Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Эволюция компетенции европейского союза в области правового регулирования въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС 16
1. Роль международных межправительственных организаций в правовом регулировании миграционных процессов между государствами Европы 16
2. Становление и развитие компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС 31
3. Компетенция Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, на современном этапе 56
ГЛАВА 2. Правовое регулирование порядка въезда и пребывания в европейском союзе граждан стран, не входящих в ЕС 69
1. Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания 69
2. Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях долгосрочного пребывания 86
3. Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях получения убежища 98
ГЛАВА 3. Правовое регулирование условий въезда и пребывания в европейском союзе отдельных категорий граждан стран, не входящих в ЕС 115
1. Правовое регулирование въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях осуществления экономической деятельности 115
2. Правовое регулирование въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности 136
3. Особенности правового регулирования воссоединения семей 157
Заключение 166
Библиография 171
- Становление и развитие компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС
- Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания
- Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях получения убежища
- Правовое регулирование въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Многолетняя история европейской интеграции демонстрирует непрекращающийся поток желающих посетить государства-члены Европейского Союза (далее кратко ЕС). Европейский Союз постепенно утверждает себя «в качестве растущего геополитического центра экономического, политического, финансового влияния» и в этом качестве является местом, которое стремятся посетить или в которое хотят переехать для проживания и работы все большее количество граждан стран, не входящих в ЕС.
Граждане стран, не входящих в ЕС, прибывают в него с разными целями, что обусловливает их различный юридический и фактический статус: туристы, работники-мигранты и предприниматели, беженцы, лица, получающие образование, занимающиеся научно-исследовательской, волонтерской деятельностью и т.д.
Долгое время правовое положение подобных лиц закреплялось исключительно на национальном уровне. Вплоть до 1990-х гг. предшественники современного Европейского Союза – Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и другие Европейские сообщества, концентрировали свою деятельность на регулировании процессов экономической интеграции между государствами-членами, включая открытие границ для свободного передвижения их граждан и юридических лиц, являющихся наемными работниками или предпринимателями.
Именно граждане государств-членов, признанные в 1992 г. гражданами Европейского Союза в целом, стали основными «бенефициарами» созданного в ЕС единого экономического пространства. Напротив, граждане стран, не входящих в ЕС, практически были лишены аналогичных преимуществ. Согласно Договору о ЕЭС 1957 г. на них не распространялись свобода передвижения работников, свобода учреждения и свобода предоставления услуг, предоставленные только гражданам и юридическим лицам государств-членов.
Данная ситуация принципиально изменилась на рубеже XX – XXI веков. В результате формирования в рамках Европейского Союза пространства свободы, безопасности и правосудия институтами ЕС издано обширное законодательство, призванное гармонизировать или унифицировать различные аспекты правового положения именно граждан, являющихся для ЕС «иностранными».
В целях юридического обозначения подобных граждан в праве ЕС введена специальная правовая категория, получившая нормативную дефиницию в Лиссабонском договоре 2007 г. – «граждане третьих стран», т.е. суверенных государств, не входящих в ЕС (в диссертации термины «граждане стран, не входящих в ЕС» и «граждане третьих стран» используются как синонимы).
Наличие в ЕС специального законодательства о правовом положении граждан третьих стран – уникальное достижение европейской интеграции, аналогов которому пока не создано ни в одной другой интеграционной организации, существующей в современном мире.
Научное изучение подобного законодательства имеет важное теоретическое и практическое значение. В первую очередь, необходимо отметить, что под понятие «граждане стран, не входящих в ЕС» («граждане третьих стран») в полной мере подпадают граждане Российской Федерации, въезжающие, находящиеся или проживающие на территории государств-членов Европейского Союза.
Во-вторых, Российская Федерация и Европейский Союз в настоящее время создают общие пространства в различных сферах жизни, что может потребовать от нашей страны частичной гармонизации российского законодательства с законодательством ЕС, в том числе в контексте регулирования взаимных поездок граждан России и ЕС и перехода в перспективе к безвизовому режиму.
Наконец, исследуемый в настоящей работе опыт Европейского Союза может оказаться полезным при формировании правовых основ Евразийского Экономического Союза, который «послужит своего рода центром дальнейших интеграционных процессов» на постсоветском пространстве. Как указывает Президент Российской Федерации В.В. Путин, Евразийский Союз в своей деятельности будет стремиться учитывать все стороны интеграционного процесса ЕС во всех сферах: «Мы видим их и сильные, и слабые стороны. И в этом наше очевидное преимущество, позволяющее избежать ошибок, не допустить воспроизводства разного рода бюрократических навесов».
Необходимо отметить, что к настоящему времени в России не проводилось специальных исследований на монографическом уровне, рассматривающих весь комплекс законодательных актов Европейского Союза, закрепляющих правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, в их историческом развитии и современном состоянии. Отчасти это обусловлено тем, что ряд ключевых законопроектов ЕС в данной сфере были утверждены Европейским парламентом и Советом Европейского Союза только в самые последние годы.
