Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие социального обслуживания и его виды 12-45
1. Понятие социального обслуживания 12-20
2. Соотношение социального обслуживания с социальной деятельностью государства 21-36
3. Виды социального обслуживания 36-45
Глава II. Право граждан на социальное обслуживание и гарантии его реализации 46-108
1. Понятие и содержание права граждан на социальное обслуживание 46-63
2. Политико-экономические гарантии права граждан на социальное обслуживание 63-93
3. Юридические гарантии права граждан на социальное обслуживание
Глава III. Социальное обслуживание как институт права социального обеспечения
1. Место правовых норм о социальном обслуживании в системе права социального обеспечения
2. Проявление отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального
обслуживания 141-148
3. Правовые принципы института социального обслуживания 148-174
4. Правоотношения по социальному обслуживанию 174-187
Глава IV. Правовые источники, регулирующие отношения по социальному обслуживанию 188-247
1. Федеральные правовые источники 188-206
2. Региональные правовые источники 206-215
3. Акты органов местного самоуправления и локальные правовые источники
4. Роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о социальном обслуживании
Глава V. Конвергенция законодательства о социальном обслуживании в условиях современной России
1 .Международные правовые акты о социальном обслуживании
2. Анализ зарубежного законодательства о социальном обслуживании и реальность его использования в условиях современной России
Заключение 292-303
Список используемой литературы 304-329
- Понятие социального обслуживания
- Понятие и содержание права граждан на социальное обслуживание
- Место правовых норм о социальном обслуживании в системе права социального обеспечения
- Федеральные правовые источники
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящее интенсивное развитие рыночных отношений в России оказывает мощное воздействие как на всю правовую систему в целом, так и на отдельные ее отрасли и институты. Новые экономические процессы требуют коренного реформирования, прежде всего, наиболее важных сторон общественных отношений, регулируемых правом. Неслучайно законодательство России как социального государства в качестве важнейшей цели ставит защиту прав и интересов граждан. При этом в ходе реформирования законодательства государство вынуждено, с одной стороны, идти по пути обеспечения соответствия его условиям рынка, а с другой - активно защищать своих граждан от возможных социальных рисков. Эту двойную взаимообусловленную задачу государство призвано решать главным образом посредством модернизации права социального обеспечения.
Будучи самостоятельной отраслью российского права, право социального обеспечения должно стать сегодня эффективным средством обновления всей социальной сферы в стране и мощным барьером на пути развития негативных последствий для граждан, вызванных условиями рынка.
Для современной России характерно, что реформы протекают крайне болезненно. Важнейшие социальные достижения нашего недавнего прошлого практически оказались ликвидированными: сведены к минимуму гарантии в области труда и занятости; наблюдается рост безработицы и обнищание населения; растет дороговизна; обостряются противоречия между богатыми и бедными. Сегодня в России насчитывается около 38 млн. граждан старших возрастов. Из них 15 млн. человек нуждаются в постоянной посторонней помощи и социальных услугах, в том числе более 3 миллионов
человек - в социально-медицинских услугах на дому. Многие пожилые люди нуждаются в особой помощи и уходе в последние годы жизни. Динамика
нуждаемости в социальном обслуживании неуклонно растет.
В этих условиях реформаторскую по своей сущности роль призвано сыграть качественное обновление законодательства, регулирующего экономическую и социальную жизнь в стране.
Следует отметить, что изменение законодательства о социальном обеспечении происходит бурно и интенсивно. Серьезному реформированию подвергаются институты пенсий, пособий и компенсационных выплат. При
этом пересматриваются не только их виды, размеры, круг лиц, имеющих на них право, но и источники финансирования. Развивающиеся процессы оказывают влияние на теоретические положения науки права социального обеспечения. Меняются научные представления о предмете правового регулирования, его механизме, правовых принципах, субъектах и других категориях права социального обеспечения.
