Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление российского института президентства 17
1 Президентство РФ как развивающийся конституционно-правовой институт 17
2 Российская модель института президентства: эволюция идеи 29
2.1. Разработка модели института президентства (1990 - 1991 гг.).,.34
2.2. Разработка модели института президентства (1991 — 1993 гг.)...41
Глава II. Развитие института президентства РСФСР (РФ) 59
1 Эволюция конституционных положений о статусе Президента в 1991-2009 гг 59
1.1.Статус Президента по Конституции (Основному Закону) РСФСР 1978 г 61
1.2. Статус Президента по Конституции РФ 1993 г 70
2 Компетенция Президента РСФСР (РФ): от уточнения к расширению 99
2.1. Расширение компетенции Президента в 1991 - 1993 гг 100
2.2. Расширение компетенции Президента в 1994 - 1999 гг 107
2.3. Расширение компетенции Президента в 2000 - 2009 гг 121
Глава III. Перспективы института президентства РФ 138
1 Институт президентсва РФ на современном этапе 138
2 Совершенствование института президенства РФ: концепция закона «О Президенте РФ» 165
Заключение 181
Библиография 185
Приложения
- Президентство РФ как развивающийся конституционно-правовой институт
- Эволюция конституционных положений о статусе Президента в 1991-2009 гг
- Расширение компетенции Президента в 1991 - 1993 гг
- Институт президентсва РФ на современном этапе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На сегодняшний день Президент РФ - это орган государственной власти, который имеет особый, уникальный, как юридический, так и фактический, статус, несравнимый ни с одним из органов, составляющих систему государственной власти в РФ. Особое положение российского Президента проявляется в том, что:
вопреки закреплению в Конституции РФ принципа разделения властей, сохраняются качества единства, монолитности, нерасчлененности власти;
власть в восприятии общества ассоциируется с главой государства, то есть с Президентом РФ;
для удержания своего авторитета Президент РФ практически не нуждается в легитимной основе собственной власти;
Президент РФ является фактически единственным ответственным лицом, но его ответственность носит скорее нравственный характер;
- на Президента РФ замкнут весь аппарат государственного управления1.
В чем причина такого положения дел? В какой степени эго зависит от
конституционно-правовых норм и от внеинституциональных факторов? Каковы варианты дальнейшего развития такой ситуации? Возможно ли что-то скорректировать в рамках конституционного права? Для ответа на эти и некоторые другие вопросы необходимо изучить, как происходило формирование и развитие такого системообразующего института российского конституционного права, как президентство.
Российский институт президентства — объект, который с момента возникновения неизменно вызывает повышенный интерес как российских,
' Весьма образное высказывание одного из политологов объединило практически все эти характеристики: «В отсутствие демократических традиций и привычки различать законодательную, исполнительную и судебную власть, при наличии, наоборот, привычки воспринимать власть как единство гигантского сонма начальников, во взаимоотношениях между которыми можно понять только одно - от главного начальника зависит все, население страны с благодарностью относит на счет Президента (как ранее царя или генсека) все то, что у него не отняли. Тем более все то, что ему дали» {Третьяков В. Почему победил Путин // Российская газета 2004. 16 марта)
так и зарубежных специалистов в области права, политологии, истории, социологии и других наук, а также журналистов и рядовых граждан. Причем по отношению к данному институту представлен весь спектр возможных мнений и оценок. Если говорить о критике в адрес данного института, то сегодня она все чаще звучит от представителей российской юридической науки, а также от зарубежных экспертов. Именно Президент РФ ассоциируется с такими проблемами, как нарушение принципа разделения властей; «усиление» исполнительной ветви власти и выстраивание «вертикали»; «указное законотворчество»; «вырождение» федеративных отношений; «всесилие» президентской Администрации; «упадок» Парламента; фиктивность конституционного правосудия и т.д. Именно Президент РФ представляется в качестве если не инициатора, то куратора всех недемократических мер и реформ. В то же время, число сторонников данного института в его нынешнем виде среди специалистов'также велико, а общественная поддержка порой просто поражает своей устойчивостью. Такая неоднозначная ситуация диктует необходимость предпринять попытку в рамках конституционного права объективно и комплексно исследовать практику российского президентства, систематизировать ее и определить, в каком направлении эволюционирует данный конституционно-правовой институт, какие факторы влияют на его развитие, насколько этот институт органичен для России, в чем «слабые» места действующей модели института президентства, какие проблемы и в какой мере могут быть решены конституционно-правовыми средствами.
Актуальность такого рода исследования обусловлена, во-первых, тем, что научное обобщение и анализ практики функционирования любого конституционно-правового института следует производить периодически в порядке своеобразного мониторинга его эффективности и актуализации соответствующих знаний о нем, поскольку даже при относительной стабильности норм конституционного права имеют место изменения. Во-вгорых, актуальность темы определяется спецификой текущего момента.
