Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Принцип разделения властей и общая характеристика исполнительной власти ... 11
1.1. Принцип разделения властей и становление исполнительной власти в Российской Федерации ... 11
1.2. Исполнительная власть - самостоятельная сфера государственно-властной деятельности 37
ГЛАВА II. Место исполнительной власти в системе разделения властей 69
2.1. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации 69
2.2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти 93
2.3. Взаимодействие исполнительной власти с Президентом РФ, законодательной и судебной властью. 115
ГЛАВА III. Акты исполнительной власти в системе актов государственной власти россий ской федерации 155
3.1. Общая характеристика актов органов исполнительной власти 155
3.2. Конституционно-правовые основы правотворчества органов исполнительной власти 171
Заключение 194
Список использованных источников 197
Приложение 232
- Принцип разделения властей и становление исполнительной власти в Российской Федерации
- Исполнительная власть - самостоятельная сфера государственно-властной деятельности
- Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации
- Общая характеристика актов органов исполнительной власти
Введение к работе
За последнее столетие неоднократно менялась парадигма государственного развития России. Предыдущая конституционная модель построения государственной власти оперировала понятием «государственное управление», основанного на принципе «демократический централизм», использовавшееся более 70 лет, при этом выделялся хотя и важный, но отдельный вид государственной деятельности. Концепция разделения властей, предполагающая обособление исполнительной власти из государственной в качестве самостоятельной и независимой власти, отметалась как пережиток буржуазного общества либо истолковывалась в лучшем случае с узких функциональных позиций. Крушение Советского Союза, являющееся крупнейшей геополитической катастрофой века, вместе с тем, предоставило нашему обществу возможность найти собственную дорогу к строительству демократического, свободного и справедливого общества и государства1.
Для постсоветской России является принципиальным важным теоретическая и практическая разработка вопросов о месте, роли исполнительной власти, как особой власти, ближе всего находящейся к населению и в то же время реально доминирующей в системе разделения властей. Эта проблема одна из наиболее дискуссионных в науке права и в конституционной теории, она является важной и в условиях современной постсоветской России. Реальные характеристики исполнительной ветви власти отражают состояние государственности, позволяют оценить потенциал и перспективы конституционно-правовых методов разрешения социальных и экономических проблем.
Как показывает отечественный и зарубежный опыт, проблемы правовой регламентации организации и деятельности современной системы исполнительной власти, становления, постоянно привлекают внимание исследователей и будут актуальными еще продолжительное время.
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.
Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Конституция РФ 1993 г. закрепили современные государственно-правовые и политические реалии. В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации, исполнительная власть является одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Основное назначение исполнительной власти состоит в претворении в жизнь законов и подзаконных актов. Необходимость решения задач, стоящих перед государством и обществом, предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти, наделенных соответствующей компетенцией и несущих ответственность за позитивное воздействие на общественную жизнь. Конституционную систему исполнительной власти можно представить как совокупность «координат», выражающих самостоятельность и независимость этой власти, показывающих ее место в системе разделения властей. Исполнительная власть призвана обеспечить качественное и повседневное функционирование государственного механизма, социальных и экономических отношений в условиях рынка.
Анализ законоположений об исполнительной власти свидетельствует о наличии в России полноценного института государственной власти, представленного системой органов, призванных осуществлять непосредственное, непрерывное решение важных задач государственного и социального развития. Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство конституционных положений об исполнительной власти не получили своего полного развития и необходимой конкретизации в законодательстве, хотя с момента принятия Основного Закона прошло 12 лет. Это относится к таким конституционным положениям, как понимание единства системы исполнительной власти в России, принципы ее организации и функционирования, организационно-правовые формы и виды органов исполнительной власти1. Более того, в отечественной литературе и законодательстве отсутствует однозначная трактовка категории «исполнительная власть», а соответственно, системы исполнительной власти, ее существенных элементов. Все это создает трудности в ор-
1 См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 414-421.
ганизации и функционировании как государственной власти в целом, так и применительно к данной ее ветви, вызывает научные и политические дискуссии. Во многом это обусловлено недостаточной разработкой базовых понятий государствоведения.. Не стоит упускать из виду и то обстоятельство, что ни одна конституция или закон, не в состоянии одномоментно или в течение короткого времени изменить складывавшиеся десятилетиями стереотипы государственного строительства, осуществления власти, взаимоотношений государства и общества, изменить привычные формы и методы управленческой деятельности.