В современный период государство пытается поставить на должную правовую основу и институт социального обслуживания. Приняты важные законодательные акты, регулирующие его сферу: Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от
? 10 декабря 1995 г.; «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995г.; «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и др. Большое число правовых нормативных актов принято в виде указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, регулирующих вопросы, связанные с социальным обслуживанием, его новыми видами и формами. Следовательно, необходимо отметить, что нынешнее законодательство о социальном обслуживании
? начинает постепенно развиваться.
Вместе с тем, сам подход государства к этим вопросам еще практически не изменился, поскольку принятие нового законодательства,
расширение видов и форм обслуживания не решает многие назревшие социальные проблемы. Рыночные отношения, как известно, усиливают
? расслоение общества на богатых и бедных. При этом бедных становится все больше и они, достигнув старости или став инвалидами, оказываются субъектами социального обслуживания. Между тем, финансирование социального обслуживания только за счет бюджетных ассигнований практически не может гарантировать гражданам его должный уровень, ибо круг лиц, нуждающихся в социальном обслуживании, постоянно расширяется, а средств на такое расширение по-прежнему явно
? недостаточно. Более того, установленный ныне уровень предоставляемых видов социального обслуживания не может в должной мере удовлетворить даже малообеспеченных граждан (не говоря о гражданах, относящихся к другим категориям).
В этой связи важное значение приобретает деятельность негосударственных организаций, которые занимаются социальным обслуживанием на основе своих уставов и положений (религиозные учреждения, общественные фонды и т.п.). Такое сочетание государственных и негосударственных форм социального обслуживания является перспективным и эффективным.
Отсутствие современных фундаментальных научных разработок по социальному обслуживанию как самостоятельному институту права социального обеспечения негативно сказывается на процессе развития законодательства в этой области. Необходимо менять подходы к механизму правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, более четко определить современные виды и формы такого обслуживания, правовой статус его субъектов, особенности правоотношений,
складывающихся в процессе социального обслуживания и т.п. Кроме того, требуется четкое законодательное разграничение компетенции федерального, регионального и локального регулирования отношений по социальному обслуживанию, требует своего осмысления зарубежный опыт социального обслуживания с целью определения возможностей его использования в
условиях России.
Все указанные факторы в совокупности, на наш взгляд, свидетельствуют об актуальности рассматриваемых проблем. Именно они явились решающими при выборе темы и определении структуры настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является проведение
I комплексного теоретико-правового анализа проблем социального
обслуживания граждан как самостоятельного института особенной части права социального обеспечения и определение путей его дальнейшего совершенствования.
Для достижения указанной цели в ходе исследования были поставлены следующие задачи: 1)раскрыть понятие права граждан на социальное обслуживание и проанализировать его содержание; 2)посредством рассмотрения современных сложных политических, экономических и правовых факторов определить степень гарантированности права граждан на социальное обслуживание; 3)определить место норм социального
I обслуживания в общей системе права социального обеспечения;
4)определить особенности проявления отраслевого метода права социального обеспечения в институте социального обслуживания;5) выявить основные руководящие начала (принципы) правового регулирования отношений по социальному обеспечению и определить особенности их преломления в институте социального обслуживания, а также сформулировать
специфические принципы этого института; 6)раскрыть своеобразие действующей системы правоотношений по социальному обслуживанию; 7)проанализировать действующие федеральные, региональные и локальные правовые источники,а также акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения по социальному обслуживанию, выявить их особенности, разработать предложения по их совершенствованию;
8)определить роль правового эксперимента в совершенствовании законодательства о социальном обслуживании; 9)исследовать международные правовые акты о социальном обслуживании; 10)провести сравнительный анализ действующего зарубежного законодательства о социальном обслуживании и наметить пути его возможного использования, как в условиях современной России, так и в ближайшей перспективе.
Методологическая, информационная и теоретическая базы
исследования.
При написании работы применялись современные методы исследования, разработанные философской наукой и используемые в юриспруденции, а также частные научные методы: системный, формально-юридический, структурного и сравнительного анализа, сравнительный, исторический,социологический и др.
Научной базой исследования явились труды ученых-юристов, внесших значительный вклад в правовую науку.