Российскому институту президентства исполнилось уже 18 лет. Кроме того, прошло больше года после состоявшихся 2 марта 2008 г. пятых президентских выборов, по итогам которых был избран третий по счету Президент РФ. В 2008 г. впервые за 15 лет с момента принятия действующей Конституции РФ 1993 г. в нее были быстро и без каких-либо прений внесены поправки, увеличившие срок легислатуры Президента с 4 до 6 лет и установившие подотчетность Правительства Государственной Думе. После президентских выборов опять же впервые пост Председателя Правительства занял бывший глава государства, возглавляющий доминирующую политическую партию, которая после парламентских выборов 2007 г. имеет «конституционное» большинство голосов в нижней палате Парламента. К настоящему моменту можно совершенно определенно говорить о сформировавшихся правовых позициях Конституционного Суда по многим вопросам, касающимся функционирования института президентства. Кроме того, именно сейчас не только экономика России, но и сама система властных институтов проходят испытание еще одним, на сей раз мировым, финансовым кризисом, а также меняющимся мировым порядком.
Учитывая это, а также тот факт, что, к сожалению, в виду различных (обьекшвных и субъективных) причин при всем внимании, которое уделяют специалисты в области конституционного- права отдельным проблемным аспекіам института президентства, комплексных исследований такого рода пока проведено не было, обращение к вопросу эволюции института президентства РФ является не просто возможным и интересным, но и очевидно необходимым.
По сути, исследование эволюции института президентства неразрывно связано с попыткой решить теоретическую и глубоко философскую проблему создания органичной для России правовой модели (основы) организации государственной власти, поскольку именно от ее решения, в
конечном счете, зависят и ответы на текущие вопросы правового характера2. К их числу относятся и вопросы корректировки действующей модели института президентства РФ. Безусловно, далеко не все в отношении функционирования такого органа, как Президент РФ, может и должно быть урегулировано правовыми средствами, однако отдельные шаги в этом направлении представляются необходимыми. Одним из таких вариантов корректировки ситуации конституционно-правовыми средствами является закон «О Президенте РФ», идея и проекты которого вынашивались давно, но который с позиции сегодняшнего дня видится несколько иначе и в плане целей, и в плане содержания, а также, что немаловажно, в плане возможности принятия.
Резюмируя сказанное, можно утверждать, что в настоящее время существует потребность в проведении такого рода консі итуционно-правового исследования с учетом опыта, накопленного Россией за эти годы, и актуальных научных разработок.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что сама идея президентсіва обсуждалась и в научных, и в политических кругах как в дореволюционной, так и в советской России, ни данный институт в целом, ни отдельные элементы правового статуса практически не нашли своего отражения' в фундаментальных конституционно-правовых исследованиях. Немногочисленные научные разработки касались лишь зарубежных моделей института президентства: например, работы М.А. Кругоголова, А.А. Мишина, Ю.Н. Ныперко, В.Н. Плешкова, Г.Л. Решетникова, В.А. Савельева и других. В определенной степени к исследованиям, касающимся президентства, из числа работ дореволюционного периода могут быть отнесены, например, труды А.Д. Градовского, A.M. Гурвича, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского. Что касается советского периода, то можно назвать работы И.П. Трайнина, Б.М. Лазарева.
2 См.: Кененова И.П «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы
современного цикла развития власти в России // Государе і венная власть и местное самоуправление. 2007. №
3 С. 3-14.
В отечественной науке конституционного права начало исследованиям института президентства, отдельных его элементов, места в механизме государственной власти и перспектив развития было положено самим фактом учреждения этого поста в СССР и РСФСР в начале 90-х гг. XX в. Процесс подготовки новой Конституции РФ в 1990-1993 гг. можно считать началом интенсивной теоретической разработки различных вопросов российского института президентства. Об этом в своих публикациях рассуждали многие участники данного процесса: С.С. Алексеев, Л.Б. Волков, В.Д. Зорькин, В.Б. Исаков, В.А. Кикоть, В.И. Лафитский, Л.С. Мамут, М.А. Митюков, О.Г. Румянцев, Б.А. Страшун и др.
Среди наиболее ранних работ, посвященных институту президеніства и различным аспектам его функционирования, следует выделить исследования Б.П. Елисеева, Б.М. Лазарева, Ю.И. Скуратова, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, Е.А. Туманова, М.А. Шафира и др. Многочисленные научные работы, касающиеся института президентства РФ, появляются в России с середины 90-х гг. Однако в основном они связаны с рассмотрением отдельных вопросов и проблем конституционно-правового статуса Президента РФ. Так, например, можно выделить работы, посвященные: российской форме правления - О.И. Зазнаев, А.Д. Керимов, М.А. Краснов, В.Б. Кувалдин, А.Н. Мещеряков; нормативным актам Президента РФ - С.А. Авакьян, С.А. Иванов, М.Г. Кубагаев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин; положению Президента РФ в системе разделения властей - И.Л. Волошенко, А.А. Котенков, М.А. Краснов, В.О. Лучин, М.А. Митюков, Д.Ю. Скуратов, И.В. Филиппов, Г.Н. Чеботарев; досрочному прекращению исполнения Президентом РФ своих полномочий - С.А. Авакьян, В.А. Виноградов, С.Г. Колбая, Н.С. Сопельцева; вспомогательным органам при Президенте РФ - Б.П. Елисеев, Д.Н. Петровский, И.В. Сыскова.
Что касается основных работ, в которых проводится комплексное исследование института президентства РФ, в числе таковых можно назвать работы А.Ф. Алиева, М.В. Баглая, Г.В. Дегтева, Ю.А. Дмитриева, Б.П.
