Содержание к диссертации
Введение .4
Глава 1.Теоретико-правовые основы гражданского общества 43
1.1. Становление теории о гражданском обществе в политико-правовой мысли 43
1.2. Мировой опыт правового регулирования основ гражданского общества 50
1.3. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации 60
1.4. Публичная власть в гражданском обществе: генезис и структура 65
Глава 2. Основные концепции местного самоуправления и гражданское общество 84
2.1. Развитие теоретических представлений о местном управлении и самоуправлении 84
2.2 Местное самоуправление и гражданское общество 108
Глава 3. Общая характеристика правовых основ современного российского местного самоуправления 129
3.1. Конституция РФ как основа правового регулирования местного самоуправления 132
3.2. Система законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении: достижения и нерешенные проблемы 144
3.3. Основные направления совершенствования правового регулирования местного самоуправления 152
Глава 4. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления 175
4.1. Разделение полномочий между различными органами власти при проведении выборов 175
4.2. Правовой статус гражданских инициатив в Российской Федерации 184
Глава 5. Территориальная основа местного самоуправления в Российской Федерации 206
5.1.Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления 206
5.2. О разграничении полномочий между государственными и муниципальными органами власти 225
Глава 6. Финансово-экономические основы местного самоуправления в РФ 248
6.1. Федеральное законодательство о финансово-экономических основах местного самоуправления 254
6.2. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления 268
Глава 7. Конституционные основы публично-правовой ответственности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации 289
7.1. Понятие публично-правовой ответственности и ее правое регулирование 289
7.2. Правовая основа государственного контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления 295
7.3.Ответственность органов местного самоуправления за нарушение законодательства 298
7.4.Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления 302
Заключение 314
Основные источники и литература 327
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Гражданское общество - это совокупность межличностных отношений, интересов; социальных, экологических, культурных, информационных, религиозных, семейных, территориальных и иных структур, функционирующих в данном обществе вне государственного вмешательства и формирующих в активном взаимодействии с государством, развитые правовые отношения, "правила игры" различных субъектов социального и индивидуального действия1.
В структуре гражданского общества обычно выделяют следующие компоненты: признание и равная юридическая защита всех форм собственности; приоритет фундаментальных прав и свобод человека и гражданина; разделение властей; идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; развитие всех форм самоуправления, в особенности территориального; автономия университетов и профессиональных сообществ; свобода вероисповедания, право на объединение, разветвленная структура некоммерческих организаций.
В современном мире особое место в структуре гражданского общества занимает система местного самоуправления.
Основным предназначением гражданского общества является создание условий, обеспечивающих наиболее полное удовлетворение разнообразных материальных, духовно-культурных и иных потребностей личности. В условиях развитого гражданского общества создаются реальные предпосылки для наиболее полной реализации возможностей и способностей граждан, подлинного народовластия, свободы выбора ориентации личности в социально-экономической, духовной и иных сферах жизни общества. Находясь между личностью и государством, выступая в качестве посредника, гражданское общество обеспечивает подчинение государства праву, контроль общественных институтов за государственной властью, невмешательство государстве в сферу частной жизни личности, защищенность прав, свобод, законных интересов граждан и создаваемых ими общественных объединений.
Конец XX — начало XXI вв. ознаменовали новый период в истории России, связанный с активизацией негосударственных институтов, их функциональных связей во всех сферах общественных отношений.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что без гражданского общества не существует демократическое правовое, социальное, светское государство, не обеспечиваются и не защищаются на должном уровне права, свободы и законные интересы граждан. Гражданское общество предполагает достижение благополучия и процветания всего общества, повышение социально-экономического уровня жизни населения, духовно-культурного развития общества, подчинение государства праву. Становление гражданского общества в России происходит в условиях реформы государственной власти и всех сфер общественной жизни на основе Конституции РФ 1993 г. Оно направлено на сбалансированное сочетание, равноправное сотрудничество и координацию деятельности государственных органов власти и негосударственных структур: общественных объединений, ассоциаций, движений, союзов и т. п.
Местное самоуправление является таким институтом, который, с одной стороны, невозможен без общественной активности, без достаточного уровня гражданственности, а с другой стороны, входит в систему публичной власти, и в этом отношении, хотя и находится вне системы государственных органов, является однопорядковым и односистемным с государством явлением.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы формирования гражданского общества уходят своими корнями в глубь веков. Исторически идея гражданского общества зародилась еще в античном мире, вместе с формированием таких понятий как "гражданство" и "гражданин".
Понятие civitas (общество на латыни) образовалось именно от понятия civis (гражданин). Уже Аристотель уделял пристальное внимание понятию гражданства (например, в "Политике"). Переход от идеи гражданского общества к определенной философско-правовой концепции гражданского общества впервые получил отчетливое выражение в трудах Т. Гоббса "О гражданине" (1642 г.) и "Левиафан" (1651 г.). Позднее, в XVII—XIX вв., более подробная концепция гражданского общества нашла свое отражение в различных идеях о гражданском обществе, отраженных в трудах Т. Гоббса, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж. Руссо, Г. Гегеля, И. Канта и других мыслителей того времени.