Эмпирическую базу исследования составляет комплекс правовых норм, регулирующих отношения по социальному обслуживанию. В диссертации
анализируются международно-правовые акты, конвенции и рекомендации Международной организации труда (МОТ), зарубежное законодательство, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, материалы, предоставленные автору Министерством труда и социального развития РФ, статистические данные, результаты социологических исследований и материалы периодической печати.
Теоретические выводы сформулированы на основе творческого
переосмысления достижений отечественных ученых-юристов в области проблем права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой, Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, З.Д.,
А.Л.Благодир, З.Д. Виноградовой, И.В. Гущина, В.М. Дурденевского, А.Н. Егорова, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, С.А.
Иванова, З.А. Кондратьевой, СИ. Кобзевой, С.А. Кузнецова, Е.Г. Крылатых, М.В. Лушниковой, Е.Е. Мачульской, П.М. Маргиева, P.O. Мередова, А.Е. Пашерстника, М.И. Полупанова, И.И. Рыбаковой, В.М. Сазонова, В.К. Субботенко, Е.В. Соловьевой, Г.В. Сулеймановой, В.А. Тарасовой, Е.В. Тишина, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, ЯМ. Фогеля, Н.И. Фаянс, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдинова.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, Щ прежде всего, тем, что оно является одним из первых комплексных
теоретико-правовых исследований проблем, связанных с социальным обслуживанием в условиях рыночной экономики.
В диссертации содержатся следующие новые положения:
Разработан новый подход к правовому понятию социального обслуживания посредством соотнесения его с такими смежными категориями, как «социальное государство», «социальная защита», «социальные риски».
Раскрыт понятийный аппарат института социального обслуживания.
Дана классификация видов социального обслуживания по его
субъектам, источникам приобретения прав, условиям его предоставления.
Исследовано содержание права граждан на социальное обслуживание Рассмотрено соотношение естественных и приобретаемых прав в отношениях по социальному обслуживанию; - Исследованы современные экономические и юридические гарантии
реализации права граждан на социальное обслуживание.
_ - При анализе содержания системы правового института социального
™ обслуживания определено место медицинского обслуживания и лечения, а
также социальных льгот в общей системе института социального обслуживания. Сформулирован вывод о том, что особенностью современного метода отрасли права социального обеспечения является сочетание алиментирования и самообеспечения граждан. В каждом институте права
социального обеспечения их соотношение различно. Автор полагает, что для института социального обслуживания характерным является преобладание алиментирования над самообеспечением.
С позиций отраслевых принципов права социального обеспечения сформулированы и раскрыты современные правовые принципы института социального обслуживания.
щ - Проанализировано содержание правоотношений по социальному
обслуживанию. Рассмотрены видовые особенности возникновения, изменения и прекращения таких правоотношений, их субъекты, объекты, содержание.
Исследованы федеральные, региональные и локальные правовые источники, а также акты органов местного самоуправления в институте социального обслуживания. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Дополнено учение о правовом эксперименте как важнейшей предпосылке и гарантии действенности правового регулирования I социального обслуживания.
Проведен сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства о социальном обслуживании;
Намечены пути реального использования зарубежного опыта социального обслуживания в условиях российской действительности.
Научно-практическая значимость работы заключается в том, что
в содержащиеся в ней выводы и предложения могут быть использованы в
процессе реформирования законодательства о социальном обеспечении.
Положения диссертации представляют практический интерес для преподавания дисциплины «право социального обеспечения» в юридических вузах.
щ Апробация и внедрение результатов исследования
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и
права социального обеспечения Московской государственной юридической академии.
Теоретические положения опубликованы в монографии, учебниках,
учебных пособиях и научных статьях по праву социального обеспечения.
Результаты исследования предложены автором Министерству труда и
социального развития Российской Федерации для использования при
разработке законодательных актов по социальному обслуживанию.
Материалы диссертации составляют важную часть учебной дисциплины права социального обеспечения и могут использоваться при чтении лекций и проведении практических занятий.
Структура работы
Диссертация состоит из введения и пяти глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие социального обслуживания
Семантическое понимание любого значения предполагает уяснение его языкового смысла и толкования.