Вследствие этого представляется необходимым подготовить в рамках отечественной науки международного и европейского права комплексное исследование истории формирования и современного развития законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертации является комплексное исследование эволюции законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС, включая анализ компетенции Европейского Союза по изданию подобного рода законодательных актов и выдвижение практических предложений по использованию опыта ЕС в Российской Федерации и в контексте формирования Евразийского Экономического Союза на постсоветском пространстве.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследование компетенции Европейского Союза в области правового регулирования въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в ее историческом развитии и на современном этапе, вытекающем из вступления в силу Лиссабонского договора о реформе ЕС;
анализ сущности и содержания законодательства Европейского Союза, устанавливающего общие права и обязанности граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания, долгосрочного пребывания или получения убежища;
анализ сущности и содержания законодательства Европейского Союза, направленного на гармонизацию правового положения отдельных категорий граждан стран, не входящих в ЕС (работники-мигранты, студенты, ученые и др.);
выдвижение практических предложений, которые могут оказаться полезными для совершенствования российского законодательства о правовом положении иностранных граждан и для развития интеграции на постсоветском пространстве.
Предметом настоящего исследования являются учредительные договоры и изданные на их основе законодательные акты Европейского Союза, а также развивающие и дополняющие их другие правовые акты институтов ЕС, судебная практика Суда Европейского Союза по вопросам правового положения граждан стран, не входящих в ЕС.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие на основании вышеупомянутых источников права Европейского Союза, практические проблемы их реализации.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют как общенаучные методы познания, так и специальные методы познания правовых явлений, используемые в юридических науках: диалектический, исторический (историко-правовой), сравнительный (сравнительно-правовой), системный, формально-юридический метод, логической дедукции и индукции.
Теоретическую основу диссертационного исследования образует, прежде всего, отечественная и зарубежная научная литература по международному и европейскому праву. При изучении предмета настоящей диссертации автор, в частности, опирался на труды: Л.П. Ануфриевой, К.А. Бекяшева, М.М. Бирюкова, А.Н. Вылегжанина, Е.М. Дерябиной,
Н.Н. Зинченко, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустина, В.А. Карташкина, С.Ю. Кашкина, В.И. Лафитского, И.И. Лукашука, М.Н. Марченко, Е.Г. Моисеева, Н.И. Орешиной, О.Ю. Потемкиной, А.Н. Сухова, A.M. Тихомирова, С.А. Трыкановой, С.В. Уткина, Е.А. Чегринца, А.О. Четверикова, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, Ю.М. Юмашева и др., а также на труды зарубежных авторов: А. Балдачини, К. Бернар, Г. де Бурки, Л. Вудса, Э. Гилда, К. Дэйвиса, П. Кардвелла, А. Кацзоровской, П. Крейга, С. Курье, П. Миндерхуда, Н. Муссисса, Х. Остром-Стапла, Г. Пападжанни, С. Пирса, Д. Стайнера, К. Твигг-Флеснера, Х. Тонера, Т. Файст, Н. Фостер, Т.К. Хартли и др.
Значительную помощь в уяснении исследуемых проблем также оказало изучение трудов представителей других юридических наук, прежде всего, теории государства и права, конституционного права: О.Е. Кутафина, О.В. Мартышина, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, Т.Н. Радько, Т.Я. Хабриевой.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют различные источники международного и европейского права: универсальные и региональные международные договоры, в том числе учредительные договоры Европейского Союза, Хартия Европейского Союза об основных правах, законодательные акты и другие источники вторичного права Европейского Союза, издаваемые на базе учредительных договоров ЕС, судебная практика Суда Европейского Союза, законопроекты, материалы парламентской практики, иные подготовительные, консультативные и политические документы институтов Европейского Союза («Белые книги», «доклады» Европейской комиссии, «резолюции» и др.), а также исторические документы (прежние редакции учредительных договоров ЕС, ранее действовавшие законодательные акты ЕС и др.).
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, его предметом, целью и задачами. Настоящая работа является первым в России комплексным исследованием на уровне кандидатской диссертации, которое специально посвящено анализу эволюции законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС.
Ранее подготовленные в России кандидатские диссертации и другие научные работы касались только отдельных аспектов темы настоящего исследования, в частности, правового регулирования ЕС по вопросам единого внутреннего рынка, визовой, иммиграционной политики и политики предоставления убежища.
Научная новизна настоящей диссертации, в частности, проявляется в следующем:
-
Впервые исследован весь комплекс нормативных положений, установленных Европейским Союзом в целях гармонизации и унификации правового положения граждан стран, не входящих в ЕС; включая положения новейших законодательных актов;
-
Автором впервые разработана периодизация эволюции компетенции ЕС по вопросам регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, и произведена систематизация этой компетенции, как она вытекает из положений действующей редакции Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза;
-
Анализ законодательства Европейского Союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС, позволил автору выделить в нем нормы, которые закрепляют общий и специальный правовой статус подобных граждан, и обстоятельно рассмотреть его в отдельных главах диссертации;
-
Автором продемонстрировано соотношение и взаимодействие в праве Европейского Союза методов унификации и гармонизации применительно к закреплению единообразных прав и обязанностей граждан стран, не входящих в ЕС;
-
В работе на монографическом уровне впервые произведен научный анализ новейших законодательных актов и законопроектов Европейского Союза по вопросам трудовой миграции граждан стран, не входящих в ЕС, и предоставления им международной защиты в государствах-членах ЕС.
