Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты деятельности политических партий 15
1.1. Право граждан на объединение как правовой фундамент создания политических партий 15
1.2. Понятие партии и ее правового статуса в научной литературе и законодательстве 37
1.3. Общеевропейские стандарты в правовом регулировании деятельности политических партий 60
Глава 2. Создание и финансирование политических партий в Российской Федерации и Германии 67
2.1. Создание, регистрация политических партий в Российской Федерации и финансовая основа их деятельности 67
2.2. Правовые основы создания и финансирования политических партий в Германии 111
Глава 3. Участие партий в политическом волеизъявлении народа, контроль государства за их деятельностью 127
3.1. Участие политических партий в выборах и референдумах в Российской Федерации и государственный контроль за их деятельностью» 127
3.2. Правовые особенности участия политических партий в выборах и их конституционно- правовая ответственность в Германии 159
Заключение 180
Список использованных источников и литературы 184
- Право граждан на объединение как правовой фундамент создания политических партий
- Общеевропейские стандарты в правовом регулировании деятельности политических партий
- Правовые основы создания и финансирования политических партий в Германии
- Участие политических партий в выборах и референдумах в Российской Федерации и государственный контроль за их деятельностью»
Введение к работе
Актуальность сравнительного исследования эволюции правового статуса политических партий в России и Германии определяется тремя группами факторов.
Во-первых, тенденциями сближения России и Германии в рамках общеевропейского процесса интеграции. В последние годы наши отношения с Германией и Евросоюзом в целом приобретают зрелый и структурированный характер. Набирает темп отраслевое сотрудничество. Активно идет диалог в сфере юстиции и внутренних дел. Расширяются научные, культурные и гуманитарные контакты. И все эти процессы развиваются упорядоченно и системно - в рамках формирования четырех общих пространств: экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки и образования, включая культурные аспекты1.
В этой ситуации весьма актуален для России опыт политического и правового развития ЕС и такой крупнейшей страны Евросоюза как Германия, в частности в сфере правового регулирования деятельности политических партий. В этой области здесь накоплен большой и интересный опыт, который требует анализа и обобщения.
Во-вторых, актуальность сравнительного исследования правового регулирования деятельности политических партий России и Германии связана с новейшими тенденциями партийного строительства в этих странах и в Европе в целом. Как известно, европейская политическая система, как и европейские институты, имеет два уровня - национальный и межнациональный. Политические организации на европейском уровне связаны с гражданским обществом через партии национального уровня.
Общеевропейские партии оказали дисциплинирующее влияние на национальные, уменьшая сильную идеологическую раздробленность на уровне стран путем поиска единого мнения о важнейших институциональных и политических проблемах в Европе. Начиная с первых прямых выборов в Европарламент, политические партии превратились в активную часть процесса интеграции: стали образовываться европейские конфедерации из различных партий.
С принятием в июне 2003 года европейского регламента, определяющего статус и порядок финансирования политических партий, они признаны на общеевропейском уровне как юридические лица - на союзном и национальном уровнях, определены механизмы их финансирования из бюджета ЕС, которое, учитывая дороговизну их деятельности, является важным стимулом.
Опыт такого рода интеграции политических структур в столь разнообразном политическом поле современной Европы представляет значительный интерес для российского партийного строительства, в котором главная работа по интеграции близких по идеологии и целям политических сил еще впереди.
В-третьих, сравнительное исследование политического статуса и роли политических партий в России и Германии актуально также в связи с предстоящими крупными политическими событиями в самой России.
Важнейшее событие 2007 года - выборы в Государственную Думу. Они впервые пройдут по так называемой пропорциональной системе, то есть в выборах будут участвовать только политические партии. За три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют две трети регионального депутатского корпуса. .
Все эти процессы развиваются на определенной правовой основе, которая еще не была предметом исследования, между тем она нуждается в изучении и сопоставлении с мировым опытом. В связи с этим интересен опыт ФРГ, в которой партии действуют на надежной правовой основе в течение уже ряда десятилетий.