Словарь СИ. Ожегова определяет «обслуживание» — как работу по удовлетворению чьих-либо нужд1.
С указанным понятием связывается термин «услуга» — это действие, приносящее помощь другому . Оба эти понятия при всей их схожести, все же различаются. При этом если услуга предоставляется независимо от степени нуждаемости, то обслуживание связывается с общественной необходимостью (нуждой). Соответственно «социальное обслуживание» предоставляется обществом нуждающимся (гражданам, испытывающим недостаток в необходимом)3бесплатно или на условиях частичной оплаты.
При определении понятия социального обслуживания необходимо учитывать, что оно рассматривается в литературе в двух взаимосвязанных аспектах: с одной стороны — как экономическая, а с другой стороны — как правовая категории.
Экономическая наука исходит, прежде всего, из того, что оказываемые в процессе социального обслуживания услуги являются разновидностью потребительской стоимости и потому не могут не иметь определенное влияние на благосостояние людей. Так, в одной из своих работ К.Маркс указывал, что «труд оказывает услуги не в качестве вещи, а в качестве деятельности, — что, однако, нисколько не отличает его, скажем, от какой-нибудь машины, например, от часов» .
Представитель современной экономической науки Агабабьян Э. М. полагает, что услуга — это полезный эффект, возникающий в результате производительного труда как целесообразной деятельности5.
Следует отметить, что мнения экономистов разделились при анализе экономической сущности общественного производства. Одни из них полагают, что стоимость создается только в сфере материального производства и не создается в сфере услуг, поэтому труд, занятый в сфере услуг, никакой стоимости сверх той, которая уже учтена в национальном доходе, не создает и оплачивается из национального дохода .
Оппоненты указанной точки зрения полагают, что поскольку производство услуг имеет те же стадии воспроизводства, что и сфера материального производства, поэтому услуги обладают не только потребительской стоимостью, а и стоимостью .
В юридической литературе экономическая природа социального обслуживания трактуется исходя из сложности и многофакторности этого явления.
Анализируя различия, имеющиеся во мнениях о характере труда и особенностях сферы услуг, Я. М. Фогель справедливо полагает, что экономические отношения здесь могут рассматриваться в качестве своеобразной разновидности материальных отношений и в качестве таковых они, несомненно, оказывают воздействие не только на экономическую, но и на все стороны социально-общественной жизни общества.
Наряду с экономической категорией социальное обслуживание является важной правовой категорией. Оно поэтому обеспечивается специфическими гарантиями: законами, направленными на получение права на социальное обслуживание; подзаконными актами, обеспечивающими условия, средства, охрану заявленных в законе гарантий; наличием устойчивой практики работы государственных органов по обеспечению законодательно установленных прав на социальное обслуживание, охране этих прав.
В правовой литературе понятие социального обслуживания нередко отождествляется с оказанием государством различного рода услуг лишь лицам престарелого возраста и инвалидам. В частности, Я.М.Фогель рассматривает социальное обслуживание как самостоятельную систему, предназначенную для удовлетворения разнообразными услугами специфических потребностей нетрудоспособных членов общества в целях восстановления и повышения их трудоспособности, сохранения и развития ими социально-общественных, трудовых, бытовых и других отношений и связей с обществом .
Аналогичную позицию занимал и А.Н.Егоров. По его мнению, социальное обслуживание престарелых и инвалидов есть ничто иное, как их социально-трудовая реабилитация, под которой он понимал осуществление комплекса мероприятий, при котором возникают регулируемые как нормами права, так и нормами морали общественные отношения между инвалидами и престарелыми, с одной стороны, и компетентными государственными органами — с другой по восстановлению (или поддержанию на должном уровне) медицинского, профессионального, трудового и социального статуса, а также их трудовое устройство, порядок выплаты продолжающим заниматься общественно-полезной трудовой деятельностью престарелым и инвалидам пенсий и пособий и, кроме того, оказание им другой помощи9.
