Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция правового статуса Европейской комиссии 16
1. Правовой статус Верховного органа ЕОУС как прообраза Европейской комисси и 16
2. Эволюция правового статуса Комиссии Европейских Сообществ ... 31
3. Тенденции и перспективы эволюции правового статуса Европейской комиссии после принятия Лиссабонского договора 47
Глава II. Внутренняя организации и порядок функционирования Европейской комиссии 61
1. Состав и порядок формирования Европейской комиссии 61
2. Внутренняя организация Европейской комиссии 86
3. Порядок функционирования и принципы работы Европейской комиссии 108 ,
Глава III. Взаимоотношения Европейской комиссии с государствами-членами и институтами ЕС в ходе правотворческой и правоприменительной деятельности Европейского Союза 121
1. Правовое регулирование взаимоотношений Европейской комиссии и Европейского парламента 121
2. Правовое регулирование и взаимоотношения Европейской комиссии с межправительственными институтами Европейского Союза 133
3. Правовое регулирование и сотрудничество Европейской комиссии с государствами-членами ЕС при осуществлении исполнительных полномочий 153
Заключение 178
Библиография 182
Приложение 1 200
Приложение 2 202
- Эволюция правового статуса Комиссии Европейских Сообществ
- Внутренняя организация Европейской комиссии
- Правовое регулирование и взаимоотношения Европейской комиссии с межправительственными институтами Европейского Союза
- Правовое регулирование и сотрудничество Европейской комиссии с государствами-членами ЕС при осуществлении исполнительных полномочий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Европейский Союз входят 27 государств, и каждое из них, не лишаясь собственного суверенитета, передало часть своих полномочий этой международной организации. Свои функции и полномочия Европейский Союз реализует посредством единого механизма, в который входят органы и институты, ответственные за ежедневное функционирование Союза. Европейский Союз, представляющий собой, как отмечал академик О.Е. Кутафин, «своеобразную интегрированную систему институтов, органов, учреждений, механизмов и процедур», которая продолжает развиваться и претерпевать важные реформы с целью «дальнейшего развития, демократизации, повышения управляемости, эффективности и прозрачности» этой уникальной организации.
Наличие соответствующей организационной структуры является обязательным признаком международной организации. В рамках организационного механизма Европейского Союза существует институт, занимающий лидирующую позицию благодаря совокупности сосредоточенных у него полномочий, а также в силу некоторых исторических традиций, сложившихся в ходе эволюции всей организации, – это Европейская комиссия (далее также – Комиссия).
Следует отметить, что Комиссия является уникальным институтом Европейского Союза (далее также – ЕС), который обладает правом законодательной инициативы и исполнительными полномочиями, выступает посредником в деятельности Европейского совета, Совета ЕС и Европейского парламента в результате того, что успешно функционирует в рамках своеобразного механизма сдержек и противовесов, существующего в Европейском Союзе.
Прообраз Европейской комиссии, Верховный орган Европейского объединения угля и стали (далее – ЕОУС), представлял собой попытку создания инструмента эффективного управления, соблюдения баланса между законодательной и исполнительной властью, а также выстраивания традиционной системы сдержек и противовесов в новой системе координат, заложенных создателями Договора о ЕОУС. Как результат, Европейская комиссия унаследовала этот особый порядок взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в Европейском Союзе, полномочия которых оказались переплетены, и которые не вписываются в классическую теорию разделения властей. В итоге, законодательная и исполнительная власти в Европейском Союзе могут существовать, не столько сдерживая, сколько функционально переплетаясь и дополняя друг друга на различных уровнях, взаимодействуя – согласно принципу субсидиарности – с «нижним» уровнем власти государств-членов ЕС.
Постепенное сокращение законодательных полномочий Комиссии и возрастание роли Совета ЕС и Европейского парламента в ходе законотворческой деятельности принципиально не изменили ее роли в Европейском Союзе. Со временем основные черты ее деятельности трансформировались – в рамках, установленных учредительным договором, – с целью приспособления к насущным потребностям интеграции. При этом суть управленческого механизма в ЕС осталась прежней: многие важные решения без Комиссии не могут быть приняты. Кроме того, именно Комиссия и по сей день инициирует и уточняет большинство решений ЕС, продолжая направлять тем самым процессы развития интеграции.
Право Европейской комиссии инициировать принятие законодательных актов обусловило в конечном итоге ее возможность оказывать гораздо большее, чем другие институты, влияние на приоритеты Европейского Союза. Право законодательной инициативы Европейской комиссии на протяжении всего периода ее существования позволяло фактически проводить политику Европейских Сообществ и Европейского Союза в соответствии с приоритетами Комиссии. Европейская комиссия также способствовала расширительному толкованию положений учредительных договоров.