Дискуссии, которые идут в настоящее время по всем этим проблемам среди политиков и ученых в ЕС, Германии и России также еще не были предметом изучения, что предопределяет актуальность предпринятого исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе России о конституционно-правовых основах статуса политических партий в разное время писали М.В. Баглай, В.Н. Бутылин, Н.С. Бондарь, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, В.О. Лучин, В.П.Малахова, В.С.Нерсесянц, В.И.Червонюк и другие ученые. Проблемы становления российской многопартийности и правового регулирования участия российских политических партий в выборах наиболее полно раскрыты в трудах С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, А.А.Алиева, В.В.Альхименко, Г.В.Голосова, В.П.Дубровиной, В.А.Зайцева, С.Е.Заславского, Б.И.Зеленко, З.М. Зотовой, Р.В.Енгибаряна, Ю.Г.Коргунюка, В.В.Лапаевой, Ю.И.Лейбо, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина и других ученых.
Ряд исследований в научной литературе посвящен партийному строительству и его правовым основам в Германии. В первую очередь здесь привлекают внимание труды ученых посвященных конституционному праву Германии в целом3. Большое количество работ посвящено партийной системе ФРГ и правовому статусу партий в этой стране4. Детально исследован в научной литературе избирательный процесс в Германии5.
В тоже время сравнительного исследования правового регулирования деятельности политических партий в России и Германии еще не было.
Нормативно-правовую основу настоящего исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституция Федеративной Республики Германии, Закон "О политических партиях" 1967 г., в ред. 1994 г., с изм. 2004 г., Закон "О Федеральном конституционном суде" 1951 г., Акты Европейского Союза, а также широкий ряд актов федерального законодательства России, в том числе Федеральные законы "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ (ред. от 02.02.2006), "О политических партиях" от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 26.04.2007), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 24.07.2007), "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 24.07.2007), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2007) и другие, ряд указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и ФРГ. Кроме того, широко используется уголовное и гражданское законодательство Германии, в части регулирующей деятельность политических партий6.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации политическими партиями Российской Федерации и Германии их конституционно-правового статуса.
Предмет исследования составляют юридические нормы, регулирующие процесс социально-правовой институционализации политической партии, порядок ее создания и деятельности, требования, предъявляемые в процессе участия политической партии в выборах, отчетность политических партий в двух странах, условия и процедуры их запрета.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования состоит в том, чтобы объективно исследовать конституционно- правовой статус политической партии в Российской Федерации и Германии и пути его реализации.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
- изучение понятия и содержания конституционного права каждого человека на объединение, его базовых признаков в законодательстве двух стран;
- исследование понятия, содержания и этапов становления многопартийности в Российской Федерации и Германии;
- исследование понятия политической партии, ее конституционных целей и функций в законодательстве двух стран;
- определение роли политических партий в российском и германском обществе и государстве;
- исследование законодательства, на основании которого происходит
реализация конституционно-правового статуса политической партии в Российской Федерации и Германии, истории принятия закона о политических партиях, отражающей расстановку политических сил в разное время развития соответствующих общественных отношений;
- изучение процесса и процедур создания, деятельности и ликвидации политических партий в Российской Федерации и Германии.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, лингвистический).
Научная новизна диссертации определяется подходами, которые осуществлены при раскрытии темы. В диссертации осуществлен подробный анализ действующего в данной области законодательства и тенденций его развития в России и Германии, сформулированы предложения, необходимые для совершенствования российского законодательства в деле регулирования правового статуса политических партий.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну: на основе Конституции РФ и Конституции Германии сформулирована авторская оценка права на объединение, которое характеризуется как конституционная субъективная возможность каждого человека свободно добиваться защиты своих интересов и достигать законных целей путем создания на добровольной основе общественных объединений, свободного вступления в них и выхода. Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности.
- Обосновывается вывод о том, что особенность участия политических партий в волеобразовании парода заключается в воздействии, оказываемом на общественную жизнь и государственную политику на трех уровнях.
Первый из них — область общественно-политических отношений, в которой партии имеют свои корни и из которой черпают свои силы и жизнеспособность. Наряду с оказанием общего влияния на политическое волеобразование здесь также идет речь о содействии активному участию граждан в политической жизни и о стимулировании их к политической активности.
Второй уровень — сама партия. Акцент здесь ставится на изучении и анализе существенных в политическом отношении мнений, интересов и устремлений своих собственных членов, на их сбалансировании и формулировании в качестве политических альтернатив, таким образом, чтобы можно было более сплоченно и цельно выступать за пределами партии.