Положения, выносимые на защиту. Исходя из проведенного исследования и сделанных из него выводов, автор выносит на защиту следующие основные положения, содержащие элементы научной новизны:
1. Европейский Союз на всех этапах своего существования располагал компетенцией регулировать правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС. Первоначально незначительная по своему объему, эта компетенция была существенно расширена на рубеже XX – XXI веков в результате включения в учредительные документы ЕС положений о создании пространства свободы, безопасности и правосудия (Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г., Лиссабонский 2007 г. договоры).
На современном этапе компетенцию Европейского Союза по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, можно разделить на три основные группы полномочий:
1) полномочия по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в контексте создания и функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия (политика в отношении пограничного контроля, общая визовая политика, общая иммиграционная политика, политика по вопросам предоставления убежища, дополнительной и временной защиты);
2) полномочия по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в контексте развития гражданства ЕС и функционирования единого внутреннего рынка ЕС;
3) полномочия по принятию ограничительных мер (санкций) к гражданам стран, не входящих в ЕС, в контексте общей внешней политики и политики безопасности ЕС.
Среди трех групп полномочий самыми широкими по своему объему и наиболее часто используемыми на практике являются полномочия первой группы. Напротив, полномочия второй и третьей групп применяются для решения только отдельных специальных вопросов. В рамках второй группы полномочия применяются в целях регулирования правового положения членов семьи граждан Союза, проживающих или находящихся за пределами государства-члена своей гражданской принадлежности. Полномочия третьей группы, включают ограничительные меры, применяемые в целях замораживания финансовых активов и/или введения запрета на въезд в ЕС руководителей и/или других должностных лиц отдельных третьих стран и субъектов террористической деятельности.
2. В целях нормативного обозначения граждан стран, не входящих в ЕС, в праве Европейского Союза была разработана специальная правовая категория, используемая как в законодательстве (вторичном праве), так и в учредительных документах этой интеграционной организации (первичном праве) – «граждане третьих стран».
Появление рассматриваемой категории обусловлено тем, что ЕС в целом не является «страной» (государством) и, следовательно, не может называть граждан государств, не входящих в его состав, «иностранцами» или «иностранными гражданами».
Хотя термин «иностранец» использовался в Шенгенской конвенции 1990 г. («любое лицо, кроме граждан государств-членов Европейских сообществ», ныне Европейского Союза), в заменивших ее законодательных актах ЕС в аналогичном значении употребляется исключительно выражение «гражданин третьей страны».
3. Категория «граждане третьих стран» была включена в первичное право ЕС еще при создании Европейских сообществ (ст. 59 Договора о ЕЭС, ныне ст. 56 Договора о функционировании ЕС).
Нормативная дефиниция данной категории была установлена, однако, только 1 января 2009 г. со дня вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза. Как показал юридический анализ главы 1 «Общие положения» раздела «Пространство свободы, безопасности и правосудия» Договора о функционировании ЕС (ст. 67), эта дефиниция носит расширительный характер, поскольку относит к гражданам третьих стран не только граждан государств, не являющихся членами ЕС («третьих стран», или «третьих государств»), но и приравниваемых к ним лиц без гражданства (апатридов).
Таким образом, в качестве «граждан третьих стран» право ЕС, по общему правилу, признает физических лиц, не имеющих доказательств принадлежности к гражданству ни одного из государств-членов Европейского Союза.
4. При регулировании правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в праве ЕС проявляется ярко выраженная тенденция к дифференциации, которая проводится, во-первых, в зависимости от длительности их пребывания в государствах-членах ЕС, во-вторых, в зависимости от целей их приезда и характера деятельности, осуществляемой в период пребывания в государствах-членах ЕС.
5. С наибольшей полнотой в законодательстве ЕС унифицировано правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих для краткосрочного пребывания (до 3 месяцев в полугодие), включая единообразные условия и порядок пересечения границ государств-членов (Шенгенский кодекс о границах 2006 г.) и единую визу, действительную во всем Шенгенском пространстве (Визовый кодекс 2009 г.).
Упрощенный правовой режим краткосрочных поездок предусмотрен специальными регламентами ЕС для граждан стран, не входящих в ЕС, совершающих поездки в пограничные зоны государств-членов (режим «малого пограничного движения»), и для российских граждан, совершающих поездки сухопутным транспортом между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации.
В целях совершения подобных поездок заинтересованным гражданам стран, не входящих в ЕС, в упрощенном порядке выдаются документы sui generis, заменяющие собой визу («разрешение на местное пересечение границы», «упрощенный транзитный документ», «упрощенный проездной документ на железной дороге»).