Ж.-Ж. Руссо в своем трактате "Об общественном договоре" впервые разделил отождествляемое Дж. Локком "the political or civil society" на "political society" и "civil society" - политическое и гражданское общество. Членом первого, по мысли Руссо, является подданный (citoyen), второе же формирует гражданина (bourqeois). Соответственно разделяются и права человека: droits du citoyen и droits de l homme.
В истории Нового времени развитие идеи и концепции гражданского общества получило государственно-правовое воплощение в переходе от феодального абсолютизма к конституционно монархическим или республиканским политическим режимам (Англия, Швеция, Дания, Франция).
Вопросы развития гражданского общества, равной правосубъектности граждан и их объединений в обществе нашли отражение в классической идеалистической философии конца XVIII и начала XIX веков, прежде всего в классической немецкой философии, в работах видных представителей этого направления Иммануила Канта, Иогана Готлиба Фихте, Георга Вильгельма Фридриха Гегеля.
И. Кант, исходя из условий развития Германии конца XVIII века в своих работах, например, в «Критике способностей суждения», вносит новое в определение сущности гражданского общества, в вопрос его влияния на правовое положение граждан и государства. По мнению И. Канта, определяющим признаком гражданского общества является показатель его «законосообразности», то есть развитости правового начала в отношениях между гражданским обществом, гражданами и государством.
В своих работах И.Г. Фихте наиболее полно рассмотрел вопросы взаимодействия общества, граждан и государства. И.Г. Фихте характеризует государство как «особый эмпирически обусловленный род общества» при котором: «осуществляется использование всех сил всех граждан в интересах общей цели; ибо общая цель есть именно цель всех без исключения, взятых как род». При этом И.Г. Фихте призывает к установлению равной субъектности каждой из групп граждан в управлении обществом.
Существенный элемент новизны в разработку теории гражданского общества внес Г.В. Гегель, опубликовав в работе «Философия права» раздел «Гражданское общество».
Г.В. Гегель впервые рассматривает гражданское общество как общественное явление наряду с государством, ни в какой мере не отождествляя его с последним.
Он обогащает знание о предпосылках возникновения и развития гражданского общества. Предпосылками гражданского общества, считает Г.В. Гегель, выступают семья и государство.
Определенный вклад в развитие идеи о формировании гражданского общества внесли классики марксизма — К. Маркс и Ф. Энгельс.
В работах К. Маркса и Ф. Энгельса по новому определена обусловливающая роль государства как предпосылки гражданского общества. К. Маркс писал: «Семья и гражданское общество действительные части государства, действительные духовные реальности воли, они способы существования государства. Семья и гражданское общество сами себя превращают в государство. Именно они являются движущей силой. Государство выступает предпосылкой гражданского общества, фактором его развития, оно вносит политические начала в гражданское общество, но гражданское общество социально обусловливает политические начала публичной власти, делает их содержательными.
К. Маркс и Ф. Энгельс внесли новое знание и в определение признаков гражданского общества, прежде всего, в трактовку составляющих гражданское общество, основных взаимосвязей между ними. В состав субъектов гражданского общества наряду с отдельным гражданином, семьей, расширенной семьей, сословием, корпорацией, они включили классы, причем классы не только господствующие, но и угнетенные.
В российской истории зачатки формирования гражданского общества постоянно наталкивались на значительно более сильные проявления огосударствления всего и вся. Российское государство практически всегда раньше или позже поглощало и подчиняло себе любые общественные инициативы или структуры.
Вопрос о гражданском обществе мало занимал российскую юридическую литературу, в том числе ту, которая придерживалась концепции так называемой государственной школы (Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, П. А. Сергеевич и др.). Энциклопедия Брокгауза-Ефрона уделяет гражданскому обществу несколько слов: это не что иное, как «употребляемое в особом смысле некоторыми юристами обозначение совокупности лиц, которые в данное время и на данной территории участвуют в образовании гражданского права. Член гражданского общества выступает или в качестве субъекта гражданских прав, или в качестве власти (законодательства и суда), которая по призыву субъектов защищает их права». В энциклопедии Гранат гражданское общество не упомянуто в принципе: оно поглощается понятием «гражданин» в статье, принадлежащей перу известного и в нашей советской истории профессора М. Рейснера. По его определению, гражданин есть лицо, пользующееся всеми гражданскими правами, установленными публичным правом свободного общества. Предпосылкой, создающей гражданина, следует считать социальную жизнь: общее хозяйственное сотрудничество определенной массы лиц, основанное на началах свободы и равенства.3
Стоит подчеркнуть, что отношение к исследованию проблематики гражданского общества до сих пор в отечественном обществознании весьма противоречиво. Если философы и политологи уже давно включили разработку проблематики гражданского общества в повестку дня своих исследований, то правоведы, на мой взгляд, существенно в этом отстают, иногда даже утверждая что категория «гражданского общества» не правовая, надуманная и не заслуживает юридического анализа.
Между тем, реальность такова, что такие институты гражданского общества, как политические партии, профсоюзы, религиозные организации, независимые СМИ, корпоративные объединения предпринимателей, территориальные коллективы и местное самоуправление в настоящее время в нашей стране являются мощными и влиятельными силами, воздействующими на большинство общественных процессов и позицию миллионов россиян. При этом все они действуют в определенном правовом поле, нередко противоречивом и неполном, которое нуждается в анализе и корректировке, а следовательно крайне актуальным является изучение этих проблем именно правоведами.
Роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в юридической и исторической литературе освещалась в трудах известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других.
Работы названных ученых не утратили своей актуальности и в настоящее время. В некоторых из них изложена отечественная модель местного само управления, уходящая своими корнями в далекое историческое прошлое славянских общин.
На протяжении длительного советского периода в истории нашего государства проблемам формирования гражданского общества также не уделялось должного внимания в силу известных объективных причин и условий, связанных с особенностями общественного и государственного устройства.
В этот период привлекают внимание работы, в той или иной мере связанные с основами и компетенцией местных Советов.
К ним можно отнести труды И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других.
В начале 90-х гг. интерес отечественных ученых к проблемам становления и развития гражданского общества в условиях России возрос, что нашло свое отражение в трудах С. А. Авакьяна, А.С.Автономова, М. Б. Баглая, В. В. Бойцовой, В. В. Витюка, К. С. Гаджиева, В. В. Галкина, В. Д. Зорькина, В. А. Ломовского, В. В. Колбановского, А. П. Кочеткова, Ю. А. Красина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Л. Л. Попова, О. Г. Румянцева, Н. И. Мазутова, Г. П. Мальцева, Г. Н. Манова, Н. А. Михалевой, В. С. Нерсесянца, 3. М. Черниловского и других авторов.
В этот период появляются работы по вопросам местного самоуправления А.С.Автономова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, С.В.Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Н.М. Коршунова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других.
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления и его взаимосвязи с гражданским обществом, содержатся в работах О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенцияместных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранникова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998). А.С.Автономова «У истоков гражданского общества и местного самоуправления4
Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); в учебном пособии А.С.Автономова «Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» ( 2002 ). Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления как института гражданского общества, рассмотрены в статьях и разделах монографий и учебников С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, T.M. Бялкиной, В.В.Еремяна, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых. Сравнительно-правовые исследования развития местного самоуправления проводились В.В.Еремяном и А.И.Черкасовым.5
Проблематика взаимодействия гражданского общества и местного самуоправления как уровня публичной власти привлекает внимание к вопросам отчуждения власти вообще. Проблема отчуждения в новейшей их постановке посвящена обстоятельная монография В.Е.Гулиева и А.В.Колесникова.6
Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного самоуправления и системности его правового регулирования7.
Однако комплексного диссертационного или монографического исследования местного самоуправления как института гражданского общества в условиях России в современный период, в частности в отечественной юридической литературе, не проводилось.
Между тем, уже более десяти лет назад в нашей стране начался процесс преобразования местного государственного управления в местное самоуправление. С такой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.
Однако создать столь качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года N 13708В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Остановимся на некоторых причинах, которые, на наш взгляд, лежат в основе сложившейся ситуации.
Прежде всего, обратим внимание на отсутствие у законодателя четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития. Конституция РФ определяет местное самоуправление как форму народовластия, составляющую одну из основ конституционного строя. В силу данных конституционных положений необходимо говорить о местном самоуправлении как элементе государственного устройства, самостоятельном уровне осуществления публичной власти в государстве, поскольку и государственная власть, и муниципальная власть есть разновидности единой публичной власти, имеющей своим источником народ. Норма, закрепленная ст. 12 Конституции РФ, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства.
Данная концепция природы власти местного самоуправления присуща большинству современных цивилизованных стран, в которых оно признается неотъемлемым свойством демократического государства и важнейшим институтом гражданского общества, через который народ участвует в управлении его делами. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года не определяют достаточно четко и однозначно роль и место местного самоуправления в системе государственного устройства, а также основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Отсюда проистекают противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления.
Не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления. Закрепление местного самоуправления в РФ в качестве особого уровня публичной власти неизбежно предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Иными словами, законодательно должно быть определено, какие именно вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими полномочиями наделяются его органы. Для формирования законодательства о местном самоуправлении этот вопрос является важнейшим, поскольку, не определив компетенцию местного самоуправления, невозможно ответить на другие насущные вопросы: какой вариант организационной структуры местного самоуправления в том или ином муниципальном образовании наиболее оптимален, чтобы эффективно справиться с установленными для него полномочиями; какой объем материальных и финансовых ресурсов необходим для их реализации; в чем может и должна состоять поддержка местного самоуправления со стороны государства и т.п.
Однако действующее законодательство о местном самоуправлении не позволяет получить четкий ответ ни на один из указанных вопросов. Печально известная и практически всеми критикуемая ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляющая в 30-ти пунктах вопросы местного значения, не определяет, как необходимо понимать эту формулировку, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств. Скорейшее изменение данной ситуации тем более необходимо, поскольку сейчас органы местного самоуправления отвечают практически за все, не имея при этом фактически ничего. Справиться с возложенным на них объемом полномочий в отсутствие хотя бы минимально необходимого финансового обеспечения органы местного самоуправления не в состоянии. Поэтому появился и некоторыми (особенно представителями органов власти субъектов РФ) активно обсуждается тезис, что местное самоуправление в нашей стране не состоялось, действует неэффективно, а следовательно, необходимо пересмотреть организацию местной власти и в целях улучшения управляемости государством включить местные органы в единую управленческую вертикаль. Налицо явное нежелание разобраться, что в данной ситуации причина, а что - следствие. Затягивание решения проблемы компетенции местного самоуправления представляет собой реальную угрозу самому его существованию.
