Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Институт президентства и публичная власть: теория, история, зарубежный опыт 14
1.1. Публичная власть: социально-правовая природа и система 14
1.2. Теоретико-правовые основы института президентства 26
1.3. Становление и развитие института президентства в Российской Федерации 42
1.4. Институт президентства в системе публичной власти зарубежных государств 54
ГЛАВА II. Иинститут президентства в системе публичной власти Российской Федерации 67
2.1. Президент РФ как глава государства 67
2.2. Президент РФ в системе обеспечения конституционной законности ... 82
2.3. Президент РФ в системе государственного контроля 97
2.4. Президент РФ в системе разделения властей: тенденции правового регулирования 123
Заключение 148
Список источников права и научной литературы 155
- Теоретико-правовые основы института президентства
- Институт президентства в системе публичной власти зарубежных государств
- Президент РФ в системе обеспечения конституционной законности
- Президент РФ в системе разделения властей: тенденции правового регулирования
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Вопросы сущности публичной власти, ее форм и уровней, в настоящее время приобретают новое видение. Недавно прошедшие выборы Президента РФ опосредовали возникновение вполне закономерного внимания к данному публичному органу со стороны как отдельных граждан, так и всего гражданского общества России. Природа мандата Президента РФ, предоставленного ему многонациональным народом России, также требует нового конституционно-теоретического осмысления в силу начала нового этапа государственного строительства.
Институт президентства в России регламентирован как Конституцией РФ, так и принятыми в развитие конституционных норм федеральными конституционными и федеральными законами, иными источниками, а также актами конституционного правосудия. Нельзя отрицать того, что ряд норм Основного закона России, как показывают реалии современного общества, требуют не только толкования, но и пересмотра, отмены или модификации.
Двадцатилетний опыт государственного правового строительства обосновывает необходимость решения новых проблем организации публичной власти в России, основное место в которой (помимо непосредственно источника этой власти - многонационального народа России) занимает институт президентства.
Президент РФ, являясь главой государства, интегрирует российскую государственность, выступает символом нации. Президент РФ наделен Конституцией широкими и значительными полномочиями в сфере нормотворчества, контроля как над исполнительной, так и над законодательной ветвями власти, защиты государственного суверенитета и обеспечения эффективного и согласованного функционирования всего государственного аппарата. Однако очевидно, что столь широкий каталог правомочий требует как отдельного теоретического осмысления, так и определенного пересмотра в сторону ограничения и конкретизации.
Выступая в качестве вторичной публичной власти, наряду с российским парламентом, Президент РФ фактически ставится не на равное положение с Федеральным Собранием, а над ним, поскольку является персонифицированным сосредоточением политической воли народа России. Исследование института президентства в данном контексте проблем так же требует специального теоретического осмысления.
Развитие конституционной науки и практики вызвало необходимость и переосмысление принципа разделения властей, приобретение им нового свойства: не как императива для построения государственной власти, а в качестве ориентирующего начала ее построения. В новом видении конституционная фигура Президента РФ получила и новое теоретико-правовое обоснование как органа, стоящего над иными органами власти, и обеспечивающего их согласованное функционирование.
Необходимость теоретического осмысления института президентства в России с названных позиций, анализ конституционного статуса и фактического положения Президента РФ, его взаимоотношений с иными органами государственной власти определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Решение данных теоретических вопросов одновременно имеет и важное практическое значение в организации органов публичной власти, их эффективном и согласованном функционировании, в диалоге с институтами гражданского общества и дальнейшем государственном строительстве.
Степень научной разработанности темы. Исследованию социально-правовой природы и содержания публичной власти и месту института президентства в ней практически не уделялось должного внимания со стороны правоведов.
Принятие Конституции РФ опосредовало прививания демократических ценностей в российское общество, и в первую очередь того постулата, что именно многонациональный народ России является единственным и суверенным источником власти. Заложенные Конституцией РФ
демократические принципы явились основой для развития научной мысли в данном направлении.
