Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентаризм в условиях Европейского Союза 9
1.1. Эволюция Европейского Союза 9
1.2. Правовая природа Европейского Союза 19
1.3. Формирование концепции парламентаризма 30
1.4. Представительный орган в европейском интеграционном объединении 47
Глава II. Правовой статус Европейского парламента 53
2.1. Структура и порядок деятельности 53
2.2. Взаимоотношение с национальными парламентами государств ЕС 67
2.3. Бюджетные полномочия 72
2.4. Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза 82
2.5. Роль и место Европарламента во внешнеполитическом механизме Европейского Союза 97
2.6. Основные тенденции развития Европарламента 102
Заключение 110
Приложение 1. Численность членов Европейского парламента 114
Приложение 2. Список комитетов Европейского парламента 115
Приложение 3. Политические группы Европейского парламента 116
Библиография 117
- Эволюция Европейского Союза
- Представительный орган в европейском интеграционном объединении
- Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза
- Основные тенденции развития Европарламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В настоящее время особую значимость приобретает детальное исследование институтов Европейского Союза. Европейский парламент -представительный орган Союза - занимает одно из ведущих мест в общей структуре органов. Именно в процессе их деятельности вырабатываются основные подходы к широкому кругу политических и экономических проблем. Россия стремится принимать активное участие в различных общеевропейских организациях, а также интеграционных процессах на европейском континенте. Знание характера функционирования как институтов ЕС в целом, так и Европейского парламента в частности, может быть использовано прежде всего российским внешнеполитическим ведомством при выборе форм контактов с конкретными органами Европейского Союза с учётом особенностей государственного механизма стран-членов.
Опыт деятельности представительного органа ЕС может быть использован в деятельности Межпарламентской ассамблеи координирующего института Содружества Независимых Государств.
В этой связи тема исследования, выбранная диссертантом, представляется актуальной.
Предметом исследования является изучение эволюции правового статуса представительного органа Европейского Союза.. На основе осмысления теоретического и эмпирического материала диссертант рассматривает компетенцию Европейского парламента.
Методологическую основу исследования составляют исторический и сравнительно-правовой методы. Исторический метод основывается на детальном анализе учредительных договоров Европейского объединения угля и стали (1951 г.), Европейского экономического сообщества (1957 г.) и Европейского сообщества по атомной энергии ( 1957 г. ), Единого европейского акта ( 1986 г. ), Договора о Европейском Союзе ( 1992 г. )
Рассматриваются также и источники вторичного права, например, нормативный акт "Об избрании представителей Европейской парламентской ассамблеи всеобщими прямыми выборами" ( 1976 г. ), решения Суда ЕС и Регламент Европейского парламента с внесёнными изменениями. Всё это позволяет глубже понять роль представительного органа ЕС в координации интеграционных процессов, а также прогнозировать тенденции, характеризующие его эволюцию. Применение сравнительно-правового метода исследования позволяет вылепить общее и особенное как в правовом статусе Европарламента, так и в основных тенденциях его развития.
Нормативную базу исследования составляют официальные издания нормативных актов Европейского Союза, а также подготовительные материалы к ним и материалы их толкований и комментариев.
Теоретическую и информационную основу диссертации составляет литература как общефилософского, теоретического плана, так и работы в области общеевропейских интеграционных процессов.
Вопросы, связанные с эволюцией и функционированием как самого Европейского Союза, так и его институтов, разрабатывались такими зарубежными учеными, как: М. Абеле, Дж. Бридж, Ж.-Л. Бюрбан, Ж.-К. Готрон, Ф. Карда, Б. Кокс, Д Ласок, А. Манзанарес, Н. Нейл, Э. Ноель, П. Тэйлор, П. Хей и рядом других. Следует отметить, что общие вопросы функционирования Европейского Союза нашли достаточно широкое отражение и в работах отечественных учёных: В.Г. Барановского, Ю.М. Батурина, М.М. Бирюкова, Л.И. Глухарёва, Н.С. Кишилова, В.Б. Княжинского, А.И. Ковлера, МЛ. Костенко, И.С. Крыловой, Б.Н. Топорнина, Е.Т. Усенко, Л.М. Энтина, МЛ. Энтина и других. Из работ зарубежньк авторов . следует „ отметить работу А. Манзанареса "Европейский парламент" ( 1964 г. ), в которой впервые был дан всесторонний анализ правового статуса Европарламента. Интересна *
работа Б. Кокса "Европейский парламент: состав, процедура и практика" ( 1973 г. ), описывающая функциональную сторону деятельности представительного органа ЕС. Среди работ 90-х годов, посвященных компетенции Европейского парламента, заслуживают внимания: Ж.-Л. Бюрбан "Европейский парламент" ( 1991 г. ) и М. Абеле "Повседневная жизнь Европейского парламента" ( 1992 г. ). Среди работ отечественных ученых необходимо остановиться на монографии И.С. Крыловой "Европейский парламент" ( 1987 г.), анализирующей эволюцию правового статуса представительного органа ЕС с момента возникновения и до середины 80-х годов. Глубокое исследование роли Европарпамента в регулировании интеграционных процессов было проведено в кандидатской диссертации Ю.М. Батурина "Европейский парламент в политико-правовом механизме Сообщества" ( 1985 год).