На протяжении всего периода существования Европейского Союза, эволюционирует также и процедура назначения Европейской комиссии. Это служит демонстрацией тенденции к более четкому оформлению взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, которое складывается в рамках механизма Европейского Союза, и специфики модели сдержек и противовесов, сформировавшейся в Союзе между Европейским парламентом, Советом ЕС, Европейским советом и Комиссией. Эта модель эволюционирует в сторону большего учета национальных интересов государств-членов ЕС. В связи с этим больший вес при принятии решений в Европейском Союзе приобретает Европейский совет, так как отныне в Лиссабонском договоре закреплено его участие в формировании Комиссии. Исследование показывает, что наиболее полно учитывает общие, союзные интересы Европейский парламент. Можно признать, что и Европейская комиссия, будучи самым многонациональным «правительством» в мире, все более стремится отражать союзные интересы.
Правовой статус Европейской комиссии в организационном механизме ЕС обусловлен также тем, что она способствует трансформации Европейского парламента в институт, который объединял бы в себе парламентские традиции государств-членов ЕС, и одновременно превращался в институт, независимый от исполнительной власти, но действующий в интересах Союза. Сущность данного механизма заключается в том, что он не копирует существующие в мире формы правления, а создает свою собственную уникальную систему взаимоотношений и особый баланс взаимодействия сил между исполнительной и законодательной властью.
Таким образом, изучение взаимоотношений и взаимосвязей в организационном механизме Европейского Союза с учетом роли Европейской комиссии приобретает не только теоретическое, но и все более важное практическое значение, и поэтому заслуживают самого пристального внимания со стороны российской научной общественности, в том числе представителей юридических наук.
При этом необходимо отметить, что к настоящему времени правовой статус Европейской комиссии недостаточно исследован как в России, так и в самом Европейском Союзе. Это отчасти объясняется тем обстоятельством, что в ЕС больше внимания уделяется функционированию Европейского парламента, Совета ЕС, то есть институтов, занимающихся законодательной деятельностью, нежели Европейской комиссии, функции которой в комплексе ассоциируются в основном с деятельностью административно-технической. В существующих исследованиях еще не нашли отражения новейшие тенденции развития правового регулирования институционального механизма ЕС и изменившейся роли Европейской комиссии, обусловленные вступлением в силу Лиссабонского договора.
Вследствие этого представляется необходимым подготовить в рамках отечественной науки международного и европейского права комплексное и системное исследование эволюции правового статуса Европейской комиссии на современном этапе, ее функциях и полномочиях, включая вопрос о ее роли в организационном механизме Европейского Союза.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение роли Европейской комиссии в организационном механизме Европейского Союза, ее функционирования и дальнейших перспектив развития, что достигается посредством решения следующих задач:
теоретико-правового анализа природы, сущности и эволюции функций и полномочий Европейской комиссии;
характеристики современной структуры и порядка формирования Европейской комиссии;
правового анализа постоянно меняющихся организационных взаимоотношений внутри Европейской комиссии;
теоретико-правового анализа практики взаимоотношений Европейской комиссии в рамках институционального треугольника с Европейским парламентом и Советом ЕС, а также с Европейским советом;
выявления причинно-следственных связей, динамики, эволюции и особенностей взаимоотношений Европейской комиссии с институтами и государствами-членами Европейского Союза в ходе ее правотворческой и правоприменительной деятельности для обеспечения более эффективного взаимодействия Российской Федерации с ЕС.
Предмет и объект исследования. Исходя из поставленных задач, предметом настоящего исследования выступают учредительные договоры и правовые акты Европейского Союза, а также практика их применения в ЕС, в рамках организационного механизма которого важная роль принадлежит Европейской комиссии.
Объектом настоящего исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с разработкой и применением упомянутых источников права Европейского Союза.
Теоретическая, нормативная и методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих российских и зарубежных ученых-юристов, прежде всего, в области международного и европейского права: К.А.Бекяшева, Г. де Бурка, А.Я. Капустина, Е.И. Козловой, С.Ю. Кашкина, П.Крейга, С.Б. Крылова, Ю.М. Колосова, О.Е. Кутафина, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Ф.Ф. Мартенса, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Б.А.Страшуна, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, В.Н. Федорова, Т.К. Хартли, Е.А. Шибаевой, Л.М. Энтина, Ю.М. Юдина и др.
Значительную помощь в уяснении исследуемых проблем оказало изучение трудов современных представителей юридической науки, работающих в области права Европейского Союза: М.М. Бирюкова, В.В. Войникова, С.Бэйлер, Р.А. Вессела, Л. Вудс, А.А. Дэшвуда, М. Итона, П.А. Калиниченко, А. Келлерманна, П. Котракоса, Т. Кристиансена, В.И. Лафитского, Н.Нюгента, В.Н. Русиновой, Дж. Стайнер, Г.П.Толстопятенко, М. Трибуса, Д.А. Уайта, С.Уэзерила, М. Уэстлейка,
А.О. Четверикова, М.Л. Энтина и др.
Нормативную основу исследования составили, в первую очередь, положения учредительных договоров Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. и предыдущих редакциях, актов вторичного права, изданных институтами ЕС, судебной практики Суда Европейского Союза, а также международных соглашений ЕС с третьими странами и международными организациями.
В качестве методологической основы исследования использовались общенаучные методы познания объективной реальности и специальные способы и приемы, характерные для юридических наук: диалектический, исторический, телеологический методы, метод сравнительного правоведения, метод логической дедукции и индукции, системный подход и др.
