Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие занятости и безработицы, система правоотношений в сфере занятости 12
1. Понятие и виды занятости 12
2. Понятие безработицы, виды и меры по ее преодолению в условиях рыночной экономики и финансово-экономического кризиса . 31
3. Правоотношения в сфере занятости: их место в системе права . 42
Глава II. Общая характеристика современного международного и зарубежного законодательства о занятости населения и правовом статусе безработного
1. Международно-правовые акты о занятости населения 62
2. Регулирование отношений в сфере занятости и безработицы в законодательстве зарубежных стран 85
Глава III. Содержание правового статуса безработного в России и некоторых зарубежных странах
1. Безработный как субъект трудового права 103
2. Система прав и обязанностей безработного. Ответственность безработного 116
3. Система юридических гарантий осуществления прав безработных 135
Заключение 174
Библиографический список 183
- Понятие безработицы, виды и меры по ее преодолению в условиях рыночной экономики и финансово-экономического кризиса
- Правоотношения в сфере занятости: их место в системе права
- Регулирование отношений в сфере занятости и безработицы в законодательстве зарубежных стран
- Система прав и обязанностей безработного. Ответственность безработного
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется тем, что мировой экономический кризис привел к обострению, (в том числе и в Российской Федерации), многих государственных проблем, к числу которых относятся и проблемы в области рационального распределения и использования трудовых ресурсов. На рынке труда оказались многочисленные группы незанятых квалифицированных рабочих, специалистов и остро встала проблема безработицы.
В настоящее время содействие занятости, в том числе, созданию новых рабочих мест, в особенности, для уязвимых категорий населения, остается приоритетной задачей для всех государств, что подтверждается включением данного вопроса в повестку встречи стран «Большой двадцатки» в июле 2013 г.
В период мирового кризиса многие страны, в том числе и Россия, приняли программы, которые направлены на снижение безработицы и повышение защиты безработных. Однако, как отмечается в ежегодном докладе Международной организации труда «Глобальные тенденции занятости в 2014 году»1 за 2013 г. безработица вновь выросла и число безработных увеличилось на 5 миллионов человек. Общее число безработных в 2013 г. достигло более чем 202 млн. человек. По прогнозам данная негативная тенденция сохранится и в дальнейшем, и к 2018 г. число лиц, ищущих работу, вырастет на 13 млн. человек. По словам директора МОТ Гая Райдера в ближайшее время ожидать скорейшего сокращения безработицы не следует, требуется срочный пересмотр политики государств в сфере занятости.
По данным Росстата, в разгар первой волны кризиса (2008–2009 гг.) в России число нетрудоустроенных людей росло, однако затем начало сокращаться, и к декабрю 2012 г. число безработных в России достигло исторического минимума 5,3% от экономически активного населения страны. Однако, в 2013 году уровень безработицы стал вновь постепенно повышаться. Это подтверждает вывод о том, что кризис сегодня переживает новую волну.
Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery? / International Labour Office. Geneva: ILO. 2014.
При таких условиях оценка эффективности принятых различными странами программ и их первых результатов с целью возможного учета их положений при разработке собственных программ является, несомненно, актуальной.
При реализации задачи по развитию рынка труда и сферы занятости в
кризисный период должна быть обеспечена реализация конституционного права
граждан на защиту от безработицы (ст.37ч.3 Конституции РФ). Меры
социальной защиты безработного, в определенной мере являющиеся гарантиями
его правового статуса, должны способствовать повышению его активности в
поисках работы и участию в специальных программах по содействию занятости.
В связи с этим проблема обеспечения занятости населения в период кризиса
требует научной разработки правовых средств, направленных на развитие
занятости и формирование эффективного правового механизма
государственного регулирования, объединяющего политику занятости,
финансово-экономические, кадровые и правовые компоненты.
Для решения задачи обеспечения занятости населения в современных условиях необходимо определить новые подходы. Необходимость обновления действующего российского законодательства об обеспечении занятости является также одним из направлений политики РФ как социального государства по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни и свободное развитие человека.
В связи с этим является актуальным изучение опыта регулирования
отношений по содействию занятости, трудоустройству и обеспечению
безработных в зарубежных странах. В работе это показано на примере
законодательства двух экономически развитых стран – Соединенных Штатов Америки и Федеративной Республики Германии, которые как и Россия являются федеративными государствами и имеют высокий уровень занятости и социальной защиты от безработицы. Актуальность исследования также вызвана необходимостью гармонизации норм российского законодательства в области занятости с международными нормами, устанавливающими минимальные стандарты в целях защиты от безработицы.
До настоящего времени не проводилось комплексного научного
исследования проблем изменения правового положения безработного в связи с предпринимаемыми государствами мерами, направленными на преодоление мирового финансово-экономического кризиса и его последствий.