Новизна диссертации заключается в том, что в ней проведён всесторонний анализ правового статуса Европейского парламента с учётом положений маастрихтского Договора о Европейском Союзе 1992 года, выявлены основные тенденции эволюции представительного органа ЕС в условиях качественно новых политико-правовых реалий Европы.
Разработка темы диссертации позволила автору сформулировать следующие основные положения, выносимые на зашиту:
-
В настоящее время по форме и организации своей деятельности представительный орган Европейского Союза практически полностью соответствует национальному парламенту.
-
У Европейского парламента имеются все предпосылки активно влиять на принятие бюджета в совокупности его расходных и доходных статей, а также осуществлять достаточно действенный контроль за его исполнением как на национальном, так и наднациональном уровне, что в перспективе позволит наднаииональному представительному органу установить эффективный контроль над исполнением бюджета Союза.
-
Переход европейской интеграции в новое качество дал импульс развитию более тесных контактов между Европейским парламентом и высшими законодательными органами государств ЕС в условиях новых политических реалий единой Европы. Это позволяет скоординировать подходы к управлению интеграционными процессами ках на национальном, так и наднациональном уровне, успешнее формировать нормативную базу тая регулирования отношений, связанных с различными аспектами деятельности Европейского Союза, а также установить действенный контроль за деятельностью Совета и Комиссии Европейского Союза.
-
В рамках межинституционного взаимодействия в треугольнике Еврокомиссия - Европарламент - Совет наднациональный представительный орган становится активным, участником принятия решений по различным аспектам европейской интеграции, одновременно широко используя свои полномочия по контролю за их исполнением.
Деятельность Суда Европейского Союза объективно способствует укреплению правового статуса Европейского парламента и его эффективному вовлечению в процесс выработки решений по основным проблемам европейской интеграции.
-
Полномочия Европейского парламента во внешнеполитической сфере являются довольно скромными, сводясь по-существу к консультациям и одобрению уже предпринятых акций, что является явно недостаточным и не соответствует той роли, которую представительный орган ЕС играет в других областях.
-
Реальная роль Европарламента предопределяется не толькс объёмом его полномочий, но и тем, насолько активно он участвует в жизш Европейского Союза, как использует предоставленные ему возможности Такая формулировка несет в себе возможность-придания Европарламент новых полномочий, а следовательно и новых качеств.
Практическая значимость диссертации. Выводы и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в вузах страны для подготовки квалифицированных юристов-правоведов при чтении курсов по теории гоударства и права, истории государства и права зарубежных стран, государственному праву зарубежных стран, а также международному праву. Положения исследования могут найти применение в деятельности российских законодательных органов, внешнеполитических учреждений, могут использоваться сотрудниками научно-исследовательских учреждений, занимающихся европейской проблематикой.
Апробация диссертации. Диссертация обсуждена на кафедре Государственного права МГИМО МИД РФ, одобрена и получила рекомендацию к защите. Основные теоретические выводы диссертационного исследования были апробированы при чтении лекций в курсе государственного права зарубежных стран, ведении семинарских занятий, изложены в докладах и опубликованных диссертантом работах.
Структура работы обусловлена характером темы диссертации и включает введение, две главы, заключение, приложения и список использованной литературы.
Эволюция Европейского Союза
Исследование представительного органа Европейского Союза не может претендовать на полноту и научную объективность без предварительного анализа эволюции европейского интеграционного объединения.
Точкой отсчёта в европейской интеграции принято считать 9 мая 1950 года. В этот день Роберт Шуман - министр иностранных дел Франции - выступил с заявлением о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС ). В его выступлении отмечалось, что "нельзя сохранить мир без конструктивных усилий, пропорциональных опасностям", в связи с чем "необходимо преодолеть вековую вражду Франции и Германии".1 Заявление предусматривало объединение усилий в угольной и сталелитейной отраслях промышленности, что "позволяло добиться подъёма экономики в качестве одного из основных условий построения Европейской Федерации".2 Государства Бенилюкса ( Бельгия, Нидерланды, Люксембург ), а также Италия поддержали заявление и уже в следующем месяце - 20 июня 1950 года - в Париже открылись переговоры, ставящие целью практическую реализацию выдвинутого плана. В результате 18 апреля 1951 года шесть государств - Германия, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург - подписали Договор о создании Европейского объединения угля и стали.