Новизна исследования. Предлагаемое исследование во многом является новым в отечественной науке международного и европейского права:
1. Новизна работы определяется, прежде всего, ее предметом, включающим комплексное и системное исследование правовых аспектов функционирования Европейской комиссии. Представленное диссертационное исследование является первым в России диссертационным исследованием, специально посвященным анализу правовых аспектов внутренней организации и внутреннему функционированию Европейской комиссии после вступления в силу Лиссабонского договора, а также эволюции взаимоотношений Европейской комиссии с государствами-членами и институтами ЕС в ходе правотворческой и правоприменительной деятельности Европейского Союза.
2. Автор уделяет особое внимание комплексному анализу эволюции правового статуса Европейской комиссии в свете развития единого институционального механизма ЕС, а также современным тенденциям и перспективам эволюции статуса Европейской комиссии.
3. Новизна работы проявляется также в попытке автора выявить особенности и скрытые механизмы структурной организации и внутреннего функционирования Европейской комиссии, а также системно проанализировать принципы работы Европейской комиссии в соответствии с Процедурными правилами Европейской комиссии в редакции от 24 февраля 2010 года, Сообщением председателя Европейской комиссии о рабочих методах Европейской комиссии на 2010-2014 гг., Кодексом поведения комиссаров 2011 года. Эти новейшие важные документы еще не подвергались углубленному анализу российскими и зарубежными исследователями.
4. Настоящая работа является первым диссертационным исследованием, в рамках которого осуществляется комплексный и системный анализ изменений, внесенных Лиссабонским договором в правовое регулирование деятельности Европейской комиссии.
5. Особое внимание уделяется практически не исследованным в отечественной юридической науке вопросам правового регулирования и развития сотрудничества Европейской комиссии и государств-членов ЕС при осуществлении исполнительных полномочий. Это приобретает особую значимость в свете того, что анализируется роль комитетов в организационном механизме ЕС и реформа комитологии в соответствии со статьей 291 Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г в свете принятия 16 февраля 2011 года Регламента (ЕС) № 182/2011, устанавливающего правила и основные принципы, касающиеся механизмов контроля государствами-членами ЕС осуществления Европейской комиссией исполнительных полномочий.
Положения, выносимые на защиту. В соответствии с результатами проведенного исследования и сделанными из него выводами выносятся на защиту следующие основные новые положения и положения, содержащие существенные элементы научной новизны:
1. Развитие Европейской комиссии происходит относительно синхронно с развитием европейской интеграции, оно существенно влияет на развитие самого Европейского Союза ввиду наделения Европейской комиссии уникальными полномочиями и особой роли Комиссии в организационном механизме ЕС. Комиссия не является административно-техническим органом, секретариатом ЕС. Согласно ст. 17 Договора о Европейском Союзе, Комиссия обладает монополией на законодательную инициативу (параграф 2 ст. 17), «продвигает общие интересы Союза» (параграф 1 ст. 17). Она осуществляет надзор за применением права Союза, а также выполняет координационную, исполнительную и управленческую функции (параграф 1 ст. 17), что, при функционировании в рамках единой системы на основе принципов права ЕС, и обусловливает ее исключительное положение в сравнении с другими аналогичными институтами региональных европейских организаций.
2. Согласно ст. 17 Договора о ЕС и Кодексу поведения комиссаров 2011 г. члены Европейской комиссии должны быть независимы, ответственны и европейски преданны. Принцип европейской преданности является новым принципом, подчеркивающим особую природу власти Комиссии, так как этот институт осуществляет управление в общеевропейских интересах, не ориентируясь на предпочтения отдельных государств или групп государств.
3. Процедура формирования Европейской комиссии согласно ст. 17 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора впервые предусматривает обязательный учет мнения Европейского совета. Парламент получает право отклонить кандидатуру председателя Комиссии. Таким образом, одобренный Парламентом председатель приобретает большую легитимность. Кандидатура председателя Комиссии выдвигается от партии, занимающей большинство мест в Европейском парламенте. После вступления в силу Лиссабонского договора главная задача Европейской комиссии как института ЕС заключается в том, чтобы определить свое место в организационном механизме ЕС в связи с усилением полномочий Европейского парламента и Европейского совета.
4. Усиление легитимности Европейской комиссии, а также укрепление институционального механизма ЕС происходит благодаря введению Лиссабонским договором должности Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, который одновременно занимает пост вице-председателя Европейской комиссии (ст. 18 ДЕС). Таким образом, создана предпосылка к уменьшению дублирования функций и полномочий институтов, занимающихся представлением интересов ЕС на международной арене.
5. Внутренняя организация Европейской комиссии после вступления в силу Лиссабонского договора представлена департаментами и службами. Департаменты являются генеральными директоратами, формирование списка которых обусловлено той сферой общей политики, которой каждый из них занимается. Генеральные директораты ответственны за осуществление внутренней и внешней компетенции Европейского Союза. Службы занимаются административными вопросами и продолжают ту деятельность, которая осуществляется генеральными директоратами по конкретным направлениям политик Союза, но играют более техническую роль.