6. Существенно меньшего прогресса унификация и гармонизация затронули правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях долгосрочного пребывания (свыше 3 месяцев в полугодие). Объектами унификации в регламентах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются только единообразный формат документов, удостоверяющих их долгосрочное пребывание («виза для долгосрочного пребывания» сроком от 3 месяцев до 1 года и «вид на жительство»), а также право свободно передвигаться по всей территории Шенгенского пространства на таких же условиях, как и обладатели единой (шенгенской) визы.
Объектами гармонизации в директивах ЕС для этой категории граждан стран, не входящих в ЕС, являются статус «долгосрочного резидента», подтверждаемый специальным «видом на жительство – ЕС» (для лиц, законно и непрерывно проживших в одном из государств-членов не менее 5 лет), правила воссоединения семей (для лиц, не входящих в ЕС, законно проживших в одном из государств-членов не менее 1 года), и минимальные стандарты в области получения убежища в государствах-членах.
7. Дифференциация правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, в зависимости от целей их приезда и характера деятельности, осуществляемой в период пребывания в государствах-членах ЕС, проводится в рамках общей иммиграционной политики с помощью директив, гармонизирующих правовой статус отдельных категорий экономических или неэкономических мигрантов.
К экономическим мигрантам из третьих стран, статус которых гармонизирован или планируется гармонизировать на уровне ЕС, в настоящее время относятся лица, въезжающие в целях трудовой деятельности по найму (работники-мигранты), в том числе высококвалифицированные специалисты, управомоченные получать особый вид на жительство в государствах-членах («Европейская голубая карта»).
Круг неэкономических мигрантов, правовое положение которых гармонизировано в директивах ЕС, является более широким. Он включает граждан стран, не входящих в ЕС, приезжающих в государства-члены в целях научной деятельности, получения высшего образования, обмена учащимися школ и других учреждений среднего образования, неоплачиваемой стажировки в рамках профессионального обучения и волонтерской деятельности.
В то же время, за исключением научных работников и студентов положения директив ЕС в отношении неэкономических мигрантов из третьих стран имеют для государств-членов только рекомендательный характер (государства-члены могут, но не обязаны приводить в соответствии с ними свое национальное законодательство).
8. Гармонизация и унификация правового положения всех категорий граждан стран, не входящих в ЕС, законно въезжающих и/или находящихся на территории государств-членов ЕС, осуществляется путем наделения их дополнительными правами, с которыми могут связываться определенные обязанности.
Наиболее важными дополнительными правами, впервые признанными в праве ЕС за гражданами третьих стран, являются:
1) право свободно передвигаться по всем государствам, входящим в Шенгенское пространство;
2) право на равные условия труда с гражданами Европейского Союза (для граждан стран, не входящих в ЕС, получивших разрешение заниматься трудовой деятельностью в государствах-членах ЕС);
3) право проживания и другие права, вытекающие из статуса «дополнительной защиты» (для граждан стран, не входящих в ЕС, которые у себя на родине подвергаются угрозе причинения серьезного вреда, но не могут претендовать на получение статуса беженца согласно Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 г.).
Наиболее существенными пробелами в законодательстве Европейского Союза о правовом положении граждан третьих стран выступают:
1) отсутствие правил, унифицирующих порядок выдачи виз для долгосрочного пребывания и видов на жительство;
2) отсутствие общих положений, регламентирующих объем экономической миграции из третьих стран в Европейский Союз в целом.
Как представляется, первый пробел в дальнейшем может быть устранен по мере развития общей иммиграционной политики ЕС. Устранение второго пробела в обозримой перспективе, напротив, представляется маловероятным в связи с тем, что Лиссабонский договор 2007 г. зарезервировал установление квот для экономической миграции из третьих стран в исключительной компетенции государств-членов (п. 5 ст. 79 Договора о функционировании ЕС).
9. При развитии взаимоотношений с Европейским Союзом России следует учитывать стремление последнего привлекать из стран, не входящих в ЕС, ученых и других высококвалифицированных специалистов.
Данное стремление отчетливо проявилось в принятии законодательства, устанавливающего упрощенный порядок въезда граждан стран, не входящих в ЕС, в целях научных исследований и в качестве обладателя особой категории вида на жительство – «Европейской голубой карты».
Тем самым Европейский Союз фактически стимулирует «утечку мозгов» из стран, не входящих в его состав, хотя в официальных документах ЕС наличие такого стремления категорически отрицается.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейших научных исследованиях в области международного и европейского права, а также при преподавании учебных дисциплин в юридических вузах и на юридических факультетах, в том числе курсов «Международное публичное право», «Право Европейского Союза», «Миграционное право».
Положения и выводы диссертационного исследования также могут быть использованы в целях совершенствования российского законодательства о правовом положении иностранных граждан, правового регулирования интеграционных процессов с участием России, в том числе в контексте формирования Евразийского Экономического Союза и создания общих пространств России и ЕС
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре права Европейского Союза Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Материалы диссертации использовались при проведении семинарских занятий по курсу «Право Европейского Союза» в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, а также в педагогической практике диссертанта.
Результаты и материалы исследования были отражены в пяти научных публикациях.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение и библиографию.
