Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретический анализ локальных правовых актов о труде как источников трудового права
1. История локальных правовых актов о труде как источников трудового права в Российском государстве с. 14
2. Правовая природа локальных источников трудового права, их признаки и особенности в условиях рыночной экономики с.44
3. Классификация локальных источников трудового права с.63
Глава 2. Применение локально-нормативного и локально-договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений
1. Порядок разработки и принятия локальных нормативных и локальных договорных актов в трудовом праве с.75
2. Особенности использования договорных актов в системе локального регулирования трудовых отношений с.95
3. Проблемы локально-нормативного регулирования трудовых отношений С.111
Заключение с.129
Приложение:
- Правовая природа локальных источников трудового права, их признаки и особенности в условиях рыночной экономики
- Классификация локальных источников трудового права
- Особенности использования договорных актов в системе локального регулирования трудовых отношений
- Проблемы локально-нормативного регулирования трудовых отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях перехода российского государства к рыночным отношениям вопросы применения локального регулирования в сфере труда приобрели особую актуальность Резкое увеличение количества организации обусловило соответствующее количественное и содержательное расширение сферы локального регулирования Это расширение продолжается По сообщению Минэкономразвития России число малых и средних предприятий в России только в первом полугодии 2006 г увеличилось на 50 тысяч {5с/с)]
Появившиеся исследования не могут в полной мере удовлетворить потребность в теоретическом осмыслении произошедших изменений, при этом необходимо учесть, что, несмотря на столь значительное расширение сферы локального регулирования, потенциал ее остается раскрытым не полностью Малый и средний бизнес в России развит пока еще очень слабо в развитых странах доля малого и среднего бизнеса в сфере экономики составляет до 50 %, в России же - от 9 до 11 с/с
Таким образом, уже получившая развитие предпринимательская деятельность имеет огромный потенциал, а разработка, принятие локальных правовых актов в организации в настоящее время имеет широкое распространение, и отмечается все возрастающее значение локального нормотворчества в регулировании индивидуальных трудовых отношений
В таких условиях невозможно переоценить значимость любых комплексных теоретических исследований, в особенности тех, задачей которых является не только осмысление сложившейся ситуации, но и предвосхищение развития событий, поэтому локальные нормативные акты нуждаются в дополнительном системном исследовании
След отметить, что в современной юридической литературе проблемы, связанные с правотворчеством в организации, все еще не получают должного освещения Характерно, что в советский период локальные нормы трудового права изучались довольно активно, при этом рассмотрение проблемы локальной нормы трудового права проводилось в основном авторами в 70-80 г г XX в Несмотря на то, что их исследования до сих пор не утратили своей теоретической и практической значимости, - они нуждаются в серьезной корректировке по вполне понятным причинам, связанным не только с изменением политико-экономической ситуации, но и с изменением самой идеологии трудового права
Из назревших, но так и не получивших необходимого разрешения теоретических проблем, наиболее значимыми являются следующие
1 Проблема определения сущности процесса локального нормотворчества в современных условиях До сих пор многие ученые видят основную цель локального нормотворчества в конкретизации действующих общих норм применительно к местным условиям или в устранении пробелов в трудовом праве
2 Проблема определения состава локальных норм
3 Назрела необходимость изучения места и роли локального правового регулирования в механизме социально-правового регулирования в системе российского права В современной юридической литературе по трудовому праву практически нет монографических исследований, посвященных правовой природе и сущности локальных нормативных актов, их месту в системе источников права Ряд авторов до настоящего времени разделяют позицию ученых 70-х годов в трактовке роли локального нормотворчества
4 Потребность в выявлении специфических черт локального правотворчества
5 Требуется разработка концептуальных основ самостоятельного, комплексного и перспективного направления юридической науки - теории локального правового регулирования Необходимо обобщить накопленные по этому вопросу данные теоретической науки и практики, выработать научно-практические рекомендации 6 Необходимость в определении признаков, отличающих локальные правовые нормы от других установлений, в выявлении видовой характеристики локальных правовых норм
