Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление института президентства в современных политических системах 22
1.1. Зарождение института президентской власти и его эволюция в зарубежных странах 22
1.2. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства в переходный период
Глава 2. Генезис института президентства в России и формирование его правовой основы
2.1. Причины учреждения поста Президента в СССР и России 71"
2.2. Разработка модели президентства в ходе конституционной реформы.
2.3. Основные черты правовой базы института президентства в Российской Федерации
2.4. Место Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации.
Глава 3. Порядок выборов Президента Российской Федерации
3.1. Развитие законодательства о выборах Президента Российской Федерации
3.2.Статус кандидатов на должность Президента Российской Федерации
3.3.Финансирование выборов 168
3.4. Голосование и определение результатов выборов 181
Глава 4. Полномочия Президента Российской Федерации 191
4.1. Сфера, связанная с выполнением полномочий главы государства
4.2.Полномочия, связанные с органами государственной власти 197
4.3. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны страны и обеспечении безопасности государства 209
4.4. Полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики .
4.5. Иные полномочия Президента Российской Федерации 219
4.6.Основания и порядок досрочного прекращения полномочий президента России и мировой опыт
Глава 5. Механизм президентской власти в Российской Федерации
5.1. Совет безопасности в механизме президентской власти 250
5.2. Статус администрации Президента РФ 263
5.3. Эволюция правового статуса полномочных представителей Президента РФ
5.4. Государственный совет в механизме президентской власти 288
Глава 6. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации
6.1. Взаимодействие Президента Российской Федерации с Государственной Думой в законодательном процессе
6.2. Роль указов Президента РФ в правовом регулировании общественных отношений
Заключение 319
Список использованных источников и литературы 328
- Зарождение института президентской власти и его эволюция в зарубежных странах
- Причины учреждения поста Президента в СССР и России
- Развитие законодательства о выборах Президента Российской Федерации
- Сфера, связанная с выполнением полномочий главы государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот институт был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство приводит к острой дискуссии о роли президентства в России. Сторонники сильной президентской власти видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства государственной власти в переходный период, укрепления российской государственности в целом, для дальнейшего продвижения страны по пути реформ. Концентрация огромных полномочий у Президента обосновывается необходимостью обеспечить единство власти в условиях переходного периода.
Противники сильного института президентства, утверждают, что Конституция установила своего рода «президентское всевластие», что Президент обладает царскими полномочиями, не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми ветвями власти.
Дискуссии по поводу определения роли и места института президента в России показывают, что данная проблема требует дополнительного теоретического осмысления,
Разумеется, каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы их прогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института.
В Российской Федерации происходит становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, по и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.
Кроме того, следует иметь в виду, что за последние годы произошло существенное изменение роли президента Российской Федерации в общественной жизни страны. Особую роль здесь играет осуществляемая в настоящее время «вертикализация власти». Такое изменение практики функционирования института президентства требует новых доктринальных разработок уже сложившейся компетенции, теоретического осмысления практики.
Состояние разработки проблемы. Потребности развития страны диктуют необходимость в глубоком теоретико- правовом анализе структур органов власти в целом и института президента в частности, позволяющей объяснить его природу, механизм функционирования, типологические черты и присущие ему особенности.
В связи с этим представляется необходимым изучение конституционного статуса, полномочий Президента, его взаимоотношений с Правительствомt и Федеральным Собранием.. Важно также изучение опыта стран, где исторически; сложилась сильная президентская? власть, с тем, чтобы в сравнении сними раскрыть сильные и слабые стороны института президентства в России.
В научной литературе проблеме функционирования института президентства уделяется достаточно много внимания. Тема находится в центре внимания многих диссертаций, монографий и статей. Однако новое обращение к ней крайне необходимо, так как очевидно,, что в развитии института президентства в России с 2000 года начинается новый этап. Институт президентства становится главным интегрирующим фактором в стране, он обеспечивает единство конституционного пространства, формирует новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. До; сих пор эта проблематика еще не была предметом конституционно-правового исследования.
Разумеется, поскольку возникновение института президентской власти тесно связано с теорией разделения властей, большое значение имеют для уяснения проблематики труды Платона1,, Аристотеля2, а также авторов теории разделения властей Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье3.
Наибольшее количество научных работ, исследующих институт президентства, принадлежит перу американских ученых, поскольку этот
институт в США имеет самую долгую историю своего существования. В этой стране исследуются различные аспекты института президентства: причины его учреждения, место в системе разделения властей, взаимоотношения между Президентом и Конгрессом, нормативные акты Президента, военные и чрезвычайные полномочия Президента. Большой материал посвящен личностям американских президентов. В ходе исследования рассматривались труды В.Вильсона, Л.Гамильтона, Дж.Джея, К.Диринга, М.Мези, Дж.Мэдисона,
С.М.Липсета, Р.Нойштадта, Р.Пайпса, Дж.Тарбера, Дж.Уилсона, С.Уэйна, Л.Шлезингера, Л.Фишера, Л.Фридмэна. Основной особенностью американской литературы является то, что крупные и фундаментальные труды в основном посвящены только президентству в США.