Договор о ЕОУС был заключён сроком на 50 лет и вступил в силу 25 июля 1952 года. Жан Моне, первый Председатель Верховной комиссии -исполнительного органа ЕОУС - в обращении к Совету Европы 28 марта 1953 года подчёркивал, что "наше Сообщество - это не просто ассоциация производителей угля и стали, это начало новой Европы".1 Несмотря на декларации Договор о ЕОУС носил, прежде всего, экономический характер: статья 4 Договора отменяла импортные и экспортные пошлины, иные количественные ограничения, направленные на дискриминацию производителей или потребителей государств, входящих в Европейское объединение угля и стали.
Аналогичная точка зрения высказывалась в работе отечественного учёного А.Н. Шебанова, посвященной экономическому аспекту европейской интеграции. На основе анализа учредительного договора ЕОУС, им делался вывод о том, что Европейское объединение угля и стали представляет совокупность трёх элементов:
а) единовременных мероприятий по либерализации взаимной торговли, включающих отмену пошлин и количественных ограничений, ликвидацию дискриминационных железнодорожных тарифов и, так называемых, двойных цен;
б) правил конкуренции, включающих установление определённой системы цен, а также "антикартельное законодательство ЕОУС" и, основанную на нём, политику Верховной комиссии в отношении предпринимательских соглашений;
в) "специальных режимов" для отдельных видов продукции, выражающихся в непосредственном прямом регулировании их рынков монополистическими организациями, Верховной комиссией, либо со стороны тех и других совместно.2
Вопросы, связанные с расширением и углублением интеграционных процессов, стали предметом обсуждения на конференции министров иностранных дел "шестёрки" в Мессине, проходившей 1 - 2 июня 1955 года. Резолюция, принятая по итогам конференции, указывала на "необходимость создания единой Европы путём развития общих институтов, последовательного слияния экономических систем государств - участников конференции, создания общего рынка и гармонизации социальной политики".1
Результатом работы по выполнению решений конференции стало подписание 25 марта 1957 года в Риме двух договоров: об учреждении Европейского экономического сообщества ( ЕЭС ) и Европейского сообщества по атомной энергии ( Евратом ). Участниками римских договоров стали те же шесть стран, которые ранее входили в ЕОУС. Договоры о ЕЭС и Евратоме были заключены на неограниченный срок и вступили в силу 1 января 1958 года. По мнению отечественного историка В.Г. Барановского "перед ЕЭС стояла задача создания общего рынка товаров, капиталов и рабочей силы путём отмены таможенных пошлин и количественных ограничений в торговле между участниками, установление общего внешнего таможенного тарифа и проведение согласованной торговой политики в отношении третьих стран, а также совместной политики в области транспорта, сельского хозяйства, энергетики и координации общей экономической и социальной политики.
Деятельность Евратома должна была охватывать развитие ядерной энергетики, снабжение её сырьём и организацию исследований; сообществу предоставили право собственности на производимые и импортируемые специальные расщепляющие материалы и даже своего рода монополию в этой области".2
Упорядочение институционной системы трёх сообществ завершилось 8 апреля 1965 года с подписанием в Брюсселе Договора о слиянии, предусматривавшем: Комиссию - наднациональный орган, наделённый исполнительскими функциями, Совет министров ( или просто Совет ) - орган, предназначенный для согласования позиций стран - членов и общего руководства деятельностью Комиссии, Ассамблею представительный орган и Суд ЕС - судебный орган трёх сообществ.