6. Комитеты, которые помогают осуществлять контроль и надзор в процессе принятия Европейской комиссией делегированного законодательства и реализации ею исполнительных полномочий, обозначаются термином «комитология». Образующие систему комитологии комитеты включают гражданских служащих из органов исполнительной власти государств-членов ЕС. Это способствует введению нового уровня контроля со стороны государств-членов ЕС за деятельностью институтов ЕС, но не создающего серьезной зависимости Комиссии от национальных приоритетов.
Ключевое значение деятельности Европейской комиссии состоит в том, что она инициирует принятие нормативного акта, затем в рамках комитетов при Европейской комиссии на национальном уровне будущий акт обсуждается и дорабатывается, на уровне институтов ЕС принимается, а потом вновь передается государствам-членам ЕС для дальнейшей практической реализации, за которой следит Европейская комиссия.
7. Европейская комиссия обладает полномочиями, необходимыми для обеспечения согласованной работы организационного механизма Европейского Союза. Так, Комиссия может сотрудничать с Европейским советом и его председателем для поддержки своей миссии внутри Союза, а Европейский совет – доверять представление своих интересов Комиссии. Комиссия взаимодействует и с формациями Совета ЕС при обсуждении выработанных совместно с Европейским советом важных инициатив в отношении законодательства ЕС. Такой порядок работы не нарушает баланса сил в ЕС, специфического распределения полномочий между институтами Европейского Союза.
Европейская комиссия сначала инициирует принятие решений законодательными органами ЕС, а затем, получив результаты их деятельности, уточняет их посредством принятия делегированного законодательства и следит за их исполнением. При этом свои функции в качестве органа исполнительной власти Европейская комиссия осуществляет под контролем Суда ЕС. Таким образом, на Комиссии замыкается круг отношений и взаимодействия институтов ЕС. Следовательно, Европейская комиссия является главным связующим звеном, обеспечивающим координацию и эффективность деятельности организационного механизма распределения полномочий и взаимодействия властей в Европейском Союзе.
Практическая применимость работы. Материалы диссертационной работы использованы в ходе учебного процесса, проводимого кафедрой права Европейского Союза МГЮА имени О.Е. Кутафина, кафедрой конституционного и международного права Оренбургского Института МГЮА имени О.Е. Кутафина.
Проведенное исследование может способствовать дальнейшему развитию научно-исследовательской работы в сфере европейской интеграции и европейского права.
Анализ места, роли и значения Европейской комиссии, проведенный автором, может также представить интерес для российских государственных органов и общественных организаций, осуществляющих связи с Европейским Союзом, а также для научных организаций, занимающихся исследованием проблем европейского права, и, кроме того, юридических лиц, осуществляющих экономическое и культурное сотрудничество с институтами и органами Европейского Союза. Опыт проведенного исследования может представлять интерес и при сравнительном анализе интеграционных процессов, в которых принимает участие Российская Федерация, а также для анализа совершенствования взаимоотношений Российской Федерации с Европейским Союзом. Результаты исследования могут быть полезны и для совершенствования институциональной структуры РФ, как федеративного государства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и трех приложений.
Эволюция правового статуса Комиссии Европейских Сообществ
25 марта 1957 года в Риме городе, бывшем некогда столицей огромной империи - состоялось торжественное подписание документов, заложивших основу нового этапа- межнациональной и общеевропейской интеграции. Те же 6 государств; которые учредили ЕОУС, подписали Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (далее -Договор о ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского объединения по атомной энергии (далее - Договор о Евратоме).
Евратом - организация специальной компетенции, в рамках которой интеграция направлена на мирное использование атома с целью развития соответствующих научных исследований государств-членов. Европейское экономическое сообщество было организацией более широкой компетенции, и ее целью являлось сотрудничество государств в области единого внутреннего рынка, экономического и валютного союза, международных отношений и т.д. «Эти институты внешне выглядели экономическими и техническими, но цель они преследовали политическую», — писал в то время Ж. Монне".
В своей речи по поводу подписания Римских договоров, ставших следующим закономерным этапом общеевропейской интеграции, премьер-министр Бельгии П.Спаак, приложивший немало сил к делу объединения Европы, отметил, что экономический и технический прогресс будет средством сохранения цивилизации, морального порядка, человека как социальною существа38. Для европейской интеграции 50-е годы XX века -это период времени, когда объединяющаяся Европа воспринималась как «новый расспст цивилизации»39.
Кроме того, подписание Римских договоров означало окончание кризиса, который последовал после того, как рухнул план о создании Европейского оборонного сообщества, что привело к крушению Статута о Европейском политическом сообществе, составленного в 1953 году .
Одновременно с созданием Европейских Сообществ возникла необходимость обеспечить эффективное управление деятельностью этих организаций, которые хотя и обладали различной компетенцией, тем не менее, имели общие цели . Институты Сообществ должны были выполнить первоочередную задачу - задачу проведения в жизнь положений Римских договоров. 1С моменту образования ЕЭС и Евратома было принято решение о том, что для трех Сообществ - ЕОУС, Евратом, ЕЭС — будут действовать единые Ассамблея и Суд42. Советы министров собирались для каждого из Сообществ отдельно (ст. 145 Договора о ЕЭС, ст.115 Договора о Евратоме). Кроме того, для ЕЭС функционировал особый институт, в отличие от
Верховного органа обладающий только исполнительными полномочиями, -Комиссия (ст. 155 Договора о БЭС). Для Евратома - Комиссия Евратома (ст. 124 Договора о Евратоме).