Изучению сущности и проблем организации публичной власти и народовластия в России посвящены научные труды О.А. Воробьевой, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, В.В. Полянского, В.В. Рачинского, А.Н. Станкина, О.А. Фризена, В.Е. Чиркина, А.А. Югова.
Институт президентства исследовался в российской науке с разных позиций. В силу отсутствия исследуемого института в советский период, работы ученых были посвящены зарубежному опыту его функционирования. Можно выделить исследования ЯМ. Бельсона, М.А. Круголова, Ю.И. Ныпорко, Б.Л. Полунина, Г.Л. Решетникова, СВ. Рябова. В настоящее время институту президентства в зарубежных странах посвящены диссертационные исследования М.Б. Агаева, Ю.М. Алпатова, А.Ш. Арутуняна, И.В. Калининой, А.В. Кынева, В.А. Малиновского. Большое значение в рамках данного направления исследование имеют научные труды Н.А. Сахарова, В.И. Лафитского, А.А. Мишина.
Вопросам становления института президентства в Российской Федерации и эволюции полномочий главы государства посвящены диссертационные работы И.Л. Волошенко, А.В. Зуйкова, Ю.А. Королева, Л.Б. Лукьяновой.
Место и роль Президента РФ в системе разделения властей, его взаимоотношения с другими органами публичной власти исследованы в диссертациях А.Ф. Алиева, Д.С Ашаева, К.Н. Бобылева, Г.В. Дегтева, В.И. Каинова, A.M. Ковалева, А.А. Котенкова, И. Марино, В.И. Радченко, В.Н. Суворова, Д.В. Фарафонова, И.В. Филиппова, Ю.Я. Ширяева, B.C. Чепикова.
Отдельные аспекты статуса Президента РФ изучены в диссертационных работах В.В. Верстова, Л.И. Дмитриевой, О.Н. Кичалюк, С.Г. Колобая, М.Г. Кубатаева, А.В. Мазурова, О.В. Марусиной, А.Н. Писарева, Л.Н. Плехановой, Д.Ф. Райманова, Д.Ю. Скуратова, A.M. Тарасова, Е.А. Тихон, И.Д. Хутинаева.
Особое место занимают работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина.
В целом, необходимо отметить, что, несмотря на довольно значительный объем исследований в рамках заданной темы институт президентства в России достаточно фрагментарно исследован с позиций организации публичной власти.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе функционирования института президентства как института вторичной публичной власти Российской Федерации, а также в процессе реализации Президентом РФ своих полномочий как главы государства.
Предметом диссертационного исследования являются отечественные нормативно-правовые акты, служащие источником конституционно-правового статуса Президента РФ, зарубежное конституционное законодательство, акты конституционного правосудия относительно отдельных вопросов реализации Президентом РФ своих полномочий как главы государства, научные труды российских авторов.
Цель диссертации заключается в проведении исследования института президентства в Российской Федерации как института вторичной публичной власти, его функционирования и конституционно-правового регулирования.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- определить социально-правовую природу публичной власти в
Российской Федерации, ее содержание и основные элементы; разработать
авторское определение термина «публичная власть»;
- провести теоретико-правовой анализ и выявить публично-правовую
природу института президентства, дать авторское определение термину
«институт президентства» и разграничить его со смежными понятиями;
исследовать историческое развитие института президентства в Российской Федерации и особенности его зарождения и становления;
- изучить опыт функционирования института президентства в
зарубежных странах, исходя из анализа конституционного права и практики
государств с различной формой республиканского правления: парламентской
республики, президентской республики и смешанной республики;
рассмотреть конституционные функции Президента РФ как главы государства;
исследовать роль и место Президента РФ в системе обеспечения конституционной законности;
- выявить сущность, содержание, структуру и предназначение
президентского контроля в системе государственного контроля России;
- изучить место института президентства как института вторичной
публичной власти России в системе разделения властей;
- выявить тенденции в конституционно-правовом регулировании
института президентства в России, предложить возможные пути его
совершенствования.