С начала 60-х годов государства "шестёрки" пытались найти конкретные пути углубления и расширения интеграционных процессов. Так, на встрече в Рамбуйе в июле 1960 года Ш. ДеГоллем была изложена концепция организации регулярного политического сотрудничества шести государств Западной Европы. Была создана межправительственная комиссия на уровне специальных представителей министров иностранных дел, возглавляемая послом Франции в Дании Кристианом Фуше. Вскоре комиссией был представлен план Политического союза европейских государств, получивший название "план Фуше". Руководящим органом Политического союза должен был стать Совет, проводящий раз в четыре месяца заседания на уровне глав государств и правительств и ежемесячно -на уровне министров иностранных дел. Решения в Совете должны были приниматься единогласно и не носили обязательного характера для стран, воздержавшихся от голосования. План был отвергнут, поскольку государства сообществ не были готовы к предложенному уровню интеграции.1
Трудности, связанные с выработкой концептуальных подходов к дальнейшему развитию европейских интеграционных объединений, явились причиной институционного кризиса 1965 - 1966 годов. Непосредственным поводом послужили разногласия в вопросах долгосрочного финансирования сельскохозяйственной политики из специального фонда. 23 марта 1965 года Комиссия довела до сведения французского правительства предложения по финансированию из указанного фонда ФЕОГА, при оперативном распоряжении средствами со стороны Комиссии, поскольку сами средства считались доходами всех трёх сообществ. По мнению американского учёного Ф. Уильямса "результатом предложений Комиссии могло стать превращение последней в независимое наднациональное правительство с крупной финансовой базой".1 В ответ на предложения Франция отозвала своих представителей из Брюсселя, министры французского правительства перестали участвовать в заседаниях Совета, а эксперты из Франции - во всех наднациональных институтах. В конце января 1966 года государствами ЕС был достигнут так называемый "люксембургский компромисс". Франции удалось предотвратить усиление влияния Комиссии и сохранить принцип единогласного принятия решений в Совете.
Представительный орган в европейском интеграционном объединении
Идея создания объединённой Европы насчитывает не одну сотню лет. В основе её лежало значительное количество причин и предпосылок. Прежде всего, это стремление избежать войн и конфликтов, постоянно сопутствовавших Старому свету на протяжении всей его истории. Общие культурные корни, история, а также географическая близость государств Европы создали условия для того, чтобы "международная жизнь мало-помалу перестала быть bellum omnia contra omnes, постепенно выйдя из состояния анархии и полной аморфности, и вступила в стадию союзной жизни".1
Первый проект объединения Европы был выдвинут в XIV веке Пьером Дюбуа - легистом французского короля Филиппа Красивого. В соответствии с проектом верховная власть должна была осуществляться Международным конгрессом. В деятельности конгресса должны были участвовать монархи, прелаты и светские князья всех независимых государств христианского мира, в том числе и византийский император.
Одним из самых проработанных проектов XVIII столетия был план французского аббата Сен-Пьера. Он предусматривал создание Европейского Союза, который не мог вмешиваться во внутренние дела каждого государства. Высшим органом Союза должно было стать Постоянное собрание в компетенцию которого входили: сбор ежегодных взносов с государств - участников, добрые услуги и посредничество в разрешении споров между ними, а также внесение новых статей в союзный договор.
Уже из двух указанных примеров следует, что необходитмость институционализации представительного органа не подвергалась сомнению. Интеграционное объединение ставит себе целью координацию усилий входящих в него государств в различных областях, таких как внешняя политика, безопасность, экономика и ряд других. Наиболее эффективен учёт позиций государств и формирование согласованного курса в рамках представительного органа - в силу самой природы указанного института, о чём уже говорилось выше. Помимо механизма выработки решений логично предположить, что должен существовать институт ( или же институты ) эти решения реализующие. Существование наднациональных представительных и исполнительных органов ставит вопрос контроля со стороны первых ( наряду с полномочиями в области законодательства, используемыми при выработке решений ) за вторыми. В то же время, эффективные полномочия представительного органа зависят от передачи части суверенных полномочий от государств интеграционному объединению. Их реализация, "при одновременном ограничении национального суверенитета", происходит "в интересах всех членов интеграционного объединения".1 Государства, входящие в европейское интеграционное объединение, получают дополнительные возможности для достижения экономической и внутриполитической стабильности, а также могут более весомо выступать на международной арене.
Выше отмечалось, что наиболее оптимальное соотношение между полномочиями интеграционного объединения и субъектов в него входящих, а также успешное выполнение задач, стоящих перед всем объединением, может быть достигнуто при устройстве указанного объединения на федеративных принципах. В этом случае можно уже не только утвердительно ответить на вопрос о существовании представительного органа в системе институтов интеграционного объединения, но и вобщем определить его состав, структуру и компетенцию. Представительный орган должен не только принимать решения в интересах интеграционного объединения в целом, но и учитывать мнения субъектов в него входящих. Наиболее эффективно это может быть реализовано в том случае, если "представительный орган будет состоять из двух палат: Палаты представителей, избираемой народом, и Сената, избираемого государствами, входящими в интеграционное объединение".1
Нижняя палата призвана отражать интересы новой общности, формирующейся на наднациональном уровне. Процесс должен быть прежде всего направлен на создание комплекса норм, регулирующих правовое положение физического лица. Будет ли создан полноценный институт гражданства или же будут приняты отдельные нормы, устанавливающие права и обязанности лица, не является столь уж существенным на этапе становления наднационального объединения. Важным является тот факт, что определяются адресаты нового правопорядка, взаимоотношения которых с органами наднационального объединения позволяют управлять интеграционными процессами.