В связи с изменением экономической ситуации и действующего законодательства многие вопросы занятости населения требуют новых теоретических разработок, в том числе в целях поиска эффективных средств правового регулирования и определения путей преодоления существующих проблем безработицы. Сказанное обуславливает выбор темы диссертационной работы.
Целью настоящей работы является проведение системного
сравнительно-правового анализа правового статуса безработных в России и
некоторых зарубежных странах в период мирового финансово-экономического
кризиса для выработки научной позиции и рекомендаций по
совершенствованию национального законодательства о занятости населения.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи диссертационного исследования:
- исследовать понятие занятости и безработицы, а также процесс развития
законодательства, определяющего правовое положение безработных граждан на
международном, национальном (российском) и зарубежном уровнях правового
регулирования;
- проанализировать условия признания лица безработным,
сформулировать определение понятия безработного и раскрыть содержание
правосубъектности безработного;
- дать определение правового статуса безработного, рассмотреть его
элементы с учетом принимаемых государством мер, направленных на
преодоление последствий мирового финансово-экономического кризиса;
- выявить изменения содержания элементов правового статуса
безработных в России и в некоторых зарубежных странах (Соединенных
Штатов Америки и Федеративной Республики Германии) с помощью
сравнительного метода;
- сформулировать научную позицию по исследуемым вопросам;
- разработать и обосновать предложения по внесению изменений в действующее законодательство Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере занятости, в рамках которых формируется правовое положение безработного.
Предметом исследования являются: правовые нормы России и зарубежных государств, регулирующие отношения по обеспечению занятости и защиты от безработицы.
Методологическую основу исследования составляют различные методы и логические приемы, с помощью которых решались поставленные при написании работы задачи. Основными методами, использованными в работе, являются историко-правовой и сравнительно-правовой, которые относятся к юридическим методам исследования. Автором использовались также общенаучные методы исследования: сравнительный, системного анализа, формально-логический, применялись логические приемы: дедукция, индукция и анализ. В качестве приема научного исследования использовались изучение и анализ практики контрольно-надзорных органов и судов общей юрисдикции.
Теоретическую основу исследования составили труды советских и
современных российских ученых-юристов, таких как: А.А. Абрамова,
О.В. Абрамова, Е.М. Акопова, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева,
Л.А. Андреева, Л.Ю. Бугров, Н.В. Витрука, В.И. Власов, А.К. Гаврилина,
К.Н. Гусов, С.Ю. Головина, С.Х. Джиоев, Е.А. Ершова, М.Л. Захаров,
С.А. Иванов, И. Я. Киселев, И.А. Костян, К.Д. Крылов, А.М. Куренной,
М.И. Кучма, В.В. Лазарева, А.М. Лушников, М.В. Лушникова, М.Н. Марченко,
Е.Е. Мачульская, О.М. Медведев, А.Ф. Нуртдинова, Е.Е. Орлова,
Ю.П. Орловский, А.Е. Пашерстник, А.С. Пашков, А.Я. Петров, Б.В. Ракитский,
В.Д. Роик, Л. В. Серегина, Г.С. Скачкова, В.Н. Скобелкин, Е.А. Смирнова,
И.О. Снигирева, О.В. Собченко, Т.А. Сошникова, А.И. Ставцева,
Д.А. Сторожук, В.Н. Толкунова, Ю.А. Тихомиров, К.П. Уржинский,
P.O. Халфиной, Е.Б. Хохлов, С.С. Худякова, Л.А. Чиканова, А.И. Шебанова и др.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные
Росстата России, Министерства труда и социальной защиты России,
Федеральной государственной службы статистики. Нормативную
основу исследования составили международные акты в области труда и занятости, в первую очередь конвенции и рекомендации Международной организации труда (далее – МОТ), Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» с последующими изменениями (далее – Закон о занятости) и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в сфере труда и занятости, законодательные акты ряда государств (США, Германии и др.). Изучены также решения Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции.
Степень разработанности проблемы. Вопросы правового регулирования положения безработных на современном этапе исследовались в научных трудах Ж.А. Горбачевой, МЛ. Захарова, П.П. Зуб, Т.В. Иванкиной, С.П. Маврина, Е.В. Магницкой, Е.Е. Мачульской, А.С. Пашкова, М.В. Филипповой, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и других.
В течение последнего десятилетия докторская диссертация С.Х. Джоева
(2006), кандидатские диссертации - С.А. Пузыревского (2001), C.B. Кулаковой
(2003), Е.В. Яшуриной (2003), Е.Е. Орловой (2004), О.В. Собченко (2005), Г.В.