На важность учета соотношения публично-властных и общественных начал при регулировании местного самоуправления обращает внимание А.С.Автономов.9
Многие трудности связаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов как предпосылки системности законодательства о местном самоуправлении. Местное самоуправление, являясь частью системы государственного устройства, в свою очередь, также представляет собой определенную систему взаимодействующих элементов, нуждающихся в адекватном отображении в комплексе нормативных правовых актов. Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о том, что представляет собой система местного самоуправления. Единого подхода к ее определению пока не сложилось. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему местного самоуправления как совокупность организационных форм в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни10. Аналогичное определение дает и Е.С. Шугрина: "Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных традиций, вопросы местного значения11. Фактически система местного самоуправления в данном случае понимается как система организационных форм его осуществления, что не одно и то же.
Н.В. Постовой, не давая формального определения системы местного самоуправления, перечисляет элементы этой системы, относя к ним все те же формы прямого волеизъявления населения и органы местного самоуправления. По его мнению, организация и функционирование каждого из элементов системы регулируется в общих чертах федеральными законами, в частности, "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". По каждому из элементов системы местного самоуправления субъекты Российской Федерации приняли специальные нормативные правовые акты, в том числе о муниципальной собственности. Нормы муниципального права выстраиваются в определенную систему, согласуясь с элементами системы местного самоуправления12.Тем самым фактически автор признает, что элементами системы местного самоуправления являются не только организационные формы его осуществления, но и, например, местные финансы, муниципальная собственность.
Несколько иной подход к определению системы местного самоуправления наблюдается у И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова. На их взгляд, это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций .То есть под системой местного самоуправления авторы понимают совокупность его субъектов, что также вряд ли можно считать адекватным ее понятием.
Разумеется, систему такого сложного, комплексного социального института, как местное самоуправление, можно определять, руководствуясь различными критериями. Однако, когда речь идет о местном самоуправлении как объекте правового регулирования, следует говорить о совокупности общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности местных территориальных коллективов по самостоятельному и ответственному решению закрепленных за ними вопросов местного значения, устанавливаемых и регулируемых нормами права. Причем в настоящее время имеется достаточно оснований утверждать, что данные нормы объединяются в рамках особой отрасли российского права - муниципального права. В силу обширности и разнообразия общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, они группируются в различные комплексы, в совокупности составляющие систему местного самоуправления, и в зависимости от их специфики должно осуществляться правовое регулирование местного самоуправления.
Говоря об отдельных видах общественных отношений, возникающих в местном самоуправлении и регулируемых муниципальным правом, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют три их группы: отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли; отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью по решению вопросов местного значения; отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также правовых актов органов государственной власти14 Естественно, что указанные группы объединяют весьма большие комплексы различных по своему содержанию отношений и нуждаются в специализированном правовом регулировании (например, управление местными финансами и решение вопросов в социально-культурной сфере происходит на основе различных правовых норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах).
Анализируя систему муниципального права как отрасли права, авторы также отмечают, что она основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления; что эта система отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления15. Отсюда следует вывод: чтобы обеспечить должный уровень правового регулирования местного самоуправления, необходимо прежде всего исходить из представления о нем как целостном, комплексном явлении. Поэтому системы муниципального права и местного самоуправления должны быть взаимосвязаны и взаимообусловлены.
При определении институтов муниципального права нередко используются иные критерии, чем содержание и особенности общественных отношений, регулируемых нормами данных институтов. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предлагают объединить муниципально-правовые нормы в муниципально-правовые институты в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений и включают в систему муниципального права следующие структурные части: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью16
При этом не совсем ясно, что в данном случае понимается под значением и ролью той или иной нормы - юридическая сила данной нормы (норма Конституции РФ, федерального закона, закона субъекта РФ или иного нормативного акта), вид нормы (норма-принцип, норма-дефиниция либо еще какая-то норма) либо что-то иное. Также непонятно, включаются ли в этом случае в предложенные институты муниципального права нормы субъектов Федерации и муниципальных образований либо речь идет только о нормах федерального уровня. В научной литературе существуют и иные подходы к классификации правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления17
Из других соображений на этот счет заслуживает внимания предложение Е.С. Шугриной и некоторых других ученых о целесообразности подразделения норм муниципального права на общую и особенную части, с выделением в особенную норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка. В этом случае деление норм общей части муниципального права на институты осуществляется с учетом структуры Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Е.С. Шугрина выделяет следующие муниципально-правовые институты: правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и гарантии местного самоуправления18,.