В институциональном механизме ЕЭС значительно выделялась Комиссия, которую Ж. Дслор назвал «неопознанным политическим объектом» . Несомненно, Комиссия ЕЭС являлась тем уникальным примером организации власти, который не основывался на каких-то образцах административных или исполнительных органов, существовавших в прошлом или в рамках аналогичных организаций.
Не подлежало сомнению также то, что вновь созданная Комиссия ЕЭС никогда не выступала ни в роли чисто исполнительного органа, ни в роли технического органа, служащего государствам-членам Сообществ. И хотя государства, охраняющие свой суверенитет и принадлежащие им полномочия, стремились уменьшить роль Комиссии (Франция, например), Комиссия ЕЭС отвечала на это постоянными попытками утверждения своей идентичности, действуя в интересах интеграции.
Действительно, возникновение в 1951 году Верховного органа ЕОУС, обладавшего столь широкими полномочиями, стало возможно благодаря-личности Ж.Моне, а также благодаря узкой сфере компетенции первого европейского объединения (рынок угля и стали). При возникновении Европейских Сообществ их Комиссии привлекли больше внимания, и формирование их полномочий вызвало больше споров и нареканий44. Однако как подчеркивают проф. Д. Куртин и М. Эджберг, создание именно этих институтов, независимых от Совета министров, создало возможность для активных действий и для исполнения декларируемых целей, а не только для бесед и формального принятия решений45.
В то же время Договор об учреждении ЕЭС, затрагивающий практически вес сферы экономики, а не отдельный ее сектор, не мог послужить основой для создания органа, обладающего столь же широким кругом полномочий, как и Верховный орган ЕОУС. Целью было «создание института, чьи полномочия были таковы, что они могли принести Сообществу гораздо большую наднациональность, чем это было видно ИЗНвчальНО»46. То есть государства не решились передать Комиссиям ЕЭС и Евратома столь же широкий круг законодательных и исполнительных полномочий, как у Верховного органа ЕОУС, опасаясь потери своего суверенитета.
Таким образом, в момент возникновения Европейских Сообществ Комиссия ЕЭС не представляла собой четкую политическую модель, но имела четко очерченный круг полномочий. Так, согласно ст. 155 Договора о ЕЭС полномочиями Комиссии ЕЭС с целью гарантирования функционирования и развития общего рынка являлись: гарантия применения положений Договора о ЕЭС и положений, установленных институтами Сообщества, в силу Договора; формулировки рекомендаций или заключений по вопросам, которые подпадают в сферу регулирования Договора о ЕЭС; отмена силы собственных решений и участие в подготовке актов Совета и Ассамблеи; осуществление компетенции, налагаемой на нее Советом для исполнения норм, установленных Советом. Кроме того, согласно ст. 156 Договора о ЕЭС Комиссия должна была ежегодно публиковать общий отчет о деятельности Европейского Сообщества. Аналогичные положения содержались в ст. 124 и 125 Договора о Евратоме и относились, соответственно, к Комиссии Евратома.
Кроме того, роль «хранителя Договоров» давала весомое преимущество Комиссии ЕЭС и при выступлении с аргументами о потенциале положений Договора о ЕЭС перед Судом Европейских Сообществ, дающим официальное толкование этим положениям.
Внутренняя организация Европейской комиссии
Европейская комиссия организационно представляет собой вертикально построенную систему управления, специализация которой определяете» поставленными целями. Комиссию называют «смешанным» исполнительным органом, который обладает и правительственными, и бюрократическим чертами1 , Политическим компонентом являетсяколлегия комиссаров, председатель организует работу этой коллегии, несет за нес ответственность перед Союзом в целом. Однако, как отмечают Д.Димитракопулос и К.Хуссейн, отношения в Европейской комиссии по горизонтали - между соответствующими директоратами и службами -весьма слабо организованы .
На первый взгляд, роль председателя Комиссии в обеспечении лих взаимосвязей незначительна, так как его задача - выстроить «вертикаль власти» и отчитаться по итогам деятельности. Для того чтобы определить, каким образом выстраиваются связи в Комиссии между ее различными внутренними элементами и как это влияет на становление институционального механизма ЕС, рассмотрим подробнее внутреннюю Организацию и функционирование Европейской комиссии.
Учредительные договоры никогда подробно не трактовали роль председателя Комиссии, указывая лишь его задачи. Однако на практике это ключевая фигура в осуществлении руководства Европейским Союзом, наряду с председателем Европейского совета на сегодняшний день. Однако с учетом того, что пост председателя Европейского совета появился сравнительно недавно, кандидатам, занимающим эту позицию в ЕС, еще предстоит доказать свою значимость для Союза а целом, тогда как на посту председателя Европейской комиссии побывали видные европейский ПОЛИТИКИ, и потому и пребывании на этой должности исследователи видят реальную возможность влиять на общеевропейскую политику.