Методологическую основу исследования составили методы научного познания: диалектический метод, метод анализа и синтеза, дедукции и индукции, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-функциональный .
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, в том числе кодифицированное законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты, в том числе указы самого Президента РФ, конституционное законодательство зарубежных стран.
Эмпирическая база исследования включает решения
Конституционного Суда Российской Федерации, информацию, содержащуюся в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой логически завершенное и концептуально обоснованное конституционно-правовое исследование института президентства как вторичной публичной власти Российской Федерации.
Впервые в юридической науке комплексно исследовано место и роль Президента РФ в системе обеспечения конституционной законности.
Разработаны авторские определения следующих терминов: «публичная власть», «институт президентства», «конституционная законность».
Выявлены новые, нетипичные формы президентского контроля над
деятельностью государственного аппарата, проанализированы
целесообразность их введения, сделаны выводы об их дальнейшем развитии.
Результаты проведенного исследования позволили выявить ряд тенденций в конституционно-правовом регулировании института президентства и выработать определенные направления в совершенствование данного института.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под публичной властью следует понимать власть
многонационального народа Российской Федерации (либо части народа,
проживающего на соответствующей территории), реализуемая им
непосредственно либо делегированная формируемым и легитимированным
им органам государственной власти и местного самоуправления в целях
реализации и обеспечения публичных интересов. Президент РФ, получая
свой мандат от многонационального народа России посредством всеобщих
прямых равных выборов при тайном голосовании, таким образом,
представляет собой вторичную публичную власть - персонифицированную
форму народного представительства.
2. Институт президентства в Российской Федерации представляет
собой сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий
нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента
Российской Федерации, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации.
Историческое развитие института президентства в РСФСР, а в последующем и в Российской Федерации, свидетельствует о том, что исследуемый институт конституирован в российскую государственность посредством его легитимации через высшие формы выражения публичной власти народа - референдум и свободные выборы. Каждый новый конституционный цикл президентской власти легитимируется через свободные выборы как одной из высших форм выражения публичной власти многонационального народа Российской Федерации.
В зависимости от формы республиканского правления государства варьируется объем полномочий и предназначение президента как главы государства. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа.
Некоторые функции Президента Российской Федерации не типичны для главы государства: гарант Конституции Российской Федерации, гарант прав и свобод человека и гражданина. Конституционный статус Президента Российской Федерации должен быть модицифирован: указанные функции должны изыматься и передаваться соответствующим специализированным органам - Конституционному Суду Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Анализ Конституции Российской Федерации в части полномочий Президента Российской Федерации позволил выделить новую функцию Президента Российской Федерации как гаранта суверенитета Российской Федерации. Эта функция исходит из клятвы Президента при вступлении в должности, а также из всего набора полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации как Верховному Главнокомандующему
Вооруженными Силами Российской Федерации. Именно функция Президента Российской Федерации как гаранта суверенитета Российской Федерации должна быть установлена в Конституции Российской Федерации.
Конституционная законность рассматривается как специальный правовой режим, в соответствии с которым обеспечивается соблюдение Конституции РФ при нормотворчестве всех уполномоченных субъектов. Одним из основных элементов системы обеспечения конституционной законности выступает Президент Российской Федерации, использующий для этих целей весь каталог предоставленных ему Конституцией Российской Федерации полномочий: как участника законотворческого процесса, как субъекта собственного нормотворчества, как контролирующего органа в отношении нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в отношении нормотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.
Признавая особую роль Президента Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности, и принимая во внимание, что к настоящему времени основная законодательная база нового российского государства разработана и действует, делается вывод, что полномочия Президента Российской Федерации при обеспечении конституционной законности должны быть ограничены определенными рамками: необходимо законодательно установить тот круг вопросов, по которым Президент Российской Федерации может издавать указы; расширить перечень вопросов, по которым издаются указы Президента Российской Федерации, требующие утверждения одной из палат Федерального Собрания; законодательно установить перечень случаев и процедурных нарушений принятия федеральных законов, когда Президент Российской Федерации может вернуть федеральный закон обратно в парламент без его рассмотрения.