Становление и развитие компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС
Европейский Союз непосредственно вовлечен в общемировые миграционные процессы. Меры, принимаемые в рамках ЕС, чаще всего направлены на укрепление межправительственного сотрудничества, которое позволяет на межгосударственном уровне регулировать визовую политику, вопросы предоставления убежища, а также правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС38.
Существуют различные подходы определения понятия «компетенция». В широком смысле профессор Д.Н. Бахрах включает в компетенцию совокупность «властных полномочий относительно определенных предметов ведения» . Профессор А.Я. Капустин определяет компетенцию международной организации как «круг вопросов, которыми надлежит заниматься международным организациям» 40. В отношении компетенции Европейского Союза профессор А. Качоровская полагает, что она включает в себя различные сферы общественных отношений, для регулирования которых Союз наделен полномочиями по принятию решений41. Европейский Союз не может выходить за рамки своей компетенции, сферы которой указаны в Договоре о функционировании Европейского Союза (ст. 3, 4, 6 Договора о функционировании ЕС).
Для осуществления компетенции ЕС его институты принимают регламенты, директивы, решений, рекомендации и заключения (ст. 288 Договор о функционировании ЕС). Необходимо подчеркнуть, что до реформы, проведенной Лиссабонским договором, указанные источники вторичного права ЕС традиционно обозначались термином «законодательство Европейского Союза», который, таким образом, понимался в материальном смысле (любые источники вторичного права). Данное широкое понимания термина «законодательство» применительно ко всему вторичному праву ЕС (включая заключенные Союзом соглашения с третьими странами) сохраняется и в настоящее время, в частности, в наименовании официальной базы данных вторичного права ЕС, составляемой вспомогательным органом Европейской комиссии - Европейским агентством официальных публикаций. Она по-прежнему называется «Directory of European Union Legislation in Force», т.е. «Действующее законодательство Европейского Союза». Как представляется в материальном смысле термин «законодательство Европейского Союза» использован и В.И. Лафитским применительно к правовому регулированию миграционных процессов. Как отмечает В.И. Лафитский «миграционное законодательство Европейского Союза регулирует широкий круг вопросов: общеевропейское гражданство, право граждан Европейского Союза на свободное передвижение и выбор места жительства в пределах Союза, порядок въезда, пребывания и выезда с территории Европейского Союза иностранных граждан, правовой статус беженцев, сотрудничество правоохранительных органов и т.д.»
В то же время, после реформы Лиссабонского договоры термины «законодательство» и производные от него слова («законодательный акт», «законодательная процедура» и т.п.) приобрели новый смысл, близкий понятию формального закона в конституционном праве демократических государств (закон как акт, принятый парламентом или непосредственно народом на референдуме)43.
В соответствии со ст. 14 и 16 Договора о Европейском Союзе «законодательную функцию» отныне совместно осуществляют два института ЕС - Европейский парламент, представляющий всех граждан ЕС, и Совет Европейского Союза (Совет), состоящий из представителей национальных правительств на министерском уровне.
В соответствии со ст. 289 Договора о функционировании Европейского Союза «в качестве законодательных актов» выступают правовые акты, принятые указанными институтами «посредством законодательной процедуры», которая может быть «обычной» или «специальной». При этом рекомендательные акты Европейского парламента и Совета понятием «законодательный акт» в новом формальном смысле не охватываются. Все законодательные акты являются юридически обязательными (регламенты, директивы и решения), причем в аналогичных формах могут издаваться и незаконодательные акты, например, исполнительные акты Европейской комиссии44 (ст. 291 Договора о функционировании ЕС).
Следует отметить, что для целей нашего диссертационного исследования появление нового значения термина «законодательство» ЕС не является существенным. Практически все анализируемые в работе правовые акты имеют нормативный, юридически обязательный характер и исходят от законодательных институтов ЕС, т.е. являются законодательными актами и в материальном, и в формальном смысле.
Как уже отмечалось, юридически обязательные законодательные акты ЕС издаются в различных формах. Главными из них, которые служат инструментами унификации и гармонизации внутри Европейского Союза, служат регламенты и директивы45. Регламент является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах (ст. 288 ДФЕС). Принятие регламентов направлено на унификацию права Европейского Союза. Директива имеет обязательную силу для государств-членов, которым она адресована, однако ее нормы трансформируются в их национальное законодательство (ст. 288 ДФЕС). Трансформация осуществляется в установленный директивой срок, однако форму и способы государства-члены выбирают самостоятельно в зависимости от особенностей национального права. Посредством принятия директив осуществляется гармонизация права Европейского Союза .
Развитие компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС - это постепенный процесс, включающий в себя несколько этапов. С целью определить содержание и сущность этих этапов нам необходимо, в первую очередь, обратиться к периодизации развития самого Европейского Союза как интеграционной организации.