Особый интерес представляет анализ различных аспектов американского президентства, сделанный в исследовательских службах Конгресса США.
В западноевропейской литературе исследования института президентства носят ограниченный, а порой и фрагментарный характер, что обусловлено спецификой развития президентства в Европе. Значительный вклад в разработку этой проблематики внесли французские и немецкие авторы: Ф.Ардан, К.Бауме, ЧіБоржо, Ф.Буссе, М.Вебер, А.Демишель, Ф.Демишель, М.Дэбре, М.Дюверже, Л.Дюги, Г.Еллинек, Х.Меллер, Л.Ольстон, М.Пикемаль, Ф.Платон, А.Токвиль, А.Эсмен.
В последние годы появился ряд интересных статей американских и европейских авторов о специфике института президентства в постсоциалистических странах (С.Холмс), а такими учеными, как А.Валенсуэла, Ф.Виммиран де Леон, Д.Л.Горовиц, Г.О Доннелл и Х.Дж.Линц, возобновлена дискуссия о достоинствах и недостатках различных систем республиканского правления.
Среди русских дореволюционных ученых, занимавшихся данным вопросом, можно выделить А.Д.Градовского, А.М.Гурвича, Н.М.Коркунова, П.И.Розенталя. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах С.В.Займовского, Д.А.Илимского, П.Г.Мижуева. Г.Г.Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической; организации государственной власти были разработаны профессором К.А.Кузнецовым, а комитетом Временного правительства под руководством: профессора5 И.И.Лазаревского подготовлена и процедура введения президентского поста в России.
В советский период президентство рассматривалось как классовый институт буржуазного государства, поэтому его изучение считалось неактуальным для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма. И все же хотелось бы отметить следующих
.
авторов, в чьих работах рассматриваемая проблематика нашла свое отражение: В.Н.Дурденевского, И.Н.Игнатовича, М.А.Крутоголова, Н.С.Мерзлякова, А.А.Мишина,Ю.Н.Ныперко,В.Н.Плешкова, Б.Л.Полунина, В.З.Пульянова, Т.Н.Рахманину,Г.Л.Решетникова, С.В.Рябова, В.А.Савельева, С.М.Самуйлова, А.А.Сергунина, В.П.Серебренникова, Ю.П.Урьяса.
Наибольшее внимание советскими исследователями уделялось анализу конституционных полномочий президентов США и Франции, исследованию закрепленного в Конституции механизма взаимодействия Президента с другими государственными органами. М.А.Крутоголов и А.А.Мишин, например, проводят юридический анализ конституционного статуса Президента (Франция, США) с изучением политической практики применения им своих полномочий, дают политическую оценку места и роли Президента в системе разделения властей. Эти работы содержат ценный фактический материал и отличаются высокой степенью профессионализма.
Введение поста Президента СССР обусловило необходимость изучения этой новой государственной должности, что нашло свое отражение в работах В.Ганюшкина, Е.Л.Кузнецова, Б.М.Лазарева, Ю.И.Скуратова, М.А.Шафира. Однако активное исследование данного вопроса российскими авторами началось после учреждения института президентства в России, в особенности - после конституционной реформы 1993 года. Большое внимание месту Президента в политической и правовой системе США уделяли такие авторы, как: П.Д.Баренбойм, С.В.Ботов, С.А.Егоров, И.Ю.Жигачев, Э.А.Иванян, И.Ю.Козлихин, В.И.Лафитский, Л.И.Селезнев, В.В.Соболева, А.А.Фурсенко, других стран - А.Д.Керимов, М.Н.Марченко, А.Червяков.
На современном этапе исследование института президентства ведется в России по нескольким направлениям.
Прежде всего, это общие работы по конституционному праву, в которых есть соответствующие разделы, посвященные президентству.6
Непосредственно президентству свои работы посвятили: В.А.Власихин, А.А.Мишин, Р.Ф.Иванов, Ю.М.Ледовских, Я.М.Бельсон, А.В.Зиновьев, Н.А.Сахаров, В.П.Елисеев, Л.А.Окуньков, Э.А.Иванян, Г.А.Исакова, В.Я.Кожевников, В.В.Согрин, В.И.Кайнов и другие. К настоящему времени сложилась также когорта ученых, занятых изучением российского президентства. Речь идет о работах таких исследователей как Барилло Р.Л., Бережков И.А, Власихин В.А., Васильев В.С, Герф Р.Е, Горбунова Т.В, Гурьев Е.А, Зяблюк Н.Г., Золотухин В.П, Иванов Р.Ф., Ибрагимов А.М;, Иванян Э.А., Конышев В.Н., Лазарев Б.М. ,Мишин А.А., Никифоров А.С., Савельев В.А., Сахаров Н.А., Согрин В.В-, Червонная С.А., Пронкин С.В;, Кулькин A.M., Келлерман В., Мильштейн В.М...М., 1991; Огородников А.А. и других авторов.8
Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих исследований по данной проблематики.