Елисеева, В.И. Каинова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.Н. Суворова, В.Е. Чиркина.
При этом необходимо отметить, что российская модель института президентства и различные аспекты ее функционирования привлекают постоянное внимание представителей политологической науки, как российской (например, В.Я. Гельман, В.В. Иванов, А.Н. Кынев, Л.Ф. Шевцова и другие), так и зарубежной (например, Т. Колтон, Р. Саква, Д. Тризман, Э. Уокер, С. Холмс, С. Фиш и др.).
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются обобщение 18-летнего опыта функционирования в России института президентства и структурирование соответствующих знаний, определение перспектив дальнейшего развития данного института, предложение проекта закона «О Президенте РФ», как одного из способов совершенствования института президентства.
Соответственно автор ставит перед собой следующие задачи:
исследовать процесс разработки российской модели института президентства и определить факторы, оказавшие влияние на выбор формы правления и конституционно-правовую конструкцию данного института;
проанализировать положения Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г., впервые урегулировавшие правовой статус российского Президента, их особенности и последующую трансформацию;
проанализировать положения действующей Конституции РФ 1993 г., иных нормативных актов, регулирующие правовой статус Президента РФ, их особенности, интерпретацию и потенциал;
предложить и обосновать авторский подход к классификации полномочий Президента РФ;
проанализировать и систематизировать нормативные акты Президента РСФСР (РФ), Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР
(РФ) в период с 1991 по 1993 гг., которыми полномочия Президента расширялись в сравнении с конституционными;
проанализировать и систематизировать федеральные законы и указы Президента РФ за период с 1994 по 2009 г, выявив случаи «компетенционной экспансии», когда полномочия Президента РФ расширялись в нарушение положений Конституции РФ и федеральных законов, заложенных в них принципов и идей;
проанализировать практику Конституционного Суда РСФСР (РФ) за весь период существования в России института президентства, касающуюся статуса и полномочий Президента РСФСР (РФ);
установить закономерности и проследить тенденции развития российского института президентства с момента его введения и до сегодняшнего дня;
обосновать необходимость дополняющего и развивающего конституционные положения комплексного нормативного акта, регулирующего правовой статус Президента РФ и органов, обеспечивающих его деятельность - федерального конституционного закона «О Президенте РФ».
Объект исследования — конституционно-правовой институт президентства РФ, как комплекс конституционно-правовых норм, а также научное знание об этом институте.
Предмет исследования — эволюция института президентства РФ и научного знания об этом институте.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический и связанные с ним методы (логический метод, анализ и синтез, метод моделирования), а также специальные методы: формально-юридический, конкретно-исторический. В качестве ключевых методов исследования эволюции института президентства РФ использованы системный метод, предполагающий анализ не отдельно взятых актов, а всего комплекса нормативных документов, касающихся данного института, и
общественных отношений, складывающихся на практике, в контексте социальных, экономических, политических процессов, а также исторический метод, позволяющий исследовать институт президентства РФ в динамике. Важное значение имело также использование метода моделирования для обозначения перспектив дальнейшего развития института президентства РФ, а также разработки концепции федерального конституционного закона «О Президенте РФ».
Теоретическую основу диссертационной работы составили работы преимущественно отечественных ученых в области конституционного права, теории и истории государства и права, административного права. В частности следует упомянуть труды таких специалистов как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.Б. Атаманчук, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, Ю.А. Тихомиров, М.Н. Марченко, А.Е. Мицкевич, Б.Н. Топорнин, Е.А. Туманов, В.Е. Чиркин. При анализе зарубежного опыта использованы работы Э: Дюркгейма и Ш.-Л. Монтескье.
Эмпирической основой диссертационного исследования являются Конституция РФ, федеральные законы и нормативные акты Президента РФ, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., нормативные акты Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР (РФ), нормативные акты Президента РСФ>СР (РФ), решения Конституционного Суда РФ, стенограммы, документы и материалы Конституционной комиссии и Конституционного совещания, тексты альтернативных проектов Конституции, публикации в СМИ, данные социологических опросов (ВЦИОМ, «Левада-Центр»).
Научная новизна исследования. Представленная диссертация является по состоянию на 2009 г. первым в отечественной конституционно-правовой науке комплексным исследованием процесса эволюции института президентства РФ, охватывающим весь временной интервал с момента появления в России идеи учреждения данного поста по начало 2009 г. В
работе юридический анализ сочетается с историческим, политологическим и социологическим анализом, содержатся как теоретические разработки, так и практические предложения.
В диссертации представлен обзор развития и видоизменения идеи президентства. , в России, начиная с конституционных t * проектов дореволюционного периода, концепции «коллегиального президента» в лице Президиума Верховного Совета СССР, соответствовавшей s идеологии советского периода, которая отрицала разделение властей, и заканчивая первыми реальными шагами по учреждению должности Президента после прихода к власти М.С. Горбачева.
Научная новизна диссертации проявляется также в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения; .
Эволюция конституционно-правового института президентства РФ может быть исследована только при изучении таких составляющих, как: развитие отечественной идеи президентства и его понимания; развитие конституционных положений, закрепляющих основы статуса Президента РФ; развитие внеконституционной нормативной составляющей 'института -президентства РФ. Именно комплексный анализ трех \- указанных составляющих позволяет понять сущность института, фиксировать его изменения, выявить внутреннюю логику развития, оценить перспективы.