В теории права ЕС существует множество различных вариантов периодизации. Профессор Л.М. Энтин выделяет три основных этапа развития Европейского Союза. Основой такой периодизации является специфика европейского права, а также внесение поправок в учредительные документы, которые вызывают заметные перемены и стимулируют развитие европейской интеграции. Таким образом, «первый этап связан с созданием Европейских сообществ и формированием и эволюцией права Сообществ (его именуют зачастую коммунитарным правом), второй - с образованием ЕС, возникновением права ЕС при одновременном сохранении права Сообществ. Третий этап, который, по мнению профессора Л.М. Энтина, «только начинается, характеризуется переходом к единому праву ЕС, замещающему и наследующему право Сообществ»47.
Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях краткосрочного пребывания
Исходя из проведенного в главе I анализа компетенции Европейского Союза в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС (граждан третьих стран), первичным элементом этой компетенции является общая визовая политика и установление порядка пересечения внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза. Таким образом, производится разграничение иммиграционной политики и визовой политики. Основным критерием по их разграничению выступает срок пребывания. К вопросам, регулируемым в рамках визовой политики, относится пребывание граждан третьих стран на территории государств-членов в течение срока, не превышающего трех месяцев на протяжении любого шестимесячного периода . Такое пребывание называется краткосрочным. Соответственно, правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях долгосрочного пребывания, регулируется в рамках иммиграционной политики ЕС. В данном параграфе, следуя логике нашего исследования, будет рассмотрен правовой статус граждан третьих стран, въезжающих для краткосрочного пребывания.
В Договоре о функционировании ЕС не раскрывается понятие «краткосрочное пребывание». Согласно законодательству Европейского Союза период краткосрочного пребывания не может превышать три месяца (90 дней) в течение шестимесячного периода. В процессе применения данного положения, ранее закрепленного в Шенгенской конвенции 1990 г., а сейчас в Шенгенском кодексе о границах 2006 г. и в Визовом кодексе 2009 г., возник вопрос о порядке отсчета шестимесячного периода. В решении Суда ЕС 2006 г. по делу «Бот»1 установлено, что шестимесячный период отсчитывается со дня первого въезда в ЕС.
Необходимо особо подчеркнуть, что существует два основных источника права Европейского Союза, регулирующих данный вид отношений. Первым из них является Шенгенский кодекс о границах110, принятый Регламентом (ЕС) № 562/2006 Европейского Парламента и Совета от 15 марта 2006 г. В преамбуле Регламента (ЕС) № 562/2006, говорится, что он «регулирует трансграничные перемещения людей на всех видах границ государств-членов ЕС и других стран, входящих в Шенгенское пространство». Следует учитывать, что в сферу регулирования Шенгенского кодекса о границах входят только общественные отношения, связанные с пересечением людьми границ, но в нем не содержатся положения и правила по вопросам выдачи виз, а также он не охватывает право свободного передвижения и проживания граждан ЕС. Вторым основным источником является Визовый кодекс, принятый Регламентом (ЕС) №810/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г.111, которым устанавливается процедура и условия выдачи виз для краткосрочного пребывания на территории государств-членов.
Пересечение внешних границ Шенгенского пространства осуществляется в соответствии с нормами Шенгенского кодекса о границах только через специализированные пограничные пропускные пункты (ст.4). Выделяются разные виды пограничных проверок, к ним относятся минимальные проверки, действующие в отношении лиц, пользующихся правом на свободное передвижение по ЕС, и обстоятельные проверки, применяемые к гражданам третьих стран (ст. 7). Следует обратить внимание, что в отличие от минимальной проверки, обстоятельная проверка, включает в себя не только проверку подлинности и действительности документов, но и подробное изучение документов и личности въезжающего человека, в том числе информации о сроке действия документов, удостоверяющих личность, наличие необходимой визы, изучение срока пребывания на территории государств-членов, проверка цели и места назначения, а также уточнение наличия достаточных средств к существованию в течение всего срока пребывания.
В отношении граждан третьих стран в соответствии с законодательством ЕС можно выделить два режима въезда на территорию государств-членов - в одном случае требуется виза, а в другом нет, то есть, введен безвизовый режим.
Визовый режим применяется по отношению ко всем гражданам третьих стран, за исключением категорий, которым предоставлено право свободного передвижения по ЕС, а также граждан третьих стран, для которых введен безвизовый режиме.
По общему правилу режим въезда определяется в соответствии с Регламентом Совета (ЕС) № 539/2001 от 15 марта 2001 г., устанавливающим перечень стран, гражданам которых требуется виза для пересечения внешних границ, а также перечень стран, к гражданам которых данное требование не применяется112. Основываясь на положениях Регламента Совета (ЕС) № 539/2001, среди третьих стран можно выделить:
- Государства, гражданам которых нужна виза при пересечении внешних границ ЕС (например, Афганистан, Армения, Белоруссия, Колумбия, Куба, Грузия, Иран, Казахстан, Катар, Российская Федерация, Тунис и другие страны - всего 125 государств, в том числе Косово и Палестинская автономия);
- Государства, гражданам которых не нужна виза для краткосрочного пребывания (например, Албания, Андорра, Австралия, Аргентина, Барбадос, Бразилия, Израиль, Япония, Мексика, Монако, США и другие страны - всего 42).