Особый интерес представляют исследования различных параметров президентства в Российской Федерации: соотношение института президентства и системы правления - И.Д.Хутинаев; эволюция института, президентства - С.А.Авакьян, Л.А.Окуньков; полномочия Президента в отношении других государственных органов - Э.В.Ожиганов, Ю.И.Скуратов, Президент в системе разделения властей - В.Радченко. Появился ряд работ, в которых рассматриваются теоретические вопросы природы президентской власти в постсоветских республиках -Б.Н.Кувалдин, В.Е.Чиркин, Г.А.Шмавонян.
Большую научную значимость имеют монографические работы Н:А.Сахарова и И.Д.Хутинаева, поскольку Н.А.Сахаров выделяет критерии
определения различных систем президентской власти и проводит разфаничение в использовании терминов "форма правления" и "система правления", а И.Д.Хутинаев дает научное определение таким понятиям, как "пост президента" и "институт президента".
Для историко-правового и теоретико-правового анализа института большую помощь могут оказать работы современных российских авторов, таких как И. Н. Андрушкевич, Краснов Ю.К. А. М. Салмин, Д. В. Гудименко Г. И. Мирский, А. С. Панарин, И. П Кочетков, А. Н. Медушевский, А. А. Галкин и др.
В целом, оценивая степень разработанности проблемы института президентства в научной политологической и юридической литературе, следует отметить, что в таких странах, как США и Франция, уровень анализа этого политического института достаточно высок. Однако в современной литературе уделяется мало внимания проведению сравнительного анализа статуса и объема полномочий Президента при различных системах правления. Эта проблема является особенно малоизученной в трансформационных обществах. Кроме того, важно подчеркнуть, что институт президентства в России весьма динамично развивающийся институт. И если его организационно-правовые основы более или менее определены и устоялись, то особенности функционирования
и реализации компетенции весьма подвижны. Механизм реализации президентской власти постоянно развивается, что требует постоянного внимания исследователей и пока не было предметом исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития правового статуса Президента в Российской Федерации, а также в ходе практической деятельности главы государства.
Предмет исследования - изучение и анализ структуры института президентства, полномочий Президента России, анализ причин появления президентской власти в России, сравнительный анализ института президентства в России с его зарубежными аналогами.
Цель исследования.
Основная цель диссертации состоит в определении роли, задач и особенностей института президентской власти в России.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- Раскрыть причины возникновения института президентства и его многообразие форм в различных странах. На основе сравнительного анализа президентских систем США, Франции и Германии показать общее и особенное, и использовать этот анализ при рассмотрении института президентства в России.
- Выявить причины учреждения в России президентской власти наделенной сильными полномочиями, и показать необходимость именно такой формы власти в конкретных исторических условиях российского общества.
- Определить полномочия Президента и его взаимоотношения с другими ветвями власти в странах с разной формой правления.
- Выявить общее и особенное в полномочиях Президента России по сравнению с аналогичными полномочиями президентов стран Восточной и Центральной Европы..
- На основе анализа опыта существования аналогичных институтов в мире наметить пути совершенствования института президентской власти в России.
Методологической основой работы служат диалектический метод, а также идеи, изложенные в трудах философов, теоретиков: права, концепции современных отечественных и зарубежных ученых: юристов, социологов, историков и политологов, посвященные проблемам становления и функционирования института главы государства и, в частности, президентства.
При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта, который исходил из постулатов философии, социологии и юридического позитивизма, позволивших изучить имеющийся отечественный опыт формирования и функционированиям местного самоуправления как института гражданского общества, определить предпосылки и условия развития его в России.
В работе использованы следующие методы научного исследования:
системный метод, позволивший провести анализ конституционных основ формирования института президентства в рамках различных
общественных отношений, рассмотреть этот институт как целостный механизм, основанный на принципе разделения власти;
методы анализа и синтеза, которые помогли автору изучить источники права, правовые принципы и институты конституционного права, зарубежный опыт функционирования института президентства;
формально-юридический метод, способствовавший осмыслению автором правовых и политических форм и институтов власти, в частности института президентства, в России;
сравнительно-правовой метод, позволивший сравнить конституционное законодательство России, регулирующее правовой статус института президентства, с конституционным законодательством зарубежных государств;
исторический метод, давший возможность учесть отечественный исторический опыт формирования и развития института президентства в России;
социологический метод, который помог автору учесть мнения отдельных социальных слоев общества и отдельных граждан (должностных лиц) по наиболее важным вопросам деятельности институтов власти в России.