Конституционно-правовой статус Президента РФ как главы государства позволяет определить президентский контроль как
доминирующий и координирующий вид государственного контроля Российской Федерации. Президентский контроль классифицирован на две составляющие: политический контроль и административный контроль. Последний в свою очередь делится на собственно административный контроль, финансовый контроль, контроль в сфере обеспечения национальной безопасности, контроль в сфере обеспечения прав и свобод человека. Политический президентский контроль реализуется в рамках конституционных отношений Президента РФ с Правительством РФ, Федеральным Собранием РФ, при обеспечении конституционной законности и согласованного функционировании всех ветвей государственной власти.
10. Наряду с новой формой президентского контроля -
Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам
ребенка, необходимо совершенствование президентского контроля в военной
сфере - посредством учреждения Уполномоченного при Президенте
Российской Федерации по правам военнослужащих. Военный
Уполномоченный должен учреждаться именно под эгидой президентской
власти - Президента Российской Федерации как Верховного
Главнокомандующего Вооруженных Сил Российской Федерации, как
Председателя Совета Безопасности Российской Федерации.
11. Конституционные полномочия Президента РФ, их судебная
интерпретация, конституционные основы и рамки взаимоотношений
Президента РФ и других органов публичной власти, позволяют сделать
вывод о сформировавшейся в Российской Федерации новой ветви власти -
президентской - вторичной персонифицированной публичной власти,
обеспечивающей охрану государственного суверенитета и согласованное
функционирование всего механизма государства.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, сформулированные выводы и определения дополняют науку конституционного права, их можно использовать как основу для дальнейшего теоретико-правового исследования публичной власти в России,
а также отдельных полномочий Президента РФ: в системе конституционной законности, в системе государственного контроля.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные по итогам исследования теоретические выводы могут использоваться как рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования института президентства в Российской Федерации.
Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания следующих дисциплин: «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права».
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения основных положений диссертации с профессорско-преподавательским составом кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Отдельные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях: «Проблемы социально-экономического развития» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 2 апреля 2005 года); «Молодежь Забайкалья: эффективная экономика - благополучие развитие края: XI международная научно-практическая конференция» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 12-13 апреля 2007года); «Проблемы экономики, социальной сферы и права» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 23 апреля 2010 года); «Проблемы экономики, социальной сферы и права» (Читинский институт (филиал) Байкальского государственного университета экономики и права 5 мая 2011 года);
Материалы диссертации используются при чтении курса «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран» в Читинском институте (филиале) Байкальского государственного университета экономики и права и в Забайкальском государственном
университете. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность Администрации Губернатора Забайкальского края.
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Теоретико-правовые основы института президентства
Несомненно, чтобы понять конституционно-политическую сущность формы правления в России необходимо более подробно исследовать теоретические и практические аспекты функционирования смешанных и президентских республик, а также природу и границы полномочий Президента РФ как главы государства.
В республиках со смешанной формой правления президент, как правило, занимает специальное место в системе органов публичной власти страны: он выводится за пределы не только исполнительной власти, но и всей классической «триады» властей. Осуществляя функции главы государства, президент фактически принимает на себя не только представительские и программные полномочия, но и координирующие, нормотворческие.
Однако такое конституционное решение фактически может привести к созданию не смешанной, а сверхпрезидентской формы правления, что мы можем уже в настоящее время наблюдать в Российской Федерации. Фактически, власть Президента в Российской Федерации стоит над всеми ветвями государственной власти, более того, порядок конституционного «смещения» Президента практически невозможен, о чем будет более подробно изложено в следующих параграфах исследования.