М.Л.Захаров и Э.Г.Тучкова справедливо полагают, что социальное обслуживание нельзя сводить только к предоставлению социальных услуг престарелым и инвалидам, ибо это понятие более емкое, поскольку охватывает широкий круг лиц, предусмотренных в законе (в том числе детей)10.
Современный этап развития российского законодательства действительно существенно расширил как круг лиц, имеющих право на социальное обслуживание, так и виды социальной помощи, предоставляемых им. Вот почему в науке права социального обеспечения используется как узкое, так и широкое понимание термина «социальное обслуживание».
В узком смысле слова под социальным обслуживанием часто понимают предоставление социально-бытовых услуг определенным категориям граждан, указанным в законе: помощь в ведении хозяйства, предоставление бесплатного питания, помещение в учреждения социальной защиты и др. В широком смысле социальное обслуживание включает в себя все иные, помимо денежных выплат, виды социального обеспечения.11 В этом смысле социальное обслуживание предполагает: охрану детства; охрану материнства; охрану пожилых; охрану инвалидов; вопросы воспитания; консультации.
Учитывая изложенное, понятие социального обслуживания следовало бы толковать в обоих указанных смыслах, ибо именно в таком толковании наглядно и полно прослеживается взаимосвязь социального обеспечения как целого и социального обслуживания как части этого целого. Сказанное вполне применимо к характеристике социального обеспечения и социального обслуживания не только с позиций семантического, но и правового содержания (как отрасли права и ее института).
Понятие и содержание права граждан на социальное обслуживание
Право на социальное обслуживание как правовая категория имеет широкое юридическое обоснование в содержании международно-правовых норм, Конституции РФ, а также норм федерального законодательства.
Статья 22 Всеобщей Декларации прав человека 1948 г. закрепляет право каждого человека как члена общества на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и свободного развития личности прав в экономической, социальной и культурной областях. При этом каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который нужен для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (ст. 25).
Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеей ООН, и поэтому согласно Уставу ООН она носит лишь рекомендательный характер. Однако при оценке юридической силы ее положений нужно учитывать, что в международном праве наряду с договором в нормотворческом процессе значительную роль играет обычай, который формируется в результате международной практики государств и постепенно признается ими в качестве обязательной правовой нормы. Подобным образом в настоящее время права и свободы, провозглашенные во
Всеобщей декларации, рассматриваются в качестве юридически обязательных обычных и договорных норм52.
Анализ указанного документа подтверждает вывод о том, что Декларация, будучи обязательным документом для России, закрепила право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, и необходимое социальное обслуживание, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,наступления старости и иного случая утраты средств существования по независящим от него обстоятельствам (ст.25).
Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) также признает право каждого человека на достойный уровень жизни для него самого и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище (ст. 11). Указанный документ является важной гарантией укрепления социального положения индивида и реализации его основных прав и свобод. В нем закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение. Данный комплекс прав закреплен в ст. 9-12 Пакта.
Согласно Пакту осуществление права на социальное обеспечение взаимосвязано с реализацией других прав, а именно — права на удовлетворительный жизненный уровень, право на охрану и помощь семье, матерям и детям, право на наивысший достигаемый уровень физического и психического здоровья.
В основе этих международных актов лежит философская концепция о естественной природе прав, в соответствии с которой человек получает их в силу своей природы, своего права на жизнь, без каких-либо встречных действий, либо дополнительных событий. Необходимо отметить, что указанные акты практически напрямую не закрепляют право граждан на социальное обслуживание. Однако, устанавливая право на социальное обеспечение (составной частью которого, является социальное обслуживание), тем самым закрепляется и право на социальное обслуживание.
Российское законодательство, развивая позиции международных правовых актов, закрепляет право каждого на социальное обеспечение (включая социальное обслуживание), на достойный уровень жизни (включая необходимую социальную помощь). Такое право провозглашает Российская Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 декабря 1991 г. (ст.26).
Необходимо заметить, что, как видно из содержания ст. 7 и ст39 Конституции РФ, право граждан на социальное обслуживание не закрепляется прямо в основном Законе России, однако совершенно очевидно, что социальное обслуживание, будучи составной частью системы социального обеспечения в РФ, включает в себя (помимо пенсий и пособий) также социальное обслуживание в случаях и на условиях, предусмотренных законом.