Научная новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих сформулированных автором теоретических положениях и практических выводах, выносимых на защиту.
- В диссертации сформулирована научная проблема развития института президентства в нашей стране на новом историческом этапе. Речь идет об анализе весьма существенных сдвигов в реализации компетенции президента РФ, наметившихся с 2000 года: появление новых полномочий в рамках « вертикал изации власти» и обновления федерализма, формирование нового законодательства, существенно меняющего деятельность таких тесно связанных с президентством, институтов власти как Совет Федерации, Государственная Дума, главы администраций регионов, представители президента в регионах и т.д. На основе этого анализа в работе обоснован вывод о том, что в настоящее время в России происходит фактическое обновление института президентства, что требует новых конституционно-правовых решений, регулирующих статус Президента.
- В диссертации обоснована авторская концепция причин появления института президентства на определенном этапе развития общества, показана взаимосвязь этого процесса с различными формами правления. На основе теоретического анализа выявлены общие условия необходимые для
возникновения института президентства, раскрыта зависимость формы правления от различных, объективных и субъективных факторов, таких как, природно-демографические условия, уровень развития производства, способ хозяйствования, религиозные воззрения, культурные и политические традиции, национальная психология, менталитет и т.д.
В исследовании обстоятельно, с теоретических позиций аргументировано авторское определение понятия «институт президентства», который рассматривается как синтез организационных и содержательных властных полномочий Президента в сфере государственного управления, основанных на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти.
Само понятие «президент как выборный глава государства» является родовым по отношению к понятию "президент" и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия "президент" являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как "глава государства" (Беларусь, Россия), "глава исполнительной власти" (США), "арбитр" (Франция), "высшее должностное лицо" (Россия с 1991 по 1993 годы). Иногда конституционный статус Президента не определен (ФРГ).
В диссертации обосновано авторское видение соотношение понятий "институт президентства" и "правовой статус президента». В связи с этим отмечается первичность института президентства и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президентства определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус - как бы часть правового института, определяющая президентскую деятельность.
- В диссертации разработана теория функций Президента России на современном этапе и дана содержательная характеристика компетенции президента РФ как главы государства, выполняющего в системе разделения властей такие важнейшие для стабильного общественного развития функции как интеграционная, координационная, нормотворческая, а также на практике реализующего горизонтальные и вертикальные связи с другими органами власти, их взаимодействие при решении общих задач. В этой связи в диссертации выявляется правовая природа посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в которых наиболее наглядно проявляются указанные функции.
- Впервые в рамках докторской диссертации сформулирована и обоснована концепция института президентства в России как средства, инструмента защиты общенациональных интересов, гаранта конституции и прав граждан координатора деятельности государства и его органов, с одной стороны, и института эффективного решения общенациональных проблем, с другой. Речь идет о превращении института президентства в нашей стране в демократически ориентированный, основанный на праве, служащий обеспечению правового статуса личности, ее достойного и достаточного уровня жизни и свободы общественный институт.
- В работе обоснованы следующие черты российского президентства: Президент является выборным главой государства, который
может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов.
Пост Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами.
На основе теоретического анализа истории введения поста президента в России и стран Восточной и Центральной Европы делается вывод, что необходимость в институте президента с сильными полномочиями появляется чаще всего, в моменты острого кризиса, как в дееспособном органе власти способным стабилизировать ситуацию.
-Основываясь на анализе и сравнении исторических условий возникновения института президентства в постсоциалистических странах в работе рассмотрен и обоснован выбор Россией именно смешанной формы правления с доминирующей ролью президента.
- На; базе изучения процесса государственного строительства в постсоциалистических странах в диссертации обоснован вывод, что Президентство стало центральным политическим атрибутом постсоциалистического мира. Однако его смысл и направленность являются L нередко противоположными. Президентская власть, как показывает опыт постсоциалистических преобразований, способна стать и орудием демократических преобразований и установления режима личной власти. Так что президентство как таковое таит в себе самые разнообразные возможности.
- Сформулирована и аргументирована негативная позиция: автора по поводу концепции т.н. скрытых («подразумеваемых») полномочий Президента РФ, поскольку такие полномочия не регламентированы законом, отсутствует ясная процедура их реализации, что противоречит конституционным принципам правового и демократического государства.
Диссертантом сформулированы практические предложения по совершенствованию конституционных положений, конституционного и других отраслей российского законодательства, определяющих статус Президента в России, а также основных направлений деятельности механизма президентской власти в нашей стране.