Учитывая тот факт, что визовая политика находится в совместной компетенции Союза и государств-членов, государства-члены ЕС имеют право в соответствии с Регламентом Совета (ЕС) №539/2001 предоставлять отдельным категориям граждан третьих стран право въезда на их территорию без визы. Данное положение распространяется: - на школьников из третьих стран, которые проживают на территории государства-члена и путешествуют организованной группой с целью школьной экскурсии; - на обладателей дипломатических или служебных паспортов; - на членов экипажа морского судна; - на летные экипажи и обслуживающий персонал в случае экстренных и спасательных рейсов, а также на других лиц, оказывающих помощь в случае катастрофы или аварии; - на членов экипажа гражданских самолетов; - на владельцев удостоверения личности Североатлантического союза (НАТО) при наличии приказа на перемещение, а также на членов вооруженных сил, которые перемещаются в рамках операций «Партнерство ради мира»; - на лиц, имеющих статус беженцев и паспорт которых выдан государством, гражданам которого не требуется виза в соответствии с Визовым кодексом ЕС;
Правовое положение граждан стран, не входящих в ЕС, въезжающих в целях получения убежища
Проблема беженцев, их размещения и создания для них условий жизни, соответствующих минимальным стандартам, существует давно. Этот факт иллюстрирует множество примеров разрушительных войн, изменения политических ситуаций в странах, а также частых эпидемий, которые в различные исторические периоды заставляли людей менять привычное место жительства и, оставив большую часть имущества, накопленного годами, искать новый дом. Например, в XX веке Первая мировая война и ее разрушительные последствия, а позже в 1930-е гг. проблема массового бегства людей из фашистской Германии стали основой для формирования термина «беженец», который первоначально применялся к лицам, добровольно покинувшим места своего жительства, занятые противником или находящиеся под угрозой занятия противником, или высланные из этих мест по распоряжению властей.
В XXI веке количество беженцев, направляющихся в ЕС, стало значительно больше, чем в 80-е годы. Таким образом, миграция различается по характеру причин, ее побудивших, соответственно можно выделить два вида -добровольную и вынужденную миграцию149. Однако в настоящее время общественное отношение к миграционным процессам в государствах-членах Европейского Союза принимает все более ярко выраженную отрицательную окраску150.
Прогрессивное развитие международного гуманитарного права на рубеже второго и третьего тысячелетий в истории человечества включает в себя эволюции норм, касающихся статуса беженцев. Вопреки этому, нарушение прав и свобод человека, как в мирное, так и в военное время становится едва ли не обычным явлением, влекущим перемещение населения .
Право убежища - право каждого человека искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, а также право государства разрешать въезд и проживание на его территории лицу, которое преследуется в другой стране по политическим мотивам. Право на получение убежища является одним из основных прав человека и гарантируется международным правом. Оно закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., а также в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации ".
Одним из важнейших международных актов, закрепляющих право убежища является Женевская Конвенция о статусе беженцев 1951 г. Следует отметить, что все государства-члены ЕС являются ее участниками (ст. 78 ДФЕС, ст. 18 Хартии Европейского Союза об основных правах). Конвенция содержит базовые принципы защиты беженцев. В статье 1 содержится дефиниция понятия «беженец», под которым понимается лицо, в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находящееся вне страны своей гражданской принадлежности и не имеющее возможности пользоваться защитой этой страны или не желающее пользоваться такой защитой вследствие опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего обычного местожительства, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Положения Конвенции применяются к беженцам без какой бы то ни было дискриминации, а также при условии их невозвращения на границу страны, где их жизни и свободе угрожает опасность. Практическое осуществление защиты прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев представляет собой совокупность действий, совершаемых в установленном законном порядке различными участниками (субъектами) данного процесса. Эти действия, в конечном счете, направлены на реализацию нарушенных прав и свобод, на претворение в жизнь закрепляющих последнее норм153.
Беженцам должно предоставляться такое же положение, которым пользуются иностранцы, в том числе в отношении движимого и недвижимого имущества, работы по найму, занятия свободными профессиями, решения жилищного вопроса, свободы передвижения, а также и собственные граждане в вопросах авторского права, обращения в суд, начального образования, распределения дефицитных продуктов, правовой помощи, трудового законодательства и других прав. Следует отметить, что положения Конвенции не применяются к беженцам, в отношении которых есть серьезные основания полагать, что ими было совершено преступление против человечности, или деяния, противоречащие целям и принципам ООН. Беженцы обязаны подчиняться законам и правилам принимающей их страны. Правовое положение беженцев в Европейском Союзе базируется на вышеупомянутых универсальных принципах и нормах международного права, интегрированных в учредительные договоры и Хартию Европейского Союза об основных правах. В середине 1980-х гг. необходимость единого регулирования вопроса предоставления убежища стала очевидна, в силу того, что большой поток беженцев направился в государства-члены. В рамках ЕС при отсутствии внутренних границ и наличии общих ценностей, закрепленных учредительными договорами, государствам-членам необходимо сообща решать проблему защиты беженцев. Процесс принятия решений по вопросам предоставления убежища должен быть одновременно эффективным, справедливым и недискримииирующим. До вступления в силу Амстердамского договора на европейском уровне правовое положение беженцев частично регулировалось Шенгенской конвенцией 101 1990 г., ее в этом аспекте заменила Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств -членов Европейского сообщества. Последняя предоставила государствам-членам право самостоятельно принимать решения о предоставлении убежища и стала основой будущей общей политики в отношении беженцев. На национальном уровне в государствах-членах существуют собственные законы о статусе беженцев.