И, наконец, речь идет об отборе и расстановке кандидатов на государственные и муниципальные должности, которых партия выдвигает на уровне федерации, и в ее субъектах. Таким образом, партии оказывают влияние на развитие политических процессов в парламенте и правительстве и вводят разработанные ими политические целеустановки в процесс государственного волеобразования.
- Формулируется вывод о том, что юридическая процедура, связанная с созданием политической партии, достаточно полно и четко регламентирована в законах о политических партиях России и ФРГ. Вместе с тем, одно из базовых принципиальных положений демократического правового государства, а именно свобода объединений и ассоциаций, диктует необходимость предоставления в России политическим партиям более широких возможностей в данном вопросе. В частности, следует законодательно закрепить возможность создания политической партии путем слияния нескольких партий, относящихся к одной родственной в идейно-политическом смысле группе.
- Доказывается, что принятый в России федеральный закон «О политических партиях» решает только узкие задачи. Его цель - ограничить количество партий и установить довольно плотный государственный контроль над разными сторонами внутрипартийной жизни. С этой целью ужесточаются требования к численности партий, наличию региональных отделений, возможностям регистрации и пр. Упорядочение партийной стихии - необходимая мера, и с этой точки зрения закон открывает новую страницу в истории российских партий. Вместе с тем его претворение в жизнь сопряжено с рядом опасностей. Новый закон, в частности, не гарантирует естественную эволюцию партийной системы, препятствует возникновению новых организаций, консервируя статус-кво. Чисто административными путями невозможно решить и сущностные задачи -формирования партий в собственном смысле слова и их превращения в субъекта власти. Для этого нужны иные законы, затрагивающие, в том числе, некоторые принципы конституционного устройства России. В лучшем случае новый закон будет способствовать превращению отечественных партий в
., электоральные машины, мобилизующие избирателей на выборы.
[ -Доказывается четкая зависимость партийной системы от
применяющейся на выборах избирательной системы. Основным субъектом избирательных отношений являются политические партии - только данным общественным объединениям предоставлено право выдвигать кандидатов на выборные государственные должности. Основная обязанность политической партии, которую она несет перед своими членами, отвечая за ее исполнение под угрозой ликвидации, - участие в избирательном процессе, что способствует упрочению роли политических партий в общественно-политической жизни, возрастанию их влияния на государственные процессы и одновременно повышению их ответственности перед обществом,
Одоверившимися им гражданами. - Обобщается опыт применения измененного законодательства в
Российской Федерации на последнем туре региональных выборов.
За период с 7 декабря 2003 года по 15 апреля 2007 года выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы проведены в 75 субъектах Российской Федерации: в шестнадцати республиках, шести краях (в двух вновь образованных -Пермском крае и Красноярском крае), сорока двух областях (в Вологодской и Свердловской областях за указанный период выборы проходили дважды), в двух городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), в одной автономной области и в восьми автономных округах. Таким образом, почти в 90 процентах субъектов Российской Федерации (87,2%) парламенты сформированы с использованием вышеуказанной избирательной системы. В четырех субъектах Российской Федерации выборы проходили полностью по пропорциональной системе: в Республике Дагестан, Московской области и Санкт-Петербурге - впервые, в Свердловской области одна из палат парламента формируется по пропорциональной системе с 1996 года.
На прошедших выборах применялись различные виды пропорциональных избирательных систем: в 46 кампаниях использовались «закрытые списки», в 27 - «закрытые списки с разделением на региональные части», в 4 - «открытые списки» (Республика Калмыкия, Корякский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и Тверская область).
Следует отметить, что начиная с 2006 года использование «закрытых списков с разделением на региональные части» увеличилось. Так в 2006 году они применялись в 11 из 18 субъектов Российской Федерации, 11 марта 2007 года - в 8 из 14. В Красноярском крае также использовались «закрытые списки с разделением на региональные части»7.
- Аргументируется вывод, что по результатам прошедших выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти 75-ти субъектов Российской Федерации за период с 7 декабря 2003 года по 15 апреля 2007 года произошло определенное структурирование политического 7 http://www.cikrf.ru/cikrf/actual/regvibory_l 10507.jsp пространства России, что проявилось, с одной стороны, в уменьшении количества политических партий, а с другой - в значительном представительстве их в региональных парламентах и, соответственно, в получении ими дополнительной возможности довести свои предвыборные программы до избирателей путем участия в принятии решений органов государственной власти. Результаты работы политических партий в свою очередь могут быть оценены избирателями на следующих выборах.