Сенат отражает особенное во взаимоотношениях внутри объединения. Части интеграционного сообщества на протяжении довольно длительного времени будут сохранять специфические черты в экономической, культурной и политической жизни. Управление интеграционными процессами невозможно без учёта указанных особенностей, что и происходит при участии верхней палаты.
На различных этапах интеграции, взаимоотношение общего и особенного, выраженного в деятельности двух палат, постоянно изменяется. На начальном этапе центр тяжести в принятии решений наднациональным квази-парламентом сосредоточен в верхней палате. Она тесно связана с национальными институтами, управляющими государствами, входящими в интеграционное объединение. Нижняя палата играет в основном декоративную роль, сосредотачиваясь на публичном освещении решений, принимаемых верхней палатой. По мере углубления интеграционных процессов роль нижней палаты постепенно возрастает. Полномочия национальных институтов всё более размываются и всё большая их часть переходит в компетенцию нижней палаты.
Полномочия наднационального представительного органа связаны с проблемой законотворчества, что является основной функцией классического парламента. Процесс нормотворчества значительно усложняется, поскольку возникает необходимость согласования позиций субъектов интеграционного объединения. Как отмечается в работе Г. Кельзена, "именно на основе централизованного согласования подходов государств к тому или иному вопросу происходит выработка нового правопорядка . . . бремя такого согласования ложится на институт народного представительства".1
Новый правопорядок выступает в качестве основного атрибута европейского интеграционного объединения. Такой правопорядок имеет свою специфику и состоит из массива центральных норм, действующих на всей территории интеграционного объединения, а также норм локального характера, имеющих силу на территории субъектов объединения. Центральные нормы вырабатываются в процессе деятельности органов интеграционного объединения, а локальные нормы принимаются институтами государств, входящих в объединение. Удельный вес центральных и локальных правовых норм в общем массиве меняется в зависимости от глубины интеграционных процессов и соответствует перераспределению полномочий между наднациональным представительным органом и национальными парламентами.
В начале и первой половине XX века выдвигалось несколько проектов организации институтов европейского интеграционного объединения. Английский исследователь Р. Макей предлагал уподобить наднациональный представительный орган английскому парламенту, поскольку "несмотря на недостатки, ни одна система представительного правления не имела такой продолжительной и успешной истории как в Великобритании". В работе ангийского учёного К. Стрейта, посвященной проблемам создания союза государств отмечалось, что в его исключительную компетенцию должно входить пять вопросов: право предоставления гражданства, право объявления войны и заключения мира, ратификация договоров и принятие решений об использовании вооружённых сил, право регулирования торговли с третьими странами, право введения единой валюты и решения вопросов с ней связанных, право управления сетью коммуникаций государств-членов. Он особо отмечал, что в осуществлении юрисдикции над указанными вопросами наиболее весомую роль должен сыграть наднациональный представительный орган.2
Французский учёный В. Аталан отстаивал тезис, что "ничего серьёзного не может быть достигнуто в области интеграции без создания сильных центральных институтов, среди которых широкими полномочиями должен обладать орган народного представительства, организованный по типу национального парламента".3
Взаимодействие с центральными институтами Европейского Союза
При рассмотрении эволюции правового статуса представительного органа ЕС необходимо особо остановиться на его взаимодействии с такими центральными институтами европейского интеграционного объединения, как Еврокомиссия, Совет и Суд ЕС. Конечно же необходимо учитывать, что вышеупомянутые институты не могут быть до конца уподоблены государственным. Но надо также принимать во внимание, что "при характеристике взаимоотношения институтов нужно различать доктринальный подход и реально складывающееся положение дел ... и при выявлении реального значения того или иного института должно принимать во внимание не только официальный закон, но и сложившуюся политическую практику".1
Сначала будут рассмотрены взаимоотношения Европейского парламента с Комиссией и Советом, поскольку межинституционное взаимоотношение внутри "треугольника" является во многом определяющим для развития Европейского Союза, а затем с Судом ЕС. Через призму такого взаимодействия могут быть выявлены основные тенденции развития представительного органа ЕС.