Следующая теоретическая задача, разрешение которой так же принципиально для всего последующего исследования, заключается в определении соотношения таких понятий как «институт президентства», «институт президентуры», «институт президента», «президенционализм», «конституционно-правовой статус Президента», «конституционно-правовое положение Президента».
В научной юридической и политологической науке нет единого понимания данных категорий. Арутунян А.Ш. предлагает использовать термин «институт президентства» при общей его характеристики для многих государств. Напротив, «институт президента» должен употребляться при его исследовании в конкретной стране41.
С.Г. Паречина обращает внимание на определенные неточности у российских конституционалистов, использующие термин «институт президента» при исследовании зарубежных государств, а применительно к Российской Федерации употребляя «институт президента». Исследователь указывает, что это является определенным отступлением от принятой в научной терминологии и не в полной мере отражает сущность и природу анализируемого института42. «Президентство включает не только Президента как высшее должностное лицо в государстве, - пишет Г.В. Дегтев, - но и конституционные нормы, регулирующие функционирование президентской власти; прецеденты, возникшие в результате конституционной практики; реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве; структурные подразделения (администрацию)»43.
Н.Е. Колобаева, сравнивая «институт президента» и «институт президентуры», приходит к их соотношению как части и целого соответственно, поскольку Президент РФ - это конкретное должностное лицо, занимающее данную должность в России в конкретно-определенный момент. В свою очередь, институт президентуры включает в себя не только статус действующего Президента, но и статус кандидата в президенты, статус лица, ранее занимавшего пост Президента, а также лица, временно исполнявшего обязанности Президента44.
Представляется, что последние точки зрения вполне обоснованы. Вместе с тем, Н.Е. Колобаева рассматривает термины «институт президентства» и «институт президентуры» как синонимичные. Такой же точки зрения придерживается и Л.Б. Лукьянова45. На наш взгляд, такой подход юридически не оправдан. «Президентство» в юридической лексике употребляется как «должность президента», как «время деятельности президента». Соответственно, президентура - срок полномочий, а также период деятельности какого-либо лица на посту президента46. Отсюда можно сделать вывод, что «институт президентуры» более близок по структурно-смысловому наполнению к «институту президента» в силу более конкретизированных и ограниченно-временных и персональных характеристик.
Помимо президента, президентства, президентуры встречается и такой термин как «президенционализм», понимаемый как конституционная система, включающая институт президента; как конституционно-правовой институт президентской власти47. По-нашему мнению, президенционализм, по аналогии с парламентаризмом, должен рассматриваться как одна из форм республиканского правления, что, безусловно, делает это понятие более широким, чем все вышеназванные.
Отдельное внимание необходимо уделить и таким правовым категориям как «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» и их соотношение с институтом президентства.
Институт президентства в системе публичной власти зарубежных государств
Проведенный анализ показал, что Президент, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил Российской Федерации, наделен широким кругом полномочий, позволяющим ему в полной мере возглавлять одну из его основных конституционных функций. Конституция возлагает на Президента охрану суверенитета РФ, независимости и целостности России. Отметим, что термин суверенитет как «верховенство и независимость власти» раскрывается учеными в нескольких аспектах: - государственный суверенитет - верховенство власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере, т.е. полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая подчинение властям иностранных государств, в т.ч. в сфере международного общения; - национальный суверенитет - полновластие нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью определять характер своей национальной жизни, включая, прежде всего способность политически самоопределяться вплоть до образования собственного государства; - народный суверенитет - полновластие народа, т.е. обладание социально-экономическими и политическими средствами для реального участия в управлении делами общества и государства155. По нашему мнению, суверенитет Российской Федерации включает в себя все три вышеназванных аспекта, и Президент Российской Федерации как глава российского государства должен обеспечивать их охрану. В связи с этим считаем, что Конституция Российской Федерации должна возложить на Президента Российской Федерации функцию гаранта суверенитета Российской Федерации. Данное изменение вполне обоснованно и логически вытекает зз всех полномочий Президента как Верховного Главнокомандующего Российской Федерации и представителя Российской Федерации как внутри страны, так и в международных отношениях.