G того времени, когда Комиссии Европейского экономического сообщества и Евратома с Высшим органом Европейского объединения угля и стали были преобразованы в единую Комиссию, действующую в интересах всех трех Сообществ, сложилась неформальная традиция, согласно которой до конца 80-х годов председатель назначался на два или, самое большее, на четыре года131. Например, Джин Рей находился на своем посту 3 года (1967-1970гг.), Франко Мальфатти - 2 года (1970-1972 гг.), Сикко Мансхольт - 1 год (1972-1973 гг.), Франсуа-Ксавьер Ортоли - 4 года (1973-1977 гг.), Рой Дженкинс - 4 года (1977-1981 гг.), Гасторн Торн - 4 года (1981-1985 гг)124. При этом национальная принадлежность Председателя также подвергалась принципу ротации (В. Халльштайн - ФРГ, Д. Рей - Бельгия, Ф. Мальфатти -Италия, С. Мансхольт - Нидерланды, Ф.-К. Ортоли - Франция, Р.Дженкинс -Великобритания, Г.Торн - Люксембург, и т.д.).
Эта традиция сложилась вследствие противостояния Франции и Германии, которые по-разному смотрели на роль Комиссии. Вальтер Халльштайн, представитель Христианско-Демократичсского Союза Германии, первый председатель Комиссии с 1958 по 1967 гг., считал Комиссию прообразом федерального правительства Европы. Французское правительство, возглавляемое Ш. Дс Голлем, не одобряло этот великий замысел, стремясь, напротив, ограничить полномочия Комиссии посредством ограничения срока службы председателя этого института. Однако колец этой традиции положило председательство Жака Делора, длившееся 10 лет (с 1985 по 1995 гг.). Традиция была разрушена, очевидно, ввиду того, что другие государства-члены не могли представить другой серьезной кандидатуры, способной конкурировать с Ж. Делором. Более того, такие председатели как
Ж. Сантер (1995-1999 п\) и Р. Проди (1995-2004 г.) в определенном смысле дискредитировали себя из-за финансовых скандалов, негативно сказавшихся на репутации Комиссии.
Сегодня председатель Комиссии избирается на 5 лет. В данный момент Комиссию возглавляет Жозе Мануэл Баррозо. Впервые он был избран на пост председателя в 2004 году, и смог повторить свой успех в 2009 году, будучи избранным на очередной срок председательства.
Как уже упоминалось, одинаковый срок полномочий Парламента и Комиссии позволяет более слаженно действовать двум ветвям власти Союза. Но ото также со- временем создало дополнительный эффект. Председатель Комиссии согласно Лиссабонской редакции учредительных договоров должен представлять партию, победившую на парламентских выборах, а потому впервые складываются предпосылки к тому, что председатель Комиссии должен проводить в жизнь программу той партии, которая была избрана европейцами.
Председатель Комиссии возглавляет заседания Комиссии. Первое из заседаний Комиссии посвящается распределению «портфелей» между комиссарами, и председатель должен внести свои предложения относительно определения полномочий после неформальных предварительных обсуждений с коллегами. Некоторые особенности этих обсуждений были указаны выше, однако необходимо отмстить, что выносимое решение в итоге является коллективным.
Распределение обязанностей или министерских «портфелей» в Европейской комиссии, не регулируется ее Процедурными правилами12 , однако решающую роль в этом играет председатель Комиссии. Так, статья 3 Процедурных правил (а также ст. 248 Договора о функционировании ЕС) содержит указание, согласно которому председатель Комиссии может распределять между членами Комиссии сферы деятельности, в отношении которых они должны быть особым образом ответственны за подготовку работы Комиссии и введение в действие ее решений. При этом за председателем остается право изменить свое назначение в любое время. Так как председатель должен представлять Комиссию, для содействия ему в осуществлении этой задачи он также может назначать для этого членов Комиссии. Это положение способствует осуществлению Комиссией роли «стража», так как именно Комиссия осуществляет надзор за соблюдением законодательства ЕС.
Председатель осуществляет политическое руководство деятельностью Комиссии. В соответствии с Процедурными правилами Комиссии приоритеты в работе, а также ее ежегодная рабочая программа, должны совпадать с политическим видением Комиссии (ст.1 Процедурных правил). Также в соответствии с политическими указаниями председателя. Комиссия должна определить свои многолетние стратегические цели и Ежегодную политическую стратегию, на основе которых Комиссия должна каждый год принимать свою рабочую программу и предварительный проект бюджета на следующий год (ст.1 Процедурных правил). Председатель Комиссии должен отвечать на вопросы парламентариев, касающиеся этой программы законопроектов, представляемой на рассмотрение Парламенту. Председатель Комиссии участвует в заседаниях Совета НС, присутствует на встречах Европейского совета.