Наилучшие результаты на сегодняшний день можно отметить у Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Коммунистической партии Российской Федерации. Сопоставимы результаты новой партии «Справедливая Россия: Родина/пенсионеры/жизнь» и Либерально-демократической партии России. Заметны результаты Аграрной партии России и «Союза правых сил».
Учитывая информацию Федеральной регистрационной службы о соответствии требованиям Федерального закона «О политических партиях» 17-ти политических партий, можно отметить, что не все из них проявляли активность на региональных выборах, а Российская политическая партия
Мира и Единства самостоятельно в них участия не принимала .
- Обосновывается необходимость, как в России, так и в Германии для повышения роли политических партий в политическом процессе:
Во-первых, создание действительно надежной и, главное, реальной системы гарантий реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина. Это пока одно из слабых мест современной системы международных избирательных стандартов, причем это касается абсолютно всех государств, независимо от "демократического стажа".
Во-вторых, проведение демократических выборов возможно только в адекватном демократическом политическом климате, при прозрачности и целостности всего избирательного процесса, беспристрастности и профессиональной квалификации избирательных органов, равном доступеТам же кандидатов к средствам массовой информации и, естественно, беспристрастном информационном освещении выборов, эффективности судебных и иных гарантий защиты избирательных прав и свобод участников выборов.
В-третьих, углубление гуманитарного аспекта выборов, то есть повышение электоральной активности, создание равных условий и возможностей участия в выборах, в том числе в качестве кандидатов, для мужчин и женщин, представителей национальных меньшинств и этнических групп, для лиц с физическими недостатками.
В-четвертых, необходимость разумного использования современных технологий и технических средств для обеспечения надежности и прозрачности избирательного процесса и установления результатов выборов, а также в целом - безопасности избирательного процесса как краеугольного камня демократических и свободных выборов.
В-пятых, совершенствование методологии международного наблюдения за выборами и оценки их результатов.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация пытается реализовать новые подходы к научно-теоретическому осмыслению конституционно-правового статуса политических партий, процесса их создания и деятельности.
Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского законодательства. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного и муниципального права; в процессе преподавания указанных учебных дисциплин; при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному и муниципальному праву; в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию российского законодательства.
Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в публикациях, подготовленных диссертантом.
Право граждан на объединение как правовой фундамент создания политических партий
Идея самореализации человека в политике лежит в рамках такого понимания государства, согласно которому не только основные свободы личности касаются государства, но и оно многое значит для личности. Будучи свободными и благодаря своей свободе, люди формируют государство, дают ему жизненные силы и поддерживают его существование. Тем самым преодолевается давнишнее разделение государства и общества.
При современной трактовке государства основа всего происходящего в политике рассматривается в аспекте постоянного взаимодействия общих усилий людей, в ходе которого многообразные и разносторонние идеи и интересы как бы выравниваются, сливаясь в целях формирования политического единства в один процесс
В условиях свободы политическое единство может формироваться и сохраняться в конкретном современном государстве только в том случае, если, сознавая взаимозависимость и взаимопроникновение государства и общества, на правовой основе проводится их различение, которое увязывается с конкретным и дифференцированным установлением отношений, приводящих в конце концов к их специфической связи.
Вот почему формирование политической воли общества в его отношениях с государством находится в центре внимания современных теорий о демократическом государстве. В Российской Федерации конституционное право на объединение, наряду с другими основными правами, имеет значительное социально-политическое и юридическое значение и занимает важное место в человеческой деятельности. Среди терминов, используемых в Конституции Российской Федерации, слово "объединение" в смысле объединений граждан (в т.ч. иностранных граждан, лиц без гражданства) в первых двух главах встречается десять раз (ст. 13, 14, 15, 30, 36,46)9
Такой факт является весьма закономерным, так как "возрастающее значение личности не может не сказываться и на юридическом положении создаваемых ею союзов и учреждений. В этих последних индивидуальная личность находит себе естественное продолжение и восполнение"10.