В диссертации предлагается авторское решение важнейшей научной проблемы, связанной с развитием компетенции института президентской
власти на новом этапе, правовой оценкой происходящих начиная с 2000 года изменений в функционировании президентской власти, определением дальнейших конституционно-правовых решений, " определяющих
организацию механизма президентской власти в Российской Федерации и его дальнейшего развития.
Научно - практическая значимость исследования. На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства, опыта работы институтов президентской власти в различных странах, а также научных исследований ученых-юристов диссертантом выявлены научно- теоретические и практические проблемы формирования и функционирования института президентства в современных политических системах, сформулированы изменения и дополнения в действующее конституционное законодательство. Получены выводы и сделаны рекомендации о путях совершенствования и повышения эффективности функционирования института президентской власти по обеспечению фактической реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, безопасности личности, общества и государства, стабилизации развития федеративных отношений, организации и деятельности местного самоуправления и т. д.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе отечественного и зарубежного опыта, законодательства, на материалах и документах Президента РФ, связанных с реализацией конституционных принципов и норм, регламентирующих права, свободы человека и гражданина, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных материалах, относящихся к вопросам обеспечения и защиты прав и свобод личности на территории России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора юридических наук на кафедре правового обеспечения управленческой
деятельности. Основные результаты исследования были доложены диссертантом и обсуждались российскими и зарубежными коллегами, как юристами, так и политологами, философами, историками, на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, семинарах, «круглых столах» и др.
Зарождение института президентской власти и его эволюция в зарубежных странах
Процесс создания института президентства в США Термин "президент" происходит от лат. Praesidens, что означает "сидящий впереди".
В античные; времена президентом называли председательствующих на различных собраниях. В его нынешнем понимании как главы государства термин "президент" начал употребляться только с конца XVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.
В США впервые вопрос о введении поста Президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разработке новой Конституции США11. К этому моменту монархический способ организации верховной власти в государстве оказался неприемлемым для североамериканских штатов. Британская корона выработала у большинства населения Северной Америки устойчивую неприязнь к не ограниченной власти монарха.
Правда, были и исключения. А.Гамильтон, например, открыто признавал британскую наследственную монархию наилучшей моделью правления. Он предлагал ввести в Северной Америке пожизненное пребывание в должности главы государства, наделив его правом абсолютного вето. Однако эти идеи не нашли широкой поддержки у общественности. В то же время становление республиканской формы правления проходило в сложной для Соединенных Штатов политической и экономической ситуации: огромные долги, восстания: фермеров, экономический кризис. Все это усугублялось тем, что сформированное в 1783 году национальное правительство бездействовало. Это явилось следствием того, что в революционный период конституции: североамериканских штатов предусматривали, как правило, слабую исполнительную власть, что являлось своеобразной реакцией на всевластие королевских губернаторов. Возникшая впоследствии "тирания законодательных собраний" убедила "отцов-основателей" в необходимости создания сильной исполнительной власти. Законодатели Союза понимали, что носитель, исполнительной власти будет не в состоянии с пользой и достоинством осуществлять возложенные на него обязанности, если не удастся придать этой власти: большую стабильность и большую силу нежели та, которой она обладала в рамках отдельных штатов12. Не многие вопросы вызвали столько дискуссий и озабоченности творцов Конституции, как проблема определения полномочий исполнительной власти. Опасаясь в равной степени анархии и монархии, делегаты Конвента рассмотрели различные варианты ее организации. Острое обсуждение вызвал вопрос о том, должна ли исполнительная власть на федеральном уровне осуществляться группой лиц или одним лицом. Представители крупных штатов выступали за создание сильного национального государства. Согласно подготовленному ими "Виргинскому плану" исполнительная власть (численность не оговаривалась) избиралась общенациональной легислатурой на неопределенный срок и без права переизбрания13.
План встретил оппозицию со стороны тех, кто хотел сохранить большие права за отдельными, прежде всего малыми, штатами. Последним был разработан "План Нью-Джерси", который предусматривал создание коллегиального органа исполнительной власти, избираемого ежегодно общенациональной легислатурой. "План Нью-Джерси" предлагал ограничить расширение прерогатив центрального правительства только сферой финансов и торговли, внеся небольшие поправки к статьям Конфедерации.
В ходе продолжительной дискуссии за основу Конституции США был принят компромиссный план Мэдисона, согласно которому исполнительная власть возлагалась на одно должностное лицо Президента, который наделялся существенным объемом полномочий и занимал ведущее место в политической системе общества. Уникальность положения Президента заключалась в том, что он одновременно являлся главой государства и главой исполнительной власти. Такое наименование главы государства, характерное для республиканской формы правления, было связано еще и с тем, что в ряде североамериканских штатов главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.