В литературе неоднократно указывалось, что отсутствие в основном Законе такого важного положения вовсе не означает, что государство не обязано обеспечить каждому гражданину и его семье надлежащие жилищные условия, рациональное питание, возможность пользоваться услугами медицинского и социального обслуживания, другими благами, объективно необходимыми для свободного развития личности. Такая обязанность возлагается на государство в силу норм международного права53.
Следует отметить, что закрепленные в Конституции права и обязанности российских граждан, при всей их важности, не исчерпывают, однако, содержания правового статуса гражданина в социальном обеспечении. Правовой статус включает в себя также и те субъективные права и обязанности, которые установлены текущим законодательством.
Так, Федеральный Закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12.1995 г.54, закрепляя право граждан на социальное обслуживание, указывает, что государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб по основным видам, установленным в законе. Основанием возникновения правоотношения по социальному обслуживанию является обращение гражданина (его опекуна, попечителя, другого законного представителя), органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения в соответствующее учреждение социальной защиты населения. Каждый гражданин вправе получить в государственной системе социальных служб бесплатную информацию о возможностях, видах, порядке и условиях социального обслуживания (ст. 7).
С учетом международно-правовых актов, положений Конституции РФ и статуса человека, гражданина, личности право на социальное обслуживание следует рассматривать в четырех взаимосвязанных аспектах.
Во-первых, это право является социальным, отражающим (наряду с другими социальными правами) уровень материального развития конкретного государства и общества и их способность обеспечивать достойный уровень жизни и социальную защищенность индивида55.
Во-вторых, право на социальное обслуживание является правом человека, которое имеет естественную природу и неотъемлемо от индивида, оно внетерриториально и вненационально, существует независимо от закрепления законодательных актах государства, является объектом международно-правового регулирования и защиты. Такое право характеризует индивида, как представителя рода человеческого и производно от права на жизнь. В силу того, что это право закреплено в законодательных актах России, оно стало и правом национальным.
Место правовых норм о социальном обслуживании в системе права социального обеспечения
Рассмотрение понятия социального обслуживания, его видов и содержания позволяет определить его место в общей системе правовой отрасли — права социального обеспечения. Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующихся определенным внутренним единством, которые, наряду со специальными методами регулирования, позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей.
Являясь сравнительно молодой правовой отраслью, право социального обеспечения имеет свой самостоятельный сформировавшийся предмет регулирования. Бурные дискуссии по этому вопросу, начавшиеся с середины 70-х гг. XX в., на сегодняшний день, в основном, завершены, уже ни у кого не вызывает сомнения, что понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его емким содержанием и поэтому они составляют на сегодняшний день несколько относительно самостоятельных групп общественных отношений: 1) отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты); 2) отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев и т.п.); 3) процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения1 6. Указанные отношения, как правило, предшествуют (процедурные), сопутствуют (процедурные и процессуальные), либо вытекают (процессуальные) из отношений, входящих в первые две группы.
Таким образом, право социального обеспечения представляет собой самостоятельное, относительно обособленное и цельное правовое образование, регулирующее указанный круг специфических общественных отношений на основе определенных принципов и своеобразным методом правового регулирования.
Совокупность норм, институтов и подинститутов, входящих в такое правовое образование, составляет систему отрасли права социального обеспечения. В структуре нормативных актов, регулирующих общественные отношения по социальному обеспечению различаются: 1) правовые нормы, определяющие содержание указанных отношений в составе всех их элементов (общая часть); 2) регламентирующие отдельные виды (элементы) этих отношений (особенная часть)117. Внутренней структурной дифференциацией каждой правовой отрасли российского права является деление этой отрасли на ряд правовых институтов.