Сулеймановой (2005), Д.А. Строжук (2005), Л.В. Серегиной (2012) и других —
были посвящены в основном правовым вопросам регулирования
государственной политики в области труда и занятости, правовым гарантиям граждан в сфере занятости, правоотношениям по трудоустройству. Правовой статус безработного гражданина, его права и обязанности затрагивались фрагментарно, исходя из цели исследования. В кандидатской диссертации Смирновой Е.А. (2012) рассматривались отдельные проблемы правового регулирования положения безработных граждан, но в рамках двух отраслей -трудового права и права социального обеспечения.
Однако до настоящего времени не проводилось комплексного сравнительно-правового научного исследования проблем, связанных с изменениями правового регулирования положения безработного в период
мирового финансового кризиса, и направленного на всесторонний анализ элементов правового статуса безработного с учетом мер, предпринимаемых государствами с целью преодоления проблем занятости и социальной защиты безработных.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация
представляет собой первое системное комплексное сравнительно-правовое научное исследование, посвященное изменениям правового регулирования положения безработного в период мирового финансового кризиса, выполненное с учетом политических и социально-экономических реалий, на базе анализа международного, зарубежного и российского законодательства, практики его применения. Научная новизна исследования обусловлена в первую очередь самим предметом исследования, актуальностью и очевидной недостаточностью теоретических разработок в данной сфере.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать
следующие теоретические выводы и практические предложения,
выносимые на защиту:
1. Установлено, что в сфере занятости складываются правоотношения по
содействию и обеспечению занятости, а также сохранению достигнутого уровня
занятости. Данные отношения можно определить как общественные отношения,
регулируемые нормами, относящимся к различным отраслям права,
возникающие между гражданами и организациями, оказывающими услуги в
сфере обеспечения занятости населения, юридическими и физическими лицами,
обеспечивающими занятость населения, представительными органами
работников (профсоюзами), призванные способствовать наиболее быстрому,
продуктивному и рациональному включению гражданина в трудовые,
ученические или предпринимательские отношения и сохранению достигнутого
уровня занятости в организациях.
2. Доказано, что в сферу действия трудового права должна включаться
основная часть общественных отношений в сфере занятости, поскольку, во-
первых, в большинстве своем отношения по содействию и обеспечению
занятости имеют в качестве последующего этапа своего развития именно
заключение трудового договора. Во-вторых, часть отношений по сохранению и поддержанию оптимального уровня занятости возникает в рамках конкретной организации между работодателями и представительными органами работников (профсоюзами) и относятся к отношениям, сопутствующим трудовым.
-
С использованием системного подхода и, исходя из того, что принципы правового регулирования, наряду с предметом и методом, служат системообразующими элементами самостоятельной отрасли права, дополнительно аргументирована точка зрения о необходимости регулирования отношений в сфере занятости в рамках отрасли трудового права.
-
Уточнено понятие безработного как субъекта права и обосновано установление возрастных границ в пределах от 15 до 60 (65 –для мужчин) лет. Безработный – это постоянно проживающее на территории страны трудоспособное лицо, в возрасте от 15 до 60 (65 - для мужчин) лет, ранее не осуществлявшее трудовую (предпринимательскую) деятельность либо утратившее заработок (доход) в результате прекращения указанной деятельности, зарегистрированное в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищущее такую работу и активно содействующее этому, готовое приступить к осуществлению трудовой (предпринимательской) деятельности.
5. Предложена уточненная редакция абзаца второго пункта 3 статьи 3
Закона о занятости, согласно которой безработными не могут быть признаны
«лица, не достигшие 16-летнего возраста, за исключением лиц, достигших 15
летнего возраста, в случае получения ими основного общего образования, либо
продолжения освоения программы основного общего образования по иной, чем
очная, форме обучения, либо оставления в соответствии с федеральным законом
общеобразовательного учреждения».
6. Обеспечение реализации прав безработных осуществляется
государством посредством установления соответствующих гарантий, которые
можно определить как совокупность мер, устанавливаемых в рамках механизма
реализации конституционного права на защиту от безработицы государством, в
целях недопущения или минимизации неблагоприятных последствий, связанных с временной невозможностью осуществления безработными своих способностей к труду и в связи с этим снижением уровня материальной обеспеченности как самого безработного, так и членов его семьи.
7. Сделан вывод о том, что правовой статус безработного в кризисный
период претерпевает значительные изменения в части объема гарантий. Именно
в кризисный период был значительно увеличен объем гарантий,
предоставляемых безработным, а также разработан механизм их реализации, в
первую очередь на уровне субъектов РФ.
8. Доказана необходимость проведения опережающего
профессионального обучения по востребованным на рынке труда профессиям
лиц, высвобождаемых по сокращению численности или штата. С учетом
практики зарубежных стран обоснована необходимость возложения данной
обязанности на работодателя.
9. Предложено включить в абзац второй пункта 3 статьи 3 Закона о
занятости положение, согласно которому «для лиц, стремящихся возобновить
трудовую деятельность после длительного перерыва, а также лиц в возрасте до
25 лет, впервые ищущих работу и не имеющих квалификации, подходящей
считается работа, требующая профессионального образования, а в случаях
отказа от обучения либо отчисления за виновные действия им может быть
предложена оплачиваемая работа, не требующая предварительной подготовки».