Правовое регулирование и взаимоотношения Европейской комиссии с межправительственными институтами Европейского Союза
Взаимодействие Европейской комиссии и Совета ЕС в основном строится на основе статей 237-238 и 241-243 Договора о функционировании ЕС. Функцию определения политики ЕС и координационную функцию Совет ЕС осуществляет при помоши и поддержке Комиссии, так как одной из основных задач Комиссии является продвижение общих интересов Союза и разработка инициатив по его дальнейшему развитию. Однако содержание учредительных договоров (и прецедентное право Суда ЕС) в определенной степени противопоставляет эти два института друг другу ввиду того, что Европейская комиссия представляет интересы Союза, требуя от комиссаров полной независимости и самостоятельности, а Совет все же действует в интересах тсударств-членов ЕС. Но эти два института должны функционировать скоординировано во многих сферах политики ЕС, чтобы добиться слаженности всех мероприятий, осуществляемых на уровне Союза.
Европейская комиссия и Совет ЕС взаимодействуют на регулярной основе в ходе осуществления политики Европейского Союза (исторически это взаимодействие рождалось в рамках Европейских Сообществ, то есть бывшей первой опоры Союза) в процессе подготовки И проведения самых разных мероприятий и встреч на уровне Совета. «Институциональный» интерес этих органов заключается в постепенном и плавном осуществлении политики LSCIX8. Эффективное управление делами ПС посредством этих институтов, как справедливо утверждает проф. Т. Кристианссн, усиливает способность решать проблемы на наднациональном уровне, а также способствует «укреплению легитимности институтов» 4.
Как отмечают проф. СЮ. Кашкин и Ю.С. Кашкин, взаимодействие ключевых институтов в сфере законодательной и исполнительной властей обеспечивается на основе принципа сотрудничества и координации190. В частности, исходя из положений статей 16 и 17 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, можно заключить, что институты хотя и независимы друг от друга, но при подготовке тех или иных решений или осуществлении мероприятий по управлению делами Союза взаимодействуют между собой.
Это взаимодействие начинается с формирования состава (Совет, как и Европейский парламент, принимает участие в процессе формирования Европейской комиссии) и продолжается непрерывно в ходе законодательного процесса, а также при осуществлении определенных функций. Так, Европейская комиссия сначала инициирует принятие решений законодательными органами ЕС, а затем, получив «готовые результаты» их деятельности, следит за их исполнением. При этом свои функции в качестве органа исполнительной власти Европейская комиссия осуществляет под контролем Суда ЕС . В связи с этим логично было бы заключить, что на Комиссии «замыкается» круг отношений и взаимодействия институтов. Таким образом, Европейская Комиссия является главным связующим звеном между ними.
Ввиду того, что изаимодейстнис при принятии важных для ЕС решении, составляет ядро отношений Европейской комиссии и Совета ЕС, рассмотрим этот вопрос подробнее.
Комиссия и Совет заинтересованы во взаимовыгодном сотрудничестве - особенно в сфере принятия законодательства, и не заинтересованы в возможных провалах в этой сфере, к которым ведет неспособность прийти к компромиссу при обсуждении тех или иных решений. Так, достижение консенсуса между государствами-членами ЕС внутри Совета еще не гарантирует эффективное осуществление политики, тогда как слаженные действия Европейской комиссии и Совета ЕС способны привести к реальному результату. В связи с этим, как справедливо отмечает проф. Томас
Кристиансен, Комиссия (как представитель интересов ЕС) и Совет (как форум государств-членов ЕС) могут иметь разные интересы, но они вынуждены объединяться в общем желании придать развитие встречам на уровне Совета ", то есть в достижении консенсуса или получении большинства голосов при обсуждении определенного законопроекта.
Поиск компромисса в Совете требует посредничества Европейской комиссии и Генерального секретариата Совета, осуществляемого разными способами. Так, представители Европейской комиссии посещают заседания на разных уровнях - от заседаний рабочих групп и COREPER до встреч на уровне министров ЕС в рамках так называемых формаций. В результате Комиссия оказывается участником работы Совета и, таким образом, устанавливает рабочие отношения с Генеральным секретариатом Совета.
При этом значимость действий Европейской комиссии при выработке политики Европейского Союза, когда ее законопроект формально переходит на обсуждение к Совету и Европейскому парламенту, зависит от использования той или иной процедуры принятия решений.
Так, в рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС) Европейская комиссия получает дополнительный способ воздействия на законодательный процесс, внося изменения п текст законопроекта в ходе обсуждений Советом ЕС и Европейским парламентом, чтобы адаптировать его к мнению политического большинства. Далее взаимодействие между Европейской комиссией и Советом ЕС (а также между Европейской комиссией и Европейским парламентом) строится в рамках трехсторонних переговоров («іриалопі»), когда три ключевых института ищут компромисс на финальной стадии совместного законодательного процесса. В остальных случаях роль Комиссии может быть гораздо скромнее - в рамках процедуры консультаций или процедуры санкционирования193.