Сравнительное исследование внутригосударственного и международно-правового содержания права на объединение и институтов, определяющих данное право, позволяет более полно оценивать тенденции развития правовой системы российского общества.
Право на объединение - это субъективное право. По своему содержанию право на объединение многими авторами рассматривается посредством реализации права на создание общественных объединений.
Однако с точки зрения конституционного содержания права на объединение исследование проблемы права на объединение на основе деятельности лишь общественных объединений не может быть достаточным и полным. Право на объединение как субъективное право имеет свой результат, выражающийся в создании общественных, религиозных, предпринимательских и других объединений. В частности, В.О. Лучин и О.Н. Доронина отмечают, что под данное понятие попадают любые сообщества физических лиц, созданные ими в целях реализации самых разнообразных интересов и удовлетворения различных потребностей (участие в управлении 17 государством, отправлении религиозных обрядов, культурные потребности, защита социально-трудовых прав, совместное использование имущества или способностей к труду для получения прибыли и т.п.) .
В связи с этим можно с достаточной долей уверенности сказать о том, что объединения граждан - это основанные на автономии воли сообщества (ассоциации) физических лиц, преследующие достижение полезных целей в различных областях человеческой деятельности.
В качестве подтверждения того, что конституционное право на объединение не следует ограничивать лишь правом на создание и деятельность общественных объединений, можно привести тот факт, что в американском законодательстве понятие некоммерческой организации трактуется значительно шире, чем в российском праве, и разграничение коммерческих организаций от некоммерческих, как юридических форм объединений граждан и организации, минимальны. Так, по американскому законодательству некоммерческая организация - это группа, которая создана для любых других целей, кроме как извлечения прибыли, и в которой никакая часть дохода организации не может быть распределена между ее членами, директорами или служащими. Такие группы называют еще корпорациями или корпорациями без имущества (non-stock corporations). Ни одна такая корпорация не может выпускать акции или иметь акционерный капитал. Ей запрещено выплачивать дивиденды, распределять между членами, управляющими (доверительными) и/или работниками части дохода или прибыли.
Таким образом, некоммерческие организации в США могут быть организованы в различных формах: в виде корпорации, частного предприятия (например, частные благотворительные пожертвования/взносы), некорпоративной ассоциации, партнерства, фонда (с четко определенной целью своим основателем может принимать форму траста) или кондоминиума (общая собственность на места общего пользования у собственников для управления/координации действий в отношении частной собственности каждого зарегистрированного в соответствии с Законом о кондоминиуме отдельного штата). Реализацию права на объединение (ассоциацию) американский законодатель не ограничивает лишь деятельностью политических партий или иных видов общественных объединений, а допускает как можно больше юридических форм воплощения усилий физических и юридических лиц в отношении их общих интересов.
Общеевропейские стандарты в правовом регулировании деятельности политических партий
Европейская политическая система, как и европейские институты, имеет два уровня - национальный и межнациональный. Политические организации на европейском уровне скорее можно назвать "партиями партий". Они связаны с гражданским обществом через партии национального уровня. При этом такие общеевропейские объединения проводят огромную работу по координации политической деятельности национальных партий в европейских институтах. Благодаря им стала возможной выработка совместных политических стратегий и программ для европейских выборов.
Общеевропейские партии оказали дисциплинирующее влияние на национальные, уменьшая сильную идеологическую раздробленность на уровне стран путем поиска единого мнения о важнейших институциональных и политических проблемах в Европе. Так, было обеспечено существование политических объединений с более или менее высоким уровнем внутренней сплоченности.
И все же авторитет европейских партий сильнейшим образом ограничивается национальными составляющими, которые часто сохраняют автономность в рамках европейских структур. Сказываются и слабая связь с европейским электоратом, своеобразие парламентской и выборной систем в странах ЕС, преобладание Европейского Совета как органа, принимающего решения, а также недостаточное освещение деятельности европейских партий в СМИ.
Начиная с первых прямых выборов в ЕП, политические партии превратились в активную часть процесса интеграции: стали образовываться европейские конфедерации из различных партий. В некоторых случаях в одно такое объединение входили партии, находящиеся по разные стороны баррикад в своих национальных парламентах.