7 Проблема исследования функциональной роли локального регулирования В современных условиях проблема локального регулирования социально-трудовых отношений изучается очень мало Функциональному назначению локального воздействия в Российском трудовом праве также не уделяется должного внимания
Особенно следует отметить проблему путаницы в применении терминологии локального регулирования Учеными предлагаются определения только локальных нормативных актов, при этом данный термин часто ошибочно употребляется для обозначения любых локальных источников, не уделяется достаточного внимания их дифференциации на локально-правовые, локально-нормативные и локально-договорные
Помимо проблем общетеоретического характера, необходимо также по-новому осветить развитие локального регулирования в исторнко-теоретическом аспекте Существующие исследования истории локального регулирования крайне немногочисленны и зачастую ограничиваются лишь изложением событий и фактов, тогда как существующая историческая канва может быть исследована более глубоко
Одной из главных причин необходимости проведения исследования являются многочисленные изменения Трудового кодекса РФ, внесенные 30 июня 2006 г № 90-ФЗ, а также последующие изменения Так, например, российский законодатель акцентировал свое внимание только лишь на порядке принятия локальных актов, порядок разработки же им не устанавливается При этом до сих пор практика их разработки и принятия все еще не исследуется должным образом связи с этой, рассмотренными выше, а также множеством других проблем, возникших после изменения ТК РФ, а также отсутствием каких-либо комплексных исследований после этого события - актуальность проведенного исследования, как представляется, не вызывает сомнений .
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе разработки, принятия и последующего применения локальных правовых актов в сфере труда
Предметом исследования являются нормативные и договорные акты, составляющие механизм локального регулирования трудовых отношений, складывающийся в настоящее время в Российской Федерации
Целью исследования является раскрытие на основе комплексного системного анализа локального регулирования трудовых отношений, а равно -анализ правой природы локальных правовых актов как источников трудового права и их места среди прочих источников трудового права
Для достижения поставленной цели потребовалось решение следующих основных задач
1 Рассмотреть историко-правовые предпосылки формирования локального регулирования трудовых отношений
2 Изучить правовую природу локальных правовых актов и их место среди прочих источников трудового права
3 Исследовать основания классификации локальных правовых актов
4 Изучить особенности локальных нормативных и локальных договорных источников трудового права
5 Проанализировать порядок разработки и принятия локальных нормативных и локальных договорных актов в трудовом праве
6 Определить проблемы локально-нормативного и локально-договорного регулирования трудовых отношений в условиях рыночной экономики
7 Определить на основе проведенного анализа пробелы в законодательстве Российской Федерации в сфере локального регулирования трудовых отношений» а также разработать конкретные предложения и рекомендации по его развитию и совершенствованию
Правовая природа локальных источников трудового права, их признаки и особенности в условиях рыночной экономики
В юридической литературе высказывалось мнение, что локальные акты существовали всегда . Использование термина "локальный акт" впервые ввел в юридическую науку профессор Н. Г. Александров. "Нормы трудового права, -писал он, - устанавливаемые законом, указом или постановлением правительства конкретизируются применительно к задачам и условиям отдельного предприятия в особых локальных актах..." .
Как представляется, данная характеристика локального акта носит усеченный, ограниченный характер, поскольку фактически определяет локальный акт, только как конкретизирующий и дополняющий уже существующие правовые нормы. При этом, как следует из контекста данного Н. Г. Александровым определения локального акта, последний не может регулировать отношения в части, не урегулированной иными, нелокальными, нормами права.
Важным характеризующим признаком локального правового акта является его "локальность". Здесь, необходимо обратить внимание на многозначность понятия "локальный", что, в свою очередь, оказывает влияние на характеристики и правовую природу исследуемого феномена. Термин "локальный" (от латинского "localis" - "местный") означает "местный, не выходящий за определенные пределы" . Вместе с тем, плоскость ограничений может быть различной. Так, локальный нормативный акт может применяться в рамках определенной территории (территориальная локальность) и в рамках определенной организации (субъектная локальность).