Существенное влияние на указанный институт оказывает наличие в новой России специфической формы разделения государственной власти, при которой институт главы государства имеет значительные прерогативы в сфере исполнительной власти, юридически к ней не относясь. Указанное обстоятельство также требует осмысления места и роли исполнительной власти.
Степень разработанности темы нельзя оценить однозначно. С одной стороны, к настоящему времени накоплен большой массив работ по различным вопросам исполнительной власти. Имеется значительное количество работ, выполненных преимущественно в рамках административного права. Среди них надо отметить коллективные труды под редакцией И.Л. Бачило, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова. Но с другой, в связи с тем, что диалектика взглядов на проблему роли и места исполнительной власти представляет собой перманентный процесс, возникает потребность исследования данной тематики с учетом новых приоритетных задач, стоящих перед государством и обществом в условиях действия нового законодательства. Конституционно-правовые аспекты развития и функционирования этой ветви власти, в том числе реальное место в государственном механизме исследованы недостаточно или неполно.
Большой вклад в исследование правовых вопросов исполнительной власти, ее основных качественных черт, функций и принципов организации и функционирования, форм деятельности принадлежит отечественным ученым: С.А. Авакьяну, С.С. Алексееву, А.П. Алехину, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахра-ху, Н.А. Богдановой, М.В. Баглаю, М.И. Байтину, А.А. Безуглову, А.Б. Вен-
герову, Н.В. Витруку, Л.Д. Воеводину, В.В. Гошуляку, И.Г. Дудко, В.Т. Ка-бышеву, А.Д. Керимову, Ю.М. Козлову, Е.В. Колесникову, Н.И. Конину, В.М. Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, О.Е. Кутафину, В.М. Манохину, М.Н. Марченко, А.Ф. Ноздрачеву, И. А. Полянскому, B.C. Прониной, С.А. Солда-тову, Б.Н. Топорнину, В.Е. Чиркину, Л.М. Энтину.
Среди работ, посвященных перспективам развития исполнительной власти, отдельным аспектам государственного управления, системы и структуры органов исполнительной власти, взаимодействия с другими ветвями государственной власти представляют интерес труды таких исследователей, как Ю.Г. Арзамасов, А.И. Бобылев, Н.Г. Горшков, P.O. Зыков, В.И. Ивакин, С.А. Иванов, А. Н. Игнатюк, В.А. Лебедев, Л.А. Окуньков, В.В. Полянский, В.И. Радченко, Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Н.А. Сахаров, Ю.Н. Стари-лов, Н.Ю. Хаманева, Б.С. Эбзеев, И.Г. Шаблинский.
В представленной работе использованы также труды философов, госу-дарствоведов и политиков: Аристотеля, А. Гамильтона, Т. Гоббса, А.Д. Градовского, Дж. Джея, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Дж. Локка, В.И. Ленина, К. Маркса, Ш. Монтескье, Дж. Мэдисона, Ж.-Ж. Руссо, B.C. Соловьева, М.М. Сперанского, Ф. Энгельса.
Вместе с тем, на наш взгляд, на современном этапе, в условиях проведения крупной административной реформы, необходимо углубленное изучение качественных аспектов статуса и функционирования этого феномена. Должны быть выявлены ее сущностные признаки, проанализированы отношения внутри системы исполнительной власти, взаимодействие, отношения с другими ветвями власти, рассмотрены конституционно-правовые основы правотворчества органов исполнительной власти.
Объектом диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования исполнительной власти в современной России.
Предметом исследования выступает законодательство об органах исполнительной власти в Российской Федерации, основные конституционно-правовые характеристики исполнительной власти, административная и судебная практика.
Целью настоящего исследования является конституционно-правовой анализ принципиальных аспектов системы исполнительной власти в Российском государстве, интерпретации ее роли в контексте проводимых политических и социально-экономических преобразований, обобщение накопленного опыта создания современной модели отечественной исполнительной власти, выработка рекомендаций и предложений по повышению эффективности осуществления исполнительной власти.