С момента образования Европейского объединения угля и стали в 1951 году Верховная комиссия выступала как наднациональный исполнительный орган в соответствии со статьями 7-19 Договора о ЕУОС. В отношении её осуществлялся контроль со стороны представительного органа, согласно статье 20 Договора о ЕОУС: "Всеобщая ассамблея . . . осуществляет полномочия по контролю, предоставленные ей настоящим Договором". Инструментом такого контроля, в соответствии со статьёй 24 Договора о ЕОУС, являлся вотум недоверия, в случае вынесения которого Комиссия должна была подать в отставку: "Всеобщая ассамблея на своих заседаниях организует обсуждение ежегодного доклада, который ей представляет Верховная комиссия . . . результатом обсуждения доклада может стать вынесение вотума недоверия." Вышеуказанные положения были слово в слово воспроизведены в статьях 137 и 144 Договора о ЕЭС и статьях Ю7 и 114 Договора о Евратоме 1957 года, что свидетельствовало о сохранении сущности контроля над наднациональным исполнительным органом -Комиссией ЕС - с образованием Европейских Сообществ.
Процедура контроля была внесена в первую редакцию Регламента представительного органа ЕС. В соответствии со статьей 23 этой редакции Регламента доклад Комиссии сначала рассматривался в специализированном комитете. Последний выносил его на заседание Ассамблеи с предложением по нему. Процедура вынесения резолюции по докладу осуществлялась в соответствии со статьей 24 Регламента. Предложение о вынесении резолюции, содержащей вотум недоверия, могло поступить либо от члена Ассамблеи, либо от политической группы. Предложение должно было быть подано в письменной форме и содержать слова "вотум недоверия". Прения по предложению о вотуме недоверия должны были проходить по истечении 24 часов с момента внесения проекта резолюции, а голосование - трёх дней. Эти положения были направлены на то, чтобы члены представительного органа ЕС могли обдумать решение, имеющее серьезные политические последствия, и не принимать его в спешке. Резолюция, содержащая вотум недоверия, должна была быть принята квалифицированным большинством в 2/3 голосов. Согласно статье 25 Регламента, Председатель Комиссии ЕС уведомлялся о принятии резолюции, содержащей вотум недоверия.
Процедура была достаточно сложной и чрезвычайно трудно применимой на практике. Например, во время заседания Всеобщей ассамблеи в июне 1956 года, группа социалистов выступила с заявлением, осуждавшим деятельность Верховной комиссии. По мнению группы Комиссия своими действиями не позволяла правительствам и национальным производителям стран-членов проводить эффективную совместную политику в области регулирования цен на уголь и металлы. Несмотря на требование социалистов вынести вотум недоверия, две другие группы - христианских демократов и либералов - не поддержали их и в итоге была принята резолюция критического содержания, но не носящая характера вотума недоверия. Вопрос о вынесении вотума недоверия ставился четыре раза и только в двух случаях проводилось голосование. Все четыре раза предложения о вынесении вотума недоверия поступали до 1979 года - проведения первых всеобщих прямых выборов. С начала 80-х годов, как следствие повышения легитимности Европейского парламента, шло постоянное вовлечение представительного органа в процесс принятия решений совместно с Комиссией ЕС, что в большинстве случаев снимало конфронтационный аспект во взаимоотношениях наднационального представительного и исполнительного органов, а значит и позволяло не прибегать к институту выражения недоверия.
В 1980 году Европарламент на своем заседании одобрил доклад, в соответствии с которым назначение Председателя Комиссии производилось предствителями стран-членов только после получения мнения расширенного Бюро Европейского парламента.2 В соответствии с его положениями представительный орган ЕС приостановил инвеституру (введение в должность) Комиссии под руководством Торна в 1981 году и Комиссии Делора в 1985 году. В начале 1987 года, стремясь расширить вышеуказанное полномочие, позволяющее опосредованно контролировать назначение остальных членов Комиссии ЕС, Европарламент в своей резолюции постановил, что в отношении Председателя Комиссии, а также его заместителей после истечения половины срока пребывания на посту (то есть, после двух лет) должно проводиться голосование с вынесением вотума доверия.1 Вотум доверия содержал перечень требований со стороны представительного органа ЕС к Комиссии, за исполнением которых Европарламент следил в течение оставшегося срока деятельности наднационального исполнительного органа.