С учетом того, что территориальная и субъектная локальности имеют разные масштабы и вместе с тем могут перекрывать друг друга, можно говорить о понятии локального нормативного акта как акта, принятого в качестве нормативного определенной организацией, по правилам принятия нормативных актов, действующих в данной организации, субъектами, которые имеют право принимать подобные акты и направленного на урегулирование конкретных правоотношений в рамках принявшей его организации.
В юридической литературе еще в 60-е годы XX столетия был опубликован ряд статей, монографических исследований, в которых авторы дают определения понятия, предмета локальных правовых актов, исследуя эту категорию именно как источник трудового права .
Так, в развитие ранее данных определений локальных актов, В. А. Тарасова определяла локальный нормативный акт как акт, содержащий локальные нормы права, и принимаемый непосредственно на предприятии администрацией совместно (или по согласованию) с комитетом профсоюза, носящий подзаконный характер и не противоречащий нормативным документам, принятым вышестоящими хозяйствующими и профсоюзными органами и высшими органами государственной власти и управления2.
Более последовательно к предмету исследования подходит Ф. М. Левиант. "Локальная норма права, - пишет она, - правило общеобязательного поведения, санкционированное и охраняемое государством, принятое на паритетных началах в согласительно-договорном порядке производственно-трудовым коллективом во главе с его администрацией и профессионально-организованным коллективом рабочих и служащих в лице ФЗМК3 в целях регулирования определенных прав и обязанностей членов данного коллектива" .
Некоторые современные представители науки трудового права разделяют позицию ученых 70-х годов в трактовке роли локального нормотворчества.
Так, А. М. Куренной полагает, что в локальных актах происходит конкретизация принципиальных положений, зафиксированных в актах более высокого уровня, которая производится с учетом возможностей конкретного предприятия1. К. Н. Гусов также отмечает, что нормативные акты, принимаемые в централизованном порядке, как правило, устанавливают исходные, общие положения, которые требуют или допускают конкретизацию их в локальных актах . Н. И. Дивеева считает, что нормативные договоры восполняют пробелы в действующем законодательстве либо конкретизируют нормы трудового законодательства . Л. А. Сыроватская писала, что нормативные акты, принятые в централизованном порядке, устанавливают, как правило, исходные, общие положения, которые требуют или допускают их конкретизацию . По мнению Л. А. Сыроватской именно локальные нормативные акты должны конкретизировать положения федерального и регионального законодательства.
По мнению кандидата юридических наук С. В. Ведяшкина, которое разделяет диссертант, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней5. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании труда в современной России.
Термин "локальные нормативные акты" по мнению А. В. Гребенщикова и С. П. Маврина, охватывает своим содержанием довольно разнородные правовые акты, у которых общим является только место их создания и действия. Вместе с тем названные ученые признают, что, несмотря на различающийся состав субъектов правотворчества и процедуру принятия, все локальные акты содержат нормы (правила) поведения и могут быть отнесены как к источникам права, так и числу нормативных правовых актов.
Классификация локальных источников трудового права
Характеристика любого правового явления была бы неполной без его классификации. Так, определенное сходство тех или иных локальных актов (по различным основаниям) позволяет их группировать, тем самым, производя их классификацию. Классификация локальных актов, т. е. их разнесение по различным группам на основе общих свойств позволяет ориентироваться в многообразии указанных актов, способствует установлению закономерно существующих связей между ними, определению места того или иного акта во всей их совокупности, помогает лучше их различать, сопоставлять друг с другом, уяснять особенности их содержания и структуры.