В науке «правовой институт» определяется как законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности общественных отношений или ее сторон. И если отрасль права регулирует при помощи особого метода всю совокупность качественно однородных общественных отношений путем специфических приемов и способов их юридического опосредования, то правовой институт призван детально урегулировать при помощи тех же приемов и способов лишь конкретное общественное отношение, входящее во всю совокупность указанных качественно однородных общественных отношений права социального обеспечения. Именно поэтому правовой институт однороден по своему фактическому содержанию. Для него характерно, что нормы права, образующие его, выступают как единый комплекс, цельная система, точнее — относительно обособленный «блок», в совокупности с другими институтами, составляющими нормативный механизм отрасли118.
В соответствии с положениями теории права Общая часть охватывает положения и нормы, относящиеся ко всем отношениям по социальному обеспечению и состоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отражают специфику данной отрасли, и являются основополагающими для всех общественных отношений, входящих в предмет отрасли .
Общая часть права социального обеспечения находится сегодня в стадии формирования. В современной литературе нет однозначного подхода к определению ее структуры и содержания120.
Происходящие изменения в законодательстве о социальном обеспечении отражаются на методе регулирования общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Меняются и руководящие начала, определяющие основные черты права социального обеспечения (принцип правового регулирования), расширяется круг субъектов социального обеспечения и т. д. Указанные факторы замедляют темпы формирования Общей части этой отрасли права.
Некоторые авторы полагают, что Общая часть правовой отрасли не может иметь самостоятельных институтов, так как представляет лишь совокупность соответствующих норм без их организации внутри этой части . Другие считают, что Общая часть права социального обеспечения состоит из самостоятельных правовых институтов. Так, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова выделяют следующие ее институты: главный; правосубъектности; социальных рисков . При этом главный (основной) институт понимается как комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли, ее задачам, отраслевым принципам.
В. Ш. Шайхатдинов полагает, что Общая часть права социального обеспечения состоит из: основного; институтов правосубъектности; видов обеспечения; юридических фактов; источников; трудового стажа; среднемесячного заработка; сроков123. Не соглашаясь с внесением В. Ш. Шайхатдиновым в Общую часть институтов трудового стажа, среднемесячного заработка и сроков, Э. Г. Тучкова и М. Л. Захаров считают, что они не имеют основополагающего значения для всех отношений, входящих в предмет права социального обеспечения, как это имеет место в гражданском праве.
Между тем, по нашему мнению, сроки имеют важное значение практически для всех отношений, входящих в предмет этой отрасли, а правовой институт отрасли формируется по основаниям предметной основы, наличия соответствующих правоотношений, обособленной группы норм. Исходя из этого, мы полагаем, что сроки не следует считать самостоятельным институтом права социального обеспечения.
Вместе с тем, представляется, что в общей части системы правовой отрасли (помимо институтов) существуют определенные понятийные категории, которые хотя и не выделяются в отдельные институты, однако имеют основополагающее значение для правовой отрасли. Такой категорией и являются сроки.
Федеральные правовые источники
Правовые источники, регулирующие отношения по социальному обслуживанию является составной частью источников права социального обеспечения. Источники права составляют предмет фундаментальных исследований как общей теории права, так и любой отраслевой правовой науки. Поэтому естественно, что среди актуальных проблем науки права социального обеспечения, выявление понятия и особенностей источников занимает важное место. От их уяснения зависит определение действительного места и роли этой отрасли права в общей системе отраслей российского права. При этом необходимо отметить, что нас в данном случае интересует не столько материальный, сколько юридический аспект понятия источников права. Материальный источник - реальная сила, создающая правовые предписания и обеспечивающая их исполнение 231 - особая тема, не входящая в предмет нашего исследования.
Представляется методологически правильным при выявлении понятия источника любой отрасли права руководствоваться исходными положениями, которые приняты в общей теории права. Однако сразу же нужно отметить, что ученые, работающие в этой сфере, не всегда пользуются термином «источник права» при характеристике анализируемого явления. Нередко вместо него употребляются термины «нормативный акт», «форма права»232. При этом все ученые единодушны в главном: юридический аспект понятия источника права связан с нормотворческой деятельностью государства. Поэтому, как справедливо отмечает З.С. Беляева, указанные выше разногласия не касаются существа вопроса, а лишь терминов .