Многие депутаты Конвента встретили в штыки учреждение президентского поста. Единоличный глава исполнительной власти, облеченный широкими полномочиями, представлял собой в их глазах, по существу, "хматрицу диктатуры".
В защиту сильной, динамичной исполнительной власти выступили выдающиеся мыслители и политические деятели того времени: А.Гамильтон, Дж.Мэдисон, Дж.Джей.14
В то же время с особой настойчивостью подчеркивалась необходимость четкого определения функций этого государственного поста, который заключал бы в себе более ограниченные полномочия, чем полномочия монарха, но вместе с тем был бы достаточно могучим, чтобы обеспечивать эффективное руководство страной. Решающим фактором для учреждения президентства было следующее: имелась наготове единственно приемлемая для всех кандидатура национального героя - генерала Дж.Вашингтона. Первый в мире президентский пост учреждался под конкретную личность. Как свидетельствует история, аналогичных случаев за этим последовало предостаточно. .
Острые дебаты возникли по поводу способа избрания и срока полномочий Президента. В основном предлагались сроки от 3 до 7 лет, хотя были и другие варианты - от 8 до 20 лет. Конвент постановил избирать Президента сроком на 4 года, который достаточен для того, чтобы Президент смог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он смог нанести вред обществу
Президент мог переизбираться «столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие» Избрание Президента США было доверено выборщикам от каждого штата в количестве, равном общему числу сенаторов и членов Палаты представителей. Это было компромиссное решение по отношению к предложениям избирать Президента прямым волеизъявлением народа или путем общенациональной легислатуры. Учредители Конституции хотели максимально сузить возможность возникновения беспорядков, которые могли иметь место при всеобщем голосовании. А также, чтобы "назначение Президента не было поставлено в зависимость от существовавших до этого групп, голоса которых могут быть куплены15.
Причины учреждения поста Президента в СССР и России
Анализ становления института президентской власти в системе органов государственной власти Российской Федерации, несомненно, является одним из актуальных направлений в современных государственно-правовых исследованиях. Спектр проблем, касающихся политико-правового статуса Президента РФ, весьма широк и разнообразен. Практически он затрагивает все стороны и аспекты института президентской власти в стране: во-первых, саму её сущность, назначение, место и роль в системе других государственных органов; во-вторых, предпосылки и необходимость её учреждения; в-третьих, правовые полномочия и функции Президента РФ; в-четвёртых, общие и специальные требования, предъявляемые к кандидатам на пост президента; в-пятых, общественно-политический статус; в-шестых, границы президентской власти, механизм её осуществления и многие другие. Можно с уверенностью, констатировать факт, что в нашем обществе нет однозначного понимания конституционно-правового статуса Президента РФ.78
Согласно распространенным в науке «теория государства и права» представлениям глава государства — это официальное должностное лицо, занимающее формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и высшее представительство государства в межгосударственных, международных отношениях.
Мировой практике известны два основных вида глав государств: а) президент — это глава государства при республиканской форме правления, замещает свою должность на основе его избрания гражданами, либо парламентов, либо иной коллегией выборщиков; б) монарх — это глава государства при монархических формах правления, замещает свой пост в особом порядке — престолонаследия, срок его полномочий во времени не ограничен.
До марта 1917 года главой государства в России являлся монарх. Однако, в результате революционных событий февраля 1917 года последний русский монарх — Николай II (из династии Романовых) дал согласие на издание Манифеста «Об отречении государя императора Николая II от престола Российского и о сложении с себя верховной власти» (от 2 марта 1917 г.) в соответствии с которым император отрекался от престола в пользу своего сына при регентстве (т. е. временном, до достижения наследником совершеннолетия правления) своего брата Михаила Романова. Однако, Михаил не принял престол: 3 марта 1917 года появился документ «Об отказе Великого князя Михаила Александровича от восприятия верховной власти впредь до установления у Учредительном Собрании образа правления и новых основных законов государства Российского»80. Михаил Романов отказывался от престола, надеясь получить трон не по волеизъявлению брата, а «из рук» Учредительного Собрания. А в сентябре 1917 года Временное Правительство, к которому перешла власть после февральской революции приняло Постановление о провозглашении России Российской Республикой (Председателем Временного Правительства был вначале князь Львов, а впоследствии его сменила на этом посту кадет А. Ф. Керенский). Таким образом, пост монарха в России упразднялся.
После октябрьской социалистической революции 1917 года и в связи с принятием Конституции РСФСР 1918 г. в тексте этой Конституции вновь было подтверждено, что Россия переходит к республиканской форме правления, однако речь уже шла о новой ее разновидности — Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (п. 1 гл. 1 раздела І) в которой «Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам» (п. I гл. Г раздела I Конституции РСФСР 1918 г.).