Постановка данной цели обуславливает следующие основные задачи:
рассмотреть истоки и эволюцию политико-правовой концепции разделения властей, современное состояние и тенденции развития исполнительной власти;
исследовать и конкретизировать понятийный (категориальный) аппарат, используемый в законодательстве о системе исполнительной власти;
проанализировать конституционно-правовые нормы и доктрины с целью определения понятия, содержания и признаков исполнительной власти;
выявить место, значение и роль исполнительной власти в системе разделения властей в России;
изучить функции, принципы, формы деятельности исполнительной власти;
определить современное состояние и особенности формирования системы и структуры исполнительной власти;
показать ее соотношение с другими ветвями государственной власти;
- раскрыть конституционно-правовые основы правотворческой дея
тельности субъектов исполнительной власти, провести теоретический анализ
результатов подобного правотворчества.
Методологической базой исследования являются общенаучные и специальные методы познания. Выявлению закономерностей и признаков развития конституционной системы исполнительной власти способствовали системно-структурный, диалектический и исторический методы. Исследование российского законодательства и правоприменительной практики было осуществлено посредством анализа и синтеза, формально-юридического метода, с привлечением методов сравнительного правоведения (государствоведения).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет одну из первых попыток всестороннего анализа и обобщения научного и нормативного материала, посвященного конституционной системе исполнительной власти федерального уровня в условиях развития демократической российской государственности.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Упор сделан на федеральный уровень исполнительной власти. Новизна исследования определяется попыткой по-новому, с современных конституционно-правовых позиций подойти к характеристике системы исполнительной власти.
Научная новизна проявляется в следующих основных выносимых на защиту положениях:
1. Отечественная конституционная модель разделения властей пред
ставляет собой не только политико-правовую доктрину, но и базовый прин
цип, лежащий в основе организации власти Российского государства. Его ос
новным содержанием является не разделение государственных органов и ин
ститутов, а разделение полномочий, составляющих содержание публичной
власти. Эта модель имеет своеобразное содержание и ее можно рассматри
вать и как элемент основ конституционного строя и как институт ведущей
отрасли права.
Исполнительную власть целесообразно определить как совокупность полномочий, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами, в процессе исполнения законов в целях регулятивно - управленческого воздействия на общественные отношения, обусловленные необходимостью обеспечения нормальной жизнедеятельности общества и государства, в том числе с использованием разнообразных мер принуждения. Это сложная, разноуровневая управленческая система, построенная в соответствии с конституционным принципом федерализма.
Диссертант исходит из распространенной концепции отечественного правоведения, согласно которой исполнительная власть осуществляется Правительством РФ при непосредственном участии российского Президента.
При анализе законодательства нельзя сделать однозначный вывод, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации целиком и полностью и возглавляет единую систему органов исполнительной власти.
Проанализированы нормативные правовые акты и сделан вывод, что законодательство об органах исполнительной власти имеет ряд недостатков:
пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием предусмотренного п. «г» ст. 71 Конституции РФ Федеральных законов «О системе федеральных органов исполнительной власти» и «О федеральных органах исполнительной власти». Диссертант поддерживает предложения, высказанные в литературе еще в середине 90-х годов, об их скорейшей подготовке.
отождествление понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, что недопустимо.
Автором констатируется, что в России существует фактическое доминирование исполнительной власти, которое, однако, имеет и объективные основания. Реально исполнительная власть занимает центральное место в отечественной государственной системе.
Поддерживаются высказанные суждения о необходимости установления в определенных законом пределах и формах парламентского контроля над различными сторонами деятельности исполнительной власти и приводятся новые аргументы в пользу этого.
Доказывается, что правотворчество исполнительной власти - важное и политически значимое направление государственной деятельности. Регулированию правотворческой деятельности органов исполнительной власти присущ ряд недостатков, обусловленных не в последнюю очередь отсутствием соответствующего федерального закона. Законодатель должен определить критерии издания того или иного акта, предмет подзаконного правового регулирования, соотношение подготовленных актов с компетенцией издающих их органов и решениями большей юридической силы.
Научная значимость диссертационного исследования обусловлена содержащимися в работе теоретическими выводам, предложениями, направленными на устранение коллизий и пробельности в характеристике феномена
исполнительной власти, анализа ее места в механизме государственной власти, правового регулирования системы и структуры данной ветви власти. В работе представлены выводы и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений, возникающих при функционировании системы исполнительной власти в условиях федерализма, предложены некоторые направления повышения качества правотворчества органов исполнительной власти. Полученные выводы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, при разработке новой модели исполнительной власти, в законопроектной работе, при преподавании курсов по конституционному, административному праву, а также при подготовке учебных, учебно-методических пособий и спецкурсов.