Важно, что роль Европейской комиссии как посредника при согласовании позиций государств-членов ЕС, а также Совета КС и Европейского парламента может быть «усилена» участием Генерального секретариата Совета. При этом многое зависит от должностных лиц того государства, которое председательствует в ЕС в данном полугодии, и от председателя Европейского совета. Однако следует отметить, что в целом отношения между такими элементами институционального механизма ЕС, как Европейская комиссия, Генеральный секретариат Совета и председатель Совета ЕС, всегда стремились к более полному взаимодействию и определенно.му продвижению, переходу на новый уровень. Конкретно это выражается в детальной подготовке повестки встреч, обмене информацией относительно позиций государств по обсуждаемым вопросам повестки и соглашении относительно стратегии действий по преодолению оппозиции одного или нескольких государств-членов ЕС.
Правовое регулирование и сотрудничество Европейской комиссии с государствами-членами ЕС при осуществлении исполнительных полномочий
Несомненно, данная оценка слишком радикальна по отношению к новым должностным лицам ЕС. Однако, следует указать, что председатель Европейского совета в большей степени является именно председательствующим лицом, чем истинным лидером ввролоЙСКОЙ интеграции. Как справедливо отмечают проф. Т. Чалим и проф. М. Лефсбре. главной функцией этого лица является «согласовывать различные точки зрения» и «поощрять появление компромисса» 7. Благодаря председателю ЕС возрастет уровень координации и взаимодействия между институтами. Таким образом, очевидно, что он должен действовать в согласии с К .Эштон и Ж.Баррозо21 .
Нельзя не отмстить, что, несмотря на попытки определить компетенцию каждого из должностных лиц, занимающих ключевые посты в сфере общей внешней политики и политики безопасности, все же не удалось избежать двойственности функций и их пересечения в ходе реализации полномочий- По сей день Совет ЕС и Европейская комиссия остаются тесно взаимосвязанными в этой сфере.
Некоторые ученые подчеркивают, что с принятием Лиссабонского договора полномочия Европейской Комиссии и Совета ЕС относительно снизились, а Европейского совета и Европейского парламента, напротив, возросли219. Существуют предпосылки к потере Европейской комиссией своего влияния на процесс осуществления политики ЕС именно в виду усиления Парламента. Европейский парламент стал влиятельней при помощи государств, то есть отобрал функцию, некогда всецело принадлежащую Европейской комиссии. Напротив, председателю Европейской комиссии становится сложнее создавать коалиции и поводить свою линию политики в Совете. Остается в прошлом то лидерство Комиссии, которое было в эпоху правления Жака Делора, к примеру. Таким образом, глобально важной становится гибкая и сбалансированная политика Европейской комиссии, которая бы использовала противоречия в тексте Лиссабонского договора и в позициях институтов и государств-членов ЕС, став настоящим посредником И умелым переговорщиком. Однако, на наш взгляд, сегодня это возможно для Европейской комиссии только при поддержке и сотрудничестве
Парламента и законодательном процессе, при принятии бюджета и осуществлении контрольных функций. Более того, положение нового постоянного председателя Европейского совета и «сидящего на двух креслах» Верховного представителя/Вице-председателя Европейской Комиссии в сфере внешней политики и политики безопасности зависит не столько от личностей, занимающих этот пост, а от мероприятий, осуществляемых этими лицами на практике. И организация этих мероприятий во многом зависит от Европейской комиссии. С одной стороны, она должна осуществлять функционирование так же, как и раньше. С другой стороны, в ее действиях должно быть больше гибкости для того, чтобы включить в свое функционирование те изменения, которые вытекают из новой институциональной структуры220.
Главная трудность для Европейской комиссии состоит в том, что институциональный механизм становится более сложным, и если она хочет сохранить свою роль хранителя Договоров и инициатора принятия большинства законодательных актов ЕС, необходимо адаптировать внутреннюю структуру к взаимодействию с новыми элементами. Особенно это касается будущей Европейской службы по внешнеполитической деятельности. Европейской комиссии необходимо сотрудничать с Советом ЕС по этому вопросу при обсуждении вопросов политической планирования. Очевидно, что в этой ситуации Комиссия может получить сравнительное преимущество, действуя - но уже давно сложившейся традиции - как посредник, причем не только между институтами, но и между государствами-членами НС.
Единственное лицо, способное повлиять на роль Европейской комиссии, - пто председатель Европейского совета. От его действий многое будет зависеть при проведении переговоров в рамках встреч глав государств и правительств ЕС, на заседаниях формаций Совета и при подписании различных межинституциональмых соглашений с Парламентом. Комиссия а этой ситуации сможет свести все эти «слои» политических переговоров, организовав их в интересах продвижения европейской интеїрации.
Так, с самого начала европейского интеграционного процесса установление программы развития Европейского Союза было в определенном смысле задачей Европейской комиссии - с учетом ее функций «мотора интеграции» . В то же время и должностные лица, осуществлявшие управление данным институтом, всегда видели в разработке такой программы развития не просто функцию Европейской комиссии, а обосновывали этим ее значимость в триаде отношений между Парламентом и Советом и в контексте осуществления политики ЕС.
Учредительные договоры (ст. 211-219 Договора об учреждении Европейского Сообщества в редакции Ниццкого договора, ст.244-250 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора) установили, по сути, «инициирующую» функцию Комиссии и, как правильно отмечает проф. Я.Уэртс, «Комиссия имеет право законодательной инициативы и, следовательно, также право политической инициативы»222.