Отличительной особенностью российской концепции президентства является то, что она заключает в себе аналог «просвещенного"абсолюта», основана на единстве понимания власти. Суть российского президентства -«сильная» личная власть, самодержавие, авторитарные начала. Основной тенденцией на протяжении всего существования института президентства вплоть до конца 2008 г. являлась централизация в управлении государством, при этом максимально проявлялась сущность данного 5"института. Сохраняющийся достаточно высокий уровень поддержки со. стороны граждан свидетельствует о закономерности и органичности для России
«сильной» единой центральной власти в ее персонифицированном восприятии.
Институциональные модели западной демократии в России неизбежно трансформируются под воздействием внеинституциональных факторов. В случае с институтом президентства данная черта проявляется особенно ярко. Правовые средства практически бессильны против факторов, лежащих вне правового поля и определяющих вектор эволюции института. Таким образом, необходим сдержанный подход в оценке степени воздействия применяемых правовых регуляторов, а также их приспособление и максимальная ориентация на учет внеинституциональных факторов. Это единственный способ сближения правовой и политической реальности.
Модель института президентства РФ, закрепленная в Конституции РФ 1993 г., ориентирована на институционально «сильного» Президента, стоящего над остальными институтами, включая Парламент и Правительство. Это системообразующий институт. Вместе с тем, конституционная модель не предопределяет с неизбежностью фактического дисбаланса и абсолютного доминирования лица, замещающего пост Президента РФ, а лишь делает это возможным. «Гибкость» конституционной . модели института президентства РФ и всей системы государственной власти предполагает возможность «усиления» институтов Парламента и Правительства (в том числе создание Правительства парламентского большинства) при сохранении институционально «сильного» Президента. Это является достоинством, а не недостатком действующей Конституции РФ. Соответственно, реформирования требует не Конституция РФ, ее можно лишь незначительно скорректировать.
Основной причиной дисбаланса в системе разделения властей является «компетенционная экспансия», представляющая собой очевидное внеконештуционное расширение полномочий Президента РФ с превышением пределов компетенции за счет компетенции других институтов. Данное явление имело место на всем протяжении существования
российского института: президентства, но в три- этапа, отличавшихся
воздействием различных, факторов, целями; условиями и, что
. принципиально, способами расширения' президентских, полномочий: 1991-
1993 гг.; 1994-1999 гг.; 2000-2009тг. ' \
При характеристике,полномочий Президента;РФ, неизбежно возникает потребность в их классификации, которая бы давала полное представление о сферах компетенции ш позволяла, четко структурировать, весь массив президентских, прерогатив. На основе уже существующих на- сегодняшний день классификаций, используемых авторами учебных пособий по конституционному праву России, можно было бы,предложить обобщенный и доработанный вариант такой классификации, основывающейся* на критерии задачи; решаемой; посредством наделения. Президента' теми или иными; прерогативами и согласующейся с функциями, возложенными на Президента,. РФ Конституцией; 1993» г.
Обозначившиеся:в 2008 - 2009 гг.. признаки; перехода, России в третью; фазу конституционного цикла, предполагающую создание и функционирование компромиссной модели власти, сочетающей тенденции к централизации и децентрализации, свидетельствуют о необходимости поиска " новой трактовки института президентства'РФ и требуют совершенствования института путем разработки и принятия* федерального конституционного закона «О Президенте РФ», как комплексного акта, детализирующего и развивающего положения Конституции РФ и охватывающего как основы правового статуса Президента РФ и его: полномочия, так и- организацию и функционирование органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ; При этом принятие такого акта возможно и необходимо осуществить именно
в форме федерального конституционного закона.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что диссертация восполняет существовавший в науке конституционного права пробел: проведено комплексное политико-правовое исследование института президентства РФ в динамике за 18 лет его функционирования. Кроме того, в
ходе диссертационного исследования разработана усовершенствованная классификация полномочий Президента РФ; проведен максимально широкий сопоставительный анализ моделей института президентства в< альтернативных проектах Конституции РФ, проектах Конституционной комиссии . и Конституционного совещания; предложено несколько периодизаций различных процессов в рамках эволюции института президентства; раскрыто содержание «компетенционной экспансии» Президента РФ; разработана теоретическая концепция федерального конституционного закона «О Президенте РФ». Содержащиеся в диссертации предложения и обобщения призваны внести вклад в развитие конституционного права России в части исследования как самого института президентства РФ, так и вопросов, касающихся формы правления, разделения властей, конституционной ответственности, функционирования Правительства РФ, развития федеративных отношений.
Практическая значимость* исследования заключается в том, что в нем обосновывается необходимость № возможность принятия федерального конституционного закона «О* Президенте РФ» с предложением текста законопроекта и проекта Закона РФ о поправках к Конституции РФ, которые необходимы для того, чтобы предусмотреть принятие соответствующего федерального конституционного закона. Вариант предлагаемого проекта федерального конституционного закона «О Президенте РФ» может быть использован субъектами права законодательной инициативы для разработки на его основе и внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта такого закона.