Это предложение основано на том, что в настоящее время остро стоит проблема
занятости молодежи, которая должна решаться на основе предоставления более
широких возможностей получения профессиональной подготовки, а также с
целью сокращения периода трудоустройства лиц, стремящихся возобновить
трудовую деятельность после длительного перерыва. Соответственно, из абзаца
2 ч. 3 ст. 4 Закона о занятости следует исключить указанные категории.
10. Сделан вывод о недостаточной проработке мер, содержащихся в
законодательстве, принятом в период с 2008 года по настоящее время,
направленных на преодоления проблем занятости и социальной защиты
безработных, и необходимости закрепления и унификации минимальных
стандартов видов материальной поддержки безработных на федеральном уровне.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть полезны в процессе совершенствования законодательства о занятости населения в Российской Федерации, в том числе для перехода на страховые принципы защиты от безработицы. Некоторые положения диссертации могут быть востребованы правоприменительной практикой, а также при разработке учебно-методических материалов, чтении лекций и проведении семинарских занятий, спецкурсов по изучению проблем в сфере занятости и социального обеспечения.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Разработки, имеющиеся в диссертационном исследовании, используются автором в процессе преподавания курсов « трудовое право», спецкурса «рынок труда» в Московском новом юридическом институте. Отдельные положения нашли отражение в опубликованных автором научных трудах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединенных восемью параграфами, заключения и библиографического списка.
Понятие безработицы, виды и меры по ее преодолению в условиях рыночной экономики и финансово-экономического кризиса
Оборотной стороной занятости выступает безработица. Эти две категории взаимосвязаны, поскольку как правило, увеличение занятости снижает безработицу и наоборот, последняя возрастает с случае снижения занятости. Безработица является неизбежным элементом рыночных отношений и соответственно рыночной экономики. В связи с этим полагаем целесообразным, уяснить понятие безработицы с экономической точки зрения. Как и в отношении занятости, в литературе существует множество трактовок понятия «безработица». Так Э. Райхлин рассматривает безработицу в широком и узком смыслах. В широком понимании безработица, с его точки зрения, это недоиспользование способных и готовых быть использованными как трудовых (рабочая сила) так и не трудовых (физический капитал и земля) экономических ресурсов, хозяева или обладатели которых активно ищут возможность их использования, а в узком смысле – это недоиспользование лишь трудовых ресурсов, которые становятся резервной армией труда65. Другие исследователи полагают, что безработица – это наличие в стране людей, которые способны и желают трудиться по найму, но не могут найти работу по своей специальности или трудоустроиться вообще66. Ряд ученых считают, что безработица – это такая ситуация в экономике, при которой значительная часть трудоспособного населения становясь относительно избыточной (резервной армией труда), не имеет работы, ищет ее и готова переквалифицироваться67. По мнению Е.А. Авдеевой, безработица – это сложное многоаспектное, социально-экономическое явление, заключающееся в отсутствии рабочих мест для части рабочей силы, имеющей возможность и желание трудиться, неэффективном использовании кадров на предприятиях, а также в ее нежелании быть занятой, при уровне заработной платы ниже прожиточного ми-нимума.68 С.А. Карташов и В.И.Плакся рассматривают безработицу как отсутствие занятости по экономическим и иным причинам у определенной, большей или меньшей в каждый данный момент, части рабочего населения страны, способной и желающей трудиться (в чисто экономическом смысле). В теоретическом же аспекте, безработица, по их мнению, представляет социально-экономическую категорию, выражающую отношения между наемными работниками и работодателями по поводу осуществления основополагающего, естественного права человек – права на труд, реализации его способностей к труду, причем не только в плане обеспечения средств к существованию, необходимых для сохранения и воспроизводства самой жизни, но в плане реализации в трудовой деятельности достоинств и качеств человека как личности, его данной от природы потребности в труде как форме жизнедеятельности.69
Анализируя данные точки зрения, можно сделать вывод о том, что общим для всех приведенных понятий безработицы является определение безработицы, как явления, которое характеризуется незанятостью частью экономически активного населения, вызванной несоответствием спроса и предложения рабочей силы на рынке труда. Однако при этом существует два подхода, относительно определения основного критерия безработицы. При первом подходе - общим критерием безработицы считается отсутствие работы у ищущего ее трудоспособного населения. Во втором случае - основным критерием выступает отсутствие рабочих мест для всех, имеющих возможность и желание трудиться, независимо от того, в трудоспособном возрасте человек или нет. По нашему мнению, оба подхода имеют право на существование и в первом случае можно говорить о понятии безработицы в узком смысле, а во втором – в широком. В правовой литературе понятие безработицы, в отличие от занятости не получило разработки и ученые исследуя эту проблему используют наработки экономической теории. Так, например, М.В. Филиппова, безработицу понимает как социально-экономическое явление, при котором часть экономически активного населения по тем или иным причинам не может найти приложения своей рабочей силе70. Схожее определение дает и О.А.Парягина, которая под безработицей понимает незанятость экономически активного, трудоспособного населения, которая не может применить рабочую силу, получить работу71. Аналогичный подход был избран и в Федеральной целевой программе содействия занятости населения в РФ на 1998 – 2000 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 82872, где безработица была определена как явление в экономике, при котором часть экономически активного населения, желающая работать, не может применить свою рабочую силу. В настоящее время иного определения безработицы в законодательстве нет. Однако при таком подходе к понятию безработицы учитывается только макроэкономическое содержание данного явления и не учитывается важнейший социальный аспект. По нашему мнению, безработица – это совокупность общественных отношений, характеризующихся отсутствием у части экономически активного населения (трудоспособных лиц, готовых приступить к трудовой деятельности) возможности реализации права на труд с целью обеспечения достойного уровня жизни.