Большинство авторов также выделяют правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. И.И. Овчинников не включает в их число организационные основы Н.В. Постовой выделяет демографическую, экономическую, территориальную и правовую основы местного самоуправления20 В.В. Пылин и П.П. Глущенко называют дополнительно гуманистические, социальные, политические основы местного самоуправления, основы народовластия местного самоуправления. Подход этих авторов к пониманию основ местного самоуправления тесно увязывается с его принципами. Основы местного самоуправления они определяют как совокупность норм-принципов. К примеру, под гуманистическими основами местного самоуправления понимаются его основополагающие правовые принципы, которые закрепляют человека, его права и свободы в качестве высшей ценности и которые должны определять смысл и содержание местного самоуправления21
Подобное разнообразие мнений по поводу элементов системы местного самоуправления объясняется тем, что местное самоуправление - сложный социальный институт и, как любое явление социальной действительности, регулируется различными социальными нормами, в том числе и нормами права. Но правовое регулирование не может, да и не должно распространяться на все аспекты осуществления местного самоуправления. Поэтому, когда мы говорим о системе местного самоуправления как объекте правового регулирования, в этом случае необходимо выделять в качестве основ местного самоуправления лишь те объективные условия и средства, которые безусловно подлежат правовому воздействию, должны закрепляться нормами права. Кроме того, организация и деятельность местного самоуправления затрагивает различные моральные, психологические, политические и иные аспекты общественной жизни, и поэтому допустимо выделение психологических, нравственных, демографических его основ, характеризующих отношение общества к идеям и ценностям местного самоуправления, степень его морально-психологической готовности воспринять эти идеи и ценности. Подобные и иные аналогичные подходы к рассмотрению проблем местного самоуправления являются предметом научного исследования различных общественных наук.
Однако, определяя систему местного самоуправления как особой сферы общественных отношений регулируемой нормами муниципального права, целесообразно включать в нее комплексы общественных отношений, складывающихся по поводу правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, его компетенции, гарантий и ответственности.
Соответственно этому строится и система институтов муниципального права как отрасли права, что не означает, что каждый вид самоуправленческих отношений обязательно должен быть урегулирован отдельным нормативным актом. Система местного самоуправления и система законодательства о местном самоуправлении - различные понятия, поэтому возможно принятие комплексных нормативных актов, охватывающих несколько групп общественных отношений в сфере местного самоуправления. Главное - чтобы все эти группы получили должное правовое закрепление.
Следует отметить, что в предмет науки муниципального права и соответствующей учебной дисциплины, изучаемой в юридических вузах, включаются также теоретические и исторические основы местного самоуправления, зарубежный опыт организации местной власти и некоторые иные вопросы. Еще более широкий подход к проблемам местного самоуправления предполагает муниципальная наука, которая, как отмечал Л.А. Велихов, представляет собой комплекс научных идей о местном самоуправлении, включающих в себя элементы социологии, статистики, экономической теории, экономической географии, правовой науки и иных теоретических и прикладных наук ,, Все это необходимо иметь в виду, когда речь заходит о системе местного самоуправления, либо о системе муниципального права как отрасли права, либо о системе муниципального права как правовой науки.
Особого анализа заслуживает место и роль местного самоуправления в структуре гражданского общества.
В учебной и научной литературе эти место и роль не имеют пока однозначного толкования. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что реальное и эффективное местное самоуправление как институт гражданского общества возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические. Помимо перечисленных, они выделяют также историко-теоретические основы местного самоуправления23
По мнению А.Н. Писарева, место и роль местного самоуправления как института гражданского общества выражаются в особенностях и специфике регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления; они проявляются, во-первых, в самостоятельности осуществления населением муниципального образования своих дел; во-вторых, в создании условий, для эффективного решения задач местного самоуправления. В этой связи основы местного самоуправления как института гражданского общества он определяет как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения24. Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, это определение вряд ли можно признать удачным, так как это понятие определяется через себя самое (основы - это совокупность норм, закрепляющих основы)
Думается, что анализ местного самоуправления как института гражданского общества предполагает изучение всего комплекса элементов системы местного самоуправления и институтов муниципального права. Например, исторических, теоретических основ местного самоуправления. Однако в каждом конкретном случае необходимо уточнять, о чем идет речь. Если об институтах муниципального права, то под ними понимаются определенные комплексы правовых норм; если об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, посредством которых становится возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Важная проблема обеспечения системности правового регулирования местного самоуправления - вопрос о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении и их взаимодействии.
Кроме того, особого внимания заслуживает соотношение международно-правовых норм, посвященных местному самоуправлению, и муниципального российского права. Европейская Хартия местного самоуправления, как правило рассматривается в работах о местном самоуправлении. В работе А.С.Автономова комплексно рассматриваются международно-правовые проблемы в данной сфере26.
Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения . С учетом выводов Конституционного Суда РФ, который затрагивал проблемы общих принципов организации местного самоуправления при рассмотрении дел о проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года28, о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 17 апреля 1996 года , большинство специалистов склонны считать, что на федеральном уровне должны быть законодательно установлены именно общие принципы организации местного самоуправления.
Эту задачу призван был решить принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" . Вместе с тем ряд его норм имеет отсылочный характер, предполагающий принятие большого числа других федеральных законов, касающихся отдельных вопросов местного самоуправления. Думается, и эти законы также должны содержать прежде всего основные принципы регулируемых ими институтов, например, принципы муниципальной службы, финансовой деятельности местного самоуправления и др. (такой подход нашел отражение в уже принятых федеральных законах о местном самоуправлении), а конкретизацию этих положений должны осуществлять принимаемые на их основе и в их развитие законодательные акты субъектов РФ.