Сложность и многогранность проблематики исполнительной власти не позволяет исчерпать ее целиком, тем более в условиях нестабильного законодательства, поэтому работа не претендует на незыблемость («вечность») ее положений, многие частные вопросы в последующем могут стать предметом специальных исследований.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям: обсуждение и одобрение настоящей работы на заседании кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права; подготовка и опубликование статей.
В инициативном порядке автором был направлен проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (май 2005 г.).
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя три главы, объединяющих семь параграфов, введение, заключение, список использованных нормативных и литературных источников и приложение.
Принцип разделения властей и становление исполнительной власти в Российской Федерации
Проблема «разделения властей» для Российского государства является актуальной уже не одно десятилетие. Связано это, в первую очередь, с тем, что произошедшая коренная реконструкция Российской государственности и соответствующих государственных структур, начавшаяся на рубеже 80-90-х годов XX века, выдвинула на первый план высшую цель — создание правового государства, основанного на демократических ценностях.
В литературе отмечается, правовым государством может быть признана такая организация политической власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного, справедливого закона, действует строго в его границах, обеспечивает социальную и правовую защищенность своих граждан.
Вполне естественно возникает вопрос: как должен быть организован и на каких принципах должен функционировать государственный механизм в этом государстве?
Необходимо признать, что любая власть, и главным образом государственная, стремится к неограниченному расширению властного пространства, что ведет, как правило, к ущемлению интересов личности. Значит, нужен механизм ограждения свободы и сдерживания авторитарных поползновений со стороны власти. Именно такой механизм и предлагает принцип разделения властей, являющийся одним из ведущих демократических принципов построения и осуществления власти, прямо направленный на предотвращение ее узурпации и использования во вред народу. Данный принцип (употребляются также термины: теория, доктрина, концепция) является социальной ценностью цивилизованного человечества и представляет собой наиболее сбалансированный (приемлемый) способ (форму) отчуждения государства и его органов от гражданского общества, и в силу данного обстоятельства предполагающий наиболее полный контроль за государством и его органами со стороны гражданского общества. Именно поэтому принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств.
Речь идет не о том, чтобы разделить единую власть между различными общественными силами или социальными группами. Назначение принципа разделения властей — исключить возможность концентрации всей полноты власти в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и всесильного повелителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение и наказывающего за непослушание1.
Проблему рационального устройства государственной власти и ее органов пытаются разрешить столько времени, сколько существует государство как форма организации общества. Многовековой опыт человечества свидетельствовал, что концентрация государственной власти в чьих-то одних руках неизбежно ведет к отрицательным последствиям, выражающимся в попрании свобод и неотъемлемых прав человека. Такой опыт и подталкивал к поискам путей преодоления подобных негативных явлений.
Наиболее широкое признание получила и продолжает сохранять его вплоть до настоящего времени идея, в соответствии с которой основные направления (ветви) государственной власти должны разделяться и вверяться «в разные руки».
Для наиболее полного представления концепции разделения властей необходимо рассмотреть историю ее возникновения и развития, как в мировой, так и в отечественной политико-правовой мысли.
Рассматривая эволюцию теории разделения властей в истории и современности, можно выделить несколько этапов: появление зачатков теории разделения властей у античных мыслителей; формирование политико-правовой обстановки, необходимой для создания полноценной научной концепции разделения властей, появление идеи о возможности строительства рационально функционирующего государственного устройства (XVI в. - до второй половины XVII в.); создание собственно полноценной, взаимосвязанной концепции разделения властей (вторая половина XVII в. - 80-е годы XVIII в.); первые корректировки концепции, вызванные результатами ее претворения в жизнь (до 30-х годов XIX в.)1; период нахождения оптимального соотношения процесса социальной трансформации и решения задач политической модернизации радикальных социальных реформ и возможности их осуществления правовым путем, с сохранением легитимности и преемствен-ности традиционных (монархических) властных структур . Применительно к России, этот принцип претерпел существенные модификации: он интерпретировался в рамках либеральной концепции монархического конституционализма и его эволюции в направлении правового государства (до начала XX в.); переломная эпоха начала XX в., когда системный кризис власти, вызванный мировой войной и революцией поставил под сомнение саму идею реализации правового государства.