В экономической литературе существует различные классификации безработицы форм и видов по различным основаниям73, которые воспроизводятся и в юридической литературе74. Экономисты традиционно в качестве основания классификации используют причины возникновения безработицы и выделяют основные виды безработицы: фрикционную, структурную и циклическую.
Правоотношения в сфере занятости: их место в системе права
Как известно из теории права субъективные права и обязанности реализуются в правоотношениях, поэтому для реализации прав в сфере занятости (права на содействие занятости, а также на ее обеспечение) гражданин вступает в правоотношения в сфере занятости. Учитывая тот факт, что экономическая структура занятости складывается из трех элементов: привлечение трудовых ресурсов, собственно занятость (то есть использование рабочей силы) и высвобождение трудовых ресурсов98, и занятость есть одновременное единство всех этих элементов – именно эти элементы и составляют общественные отношения по содействию и обеспечению занятости. Причем следует отметить, что данные отношения существуют не только на стадиях привлечения и высвобождения трудовых ресурсов, но и при использовании рабочей силы. В этом случае такие отношения складываются в связи с необходимостью сохранения, содействием и поддержанием уже достигнутой занятости. Указанные отношения традиционно рассматриваются как единство трех взаимосвязанных, но относительно самостоятельных отношений: 1) по поводу содействия в подыскании подходящей работы (между гражданином и органом службы занятости); 2) по поводу обмена информацией и направления граждан на работу (между органами службы занятости и работодателями); 3) по поводу заключения трудового договора (между гражданином и работодателем)99.
По нашему мнению, учитывая правовую природу занятости, данная классификацию нуждается в уточнении. Считаем необходимым дополнить ее отношениями по сохранению и поддержанию достигнутого уровня занятости. К данной группе отношений необходимо отнести отношения профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию,100 а также отношения, возникающие между работодателями и представительными органами работников (профсоюзами) по вопросам занятости в конкретной организации. Именно данные отношения направлены на сохранение существующих рабочих мест, созданию новых, что предоставляет работникам возможность сохранения трудовых отношений с организацией, в том числе в результате повышения конкурентоспособности (в случае обучения и повышения квалификации). Кроме того, в рамках данных отношений осуществляется защита работников от необоснованного увольнения без уведомления представительного органа работников, а также предоставляются дополнительные гарантии в случае увольнения в связи с сокращением численности или штата работников. Увольнения именно поданному основанию были наиболее масштабными в период первой волны мирового финансово-экономического кризиса (2008-2009 г.г.). Однако анализ форм занятости позволяет выделять в сфере занятости и иные отношения, в частности, отношения, вытекающие из предпринимательства, гражданско-правового договора, членства в производственном кооперативе и др.; а также прохождением военной службы, службы в органах внутренних дел и приравненных к ним, обучение в образовательных учреждениях и т.д. Кроме того, в рамках содействия занятости возникают отношения, складывающиеся по поводу предоставления безработным гражданам социальных гарантий и компенсаций (в связи с назначением и выплатой пособий по безработице, стипендий за период профессионального обучения, материальной помощи, а также при оказании безработным гражданам иных видов социальной поддержки) и отношения в связи с финансированием мероприятий в сфере занятости, а также с формированием и расходованием бюджетных средств. В настоящее время, отсутствует единая отрасль права, которая регулировала бы весь комплекс общественных отношений в сфере занятости. Часть этих отношений входит в предмет трудового права, в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми (ст. 1 Трудового кодекса РФ), а также гражданского права, применительно к формам занятости, связанных с самостоятельным трудом (предпринимательской деятельностью, членством в производственных кооперативах и т.д.); права социального обеспечения, в рамках отношений по поводу предоставления социальных гарантий и льгот, и финансового права. В связи с тем, что «система права обусловлена господствующей системой общественных отношений и в основном определяется ею»101 в научной литературе обсуждается вопрос о формировании новой отрасли права, регулирующей отношения занятости и трудоустройства. Так, Деготь Б.