворчестве и применении права. Сегодня уже можно говорить о том, что Уставный суд занял достойное место в судебной системе Санкт-Петербурга.
Первый состав Уставного суда депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга избрали 14 сентября 2000 года. Судьями Уставного суда стали: Людмила Ескина, Игорь Соболевский, Вера Ильинская, Алексей Ливеровский, Александр Осоцкий, Ольга Герасина и Николай Кропачев. Позже Игорь Соболевский вышел из состава суда в связи с переходом на работу в коммерческую структуру и в состав судей была избрана Наталья Гуцан. Председателем суда стал Николай Кропачев.
Пятеро из избранных судей были выдвинуты депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и по одному - от городской Администрации и Совета судей. Примечательно, что все судьи Уставного суда являются выпускниками юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, ставшего Alma mater российской юридической науки.
Председателем Уставного суда Санкт-Петербурга избран Николай Михайлович Кропачев, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, вице-президент Союза юристов Российской Федерации.
Заместитель председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Александр Иванович Осоцкий до избрания судьей Уставного суда был председателем Президиума Санкт-Петербургской объединенной коллегии адвокатов и являлся вице-президентом Ассоциации адвокатов России.
Особенности рассмотрения дел в Уставном суде Санкт-Петербурга
Для целей настоящего исследования представляется важным проведение анализа особенностей рассмотрения в Уставном суде различных категорий дел, а также и форм принимаемых им обращений.
В соответствии со статьей 3 Закона об Уставном суде Уставный суд, во-первых, осуществляет рассмотрение дел о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга. Во-вторых, Уставный суд рассматривает дела о толковании Устава Санкт-Петербурга.
Особое место в Уставном суде занимает рассмотрение дел о соответствии Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга по жалобам граждан и их объединений в соответствии с положениями главы XI Закона об Уставном суде.
Законом об Уставном суде установлены формы обращений в Уставный суд и требования к ним, а также определен круг субъектов, имеющих право на обращение в Уставный суд.
Обращение в Уставный суд возможно в трех формах - в форме запроса, жалобы или ходатайства. Следовательно, подача обращений в Уставный суд в любой другой форме, например в форме искового заявления, заявления, частной жалобы, отношения, просьбы и т.д. не допускается. Уставным судом вынесено 16 определений об отказе в принятии к рассмотрению обращения, которые содержат указание на необходимость соблюдения формы обращения.
Запросом в Уставный суд является обращение Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга численностью не менее пяти человек или органов местного самоуправления по вопросу о толковании Устава Санкт-Петербурга или о проверке соответствия ему нормативных правовых актов как регионального, так и местного уровня.
По запросам губернатора Санкт-Петербурга Уставным судом вынесено 2 постановления: № 011-П от 3 апреля 2001 года по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга и их заместителей» и № 048-049-П от 24 декабря 2002 года по делу о толковании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга.
По запросу Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставным судом вынесено одно постановление: № 047-П от 29 октября 2002 года по делу о толковании положений пункта 6 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга. По запросам групп депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставным судом вынесено
5 постановлений и 2 определения. По запросам органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Санкт-Петербурга, Уставным судом принято
6 постановлений и 16 определений. Таким образом, на сегодняшний день наиболее активными субъектами права на обращение в Уставный суд с запросом являются органы местного самоуправления.
Индивидуальное или коллективное обращение любых физических лиц и их объединений о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга закона Санкт-Петербурга или его отдельных положений в конкретном судебном деле является жалобой. Право на обращение в Уставный суд с жалобой имеют граждане (индивидуальные жалобы) или их объединения (коллективные жалобы).
Ходатайство в Уставный суд могут подать лица, имеющие право на подачу запроса или жалобы, и исключительно по вопросам разъяснения принятых Уставным судом постановлений при неясности указанных в них положений в рамках их содержания. В соответствии со статьей 71 Закона об Уставном суде постановление Уставного суда должно быть официально разъяснено только самим Уставным судом в пятнадцатидневный срок в судебном заседании с участием всех судей, принявших это решение.
По ходатайствам о разъяснении постановлений Уставного суда Уставным судом вынесено 7 определений.
Представляют интерес особенности технического исполнения обращения в Уставный суд. В соответствии со статьей 31 Закона об Уставном суде, устанавливающей общие требования к обращению в Уставный суд, обращение направляется в Уставный суд в письменной форме. Требование о письменной форме обращения означает, что устные обращения в Уставный суд не могут быть приняты. Текст обращения в Уставный суд может быть машинописным или рукописным, не исключается приложение к обращению текста в электронном виде. Обращение в Уставный суд подписывается управомоченным лицом или управомоченными лицами. Данное требование подразумевает то, что в обращении в Уставный суд должны стоять подписи всех обратившихся лиц.