Кроме того, в исследовании содержится обоснование ряда других предложений прикладного характера, которые могут быть использованы для корректировки действующих федеральных законов и нормативных актов Президента РФ, а также интерпретации норм Конституции РФ.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической деятельности в рамках дисциплины «Конституционное право
России». Они могут также найти применение в преподавании, спецкурсов «Президентство: опыт России и зарубежных стран», «Конституционно-правовые проблемы современного политического развития России», «Конституционно-правовые проблемы организации исполнительной власти в России», «История конституционализма».
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в многочисленных публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на круглых столах (Презентация книги Краснова М.А., Шаблинского И.Г. «Российская система власти: треугольник с одним углом» — Институт права и публичной политики, круглый стол «Популярность политических партий в современной России и проблема "упРавляемых" выборов» с участием Д. Тризмана — Институт права и публичной политики), в подготовке материалов в рамках Международного исследования «Реализация Конституции: от идей к практике развития конституционного строя (состояние и перспективы . российского конституционализма на общемировом фоне) (2008 г.)3, а также использованы на практике при участии в создании многотомного издания «Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.)» (М\, 2007-2009) и в рамках участия в разработке Перечня приоритетных- законодательных инициатив для руководства политической партии «Справедливая Россия» (2007 г.)4. Отдельные положения исследования применялись автором при проведении семинаров по курсу «Конституционное право России» и занятий по спецкурсу «Президентство: опыт России и зарубежных стран» на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова.
Структура диссертации соответствует логике исследования и включает введение, три главы, состоящие из шести параграфов, а также заключение,
3 См.:
' См.: ru/expertwork/
библиографический список и три приложения, представляющие собой таблицу и два законопроекта.
Президентство РФ как развивающийся конституционно-правовой институт
Институт президентства, которому уже более 200 лет, к настоящему времени во всем мире прочно занял свое не последнее место среди других, порой более ранних, государственных институтов. Россия в этом отношении не стала исключением. Вместе с тем, необходимо внести некоторые уточнения в подходы к пониманию и исследованию президентства.
Обращаясь к исследованию такого объекта, как институт президентства РФ, необходимо иметь в виду, что границы понятия «институт» весьма подвижны как в теории, так и на практике, особенно когда речь идет о Президенте.
С формально-юридической точки зрения Президент РФ - это государственный орган, представляющий собой гражданина, который в установленном государством порядке на определенный срок наделен конкретными государственно-властными полномочиями, за осуществление которых он несет ответственность. То есть, это один из элементов государственного аппарата. С теоретической же точки зрения, Президент РФ является институциональным компонентом власти (властным институтом, институтом государственной власти), представляющим собой государственный орган, которому соответствует обособленная группа конституционно-правовых норм.
Что касаеіся собственно конституционно-правового понимания, то на первый взгляд в отечественной науке конституционного права Президент рассматривается как в широком смысле, так и в более узком. Существует точка зрения, согласно которой, Президент РФ (или президентство РФ) - это подотрасль конституционного права, объединяющая нормы, содержащиеся как в Конституции, так и в других источниках конституционного права, определяющие статус Президента, его полномочия, порядок их осуществления, деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его предназначения5. В соответствии же с другой позицией, Президент РФ (или президентство РФ) - это конституционно-правовой институт, представляющий собой относительно обособленную группу взаимосвязанных между собой конституционно-правовых норм, определяющих место и роль Президента, как государственного органа, в общей системе государственных органов6.
Однако при ближайшем рассмотрении использование в определении президентства таких разнопорядковых элементов системы права, как подотрасль и институт, не имеет достаточного содержательного основания. Это, скорее, вытекает из различных теоретических подходов к системе конституционного права, и сложности соотнесения теоретических конструкций с реальными комплексами правовых норм. Рамки этого понятия «институт» как в теории; так и на практике весьма подвижны. Главный и единственный критерий для выделения норм в институт - однородность регулируемых общественных отношений. При этом, высказываются суждения, что конституционно-правовыми институтами являются только такие комплексы норм, которые выступают как часть, элемент конституционного права, а для более мелких общностей норм определение просто отсутствует. Если же говорить о подотрасли, то вроде бы очевидно, что это элемент является необязательным, но если он выделяется, то трактуется как комплекс одновременно норм и институтов, причем критерий для выделения используется тот же самый7. То есть система получается более чем условной и подверженной субъективным интерпретациям. Как представляется, наиболее гармоничным мог бы стать подход, исходящий из того, что Президенту РФ, как институту государственной власти, соответствует конституционно-правовой институт президентства РФ, то есть относительно обособленная группа взаимосвязанных меэюду собой конституционно-правовых норм, определяющих место и роль Президента РФ, как государственного органа, в общей системе государственных органов, и регулирующих деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его функций. При этом данный правовой институт (наряду с такими институтами, как, например, Парламент) является составной частью такой подотрасли конституционного права, как система органов государственной власти и местного самоуправления. При такой трактовке система обретает некоторую стройность.