Более того, классификация локальных актов позволяет отразить наиболее существенные черты, присущие данным источникам права. В то же время, классификация локальных актов, как и любая классификация вообще, имеет довольно условный характер, поскольку указанные акты отличаются друг от друга не только спецификой их действия, но и спецификой принятия, особенностями целей их выработки. Как справедливо замечает доктор юридических наук А. Б. Венгеров, классификация является мощным инструментом методологии науки юриспруденции, который позволяет не только упорядочить по определенным критериям все множество различных политико-правовых явлений и процессов, но выделять самое типичное, сущностное в этих явлениях и процессах, а также случайное, субъективное, размещать их в определенных пространственно-временных рамках (на временной шкале истории и шкале географических координат). Только такой подход и позволяет эффективно усваивать, осмысливать те условия и причины, которые лежат в основе возникновения, функционирования развития политико-правовых явлений, процессов, институтов1. Иными словами, посредством классификации локальных актов по различным основаниям происходит не просто их упорядочивание, но и фиксация различного рода сущностных характеристик данных правовых явлений, а равно -построение системы данных актов, т. е. упорядоченной структуры, состоящей из взаимозависимых и взаимообуславливающих элементов. Причем от выбора основания зависит и прикладное значение той, либо иной классификации.
Таким образом, для решения вышеперечисленных задач рассмотрим наиболее значимые классификации локальных актов в области трудового права. По нашему мнению можно выделить для классификации следующие наиболее значимые основания: 1. Предмет регулирования локального акта; 2. Форма правового воздействия локального акта; 3. Содержание локального акта; 4. Сфера действия локального акта; 5. Срок действия локального акта. Существенными основаниями классификации локальных актов в сфере труда можно назвать основания, связанные с процессом принятия указанных актов. К данным основаниям можно отнести следующие: 1. Способ создания (принятия) локального акта; 2. Юридическая природа (происхождение) локального акта; 3. Способ санкционирования (легализации) локального акта. И дополнительными основаниями классификации следует назвать такие основания классификации как: 1. Степень обобщенности локального акта; 2. Форма выражения (наименования) локального акта. По предмету регулирования среди локальных актов можно выделить следующие группы: а) уставы (положения) организации, определяющие порядок избрания (выборов) на должность по конкурсу, на замещение соответствующих должностей и назначения на должность или утверждения в должности (ст. 16 - 19 ТК РФ), т.е. локальные акты, которые регулируют вопросы возникновения трудовых отношений; б) коллективный договор и положение о порядке разработки и заключения коллективного договора применяются для регулирования отношений по социальному партнерству. Коллективный договор имеет широкую сферу применения, за исключением материальной ответственности, надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства (ст. 23-55 ТКРФ); в) штатное расписание, должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка и локальные нормативные акты, непосредственно связанные с трудовой деятельностью работника, локальные нормативные акты, посвященные персональным данным работника, характерны для института трудового договора (ст. 57, 68, 86 - 88 ТК РФ и др.); г) правила внутреннего трудового распорядка, которыми устанавливается рабочее время, чередование рабочих и нерабочих дней, (ст. 91, 100 и др. ТК РФ), перечень должностей работников с ненормированным рабочим днем (ст. 101 ТК РФ), графики сменности (ст. 103 ТК РФ), скользящие графики (ст. 100, 102 ТК РФ), локальные акты о разделении рабочего дня на части (ст. 105 ТК РФ) характерны для института рабочего времени; д) правила внутреннего трудового распорядка, которыми устанавливается продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска (ст. 119 ТК РФ), график отпусков (ст. 123 ТК РФ) и локальные акты о порядке и условиях предоставления ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков (ст. 116 ТК РФ), а также о случаях продления или переноса ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 124 ТК РФ) характерны для института времени отдыха; е) локальные нормативные акты об индексации заработной платы (ст. 134 ТК РФ), о системе и условиях оплаты труда (ст. 135, 144 ТК РФ), локальные нормативные акты, предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда (ст. 162 ТК РФ), участвуют в формировании института оплаты труда; ж) правила внутреннего трудового распорядка и другие локальные нормативные акты, определяющие виды поощрения работников за труд (ст. 191 ТК РФ), регулируют отношения, связанные с дисциплиной труда;
Особенности использования договорных актов в системе локального регулирования трудовых отношений
Соотношение государственного и договорного способов локального регулирования труда неоднократно колебалось то в сторону договорного, то в сторону государственного регулирования1. В настоящее время созданы чрезвычайно выгодные предпосылки для развития договорного регулирования.