Правовое регулирование въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности
Основываясь на том, что Европейский Союз уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия (ч.З, ст.З ДЕС), ЕС осуществляет деятельность, направленную на поддержку, координации или дополнение действий государств-членов, в том числе в сфере культуры, туризма, образования, профессионального обучения, молодежной политики и спорта (п. c,d,e ст.6 ДФЕС). Компетенция в данных сферах в первую очередь осуществляется самими государствами-членами, а на европейском уровне она лишь координируется, создавая благоприятные условия для сотрудничества с третьими странами и компетентными международными организациями, исключая при этом любую гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов.
В настоящем параграфе рассматриваются отдельные категории граждан стран, не входящих в ЕС, пребывание которых на территории Союза не связано с ведением экономической деятельности. Основу правового регулирования для данных категорий составляют Директива Совета 2004/114/ЕС от 13 декабря 2004 года «Об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, бесплатного профессионального обучения или волонтерской деятельности»203 (далее кратко - Директива 2004/114/ЕС) и Директива Совета 2005/71/ЕС от 12 октября 2005 года «Об особой процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований» (далее кратко - Директива 2005/71/ЕС). Миграция в целях, предусмотренных данными директивами, как отмечается в преамбуле Директивы 2001/114/ЕС, имеет временный характер и не зависит от состояния рынка труда в принимающем государстве-члене, при этом представляет собой вклад в общее благосостояние лиц, которые ею пользуются, их государств происхождения и принимающего государства-члена, и, одновременно с этим, способствуют улучшению взаимопонимания между культурами.
Обе директивы закрепляют единообразные условия и порядок въезда и проживания на территории государств-членов иностранцев в целях, не связанных с извлечением прибыли или иного дохода . Такие формы временной миграции не зависят от ситуации на рынке труда принимающей стороны. Принимая меры, направленные на привлечение неэкономических мигрантов государства-члены рассчитывают «на взаимное обогащение и сближение различных культур» .
Основываясь на действующих законодательных актах Европейского Союза, среди граждан третьих стран, въезжающих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением экономической деятельности, можно выделить несколько групп:
- лица, осуществляющие научно-исследовательскую деятельность; - студенты; - школьники по программе обмена учащимися; - неоплачиваемые стажеры; - волонтеры.
Исходя из проведенного анализа директив, можно выделить их схожие черты, относящиеся к ограничению в сфере применения. Таким образом, документы не применяются по отношению к гражданам третьих стран, которые находятся в государстве-члене в качестве лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, либо обращаются за дополнительной или временной защитой; гражданам третьих стран, выдворение которых приостановлено по фактическим или юридическим мотивам; гражданам третьих стран, которые рассматриваются в качестве угрозы общественному порядку, общественной безопасности или общественному здоровью.
Первоначальные планы по развитию науки в ЕС за счет приглашенных специалистов включали привлечение 700 000 граждан третьих стран, 207 занимающихся научно-исследовательской деятельностью , которые должны были удовлетворить потребности Европейского Союза в высококвалифицированных специалистах в сфере научных исследований. Очевиден факт, что данная мера направлена на привлечение максимально возможного количества ученых из третьих стран, которые смогут повысить экономический потенциал государств-членов. При этом особого упоминания заслуживает «желание ЕС повысить доступность своего рынка труда, а также обеспечить мобильность ученых, принимая меры против «утечки мозгов» из менее развитых стран» , а также повысить уровень сотрудничества с третьими странами.
Есть основания не согласиться с данным утверждением, так как создание благоприятных условий для осуществления научно-исследовательской деятельности, направленное на привлечение большого количества ученых и высококвалифицированных специалистов из третьих стран, способствует повышению уровня «утечки мозгов» из третьих стран. Закрепление подобных, своего рода оправдывающих положений, можно расценивать как политический ход для сохранения дружественных отношений с третьими странами, а также налаживания сотрудничества с ними.
Принятие Директивы Совета 2005/71 /ЕС от 12 октября 2005 года «Об особой процедуре допуска граждан третьих стран в целях научно-исследовательской деятельности» нацелено на снижение препятствий для въезда и проживания исследователей из стран, не входящих в ЕС, а также обеспечение их мобильности в рамках Европейского Союза. В предмет правового применения Директивы 2005/71/ЕС входят общественные отношения, связанные с допуском граждан третьих стран, занимающихся научно-исследовательской деятельностью, на территорию ЕС на срок, превышающий три месяца, при условии заключения соглашения о сотрудничестве с одним из аккредитованных для этого научно-исследовательских институтов.