Исполнительная власть - самостоятельная сфера государственно-властной деятельности
Действие Конституции России 1993 г., в основу которой положены идеи либерального конституционализма, в том числе, разделение единой государственной власти на три самостоятельные ветви, в силу чего была отвергнута советская доктрина полновластия Советов, наполнило понятие «исполнительная власть» новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления. Исполнительная власть является объективной необходимостью, и без нее не может обойтись ни одно государство. Именно эта ветвь власти обладает разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих как в центре, так и на местах. Соответственно, исследование природы, характера, специфики исполнительной власти, а также ее места в системе государ ственной власти представляет интерес для специалистов различных профессий и отраслей гуманитарного знания.
По причинам, проанализированным в первом параграфе настоящей работы, в советской юридической литературе и законодательстве вместо понятия «исполнительная власть» употреблялся термин «государственное управление». Через понятие «государственное управление» осуществлялся выход на исполнительские функции государственной власти. Традиционным было утверждение, что «государственное управление СССР - исполнительно-распорядитель-ая деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества»1.
В Юридическом энциклопедическом словаре 1984 г., исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как «власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью законов»2. Одновременно термин «государственное управление» был определен как осуществляемая на основе законов и других законодательных актов организующая исполнительная и распорядительная деятельность органов социалистического государства3.
Через понятие «государственное управление» определялась и деятельность органов исполнительной власти в литературе и законодательстве стран Восточной Европы.
Как верно отмечает Ю.Н. Старилов, в советский период вопрос о разграничении понятий «государственное управление» и исполнительная власть» не мог возникнуть, ибо в данный период отрицалась сама возможность разделения властей в практике государственного строительства, государственное управление отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью4. По мнению Ю.М. Козлова5, такая характеристика, во первых, определяла основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления.
Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое значение, исчез из содержания нормативно-правовых актов. Ряд авторов считают, что исполнительная власть - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовое1 .
При этом следует отметить, что Конституция РФ 1993 г. не применяет термин «государственное управление» ни к органам исполнительной в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за исключением управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 и п. «г» ст. 114). Вызвано данное обстоятельство, тем, что в стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина «управление» - administration и принял его только в узком гражданско-правовом понятии применительно к сфере государственной собственности
Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации
Исполнительная власть, бесспорно, должна иметь четкое субъектное выражение, закрепленное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали, на вершине которой - Правительство. Правительство в любом государстве является одним из основных институтов управления государственными делами.
Необходимо осознавать, что во всех случаях без определения статуса субъекта права невозможно строить систему правоотношений с ним связанных. Данный тезис можно отнести и к конституционно-правовому статусу Правительства Российской Федерации.
Статус - (лат. status — состояние, положение) — наиболее распространенное как в юридической науке, так и в законодательстве общеправовое понятие. В науке конституционного права утвердилось употребление понятий «статус», «конституционный статус», «конституционно-правовой статус» применительно к личности, отдельным категориям лиц, а также ко всем и отдельным видам государственных органов1.
Приступая к анализу места и роли Правительства РФ, мы затронем сложившиеся в современной юридической науке основные подходы к пониманию категории правового статуса.
Существует ряд подходов к пониманию категории конституционно-правового статуса органа государственной власти. Анализируя основные
концепции по поводу структуры категории конституционно-правовой статус, Н.А. Богданова выделяет узкий и широкий подходы к его характеристике. Так, сторонники узкого подхода к конституционно-правовому статусу государственного органа к числу его элементов относят лишь компетенцию, полномочия. В то время как «при другом подходе структурное усложнение и содержательное расширение статуса осуществляется за счет включения в него иных элементов...»1. Анализ юридической литературы по данному вопросу2, позволяет выделить следующие элементы конституционно-правового статуса: 1) государственно-правовая характеристика органа; 2) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 3) компетенция и ответственность; 4) осуществление деятельности государственным органом в формах и методах, установленных правовыми актами; 5) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права. К сожалению, в российской Конституции отсутствует прямая и четкая формула, определяющая конституционно-правовой статус Правительства РФ, его место в системе федеральных органов государственной власти, в связи, с чем в литературе уже много лет не утихают дискуссии. Данное обстоятельство, а также некоторая инерция традиционных взглядов на исполнительную власть, обуславливает отсутствие единства взглядов на место Правительства России в системе исполнительной власти, соотношение с другими органами государственной власти, субъективизм в определении правового положения, места и его роли в системе органов государственной власти. Эти тенденции оказывают определенное влияние и на взгляды, существующие в современной литературе, что негативно сказывается на качестве подготовки юридических и управленческих кадров.