Заметим, что конституционно-правовой институт президентства РФ характеризуется следующими чертами: - институт включает как материальные, так и процессуальные нормы конституционного права; - эти нормы зафиксированы как в Конституции РФ, так и в других источниках конституционного права; - эти нормы касаются как самого Президента РФ, так и органов и должностных лиц, обеспечивающих его деятельность. Необходимо обратить внимание и на терминологическое уточнение, использованное применительно к институту президентства в контексте настоящего исследования. Речь идет именно об институте президентства Российской Федерации, что ограничивает объект данного исследования, с одной стороны, только российским опытом, и с другой, - только федеральным уровнем российской системы государственной власти, без обращения к региональным институтам президентства. Относительно первого момента следует заметить, что российский опыт не может быть ограничен только периодом существования собственно Российской Федерации, хотя это и является приоритетным. Опыт РСФСР является неотъемлемой частью рассматриваемого вопроса, поскольку история фактического существования конституционно-правового института президентства в России началась именно с введения поста Президента РСФСР. Однако уже в 25 декабря 1991 г. Российская Советская Федеративная Республика (РСФСР) стала именоваться Российской
Федерацией (Россией) , соответственно, государственные органы, в- том числе и Президент, изменили свое официальное наименование. Непосредственно же в- тексте Конституции (Основного Закона) это было зафиксировано 21 апреля 1992 г.9 Что же касается второго момента, то в начале 90-х гг., как справедливо заметил В.Д. Зорькин, «союзный центр потерял еще одну монополию: слово "президент" и в республиках стало входить в конституционный язык»10. В этой связи приходится уточнять, о каком именно уровне власти идет речь.
Эволюция конституционных положений о статусе Президента в 1991-2009 гг
Исследуя вопрос эволюции института президентства РФ, необходимо обратиться непосредственно к конституционным положениям, регулировавшим и регулирующим по сей день статус российского Президента. Сопоставив соответствующие нормы Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. и Конституции РФ 1993 г. с учетом имевшей место корректировки как «старого» так и «нового» конституционного текста, можно совершенно отчетливо увидеть, как трансформировался правовой статус Президента, в чем заключались основные изменения с формально-юридической точки зрения и какие сложности возникали и возникают на практике при реализации тех или иных конституционных установлений. Рассмотрим подробнее, как в каждой из двух Конституций определялось общее положение Президента, как регулировался порядок замещения поста Президента и досрочное прекращение исполнения им своих полномочий, какие именно прерогативы закреплялись за Президентом на уровне конституционных норм.
Что касается конституционных полномочий Президента, то их следует рассматривать в определенной системе, что и делается традиционно в учебной литературе с целью более доступного изложения материала и подтверждения широкого круга вопросов, относящихся к ведению главы государства " . Президентские конституционные полномочия группируются соответственно тем сферам, в которых Президент может действовать, либо в зависимости от того субъекта (органа, структуры, лица), в отношении которого Президент наделен прерогативами, либо просто в соответствии с тем, как эти полномочия распределены по статьям Конституции и т.д. Иногда в одной классификации совмещаются несколько критериев. Все это подтверждает сложность стройной систематизации полного объема конституционных президентских прерогатив. Однако было бы неверно говорить о необходимости какой-то универсальной, наилучшей классификации, поскольку любая классификация носит условный характер и является вспомогательным инструментом.
В рамках настоящего исследования можно было бы предложить классифицировать президентские прерогативы согласно тому, каково назначение, задача, решаемая при помощи тех или иных полномочий. Именно назначение во многом предопределяет и механизм, и формы реализации тех или иных полномочий. Так, одни прерогативы предоставлены Президенту для того, чтобы он мог определять общую стратегию развития государства, другие - для того, чтобы обеспечить должным образом собственную деятельность и т.д. На основании этого критерия все президентские прерогативы можно сгруппировать в семь компетенционных блоков: — стратегические полномочия, — обеспечительные полномочия, — внутриполитические полномочия, — внешнеполитические полномочия, — полномочия по обеспечению безопасности, — кадровые полномочия, — полномочия по обеспечению собственной деятельности. Предлагаемая классификация в рамках исследования эволюции института президентства призвана выявить, в каком направлении происходило развитие компетенции Президента, за счет каких конституционных прерогатив «усиливались» его позиции. Более того, данная классификация позволит далее проследить, за счет какого рода прерогатив происходило внеконституционное расширение компетенции Президента.
Итак, глава 13-1 «Президент РСФСР» Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. закрепила «гибридную» президентскую республику с элементами парламентаризма советского типа и определила следующие параметры института президеніства. Прежде всего, ст. 121-1 Конституции РСФСР предусматривалось, что Президент «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполни і ельной власти РСФСР». В то же время приоритет все-таки отдавался законодательной власти - Съезду народных депутатов и его постоянно действующему органу - Верховному Совету. De jure именно Съезд являлся высшим органом государственной власти РФ. Однако de facto Президент становился главой государства.
Был также предусмотрен и пост Вице-президента РСФСР (ст. 121-7., 121-9 — 121-11). Он замещал свою должность таким же образом и на тот же срок, что и Президент РСФСР. Вице-президент осуществлял по поручению Президента РСФСР отдельные его полномочия, а также замещал Президента РСФСР в случае его отсу гствия.