А. указывает, что в структуре российского права должна появиться новая интегрированная комплексная отрасль права, ядром которой станут отношения, сопряженные со сферой реализации человеком естественного права на труд 102. Бугров Л.Ю. также поддерживает идею выделения права занятости, и считает, что «должны появиться Основы законодательства о занятости населения с таким содержанием, чтобы Трудовой кодекс РФ и соответствующие части кодифицированных нормативных актов других отраслей российского права стали источниками, как бы вытекающими из содержания указанных Основ»103. По нашему мнению, следует согласиться с критиками данной точки зрения, которые указывают, что «в настоящее время еще рано говорить о выделении правовых норм, регулирующих отношения занятости в самостоятельную отрасль права, в частности, по причине их разрозненности»104. Нам наиболее близка позиция авторов105, полагающих, что правовые нормы, регулирующие отношения в сфере занятости, составляют комплексный межотраслевой институт. Однако основная часть общественных отношений в сфере занятости, на наш взгляд, должна регулироваться именно трудовым правом, поскольку, как отмечают исследователи, в большинстве своем отношения по содействию и обеспечению занятости имеют в качестве последующего этапа своего развития именно заключение трудового договора106. Кроме того, часть отношений по сохранению и поддержанию достигнутого уровня занятости, являющиеся неотъемлемой частью отношений в сфере занятости, возникают в рамках конкретной организации между работодателями и представительными органами работников (профсоюзами) и относятся к сопутствующими по отношению к трудовым отношениям. Следовательно, в этом случае такие отношения должны включаться в сферу действия трудового права.
Кроме того, система отрасли права строится, а массив правовых норм, регулирующих те или иные общественные отношения, формируется в соответствии с принципами правового регулирования. Именно принципы, наряду с предметом и методом, служат системообразующими элементами самостоятельной отрасли права. Принцип защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве относится к принципам трудового права и закреплен на законодательном уровне - в статье 2 Трудового кодекса РФ. Наиболее полным отражением этого принципа ряд авторов107 признает институт занятости и трудоустройства в рамках отрасли трудового права.
При этом необходимо учитывать, что правоотношения в сфере правового регулирования содействия и обеспечения занятости нельзя рассматривать только как вспомогательные, связанные с трудовыми. Они имеют самостоятельное значение независимо от того, будут ли в дальнейшем установлены трудовые правоотношения.
Регулирование отношений в сфере занятости и безработицы в законодательстве зарубежных стран
В рамках данной работы считаем необходимым дать анализ законодательства в сфере занятости двух экономически развитых стран – Соединенных Штатов Америки и Федеративной Республики Германии, в том числе с учетом последних изменений, связанных с мировым финансовым кризисом и высоким уровнем безработицы во всем мире. В этих странах уровень занятости и социальной защиты населения находится на высоком уровне при том, что каждая страна имеет свои отличия, связанные с политической ситуацией внутри страны, с национальными традициями, уровнем развития экономики и социальной сферы. Кроме того, эти страны, как и Россия являются федеративными государствами и с этой точки зрения опыт именно данных стран в сфере законодательного регулирования можно рассматривать как наиболее возможные варианты развития нашего законодательства.
Национальные программы по защите от безработицы в этих государствах были приняты еще в начале ХХ века – В США в 1935 году, а в Германии в 1927 году. Однако, к началу XXI века принципиально изменились и характер безработицы, и подходы к её преодолению190. После периода экономического подъёма в 1990-е годы государства столкнулись с ростом безработицы в начале нового столетия. Так, уровень безработицы в США в середине 2003 г. достиг 6,4% численности гражданской рабочей силы (самый высокий показатель за предшествующие десять лет), а в Германии в начале 2006 г. повысился до отметки 12,2% (самый высокий уровень с 1930 г.). В дальнейшем, в связи с мировым финансовым кризисом, уровень безработицы значительно увеличился в США (октябрь 2009 г. - 10,6 %), а в Германии он составил 8,2 % (2008 г. – 7,8%), что потребовало от государств не только установление мер по поддержке лиц, потерявших работу из-за ухудшения экономической конъюнктуры, но разработки дополнительных долгосрочных программ по стратегии адаптации рабочей силы к последствиям глобализации, информационной революции, внедрению новейших технологий.