Устав (Rules of Procedure) ЕП, принятый в 1978 г. накануне первых прямых выборов в ЕП, закрепил положение о создании внутри ЕП политических групп, объединенных в соответствии с политическими предпочтениями69. Ст. 29 Устава ЕП указывала, что численность политической группы внутри ЕП пропорциональна количеству стран, представленных в ней. Так, минимальное число членов, необходимых для формирования политической группы, должно было составлять 29 человек, если они избраны в одном государстве ЕС, 23 депутата из 2 стран, 18 депутатов из 3 стран и 14 депутатов из 4 и большего числа стран - членов ЕС. В 1997 г. было закреплено, что политическая группа должна состоять из членов, представляющих как минимум две страны70. При этом минимальное число, необходимое для формирования политической группы, должно равняться 23 депутатам, представляющим 2 страны, 18 представителям из трех стран - членов ЕС, 14 - из четырех и более стран - членов ЕС.
После выборов 2004 г. в ЕП вступил в силу новый Устав ЕП, предусматривающий вхождение в каждую политическую группу не менее 16 депутатов, избранных как минимум в 1/5 стран, входящих в ЕС . Таким образом, усиление интеграционных процессов закрепило транснациональный характер политических групп внутри ЕП. Ст. 29 поставила возможность обретения статуса политической группы в прямую зависимость от ее транснационального характера.
На базе политических групп в ЕП происходит формирование политических партий на европейском уровне. Политические партии внутри ЕП представляют собой объединения однородных политических сил из государств - членов ЕС.
Роль политических партий на европейском уровне впервые была признана Маастрихтским договором 1992 г., когда соответствующая норма была включена в Договор, учреждающий Европейское сообщество 1957 г. Ст. 191 Договора предусматривает, что политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они также призваны содействовать формированию европейского самосознания и выражению политической воли граждан Союза72.
Закрепление общеевропейского статуса политических партий внутри ЕП привело к постепенному созданию транснациональных партий, разработке правил их создания и деятельности, а также проведения предвыборных кампаний.
В 2001 г. поправками Ниццкого договора (ст. 2 п. 19 Договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские Сообщества и некоторые относящиеся к ним акты) упомянутая выше ст. 191 была дополнена положением, уполномочивающим Совет в законодательном порядке определить статус политических партий на европейском уровне и правила их финансирования.
Результатом этого стало принятие Регламента ЕП и Совета о статусе и финансировании политических партий на европейском уровне, который в полном объеме начал действовать после июньских выборов в ЕП 2004 г. (Регламент (ЕС) N 2004/2003 Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г., далее - Регламент) .
Согласно Регламенту политической партией на европейском уровне является объединение граждан или оформленная кооперация не менее двух политических партий (союз политических партий), которая преследует политические цели и организуется в одном из государств - членов ЕС в соответствии с его публичным порядком (ст. 2).
Правовые основы создания и финансирования политических партий в Германии
Согласно ст. 21, абз. 1 Основного закона, партии содействуют формированию политической воли народа; народ понимается при этом как совокупность всех граждан124. Аналогичное понятие 1 Закона о партиях многословно, но не очень ясно с правовой точки зрения125. Там перечисляются следующие функции партии: оказание влияния на формирование общественного мнения, стимулирование и углубление политического образования, выдвижение кандидатов на выборах, оказание влияния на политическую деятельность парламента и правительства, введение разработанных партиями политических ориентиров в процесс государственного волеобразовния . Такое определение является скорее гражданской информацией о деятельности партий, чем правовой нормой. Эти формулировки слишком обтекаемы, чтобы из них можно было вынести нечто существенное для понимания ст. 21, абз. 1 Основного закона. В юридическом отношении нормы о составе административных советов и советов в сфере хозяйственного права, о правилах радиовещания, об охране природы и памятников, а также совокупность норм, регулирующих территориальное планирование расселения и землепользования, создают более определенную основу и рамки для участия партий в этом процессе.
В ст. 21, абз. 1 Основного закона дается обоснование гарантиям и пределам деятельности партий . Участие в формировании воли народа является оказанием влияния на политические процессы, достаточно широкого по своим последствиям. Но оно должно совершаться в границах, устанавливаемых правопорядком. Участие не предполагает противоправных действий. Это положение не нужно было бы акцентировать, если бы именно партии не претендовали иногда на дифференцированную оценку нарушений правовых норм, совершаемых их членами.