Замещение поста Президента РСФСР. Согласно Конституции РСФСР 1978 г., устанавливалось, чю народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов и непосредственно (ст. 2), и граждане имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании (ст. 47). Конституцией 1978 г. Предусматривалось, что Президент РСФСР избирается общенародным прямым голосованием сроком на 5 лет, не более двух сроков подряд. Президентом мог стать гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший избирательным правом. Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РСФСР. Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР наделялись правом досрочного прекращения полномочий Президента РСФСР в результате импичмента, осуществление которого было отнесено к компетенции Съезда: Президент мог быть отрешен от должности 2/3 голосов от общего числа депутатов Съездом народных депутатов по трем основаниям — в случае нарушения КонституциИ РСФСР, законов РСФСР и данной им присяги.
Полномочия Президента РСФСР. Что касается президентских полномочий, то согласно Конституции РСФСР, они были достаточно многообразны, но не настолько, как в. Конституции РФ 1993 г. В рамках блока стратегических полномочий необходимо назвать право Президента обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. При этом следует заметить, что вопросы определения внутренней и внешней политики были отнесены к исключительному ведению Съезда народных депутатов (п. 2 ст. 104),
Обеспечительные полномочия Президента включали ряд прерогатив в части законодательного процесса: согласно ст. 121-5 Конституции РСФСР, Президент наделялся правом законодагельной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия. Законы, принятые Верховным Советом могли быть до истечения этого срока (14 дней) возвращены им для повторного рассмотрения, то есть налицо было право отлагательного вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат (в этом случае Президент был обязан подписать закон в течение 3 дней).
Согласно ст. 121-8 Конституции РСФСР, Президент мог издавать указы и распоряжения только на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР. Указы Президента не могли противоречить Конституции и законам РСФСР и были обязательны к исполнению на всей территории РСФСР.
Расширение компетенции Президента в 1991 - 1993 гг
Относительно первого периода необходимо сказать следующее. Как представляется, некорректно было бы сравнивать по каким-либо параметрам ситуацию с реальной компетенцией Президента в 1991-1993 гг. с ситуацией в последующие годы, поскольку решающее влияние на процесс «укрепления» президентской власти в России оказали не Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» и не обновленная Конституция РСФСР, а события 18-21 августа 1991 г., когда на всей территории СССР было введено чрезвычайное положение, а государственная власть перешла к Государственному комитету по Чрезвычайному положению (ГКЧП) . Это послужило своеобразным «трамплином», позволившим Президенту приступить к расширению своих полномочий. Основным способом на данном этапе стал нормативный указ, а целью - полное и бесповоротное «разрушение» системы Советов и принудительный перевод экономики страны на рыночные отношения.
Сразу же после объявления ГКЧП антиконституционным234 все органы исполнительной власти СССР были переподчинены непосредственно Президенту РСФСР впредь до созыва Съезда народных депутатов СССР235. Кроме того, Президент принял на себя командование Вооруженными Силами СССР236. Со своей стороны Верховный Совет РСФСР не только не сопротивлялся такому решительному «укреплению» президентских позиций, но сам предоставил Президенту право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Помимо этого, была еще введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом237. Далее последовало решение Президента о том, что главы исполнительной власти регионов образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР238. Теперь Президент громогласно и прямо «заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности органов исполнительной власти в регионах» .
Парадоксальность ситуации, сложившейся на данном этапе, в том, что именно народные депутаты, собравшиеся на V (внеочередной), Съезд народных депутатов РСФСР, состоявшийся по настоянию Президента, видимо находясь «в эйфории всеобщей демократизации и суверенизации»240, сами фактически легитимировали «компетенционную экспансию» Президента241. Президенту на один год (до Г декабря 1992 г.) предоставлялись дополнительные полномочия по самостоятельному изданию указов нормативного (а по сути «законозаменяющего»)242 характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной и таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по решению вопросов реорганизации структуры высших исполнительных органов государственной власти, компетенции и порядка формирования исполнительных органов.
Этим решением парламентарии «выпустили джинна из бутылки». Получив саму «санкцию» Парламента на подобного рода действия, Президент уже не придавал значения ни границам предоставленных полномочий, ни их ограниченности определенным сроком. Прежде всего, Президент установил, что на время проведения радикальной экономической реформы Правительство РСФСР формируется «под непосредственным руководством Президента» " . При этом нельзя не отметить тот факт, что предложение VI Съезда народных депутатов Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя
Правительства244 оказалось проигнорировано Президентом с помощью формальной уловки. Президент принял решение «возложить обязанности» Председателя Правительства на Е.Т. Гайдара245. Эта формулировка, как справедливо замечает С.А. Авакьян, «вовсе не означала, что лицо становится настоящим полновесным Председателем Правительства, а поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование»246.
Кроме того, деятельность министерств безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел стала направляться непосредственно Президентом247. Несмотря на то, что Президенту предоставлялось право лишь реорганизовывать государственные органы исполнительной власти (например, объединять), он, тем не менее, позволял себе и упразднять старые, и создавать новые" . В случае с созданием Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР249 Конституционный Суд РСФСР в Постановлении от 14 января 1992 г. № 1-П"1 был вынужден констатировать, что Президент РСФСР превысил предоставленные ему полномочия, выйдя за рамки установленного разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную, а также разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.