В США действует федерально-штатная программа социального страхования по безработице. В законах «О социальном обеспечении» и «О налоге на страхование по безработице» перечислены условия охвата страхованием различных категорий населения, определены размеры пособий, налоговая база и ставка налогообложения, а также административные требования. Социальное страхование по безработице осуществляется Управлением занятости и профессионального обучения Министерства труда, а также агентствами занятости, которые действуют в каждом штате. Государственное страхование на случай безработицы построено на соответствии законов, инструкций, правил, принятых на уровне штатов, федеральному законодательству. Кроме того, на федеральном уровне определены административные требования к Фонду занятости, выделяются средства для его функционирования; при необходимости ему оказывается техническая помощь. Каждый штат определяет методы регулирования и непосредственного управления программой страхования по безработице; порядок приёма заявлений от безработных и их регистрации в службах занятости; своевременная выплата пособий; степени участия предпринимателей в страховании по безработице и соответственно разрабатывает собственную программу страхования безработицы, в которой закрепляет порядок выплаты пособий (в частности, требования к их получателям, размеры пособий) и условия налогообложения по безработице в штате. Финансирование пособий по безработице осуществляется, прежде всего, с помощью налогообложения предпринимателей в соответствии с заработной платой, получаемой их наёмными работниками. Кроме того, три штата (Аляска, Нью-Джерси и Пенсильвания) собирают средства с самих работников. Все суммы депонируются штатами в трастовом Фонде занятости в Федеральном казначействе и используются при необходимости выплаты пособий191. В США не существует единых федеральных стандартов применительно к размеру пособия и продолжительности его выплаты, и при отсутствии общенациональной модели страхования по безработице, обязательной для всех штатов, на региональном уровне существуют достаточно сложные и разнообразные схемы определяющие условия, порядок и сроки выплаты пособий по безработице. В большинстве штатов для получения пособия по безработице требуется, чтобы безработный в период предыдущей деятельности имел заработок не ниже определенного минимума и (или) отработал на условиях застрахованной занятости установленное количество недель или кварталов. Что касается сроков выплаты пособий, то в большинстве штатов он составляет 26 недель, и при соблюдении определенных условий в отдельных штатах может достигать 30 недель. В случае высокого уровня безработицы в штате возможно продление периода выплат пособий в рамках совместных программ федерации и штатов. С начала мирового финансового экономического кризиса практически во всех штатах отмечается высокая безработица, в связи с чем на территории США с июля 2008 г. реализуются несколько программ, направленных на предоставление безработным дополнительных выплат, финансируемых за счет федерального бюджета. Так, Чрезвычайная программ компенсаций по безработице (Emergency Unemployment Compensation 2008 (EUC08), действующая в отношении почти всех работников (за исключение лиц, занятых в сфере железнодорожного транспорта, для которых предусмотрена специальная программа), предусматривает более длительные сроки выплаты пособий по безработице за счет федерального бюджета. По данным на 2011 г., число работников, воспользовавшихся выплатами в рамках данной программы, составило 126, 5 млн., а общая сумма платежей – 12,3 млн. долл. 192
Особые условия страхования по безработице применяются к государственным служащим и военнослужащим, уволенным в запас. Программа страхования федеральных служащих – Unemployment Compensation for Federal Civilian Employees (UCFE) обеспечивает выплаты пособий по безработице уволенным работникам федеральных государственных учреждений в том же объёме и на тех же общих основаниях, которые применяются в других сферах экономики. Программа управляется от имени федерального правительства Агентством штата по страхованию безработицы. Издержки, связанные с выплатами пособий, возмещаются за счёт тех федеральных учреждений, где застрахованные лица получали заработную плату в основной период своей работы.
Система прав и обязанностей безработного. Ответственность безработного
Вторым неотъемлемым элементом правового статуса субъекта права являются субъектные права и обязанности, непосредственно вытекающие из Конституции РФ и законов. В отличие от субъективных прав и обязанностей, составляющих содержание конкретных правоотношений, эти права называют статутными. Перечень основных конституционных прав и обязанностей, является общим для всех категорий, тогда как права и обязанности, установленные законодательными актами в сфере труда различны для каждого вида субъектов трудового права и «определяется их социальным предназначением и характером выполняемых ими функций в сфере труда». Совокупность субъективного права и юридической обязанности является качественной определяющей характеристикой при вступлении субъекта трудового права в правоотношения и поэтому определив их понятие и функциональное назначение можно уяснить сущностные особенности правового положения субъекта. В теории права под субъектным правом понимают закрепленные за упра-вомоченным лицом вид и меру возможного (дозволенного) поведения, определенную либо допускаемую юридическими нормами237. Такая трактовка объективно вытекает из признаваемой обществом и подтверждаемой нормами позитивного права действительности, правильности и справедливости обладания и пользования определенным социальным благом. Именно, данное понятие наиболее полно, на наш взгляд, отражает сущность данного явления и предполагает активность поведения субъекта, его независимости и самостоятельность, направленные на достижение поставленных целей и задач и удовлетворение потребностей и интересов. На элементарном уровне в структуре субъективного права выделяют следующие части: а) право / возможность управомоченного субъекта на собственные действия или бездействия; б) право / возможность требовать от обязанных лиц должного поведения (действий или бездействия); в) право / возможность прибегнуть к помощи государства для восстановления нарушенного обязанными лицами права.