Ограниченным является действие понятия «участие» в отношении субъектов политического процесса волеобразования. Это понятие ясно показывает, что партии не обладают монополией в данной сфере. Демос в духе демократии не должен подменяться понятием «партии», поскольку они находятся в допускаемой Конституцией конкуренции с другими объединениями, союзами, церквами и средствами массовой информации, но прежде всего с отдельным гражданином, право которого на участие в политическом волеобразовании проистекает из его основных прав с присущим этим правам элементом претворения демократии в жизнь (т. е. ст. 4, 5, 8, 17 Основного закона)128.
Текст ст. 21 говорит не о том, что политическое волеобразование происходит посредством партий, но об участии в этом процессе. Такая формула проясняет ограниченный вклад партий в данный процесс. Отсюда следует, что партии не могут иметь монополию при выдвижении кандидатов на выборах и что отдельный гражданин не должен претендовать на прием в партию; это было бы возможно только в объединениях с монопольным положением. Гражданин вправе, однако, вместо этого заняться созданием новой партии (ст. 21, абз. 1 Основного закона)129.
Кроме того, здесь обосновывается и многопартийность в государстве, что можно понять уже по грамматической форме множественного числа, использованной в ст. 21, абз. 1 Основного закона, которая соответствует наличию хотя бы двух партий. Соответствует ли многопартийная система смыслу ст. 21, абз. 1 — это скорее конституционная проблема, а не просто правовая. При ее рассмотрении следует принимать во внимание, что уже по самой идее деятельности партий присущи олигархические черты.
«Политическое волеизъявление» — понятие, которое не образует каких-либо четко уловимых границ. Их не имеет и само понятие «политический», так как любой предмет может приобретать политический характер, поскольку индивидуальный носитель основных прав не в силах это предотвратить. Даже если данное обстоятельство не всегда благоприятствует политической культуре, оно заложено в принципиальной открытости демократического процесса волеобразования. Когда же речь идет о предметах, которые не подлежат оглашению по государственно-правовым причинам, то дискуссия об их границах является предметом политики .
Да и волеизъявление изначально не имеет границ. Основной закон не знает барьеров, которые могли бы быть воздвигнуты на пути обращения к политическим предметам. Любое духовное напряжение обращено к волеобразованию, в результате которого структурированные по государственно-правовому принципу права на участие отдельных лиц или групп в управлении оказывают влияние на государственные органы. Основной закон воздвигает некоторые границы деятельности партий. Статья 21, абз. 1, сама не намечает границ оказания влияния партий на государство. Они могут 114 проистекать только из иных конституционных норм, а возможно, из конституционных принципов, господствующих над ними. При этом важно, на какого носителя государственной власти оказывается влияние. Поэтому вопрос о границах участия является проблемой об отношении партий к парламентам, правительствам, администрации, органам юстиции, а также к отдельным членам партии и к гражданину131.
Участие политических партий в выборах и референдумах в Российской Федерации и государственный контроль за их деятельностью»
Часть 1 36 статьи ФЗ «О политических партиях» устанавливает, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти . Эта часть распространяется на правоотношения, возникшие после дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы созыва, впервые избираемого в соответствии с Федеральным законом от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 24.07.2007) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Согласно ст. 32 Федерального закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ (ред. от 24.07.2007) граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов .
Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем: самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением.
"Собрание законодательства РФ", 16.07.2001, N 29. Ст. 2950 3 "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24. Ст. 2253.
Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением.
При этом под избирательным объединением понимается политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня.
Избирательные объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов. В одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе.
Политическая партия, а также ее региональные отделения и иные структурные подразделения могут участвовать в выборах только после предоставления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации и только в тех выборах, которые будут назначены и решение об их назначении или проведении будет официально опубликовано после предоставления этих документов171.
Политическая партия имеет право участвовать в референдумах после предоставления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ (ред. от 30.12.2006, с изм. от 21.03.2007)
"О референдуме Российской Федерации", согласно которому референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения172.
Вопросы, которые могут быть вынесены на референдум: Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации; на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором Российской Федерации; вопросы государственного значения; вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . На референдум не могут выноситься вопросы: об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов; об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