Необходимо отметить, что в дополнение к вышеописанному средству политического контроля Европарламент, с момента возникновения, располагал и другими, не менее эффективными средствами контроля за деятельностью Комиссии ЕС. Прежде всего это вопросы, требующие письменного или устного ответа. Согласно статье 23 Договора о ЕОУС, воспроизведённой в статьях 140 Договора о ЕЭС и ПО Договора о Евратоме Комиссия "обязана давать устные или письменные ответы на вопросы, поставленные ей Ассамблеей или её членами". По мере эволюции взаимоотношений Европарламента и Комиссии число вопросов постоянно увеличивалось. В 1962 году Комиссии было поставлено 180 письменных вопросов. С начала 70-х годов их число резко увеличилось: 641 вопрос в 1971 году и 900 - в 1977, а в 1986 году количество письменных вопросов достигло 2671. В то же время, в процессе эволюции институтов ЕС, менялся и сам характер вопросов. Первоначально они в основном касались сельского хозяйства. Однако с течением времени вопросы стали затрагивать и другие области. Так, в 1986 году 12,6% от общего количества вопросов относились к социальной сфере, 11,9% - к проблемам функционирования институтов ЕС, 10,1% вопросов касались сельского хозяйства, 7,0% - внешнеполитических вопросов и 6,8% касались охраны окружающей среды.2
Немаловажную роль в осуществлении контрольных функций играет и возможность вынесения представительным органом ЕС резолюции по тому или иному вопросу. Уже статья 28 первой редакции Регламента предусматривала, что "каждый член Всеобщей ассамблеи может внести резолюцию в адрес Верховной комиссии". Контроль с помощью резолюций был достаточно эффективен на этапе становления институционной системы ЕС, способствуя повышению авторитета представительского органа: с Ю сентября 1952 года по 28 февраля 1958 года Всеобщая ассамблея приняла по разным вопросам 87 резолюций, а с 18 марта 1958 года по 1 июля 1963 года Ассамблея ЕС приняла уже 285 резолюций.1 Возможность вынесения резолюций различного содержания тесно связана с процедурой подачи вопросов. В соответствии со статьей 47 Регламента, в случае если за устным вопросом следует обсуждение, то любой комитет, политическая группа, а также пять или более членов представительного органа ЕС могут предложить Председателю проект резолюции с требованием немедленно провести по нему голосование. Общим для всех резолюций является требование к Комиссии ЕС принять меры по тому или иному вопросу. Наблюдение за тем, какие конкретные меры принимает Комиссия, осуществляют соответствующие комитеты Европапрламента.
Основные тенденции развития Европарламента
В настоящее время интеграционное объединение на европейском континенте вступает в принципиально новую стадию. Уже всерьёз можно говорить об атрибутах государства, которые всё больше и больше проглядывают в контурах Еропейского Союза.
В этих условиях вновь обостряется вопрос адекватного отражения интересов граждан Европейского Союза наднациональным представительным органом. В его деятельности ощущается дефицит демократии, поскольку на сегодняшний день 54 миллиона граждан семи малых и средних государств представлены 134 депутатами, в то время как 290 миллионов граждан пяти наиболее крупных европейских держав ( Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции ) располагают только 384 представителями. Поясняя сказанное можно привести в пример тот факт, что голос ирландского или датского избирателя равен двум голосам избирателя из Италии, Великобритании или Франции. Если такой подход сохранится и в новых условиях, то основам представительства различных государств в Европарламенте будет нанесен серьезный ущерб, который незамедлительно скажется на процессе принятия решений. Принимая во внимание повышение роли представительного органа ЕС и его реальное вовлечение в формирование права Союза, требуется преодолеть дефицит легитимности в его деятельности. Очевидно, что ответом может стать дальнейшее увеличение численности членов Европарламента при сохранении слаженности его работы. Но проблема увеличения численности осложняется необходимостью постоянно находить компромисс между странами-членами, политическими и отдельными социальными группами для поддержания работоспособности представительного органа ЕС. Следовательно, в вопросе увеличения численности Европейского парламента необходимо принимать во внимание непостоянный колеблющийся характер различных альянсов, рождающихся в стенах наднационального представительного органа, и действовать крайне осторожно с учётом интересов государств ЕС.
Перед представительным органом ЕС стоит также проблема адаптации к расширению Европейского Союза после принятия в его состав Австрии, Финляндии и Швеции, наряду с распространением интеграционных процессов на новые области. Скорее всего коренной реформы Европарламента не понадобится и он сможет приспособиться к новым политическим реалиям в процессе эволюционного развития. Так, принимая во внимание тот факт, что представительный орган ЕС избирается на основе всеобщего прямого голосования, вполне оправданно рассмотрение вопроса о расширении его компетенции и, в частности, о наделении представительного органа ЕС подлинно законодательными полномочиями вместо процедур консультаций и совместного принятия решений в соответствии с нормативными актами Европейского Союза. Решением вопроса могло бы стать предоставление Европарламенту права предлагать напрямую Совету для последующего принятия регламенты и директивы по тому или иному аспекту европейской интеграции. Эта новелла, в то же время, снизила бы роль Еврокомиссии в нормотворческом процессе и устранила частичное противоречие в правовом статусе наднационального представительного и исполнительного органов. Первый шаг уже был сделан. Статья 138Ь маастрихтского Договора предусматривает право наднационального представительного органа, действуя на основе большинства, просить Еврокомиссию представить любое уместное предложение по вопросам, которые требуют принятия акта ЕС с целью осуществления интеграционных целей учредительных договоров.