Вопросу об общих принципах местного самоуправления в научной и учебной литературе уделено достаточно внимания31. Так, К.Ф. Шеремет предлагает весьма разветвленную систему общих принципов местного самоуправления, подразделяя их на десять групп. Их численность и формулировки могут варьировать в зависимости от целей исследования и других обстоятельств32 Думается, однако, что в целях укрепления единообразного подхода к пониманию сущности местного самоуправления необходимо определение некой оптимальной системы общих принципов местного самоуправления, базирующейся на положениях Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 года. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:
- самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
- организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;
- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет исторических, национальных, культурных и иных особенностей;
- сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;
- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;
- законность в организации и деятельности местного самоуправления;
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;
- гласность деятельности местного самоуправления;
- государственная гарантированность местного самоуправления.
Затягивание процесса принятия целого ряда необходимых федеральных законов приводит к тому, что законодательные органы государственной власти субъектов Федерации вынуждены заниматься собственным, опережающим правотворчеством по ряду вопросов местного самоуправления. При этом они нередко допускают нарушения общих принципов местного самоуправления, ущемляются законные права и интересы муниципальных образований и их органов. Все это отнюдь не способствует повышению качества законодательного регулирования местного самоуправления, противоречит принципу его системности. Поэтому насущной потребностью становится разработка теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, обеспечивающих его системность и согласованность, учитывающих реальные потребности и специфику правового регулирования различных аспектов организации и деятельности местного самоуправления.
Объектом исследования в данной диссертации выступают те реальные явления и процессы российской социальной действительности, происходящие во всех сферах общественной жизни современного российского общества, которые связаны с существованием и функционированием местного самоуправления на базе двух начал -публично-властного и гражданско-общественного, а также правовые идеи и взгляды, характеризующие процессы становления и эволюции самого гражданского общества в связи с развитием местного самоуправления Предметом исследования являются конституционно-правовые основы процесса появления и функционирования в условиях становящегося гражданского общества в России отдельных структурных элементов местного самоуправления при осуществлении публично-властных полномочий и гражданского общества в целом, их взаимодействие с государством и его механизмом, включая взаимоотношения местного самоуправления и органов государственной власти.
Основной гипотезой исследования является предположение диссертанта о том, что местное самоуправление в России возможно только при условии успешного развития всех элементов гражданского общества, при функционировании общественных институтов, существующих в стране в рамках демократического конституционного строя, обеспечивающего укрепление правового государства, а также социально ориентированной рыночной экономики. Становление гражданского общества непосредственно связано с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением и единообразным применением Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны, повышением социально-экономического уровня жизни, духовно-культурным развитием. Этот процесс невозможен без достижения высокого уровня правового сознания и правовой культуры граждан, обеспечения режима законности и правопорядка во всех сферах общественных отношений.
Цель настоящего исследования - осмысление процессов, связанных с формированием местного самоуправления как института отражающего уровень развития гражданского общества и осуществляющего публично-властные функции, и разработка его модели в рамках исследования конституционных основ применительно к условиям современной России.
Цель исследования и содержания проблемы определили необходимость решения следующих задач:
— установить степень разработанности названной проблемы отечественной юридической наукой, обобщить и проанализировать научно- теоретическую базу по исследуемой проблеме и дополнить ее новым содержанием;
— рассмотреть вопросы о соотношении гражданского общества и местного самоуправления в аспекте их признаков и функций;
— исследовать проблемы относительной самостоятельности различных институтов гражданского общества в контексте функционирования местного самоуправления;
— сформулировать понятие и раскрыть содержание конституционных основ гражданского общества России в различных сферах общественных отношений;
— определить соотношение публично-властных и гражданско- общественных начал при реализации местного самоуправления;
— сформулировать и обосновать гарантии существования и развития местного самоуправления как института публичной власти гражданского общества в условиях современной России;
— на основе полученных данных разработать практические рекомендации и предложения для государственных органов власти и управления, органов местного самоуправления, общественных объединений.
Методологическая база исследования и ее методы. Методологической основой работы служат диалектический метод, а также идеи, изложенные в трудах Аристотеля, Канта, Гегеля и других философов, концепции современных отечественных и зарубежных ученых, философов, юристов, социологов, психологов, посвященные проблемам формирования гражданского общества, соотношению права, государства и общества, правового государства и гражданского общества и демократическим принципам устройства органов государственной власти.
При проведении исследования диссертантом были использованы присущие отечественной юридической науке принципы, методы и приемы. Основными методологическими принципами диссертационного исследования являются объективность, историзм, всесторонность. Проблема исследовалась как в объективной реальности, так и с позиции субъективных взглядов ученых, а также собственной позиции диссертанта, который исходил из постулатов философии, социологии и юридического позитивизма, позволивших изучить имеющийся отечественный опыт формирования и функционирования местного самоуправления как института гражданского общества, определить предпосылки и условия развития его в России.