Ослабление когда-то всеобъемлющего государственного регулирования трудовых отношений, развитие договорного регулирования обуславливают необходимость правовой регламентации этих отношений. В связи с указанным ослаблением государственного регулирования, отношения в данной сфере подвергаются правовой регламентации на негосударственном и локальном уровне. Эта тенденция развития трудовых отношений является гарантией эффективного функционирования в Российской Федерации договорного регулирования труда.
Кроме того часть 2 статьи 1 Трудового кодекса РФ гласит, что основными задачами трудового законодательства является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства. Этой важнейшей нормой Трудового кодекса РФ создана правовая база для эффективного развития договорного регулирования трудовых отношений.
В правовых актах о труде наряду с императивными нормами резко усиливается роль и количество локальных правовых норм, которые принимаются при согласовании интересов работодателя и работника.
Усиление негосударственных форм общественного и правового регулирования трудовых отношений, изменение общественного и индивидуального правосознания, создают выгодные предпосылки для активного, кардинального усиления роли договорного регулирования труда, для развития научной, нормативной и практической базы.
Однако многие работники, их представительные органы и работодатели еще не осознали до конца свое право самим устанавливать правовые нормы, регулирующие их трудовую деятельность. Стороны трудовых отношений еще не осознали роль и значение договорного регулирования труда1.
Представляется, что скорейший переход к превалирующему договорному регулированию трудовых отношений является необходимостью и насущной задачей настоящего времени т.к., подобное регулирование трудовых отношений уравновесило бы интересы работников и работодателей и способствовало бы не только наиболее полному соблюдению прав и законных интересов субъектов трудового права, но и созданию необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений и интересов государства.
В сфере локального регулирования договорные акты играют значительную роль. Статья 9 Трудового кодекса РФ определяет содержание договорно-правового блока источников трудового права. Его образуют коллективные договоры, соглашения и трудовые договоры.
Роль одного из важнейших источников трудового права, призванных нести основную регулирующую нагрузку, возложена на соглашения и коллективные договоры, заключаемые между работодателями и профсоюзами либо иными представителями работников, а также трудовые договоры, заключаемые непосредственно работодателями и работниками.
Коллективные договоры и соглашения получили наименование "нормативные договоры".
Им свойственны следующие особенности, выделяющие данные акты среди прочих локальных правовых актов: они, во-первых, заполняют нишу, оставленную для них нормативными правовыми актами государства, и тем самым конкретизируют нормативные источники трудового права; во-вторых, являются ведущей формой реализации социально-партнерских отношений работодателей и работников; в-третьих, содержат нормы права, представляющие собой общие правила поведения, адресованные всем работникам как стороне коллективного договора или соглашения; в-четвертых, сочетают публичные интересы работников и частные интересы работодателя; в-пятых, не могут изменяться или прекращаться по усмотрению одной из сторон, если иное не предусмотрено в самом договоре или законе; в-шестых, являются ограничителем пределов локального нормотворчества работодателя.
Первостепенная регулирующая роль соглашений и коллективных договоров проистекает из того, что именно они должны стать в условиях рыночной экономики ведущими источниками в системе трудового права, опирающегося не на государственное управление трудом, а на договорное саморегулирование условий применения конкретного труда.
Проблемы локально-нормативного регулирования трудовых отношений
Существенные изменения в социально-экономической, политической и духовной жизни российского общества вызывают объективную необходимость приведения законодательства, в том числе и законодательства о труде, в соответствие с условиями развития рыночных отношений, международными стандартами защиты прав и законных интересов личности. Активизация правотворческого процесса в сфере труда в последние годы наряду с ее положительными моментами отрицательно сказалась на организации современного российского трудового законодательства.
За рамками процесса обновления и систематизации российского трудового законодательства остались некоторые разновидности нормативных положений и, в частности, локальные.