Институт президентсва РФ на современном этапе
Проведя своего рода «диагностику» института президентства РФ, можно констатировать следующее. В целом, как бы странно это ни звучало, с учетом теории конституционных циклов и, так называемой, «русской традиции власти», эволюция данного института происходит во вполне ожидаемом направлении. При этом, не являются отклонениями, как таковыми, ни доминирующее положение Президента, ни последовательное «усиление» исполнительной власти, ни «ослабление» Парламента. Все это закономерно и неизбежно. Но закономерно и другое — наступление третьей фазы конституционного цикла, которая, как свидетельствует мировая практика, представляет собой вариант эволюционного перехода от централизации и авторитарных подходов в управлении к компромиссному варианту. И именно в последние полтора - два года Россия, как представляется, подошла к тому, чтобы всерьез задуматься о поиске такого компромиссного варианта с учетом российской специфики и накопившихся І проблем в сфере функционирования конституционно-правового института президентства РФ и всей системы власти в целом. Совершенно очевидно, что решение данного вопроса - вопроса гармоничного устройства государственной власти — лежит не только и не столько в плоскости конституционного права и права вообще, однако все же постараемся выделить, какими правовыми «инструментами» и чго именно может быть скорректировано.
Каким же может быть компромиссный вариант конституционного развития для России? Прежде всего, необходимо признать, что, институт президентства в его российской интерпретации, как это доказывает изученный нами опыт, изначально не являлся и не является в полном смысле демократическим институтом, как бы негативно это ни воспринималось. Его смысловое наполнение в силу национальной специфики всегда имело оттенок самодержавия, авторитаризма, персонализма. С точки зрения попыток строительства в России мифологического демократического государства западного образца такое положение вещей представляется отклонением от нормы и потенциальной угрозой, но корректировке правовыми средствами этот недостаток не поддается. Поэтому, если согласиться с тем, что для России западные стандарты непригодны, по крайней мере, пока, то система с «сильным» главой государства видится весьма органичной.
Другой проблемой для России, как уже говорилось, бесспорно, остается существующая изначально в Конституции 1993 г. и лишь усугубившаяся за эти 15 с лишним лет проблема реализации на практике принципа разделения властей. Но как уже отмечалось, эго не проблема «плохого», или «хорошего»- текста Конституции. Каким бы ни был институциональный «дизайн» в этом отношении, действовать все равно будет неформальная российская практика, для которой власть едина. Кроме того, «концепция разделения властей, являющаяся нeпpeлoжным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере, в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах»351. Таким образом, не стоит драматизировать ситуацию.
Следует согласиться, что императивы, заложенные в,Конституции РФ 1993 г., в совокупности с историческими и ментальными характеристиками российского общества «предопределяют не неизбежность, но возможность авторитарного правления, неважно, "мягкого" или "жесткого"»352. И если быть до конца честными и с собой, и с пресловутым Западом, то для России гораздо разумнее и полезнее на данном этапе перестать имитировать демократию, а бороться за вариант «мягкого» авторитаризма, при котором власть не прибегает к насилию и продолжают функционировать демократические институты. Российская модель организации власти еще долго не будет соответствовать строгому европейскому стандарту демократии, да и сам этот стандарт постепенно «размывается».
В России объективно был, есть, и будет необходим «сильный» Президент - это факт, который следует принять. Смена уже третьего по счету главы государства и 18-летний опыт функционирования института президентства демонстрируют, что именно «сильный» Президент353 доказал свою оправданность. Об этом свидетельствует и восприятие данной модели населением354. «Общество на собственном опыте убедилось, что слишком свободные рамки консгитуционных правил непродуктивны в период становления новых общественных отношений. И этот период, к сожалению, не закончен»355. Однако с течением времени стал очевидным и другой-факт: ситуация, когда единственным реально дееспособным институтом в стране является институт президентства, по определению порождает нестабильность, институциональную «отсталость» и неизбежно начинает препятствовать нормальному функционированию государства. Причем дееспособность этого института на 50% обусловлена не институциональным а персональным фактором. Как совершенно справедливо заметил небезызвестный первый заместитель Руководителя Администрации Президента РФ В.Ю. Сурков, «самым большим пороком, сложившимся в политической системе, является то, что она покоится на ресурсе одного человека, и как следствие - одной партии. Причем ясно, что партия в зрелом президентство должно постепенно продолжать институционализироваться Необходим переход от «ручного управления» страной к институтам, насколько это возможно. Конечно, с учетом российской специфики и здесь вполне возможны издержки. Так, например, не исключено формирование теперь уже двух «вертикалей власти»: президентской и премьерской, -причем первая, несмотря на обширные конституционные и приобретенные за эти годы полномочия, вероятно, будет все-таки играть не определяющую роль. Однако наличие рядом с «сильным» Президентом достаточно «сильного» Председателя Правительства може г иметь и положительный эффект, способствуя структурированию высшего эшелона власти в России, что придаст системе в целом большую «эластичность», а значит и стабильность. В результате такой трансформации ключевого властного института могут обрести большую/автономию и превратиться в полноценные самостоятельные институты и иные элементы системы. Даже при «сильном» Президенте необходимо создавать эффективную систему управления; хотя бы в рамках исполнительной влас і и. Нынешняя бюрократическая система не в состоянии обеспечивать функционирование ни демократической, ни авторитарной системы. Данная проблема, как представляется, может быть решена правовыми средствами, в том числе и за рамками конституционного права.