На наш взгляд, исходным моментом в определении статуса Правительства РФ является то обстоятельство, что ему вверяется полный объем исполнительной власти России. Исходя из конституционного положения, согласно которому «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ» (ч.З ст.ПО), можно сделать вывод о том, что данный государственный орган занимает центральное место и играет ведущую роль в единой системе исполнительной власти. В отличие от единоличного Президента, Правительство РФ представляет собой коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство государственным управлением1.
Правительство любой страны является одним из важнейших институтов государственного управления. В его деятельности всегда отражаются перемены и преобразования, происходящие в государстве. Сказанное, со всем основанием можно отнести и к Правительству РФ, как одному из основных институтов государства.
Первыми целостными законодательными актами (в современном понимании), четко определяющими конституционно-правовой статус, компетенцию и порядок деятельности Правительства России как органа государства, возглавляющего систему исполнительной власти, считают последние законы о правительстве РСФСР от 3 августа 1979 г. «О Совете Министров РСФСР» и от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации»
Общая характеристика актов органов исполнительной власти
Переходный период становления новой российской государственности отличается возрастающей потребностью в регулировании различных сторон социальной и экономической жизни. Осуществляя государственное управление, органы исполнительной власти активно занимаются правотворческой деятельностью, конечным результатом которой выступает нормативный правовой акт.
Значение и роль органов исполнительной власти в установлении (создание, санкционирование, изменение, отмена) юридических норм, находящих свое внешнее выражение в нормативных правовых актах, непрерывно возрастают, предмет регулирования усложняется. Как верно констатируется в литературе, главным назначением для органов исполнительной власти является реализация, претворение в жизнь законов, в которых содержатся нормы-цели, нормы-принципы и другие правовые нормы, регулирующие жизнь общества и государства1.
Рассматривая данный вопрос в историческом аспекте, необходимо отметить, в отечественной правовой системе традиция издания правовых актов, по юридической силе стоящих ниже закона, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты», имеет давнюю историю. В дореволюционной России это - обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст. 80 Основных государствен-ных законов (1906 г.) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.1. В современной России к подзаконным нормативным правовым актам органов исполнительной власти федерального уровня относятся: 1) нормативные постановления Правительства Российской Федерации; 2) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)2.
Необходимо учитывать, что, несмотря на активное использование в законодательстве понятия «нормативный правовой акт», ни в Конституции РФ, ни в действующих федеральных законах нормативно оно не раскрывается, что, в свою очередь, затрудняет определение понятия «подзаконный нормативный правовой акт органа исполнительной власти», так как, определение понятия того или иного явления через ближайший род и видовые отличия может быть оптимальным в том случае, если имеется четкое и достаточно полное определение понятия соответствующего ближайшего рода явлений.
В связи с данным обстоятельством, по-прежнему актуальной остается задача, по выражению А.Ф. Ноздрачева, «взять всю исполнительную деятельность в упорядоченный каталог правовых форм ее осуществления»3.
Несмотря на отсутствие законодательного определения, имеются официальные определения нормативного правового акта в решении Пленума
Верховного Суда РФ, постановлении Государственной Думы РФ, и в научной литературе.
Раскрываемые в указанных источниках признаки нормативного правового акта характерны и для правовых актов органов исполнительной власти, что, однако не исключает некоторые особенности, отражающие специфику этой ветви власти и ее решений. Необходимо учитывать, что отграничение актов органов исполнительной власти от актов других органов государственной власти должно отражать не только их своеобразие, но и признаки, которые отсутствуют у других видов актов.
Анализ юридической литературы позволяет в понимании актов органов управления (исполнительной власти) выделить следующие направления: как властное действие-волеизъявление органов исполнительной власти2; как государственно-властные акты3 (фактически речь идет об актах-документах); как юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности органов государства4.