Комиссия ЕС выступает против передачи полномочий в области нормотворчества представительному органу ЕС, поскольку это существенно снижает значимость наднационального исполнительного органа в процессе принятия решений органами Союза. Процедура, предлагаемая Договором о Европейском Союзе, является компромиссом между его центральными институтами: наднациональный представительный орган получает право законодательной инициативы, однако это право является существенно урезанным и замкнутым опять же на Еврокомиссию. Последняя по-прежнему самостоятельно определяет с какими вопросами обращаться в Совет. С учётом расширения масштабов интеграции такое положение не может существовать на протяжении довольно длительного времени.
В настоящее время Европарламент широко использует принятие рекомендаций и резолюций, побуждающих Еврокомиссию делать предложения по нормативному урегулированию в тех областях, которые интересуют представительный орган ЕС. Необходимо отметить, что Комиссия ЕС при мотивировке предложений опирается на вышеуказанные резолюции и рекомендации. Формальное закрепление в маастрихтском Договоре этого права за Европарламентом позволяет последнему прибегать к помощи Суда ЕС в тех случаях, когда по каким-либо причинам Еврокомиссия откажется сделать рекомендованное предложение.
Ещё одним существенным фактором, который в перспективе может повлиять на эволюционное развитие наднационального представительного органа, является расширение его деятельности в гуманитарной сфере. В процессе подготовки маастрихтского Договора не раз высказывались замечания об излишней бюрократизации ведущих органов Европейского Союза и их отдалённости от граждан. В ответ на критику Договором о ЕС был институционализирован пост Омбудсмена, в компетенцию котрого и входит наблюдение за правами граждан Европейского Союза. В соответствии с пунктом 2 статьи 138е Договора, уполномоченный по правам человека назначается после каждых выборов Европейского парламента на весь срок полномочий последнего. Мандат Омбудсмена является возобновляемым. Процедуру его выборов будет устанавливать Комитет по делопроизводству и петициям. Уже сейчас очевидно, что лицо, назначаемое в качестве уполномоченного по правам человека, должно будет обладать политической известностью общеевропейского характера. Это подразумевает довольно суровый отбор кандидатов. Европейский парламент имеет возможность достаточно эффективно контролировать деятельность Омбудсмена, поскольку этой же статьей Договора предусмотрена возможность освобождения уполномоченного по правам человека Судом ЕС, если он виновен в неправомерном поведении или перестал соответствовать предъявляемым требованиям. Примечательно, что сами обстоятельства освобождения от должности чётко не сформулированы, что в принципе расширяет дискреционные полномочия Европейского парламента в указанном вопросе. Помимо назначения и отстранения от должности в случае особых обстоятельств, уполномоченный по правам человека абсолютно независим в своей деятельности, что прямо предусмотрено Договором о Европейском Союзе. Такая независимость подразумевает существование иммунитета в процессе осуществления им полномочий. Признавая важность этого вопроса, центральные органы Европейского Союза заключили Межинституционное соглашение от 25 октября 1993 года между Советом, Еврокомиссией и Европарламентом. Соглашение практически полностью урегулировало статус уполномоченного по правам человека и, в частности, еще раз подтвердило право наднационального представительного органа назначать Омбудсмена, принимать соответствующий акт о порядке его деятельности и подавать в Суд ЕС просьбу о его отстранении по перечисленным в данном нормативном акте основаниям.1
Руководствуясь опытом западноевропейских стран в вопросе защиты прав человека, государства Европейского Союза попытались наделить Омбудсмена эффективными средствами по защите прав граждан Европейского Союза. Согласно пункту 1 статьи 138е Договора о Европейском Союзе, Омбудсмен имеет право проводить расследования по поданным жалобам как по просьбе обращающегося лица, так и по собственной инициативе. При осуществлении расследования Омбудсмен опирается на положения статьи 5 Договора о ЕЭС, обязывающей администрацию государств ЕС сотрудничать с наднациональными институтами. По результатам своей деятельности, согласно пункту 1 статьи 138е Договора, уполномоченный по правам человека представляет ежегодный доклад Европейскому парламенту. Из этого доклада представительный орган Союза получает представление о деятельности институтов ЕС и в последующем принимает решения о возможных путях её улучшения. Открытость обсуждения доклада является механизмом косвенного воздействия на основные институты ЕС, что также способствует повышению влияния Европейского парламента.