В работе использованы следующие методы научного исследования:
системный метод позволил провести анализ конституционных основ формирования местного самоуправления как института гражданского общества в рамках различных общественных отношений, рассмотреть государство как целостный механизм, основанный на принципе разделения власти;
метод анализа помог автору изучить источники права, правовые принципы и институты, принципы и нормы муниципального права и т. д.;
формально-юридический метод способствовал осмыслению автором правовых и политических форм и институтов гражданского общества в России;
сравнительно-правовой метод позволил сравнить конституционное законодательство России с конституционным законодательством зарубежных государств, а также практику реализации конституционных основ, регламентирующих основные права и свободы человека и гражданина, деятельность общественных объединений, органов местного самоуправления как в России, так и в других государствах;
исторический метод дал возможность учесть отечественный исторический опыт формирования и развития институтов гражданского общества в России;
социологический метод помог автору учесть мнения отдельных социальных слоев общества и отдельных граждан (должностных лиц) по наиболее важным вопросам жизнедеятельности общества и государства.
Источниковую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции республик в составе РФ, нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, программные документы, официальные материалы государственных органов власти и местного самоуправления, работы государственных деятелей и юристов.
Научная новизна исследования состоит в том, что сформулировано такое направление в науке конституционного права России, в рамках которого решается научная проблема формирования и функционирования местного самоуправления на базе публично-властного и гражданско-общественного начал. Впервые в рамках докторской диссертации исследуются различные проблемы формирования в ходе становления гражданского общества в России местного самоуправления при осуществлении публично-властных полномочий. Данные проблемы рассматриваются в аспекте совершенствования конституционных основ и конституционного законодательства РФ применительно к различным сферам общественных отношений в сфере местного самоуправления. Предлагается концепция местного самоуправления как средства, инструмента самозащиты граждан от прямого вмешательства государства и его органов, с одной стороны, и института эффективного решения местных проблем, активизации жизненной позиции граждан и воздействия их на государственный механизм, с другой Целью такого воздействия является превращение местного самоуправления в демократически ориентированный, основанный на праве, служащий обеспечению правового статуса личности, ее достойного и достаточного уровня жизни и свободы общественный институт..
Диссертантом сформулированы практические предложения по совершенствованию конституционных положений, конституционного и других отраслей российского законодательства, а также основных направлений деятельности механизма местного самоуправления в России.
В диссертации на основании выполненных автором исследований разработан целый ряд новых теоретических положений. В ней предлагается авторское решение важнейшей научной проблемы, связанной со статусом и реформированием местного самоуправления, основополагающей с точки зрения территориальной организации механизма публичной власти в Российской Федерации и его дальнейшего развития.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначимых подсистем (уровней) власти: государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества.
При этом местное самоуправление является таким видом публичной власти, который характеризуется более низким уровнем отчуждения человека от власти, чем государственная власть. Именно поэтому развитие местного самоуправления и гражданского общества тесно взаимосвязано.
2. Особенность местного самоуправления проявляется в двойственной природе этого института. С одной стороны, это определенный уровень органов публичной власти, с другой - это самоорганизация местного сообщества (территориального коллектива), сложившегося и развивающегося в пределах муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно. Эта двойственность означает, что эффективность функционирования местного самоуправления зависит как от деятельности структур гражданского общества, общественных объединений, партий, других общественных формирований, действующих на местном уровне, в местном сообществе (территориальном коллективе), так и от поддержки со стороны государства.
3. Исходя из того, что управление на местном уровне как деятельность существует только при наличии власти у населения, проживающего в пределах муниципального образования, следует, что местное самоуправление как институт публичной власти осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления по отношению к жителям выступают с одной стороны объектом управления, с другой - субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.
4. Гражданское общество, которое не существует до государства и вне государства, призвано быть партнером государства в решении общественных проблем, дополняя принудительные властные механизмы управления населением самоорганизационными (и потому непринудительными) механизмами такого управления. Именно на уровне местного самоуправления достигается оптимальный баланс и сочетание публичновластных и самоорганизационных механизмов. В этом и заключается суть местного самоуправления как института публичной власти и гражданского общества.
5. Сущность местного самоуправления проявляется, с одной стороны, в праве граждан на местное самоуправление, что является неотъемлемым элементом современного конституционного статуса человека и гражданина и обеспечивает его свободное и самостоятельное участие в делах местного сообщества (территориального коллектива) и решении проблем местного значения. С другой стороны, сущность местного самоуправления проявляется в обеспечении институционального оформления муниципального уровня публичной власти на основе принципов субсидиарности и децентрализации властных полномочий.
6. Для российских условий оптимальной представляется двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, включающая в себя два типа муниципальных образований: поселение ( общинное местное самоуправление) и муниципальный район (межобщинное местное самоуправление). Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу -выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В рамках подобной модели возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем.
7. Эффективное функционирование местного самоуправления требует существенного уточнения полномочий органов местного самоуправления. В настоящее время значительная часть предметов ведения относится к категории «транзитных» и находится одновременно в пределах полномочий различных уровней публичной власти. Поэтому необходимо в федеральном законодательстве предусмотреть четкое разграничение не только полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, но и распределение полномочий между уровнями муниципальной власти. При этом полномочия каждого уровня муниципальной власти должны быть обеспечены бюджетными и имущественными ресурсами для их исполнения.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
На основе анализа международно-правовых актов, отечественного и зарубежного законодательства, опыта работы местного самоуправления, а также научных исследований ученых-юристов диссертантом выявлены научно- теоретические и практические проблемы формирования местного самоуправления на базе публично-властных и гражданско-общественных начал, сформулированы изменения и дополнения в действующее конституционное законодательство. Получены выводы и сделаны рекомендации о путях реформирования различных сфер жизни российского общества, совершенствования и повышения эффективности деятельности местного самоуправления по обеспечению фактической реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, безопасности личности, общества и государства, стабилизации развития федеративных отношений, организации и деятельности местного самоуправления и т. д., имеющие непосредственное отношение к проблемам формирования гражданского общества в России.