В юридической литературе отмечается, что современный этап правового развития российской действительности характеризуется резкой активизацией локального регулирования, которая проявляется в расширении его границ, углублении содержания, обогащении организационно-правовых форм1.
Несмотря на имеющийся опыт локального регулирования трудовых правоотношений, практика его применения выдвигает ряд проблем, которые и будут исследованы.
В настоящее время среди основных проблем, связанных с локальным регулированием в сфере труда, можно выделить следующие: - проблемы локального регулирования, связанные с систематизацией локальных норм права, как производные от общих проблем локального регулирования; - проблемы локального регулирования, связанные с соотношением общеправовых, отраслевых функций и их проявление в локальном регулировании трудовых отношений; - проблемы локального регулирования, связанные с нормотворческой деятельностью работодателя.
Проблемы систематизации локальных актов представляют значительный интерес ввиду их теоретической неразработанности и практической значимости.
Многообразие локальных актов, принятых в разные годы в организациях, разнообразие субъектов локального нормотворчества и внешних форм выражения локальных норм создают массив несистематизированных и неупорядоченных источников права1.
В основе этой массы локальных актов нередко отсутствует системообразующий правовой документ, который необходим для того, чтобы повысить прикладную значимость многочисленных локальных нормативных актов, а также создать стройную и взаимоувязанную иерархию локальных актов, которая позволила бы применять имеющиеся локальные акты комплексно.
Попытка законодательной систематизации локальных актов предпринята в Трудовом кодексе РФ.
Осознавая необходимость приведения множественности локальных источников и регулируемых ими отношений в определенную систему, законодатель за основу ее построения избрал коллективный договор. Несомненно, коллективный договор - это системно-ориентированный акт, по сути призванный конструировать принципиальные положения и устанавливать взаимосвязи, системность входящих в него правовых норм. Иными словами, он должен определять локальные "правила игры" в отношениях работодателя и работников .
Так, по мысли законодателя, коллективным договором должны закрепляться: - привлечение к работе в выходные и нерабочие праздничные дни (ч. 112-113ТКРФ); - периоды расчета средней заработной платы (ст. 139 ТК РФ), место, сроки и возможность выплаты работнику заработной платы в неденежной форме (ч. 4 ст. 136; ч. 2 ст. 131 ТК РФ), оплата труда в отдельных случаях выполнения работы в условиях, отклоняющихся от нормальных (ст. 149 ТК РФ); - гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением (ст. 174, 175 ТК РФ), или при ликвидации организации, сокращении численности (штата) (ст. 179, 180ТКРФ); - установление 36-часовой рабочей недели для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 320 ТК РФ); - отчисление работодателем денежных средств первичной профсоюзной организации на культурно-массовую и физкультурно-оздоровительную работу (ч. 4 ст. 377 ТК РФ) и т.д.
Названные отсылочные нормы, зависящие от заключенного коллективного договора, не имеющего на практике широкого распространения, фактически не имеют шансов на реализацию. Причина тому - низкая применяемость договорного регулирования в трудовом праве: сложившаяся в советское время практика регулирования трудовых отношений, основанная исключительно на императивности правовых норм, не позволяет резко сменить акценты регулирования трудовых отношений.
Здесь следует согласиться с мнением А. Ф. Нуртдиновой, которая отмечает: "Это, по существу, означает, что правом, например, на доплату при отклонении от нормальных условий труда, нельзя воспользоваться, если колдоговорный акт не заключен или не содержит необходимого положения"1. Кроме того, создается неравное положение в осуществлении трудовых прав, предусмотренных законом, для работников, в организации которых заключен коллективный договор, и работающих там, где его нет . Представляется, что возможным выходом из этой ситуации может быть предоставление права работодателю самостоятельно решать эти вопросы без определения внешней формы локального акта. Так, на примере статьи 134 Трудового кодекса РФ можно указать, что "индексация заработной платы в других организациях (т. е. не считая бюджетных) производится в порядке, установленном локальным нормативным актом".