Переход к республиканской форме правления не повлек за собой автоматического признания в отечественной практике института Президента как единоличного главы государства. На протяжении всего советского социалистического периода развития ни в РСФСР, ни в СССР (в составе которого Россия была с 30 декабря 1922 года по 8 декабря 1991 года) должность Президента не учреждалась, хотя поднимались вопросы, делались предложения, инициировались обсуждения о ее введении. Причина заключалась в том, что согласно классическим мировым моделям, институт президентской власти неразрывно связан с «разделением властей». Между тем официальная государственная идеология советского социалистического периода отрицала систему разделения властей как способ организации государственной власти, считала его чуждым социалистической системе ценностей. В основу организации власти в РСФСР и СССР был положен альтернативный принцип — единства (монизма) власти, сосредоточения всей ее полноты в представительных органах государственной власти — Советах народных депутатов. Реально же вся полнота власти была сосредоточена в партийных структурах монопольного господствовавшей тогда Коммунистической Партии (большевиков), впоследствии переименованной в КПСС.
Вопрос о введении поста Президента в СССР (в составе которого Россия пребывала с 30 декабря 1922 года по 8 декабря 1991 года в качестве союзной республики), обсуждался в связи с подготовкой проектов Конституции СССР 1936 и 1977 годов, однако должность Президента тогда не была учреждена. Так, в своем докладе по проекту Конституции 1936 года И. В. Сталин, бывший тогда Секретарем ЦК ВКП (б) и сосредоточивший в своих руках всю реальную власть сказал: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом (высший представительный орган государственной власти в ССР и- РСФСР социалистического периода) и могущего противопоставлять себя Верховному Совету» . PI. В. Сталин «выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета СССР, который и стал образно называться коллективным президентом. Именно такое решение, по мнению Сталина, гарантирует страну «от нежелательных случайностей». Все это способствовало формированию предубеждения, будто президентское правление вообще недемократично и потому неприемлемо для нас» .
Развитие законодательства о выборах Президента Российской Федерации
Законодательство о выборах Президента Российской Федерации базируется на конституционных основах.
Предъявляемые к кандидату в Президенты требования изложены в ч. 2 и 3 ст. 81156 Конституции РФ. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет (заметим, что для избрания в Государственную Думу достаточно достижения 21 года). Очевидно, что на этот пост должен быть избран человек, имеющий достаточный жизненный опыт, деятельность которого может быть оценена избирателями. Вместе с тем 35-летний возраст позволяет избрать на президентский пост, требующий энергичной деятельности, человека достаточно молодого. Такой же возраст установлен для избрания Президента в США. В ФРГ кандидат в Президенты должен быть не моложе 40 лет, а в Италии - 50 лет.
Конституцией установлено также требование постоянного проживания кандидата в Президенты в Российской Федерации не менее 10 лет. Этот срок признается необходимым и вместе с тем достаточным для того, чтобы кандидат в Президенты не только в полной мере обладал знаниями и практическим опытом, но и понимал специфику условий жизни в нашей стране.
Российская Конституция, в отличие, например, от Конституции США, не выдвигает требования, чтобы кандидат на пост Президента был гражданином Российской Федерации по рождению, поскольку все граждане Российской Федерации независимо от обстоятельств приобретения гражданства обладают равными правами, и, кроме того, во время существования Советского Союза миграция населения не оказывала никакого влияния на права гражданина и была массовым явлением.
Конституция РСФСР 1978 г. (в редакции Закона от 24 мая 1991 г.) устанавливала также требование о максимальном возрасте для избрания гражданина Президентом Российской Федерации. Этот возраст составлял 65 лет. Действующая Конституция эту норму не воспроизводит.
Порядок избрания Президента Российской Федерации закреплен в п. 1 и 4 ст. 81 Конституции157. В п. 1 установлено, что Президент избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это означает, во-первых, что в избрании Президента могут участвовать все граждане Российской Федерации, за исключением, как это установлено в п. 3 ст. 32 Конституции, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда158.
Таким образом, можно сказать, что Президент избирается таким же избирательным корпусом, как Федеральное Собрание. Это обстоятельство существенно для определения самостоятельности власти главы государства, поскольку в тех странах, где Президент избирается парламентом (ФРГ, Швейцария и Италия, в последней в выборах Президента участвуют и представители областей), Президент всегда оказывается в какой-то мере зависимым от избравшего его органа.
В Конституции содержится положение (см. п. 3 ст. 81) о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Ограничение максимального срока пребывания одного лица на посту Президента нередко рассматривается как гарантия против установления власти одного лица на продолжительный срок, т. е. личной диктатуры. Но есть целый ряд стран, в которых подобные ограничения не установлены. Так, не ограничена воз можность переизбрания Президента во Франции и Италии.