Однако, как совершенно верно указывал Н.Г. Александров «вообще невозможно охарактеризовать какое-либо конкретное субъективное право (правомочие), характеризуя в то же время соответствующую обязанность. Неразрывная связь права и соответствующей ему обязанности обусловлена тем, что эти категории выражают в различных аспектах одно и то же общественное отношение»238. Поэтому каждой возможности субъективного права соответствует один из элементов юридической обязанности, а именно: а) обязанность воздерживаться от собственных активных действий (бездействия); б) обязанность должного поведения в интересах управомоченного субъекта; обязанность претерпевать меры государственного принуждения за свое неправомерное поведение в отношении управомоченного лица. В России основные права лиц, признанных безработными, определены в Законе о занятости. Следует отметить, что в данном акте закреплены как права, предоставляемые всем лицам, ищущим работу, так и ряд прав, которые предусмотренные только для лиц, признанных безработными. Так, к первой категории прав относится, например, право на бесплатное содействие гражданам в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости, информирование о положении на рынке труда. К правам, предоставляемым только лицам, признанным безработным, следует отнести право: на повторное обращение в органы службы занятости через один месяц со дня отказа в признании безработным (ст. 3); на выбор места работы (ст. 8); на бесплатную консультацию, бесплатное получение информации и услуг, которые связаны с профессиональной ориентацией, в органах службы занятости в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, возможности профессионального обучения, а также получение указанных услуг в электронной форме (ст. 9); на бесплатное получение услуг по психологической поддержке, профессиональному образованию по направлению органов службы занятости (ст. 9); на выплату пособия по безработице, стипендии в период профессионального обучения по направлению органов службы занятости, оплату периода временной нетрудоспособности (гл. 6); на участие в общественных оплачиваемых работах (ст. 24) и др. Таким образом, права лиц, признанных безработных, включают в себя как общие права в сфере занятости, предоставляемые всем лицам, ищущим работу, так и особыми правами, присущими только безработными. При этом, данные права также дифференцированы учитывая субъектный состав безработных. Для безработных, которые в силу объективных особенностей, нуждаются в повышенной защите со стороны государства, законодатель предусмотрел дополнительные права. Как правило, эти права направлены на установление данной категории безработных более высокого уровня материального обеспечения в период безработицы. В частности, безработные граждане, подвергшиеся радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф, имеют право на стипендию в период профессионального обучения по направлению органов службы занятости в повышенном размере, а также право на дополнительное пособие по безработице; безработным гражданам из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, также предоставлено право на пособие по безработице в повышенном размере (ст. 9 Федерального закона от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»239). Однако, некоторые права призваны обеспечить дополнительные преференции непосредственно в процессе трудоустройства, так, например, безработные, относящиеся к категории инвалидов, имеют дополнительное право на трудоустройство в счет квоты для приема на работу инвалидов (ст. 20 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»240).
Таким образом, в правовом статусе безработного в России можно выделить целую систему прав, включающую: 1) общие права, предусмотренные для всех лиц, ищущих работу; 2) права, предоставляемые безработным; 3) особая группа дополнительных прав, закрепленных только для отдельных категорий безработных. При этом, общие субъектные права закрепляются в Законе о занятости, а дополнительные, как правило, в иных законах. Существующая в настоящее время система прав, предоставляемых лицам, ищущим работу, в Германии и США состоит только из двух частей: 1) права, предоставляемые безработным; 2) дополнительные права, закрепленные только для отдельных категорий безработных. Вместе с тем, весь спектр прав граждан, признанных в установленном порядке безработными, во всех исследуемых странах условно можно подразделить на три группы: а) правомочия, направленные на реализацию права на труд; б) правомочия, обеспечивающие социальную поддержку и материальную помощь безработному в период поиска работы; в) правомочия, связанные с реализацией права на защиту, в том числе в суде. При реализации права на труд обращение граждан в службу занятости порождает обязанность соответствующих органов зарегистрировать гражданина в качестве безработного и оказать ему посреднические услуги при поиске подходящей работы. В этом случае право на трудоустройство приобретает характер субъектного права, составляющего правовой статус безработного.
Право на трудоустройство может быть реализовано различным образом и включает в себя следующие правомочия безработного: право на получение подходящей работы; право на выбор места работы, в том числе возможность трудоустройства в другой местности, а также право на профессиональную деятельность за пределами территории государства; право на бесплатные консультационные услуги, профессиональную ориентацию; право по направлению органов службы занятости на профессиональное образование - в РФ и профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации – в США и ФРГ.