Конституция РФ устанавливает (ч. 1 ст. 85), что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При не достижении согласованного решения, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Именно эта функция выводит Президента РФ из общего ряда органов государственной власти, из системы разделения властей. Наличие данной функции делает Президента объединяющим началом, воплощением единства государства и государственной власти в целом156.
Действующее законодательство, в частности Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подробно регламентирует организационные моменты проведения указанных процедур относительно разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти157О Одаако наиболее жесткие и кардинальные полномочия Президенту РФ предоставляет Конституция: право отправления в отставку Правительства РФ и право роспуска Государственной Думы РФ (ст. 83, 103, 111, 117).
Как верно заметила Н.Е. Колобаева, тот факт, что Конституция говорит о праве Президента РФ, не избавляет его от обязанности пользоваться данным правом 58. Президент РФ в силу своего конституционного предназначения должен обеспечивать нормальное и эффективное функционирование всего государственного аппарата, предотвращать возникновение потенциальных конфликтов как федерального, так регионального масштаба.
Программно-установочная функция представляет собой полнопочия Президента РФ по определению основных направлений внутренней и внешней политики России (ч. 3 ст. 80 Конституции).
Конституция РФ конкретизирует данную функцию посредством предоставления Президенту РФ полномочия обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84).
Вопросы политического, правового, программного значения посланий Президента РФ и их роли в государственном строительстве до сих пор не имеют однозначного ответа, как в правовых, так и в политических науках.
Ежегодные послания Президента играют роль программных документов, демонстрирующих основные направления развития российского государства на дальнейшую перспективу, пути их достижения, а также отдельные аспекты, которым должно быть уделено особое внимание в текущем и последующем периодах.
Президент РФ в системе обеспечения конституционной законности
К функциям Управления относятся: прием граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, представителей организаций и общественных объединений (далее - заявителей) работниками Управления в Приемной Президента РФ; подготовка и организация проведения личного приема заявителей, в том числе в режиме видео-конференц-связи. Президентом РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, первым заместителем и заместителями Руководителя Администрации Президента РФ, помощниками и советниками Президента РФ, руководителями самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, иными должностными лицами; своевременное рассмотрение обращений и запросов, а также направление обращений для рассмотрения в соответствующие самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ, федеральные органы государственной власти, иные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в обращениях, и направление запросов для рассмотрения в соответствующие самостоятельные подразделения Администрации Президента РФ; сбор, обобщение и анализ информации о результатах рассмотрения обращений и принятых по ним мерах самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в обращениях; контроль за своевременным исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ поручений по обращениям; участие в осуществлении мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителей; периодическое, а при необходимости оперативное информирование Президента РФ, Руководителя Администрации Президента РФ и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ о количестве и характере обращений и запросов; подготовка на основе анализа и обобщения обращений информационно-статистических обзоров, информационно-аналитических материалов о результатах рассмотрения обращений и принятых по ним мерах, а также предложений об устранении причин, порождающих обоснованные жалобы (п. 5 Положения).
Для осуществления поставленных задач и функций Управление имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также от организаций, общественных объединений и должностных лиц; полъзоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 6 Положения).
Исходя из приведенных положений, можно сделать вывод, что Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций осуществляет контрольную, вспомогательно-организационную и информационно-аналитическую функции. Контрольная компетенция Управления распространяется на федеральные и региональные органы исполнительной власти, информационно-аналитическая компетенция распространяется как на все уровни публичной власти в России (на государственный и муниципальный), так и на частный сектор (организации. общественные объединения). Данное Управление является специализированным субъектом административного президентского контроля в области обеспечения прав и свобод человека, а также прав и законных интересов организаций. Следующим субъектом президентского контроля является Совет Безопасности Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 Положения о Совете Безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 6 мая 2011г. №590, «Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности»216.