Обосновывается необходимость существенного реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации, однако в рамках существующей конституционной модели.
В этой связи в диссертации формулируется ряд конкретных предложений для укрепления правового статуса местного самоуправления:
— создать механизмы и институты, повышающие качество и эффективность частного здравоохранения, частного образования, участия общественных институтов в охране окружающей природной среды, пенсионного и других видов социального обеспечения;
— в целях повышения роли местного самоуправления в решении общественных дел стимулировать социальную активность индивидов, направленную на формирование у них потребности участия в управлении делами общества и государства;
— на основе общих принципов права в ходе образовательного процесса совершенствовать в широком смысле формирование нравственных, правовых и других ценностей индивида в целях его самореализации, выявления творческого потенциала, осознания им собственной значимости и ответственности перед обществом;
Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение и для практики органов местного самоуправления по обеспечению и защите прав и свобод личности государственными органами власти, муниципальными и иными органами и общественными объединениями.
В нем выявляется и формулируются ряд конкретных недостатков в правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации. Среди них:
несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам;
необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления;
отсутствие ряда объективно необходимых законов, регулирующих различные аспекты местного самоуправления, в том числе законов, прямо предусмотренных в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д..
В действующих нормативных актах нередко отмечаются такие недостатки, как:
- наличие внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований;
- размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики;
- юридическая некорректность уставов муниципальных образований;
- отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами;
- неэффективность процедур обеспечения ответственности и контроля -как со стороны граждан, так и со стороны государства - за деятельностью органов местного самоуправления.
На основе анализа недостатков правового регулирования местного самоуправления в диссертации обосновывается вывод о наличии глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики в этой сфере и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления.
В сфере социальной защиты необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нормативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами. Сегодня цена таких решений в годовом исчислении в три раза превышает объем консолидированного федерального бюджета.
В сфере образования на основе установления федеральных образовательных стандартов и перечисления субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса по соответствующим нормативам затрат органы местного самоуправления должны осуществлять материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования.
В сфере здравоохранения предлагается на уровень местного самоуправления передать функцию оказания только первичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи.
В сфере международных связей предлагается закрепить в федеральном законодательстве право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществить внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местного значения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления.
Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции общественной безопасности. Часть ее функций должна быть передана создаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной милиции. Создание муниципальных органов охраны порядка должно осуществляться поэтапно, в том числе путем совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка, выделения органами местного самоуправления соответствующих штатных должностей и их финансирования.
В сфере оказания жилищно-коммунальных услуг предлагается сформировать более четкий механизм ответственности местных властей за качество исполнения ими функции предоставления жилищно-коммунальных услуг. Для оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления в диссертации предлагается осуществить ряд существенных изменений в этой сфере. В частности:
для обеспечения сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности предлагается закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. При этом минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе;
для обеспечения соответствия доходных источников расходным полномочиям налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. В рамках двухуровневой системы местных бюджетов должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений.
Формулируется предложение на федеральном уровне законодательно закрепить процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности.
Обосновывается необходимость закрепления обязательности казначейского исполнения местных бюджетов и установления преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа.
Предлагается разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования.
Аргументируется предложение о возобновлении действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и активизации государственной поддержки местного самоуправления.
Для усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления в диссертации предлагается:
закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и. в частности, право учреждения временной финансовой администрации - при наступлении законных оснований;
упрощение механизма наступления ответственности органов местного самоуправления, в частности, процедур отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. В связи с этим обосновывается необходимость расширить перечень оснований наступления такого вида ответственности, в частности, предусмотреть ее наступление не только за принятие нормативных актов, но и за любые действия (бездействие), приводящие к перечисленным последствиям;
четкая фиксация в законодательных актах процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. Необходим постоянный мониторинг принятия решений и распределения ресурсов, а также введение муниципального аудита;
четкая фиксация в Федеральном законе механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления в силу утраты доверия граждан.
Выводы, предложения и рекомендации настоящей диссертации могут использоваться в практической работе по различным направлениям деятельности местного самоуправления, иных общественных объединений и государства.
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе отечественного, зарубежного опыта, законодательства на материалах и документах местного самоуправления, связанных с реализацией конституционных принципов и норм, регламентирующих права, свободы человека и гражданина, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных материалах, относящихся к вопросам обеспечения и защиты прав и свобод личности на территории России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на соискание ученой степени доктора юридических наук в секторе сравнительного права Института государства и права РАН Российской Федерации. Основные результаты исследования были доложены диссертантом и обсуждались российскими и зарубежными коллегами, как юристами, так и политологами, философами, историками, на международных, всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, семинарах, «круглых столах» и др.
Выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли практическое применение в работе Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, в том числе при подготовке и доработке проекта