Еще одним требованием к должности Президента, не зафиксированным в четвертой главе Конституции, посвященной президентству в РФ, но вытекающим из общих требований к системе государственных органов, самой логики президентства, является несовместимость этой должности с иной государственной либо коммерческой деятельностью. Это ограничение касается и уже избранного Президента.
В соответствии со статьей 82 Конституции РФ при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".159
Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Акт принесения присяги Президентом России имеет важное юридическое значение: с одной стороны, это обязывающая Президента клятва перед народом верно служить ему; с другой - правовой указатель, с которого начинается отсчет времени президентства конкретного лица: с момента произнесения присяги Президент вступает в должность, начинает осуществлять принадлежащие ему полномочия и исполняет свои обязанности до момента принесения присяги вновь избранным Президентом.
Присяга приносится вновь избранным президентом в большинстве стран мира (глава государства - монарх присягу не приносит, ее в какой-то мере заменяет акт коронации).
В Российской Федерации впервые присягу принес избранный народом Президент Б.Н.Ельцин. Текст присяги обычно содержится в Конституции (Россия, США), но иногда такого текста в основном законе страны нет (Франция, Индия). Если во время нахождения Президента на своей должности принимается новая Конституция, содержащая иной текст присяги, повторно присяга, по общему правилу, не приносится. Так было и при вступлении в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., содержащей текст присяги, словесно отличающийся от того текста, который произносил Президент России Б.Н.Ельцин в 1991 г. в соответствии с Конституцией 1978 г. (в редакции Закона от 24 мая 1991 г. ).160 Повторно присяга Б.Н.Ельциным не приносилась.
В некоторых странах присяга, однако, президентом не приносится (например, в Швейцарии, где президент избирается на один год Федеральным советом из числа его членов). Если на пост президента при открывшейся вакансии заступает, временно другое лицо (председатель парламента, верховного суда, правительства и т.д.), обычно присяга необходима.
Сфера, связанная с выполнением полномочий главы государства
Обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных Конституцией, точно также как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Правительство, Суды. Согласно Конституции Президент России І является главой государства. Это определяет его место в системе государственной власти. Как глава государства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, выступает в качестве представителя государственной власти, высшего должностного лица государства. Действующая Конституции России ставит институт президентства на первое место среди федеральных государственных органов. Президент Российской Федерации наделен большими реальными полномочиями, которые он применят самостоятельно, юридически независимо от других государственных органов, но в тесном взаимодействии с ними. Президент не подчинен и не подотчетен никакому органу власти, его полномочия основаны на Конституции. Он представляет собой единство государства и государственной власти в целом. Президент является гарантом Конституции. Это очень важная президентская функция, она состоит в том, что основные направления внутренней и внешней политики нашего государства должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Конституция отводит Президенту особую роль в деле защиты прав и свобод человека гражданина, он выступает гарантом прав и свобод, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности в нашей стране. На Президента возложена очень важная функция в системе органов государственной власти. Он обеспечивает согласованную работу и взаимодействие органов государственной власти. При выполнении данной функции президент выступает как своего рода «арбитр», помогая разрешать противоречия между государственными органами. Это, прежде всего, относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации. Для разрешения разногласий Президент может использовать согласительные процедуры (Ст.85 Конституции Российской Федерации)209.
Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов и разногласий, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур. И это имеет принципиальное значение, поскольку Президент свободен в выборе большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных .вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Суть согласительных процедур состоит именно в достижении взаимного согласия сторон, между которыми возникли какие-то разногласия. Согласительные процедуры призваны обеспечивать решение проблемы без элементов принуждения: Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна сторона, а как общенациональный авторитет. Наиболее частой формой решения спора, к которой прибегают стороны, - это непосредственные переговоры. Значение их особенно велико потому, что при. их помощи Ихмеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт. Переговоры не исключают и применение других согласительных процедур: создание третейских судов и др. Для достижения консенсуса Президент организует переговоры с участием спорящих сторон и образует согласительные комиссии. Если применение согласительных процедур не приведёт к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В соответствии со ст. 125 Конституции, Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации. Возможность обращения Президента в суд в случаях, представлены ст.85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 ГПК указано, что Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела «по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст.85 Конституции Российской Федерации- между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласительные процедуры, как следует из ст. 8 5 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях обнаружившихся разногласий. Президент уполномочен Конституцией лично принять необходимые меры, не прибегая к согласительным процедурам непосредственно, выступая как гарант Конституции. Формально, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Президент не обязан ни с кем согласовывать своё мнение о политических линиях развития государства. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением в стране, ни с общественным мнением, ни с расстановкой сил в парламенте.
Таким образом, Президент Российской Федерации является главой государства и обладает большим объемом весьма существенных полномочий в законодательной, исполнительной и судебных сферах.