В числе задач Совета Безопасности РФ предусмотрены и контрольно-аналитические - формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией, оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности (п. 3 Положения).
Президент РФ в системе разделения властей: тенденции правового регулирования
Проведенный в исследовании анализ позволяет сделать вывод о сущности и природе публичной власти в Российской Федерации, которая исходит от многонационального народа Российской Федерации, реализуемая им непосредственно или опосредованно. Под публичной властью следует понимать власть многонационального народа Российской Федерации (либо части народа, проживающего на соответствующей территории), реализуемая им непосредственно либо делегированная формируемым и легитимированным им органам государственной власти и местного самоуправления в целях реализации и обеспечения публичных интересов.
Систему публичной власти в Российской Федерации необходимо рассматривать исходя из ее классификации по формам, видам и уровням. Формами публичной власти выступают: непосредственное народовластие (первичная власть), народное представительство (вторичная власть), непредставительские формы публичной власти (третичная власть). Видами публичной власти являются: государственная власть и муниципальная власть. По уровням публичная власть систематизируется на: государственную (федеральную государственную власть, государственную власть субъектов РФ, государственную власть на местах - местную государственная власть) и муниципальную власть.
Президент РФ, получая свой мандат от многонационального народа России посредством всеобщих прямых равных выборов при тайном голосовании, таким образом, представляет собой вторичную публичную власть - персонифицированную форму народного представительства.
Появление института президентства в российском государстве обусловлено рядом факторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих, особенно социально-экономических, решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Учреждение института президентства в России было призвано стать символом единства государственной власти Российской Федерации в условиях децентрализации СССР и гарантией суверенитета России в составе СССР.
На протяжении известных исторических и современных событий можно наблюдать, что институт Президентства в РСФСР, а в последующем и в Российской Федерации, конституирован в российскую государственность посредством его легитимации через высшие формы проявления публичной власти народа - референдум и свободные выборы. В свою очередь, каждый новый конституционный цикл президентской власти легитимируется через свободные выборы как одной из высших форм выражения публичной власти многонационального народа Российской Федерации.
Идея президентства последовательно внедрялась в российскую государственность не только «сверху», но и признавалась и утверждалась «снизу», исходя из воли народа как единственного суверенного источника власти. Данный процесс можно охарактеризовать в следующей хронологии: - принятое по итогам всенародного референдума 1991 года положительное решение о необходимости введения поста Президента РСФСР; - избрание Президента РСФСР через всеобщие равные прямые выборы при тайном голосовании; - положительное решение по итогам референдума 1993 года о принятии новой Конституции с «сильной» моделью Президента в Российской Федерации; - последующие выборы Президентов Российской Федерации в 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 гг. посредством всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании - высшего, наряду с референдумом, выражении власти многонационального народа Российской Федерации.
Институт президентства в России следует рассматривать как сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации. Источниками института Президентства являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, регламентирующие как отдельные элементы статуса Президента, установленные Конституцией, так устанавливающие дополнительные полномочия Президента, подзаконные акты самого Президента РФ, подзаконные акты иных органов государственной власти. Особую категорию иеточников института президентства составляют акты Конституционного Суда РФ, устанавливающие фактические рамки и пределы реализации конституционных полномочий Президента РФ.
Президент РФ как глава государства выполняет гарантирующе-охранительную, арбитражно-координирующую, программно-установочную и представительскую функции. Гарантирующее-охранительная функция проявляется в полномочиях Президента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, при охране суверенитета РФ. Арбитражно-коориднирующая функция направлена на обеспечение согласованного функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях эффективного функционирования всего механизма государства и недопущения развития политического кризиса власти. Программно-установочная функция раскрывается в совокупности полномочий по определению и реализации основных направлений внутренней и внешней политики России. Представительская функция наделяет Президента как главу государства полномочиями по представлению России как внутри страны, перед всеми уровнями публичной власти и институтами гражданского общества, так и на международной арене.