Конечно, разнобой в терминах и определениях нежелателен, и необходимо прийти к какому-то единому мнению на этот счет. Мы, например, полагаем, что в принципе за основу можно было бы взять следующее определение понятия источника: источник права - это способ воплощения нормативно-юридических норм, выражающий государственную волю и зависящий от формы государства, его политического режима, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются правила поведения общего характера (правовые нормы)234. Иначе говоря, источники права формируются в процессе нормотворческой деятельности государства. При этом мы согласны с В.И. Смолярчуком в том, что источники права, по установившейся традиции, - это итог нормотворческой деятельности уполномоченных на то государственных органов235. Поэтому вполне правомерно отождествление понятий источника права с правовым нормативным актом. И мы впредь будем употреблять эти понятия как однозначные.
Необходимой предпосылкой для выявления источников права социального обеспечения является четкое определение круга общественных отношений, входящих в его предмет. С другой стороны, источники права всегда выступают как результат правотворческой деятельности компетентных органов государства, направленной на формирование общеобязательных норм, правил поведения.
В свете сказанного, источниками права социального обеспечения в целом и социального обслуживания, в частности, следует считать нормативные акты, являющиеся результатом правотворческой деятельности компетентных органов, выражающих волю государства, направленные на регулирование отношений, возникающих в связи с материальным обеспечение граждан из специализированных фондов.
В общей теории права нормативные акты принято подразделять на виды в зависимости от органов их принимающих, а следовательно и от их юридической силы. Такой критерий классификации нормативных актов полностью применим и к источникам института социального обслуживания. В этой связи среди источников института социального обслуживания следует различать: а) Конституция РФ (конституции и уставы субъектов РФ) б) законы РФ ( законы субъектов РФ) в) нормативные акты Президента РФ; (акты органов власти субъектов РФ) г) постановления и распоряжения Правительства РФ (акты органов управления субъектов РФ) д) приказы и инструкции министерств и ведомств Российской Федерации ( ее субъектов) Среди них существенное значение имеют акты Министерства труда и социального развития РФ; е) нормативные акты органов местного самоуправления; ж) нормативно-правовые акты организаций (коллективные договоры, приказы работодателя).
Особое место в системе иерархии источников занимают социально-партнерские соглашения, заключаемые между полномочными представителями работников и работодателей на федеральном, региональном, отраслевом (межотраслевом) и территориальном уровнях в пределах их компетенции.
По содержанию и целевой направленности источники института социального обслуживания следует подразделить на нормативные акты, регулирующие, во-первых, общие вопросы социального обслуживания граждан, во-вторых, отдельные виды социального обслуживания, в-третьих социальное обслуживание отдельных категорий граждан.
Определяющей основой всего российского законодательства, всей правовой системы является Конституция РФ. Она представляет собой концентрацию правотворческого опыта, вершиной целостной пирамиды законодательных актов нашей страны. Содержащиеся в Конституции РФ нормы, выступают главным источником всех отраслей российского права, в том числе и права социального обеспечения (включая социальное обслуживание граждан).
В правовой литературе уже высказывались суждения относительно особых юридических свойств, которыми обладают конституционные нормы в отличие от других действующих источников права. Так, И.Е. Фарбер и В.А. Ржевский указывают на следующие три их свойства: нормативность, учредительный и программный характер, высшую юридическую силу . В.А. Пертцик к указанным выше свойствам конституционных норм добавляет еще три: устойчивость, верховенство, идейно-политическое воздействие на все общественные отношения .
Свою классификацию особых свойств конституционных норм дает и B.C. Основин: особый предмет регулирования; наивысшая юридическая сила: стабильность; повышенная степень охраны со стороны государства .
Несмотря на видимое различие рассмотренных нами точек зрения, они во многом сходны. В самом деле, наивысшая юридическая сила норм Конституции предполагает повышенную степень охраны их со стороны государства. Стабильность и устойчивость конституционных норм - понятия почти тождественные. Такое свойство этих норм, как особый предмет регулирования, предполагает идейно-политическое воздействие на все общественные отношения.
