Содержание к диссертации
Введение
1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ УЧРЕЖДЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
1.1. Общие положения 12
1.2. Создание Европейского Союза и специфика его правового статуса 25
2. ДОГОВОР, ИЗМЕНЯЮЩИЙ ДОГОВОР О ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ, ДОГОВОРЫ, УЧРЕЖДАЮЩИЕ ЕВРОПЕЙСКИЕ СООБЩЕСТВА, И НЕКОТОРЫЕ СВЯЗАННЫЕ С НИМИ АКТЫ, ПОДПИСАННЫЙ В АМСТЕРДАМЕ 2 ОКТЯБРЯ 1998 ГОДА
2.1. Общие положения 34
2.2. Раздел II Договора о Европейском Союзе "Договор, учреждающий Европейское сообщество"
2.2.1. Часть первая ДЕС "Принципы" 36
2.2.2. Часть вторая ДЕС "Гражданство Союза" 38
2.2.3. Часть третья ДЕС "Направление политики Сообщества" 40
2.2.4. Часть пятая ДЕС "Институты Сообщества" 50
2.2.5. Часть шестая ДЕС "Общие и финансовые положения" 76
2.3. Раздел V Договора о Европейском Союзе "Общая внешняя политика и политика безопасности" 79
2.4. Раздел VI Договора о Европейском Союзе "Положения о сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере" 100
2.5. Раздел VII (Via) Договора о Европейском Союзе "Положения о продвинутом сотрудничестве" 111
2.6. Раздел I "Общие положения" и раздел VIII (VII) "Заключительные положения" Договора о Европейском Союзе 120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 123
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 129
- Создание Европейского Союза и специфика его правового статуса
- Раздел II Договора о Европейском Союзе "Договор, учреждающий Европейское сообщество"
- Часть первая ДЕС "Принципы"
Введение к работе
В конце 1995 года, через два года после создания Европейского Союза, его государства-члены принимают решение созвать межправительственную конференцию для пересмотра положений Маастрихтского договора с целью реформирования институциональной структуры Союза. По итогам работы конференции были разработаны изменения и дополнения к Договору о Европейском Союзе 1993 года, а также к договорам, учреждающим Европейские сообщества. Указанные поправки содержались в проекте договора, который был подписан 2 октября 1997 года в Амстердаме (Королевство Нидерландов) и стал известен как Амстердамский договор. После того, как все 15 государств-участников в течение полутора лет успешно завершили процедуры его ратификации, этот Договор вступил в силу с 1 мая 1999 года1.
Вопросы о том, как будут развиваться процессы европейской интеграции в XXI веке, какими будут правовой статус Европейского Союза, его новая роль во внешней политике, тенденции развития его институциональной системы волнуют сегодня все большее количество политиков, экономистов, юристов во всех уголках мира. Такое повышенное внимание вполне объяснимо, ведь сегодня Европейский Союз объединяет 15 развитых западноевропейских государств с населением более 380 миллионов человек. На долю этих стран приходится более 25% всего объема мировой торговли , около 1/3 официальных международных ликвидных резервов, 36% средств, направляемых в качестве донорской помощи развивающимся странам3. По предварительным прогнозам, количество членов Европейского Союза в ближайшие 10-15 лет может возрасти до 25-27 государств, в которых будет проживать около 500 миллионов человек. Очевидно, что
1 См. Press release "Statement by the President of the Council of the European Union", № 7740,
1999, Brussels, 1999.
2 Cm. "The European Union and world trade", Luxembourg, 1999.
3 Cm. P.Fontaine, "Europe in 10 points (third edition)", Luxembourg, 1998.
5 значимость такого объединения государств и его влияние на политические, экономические, социальные события, происходящие в мире, со временем будут только возрастать.
Процесс расширения Европейского Союза приобретает особую значимость в связи с тем, что он охватывает большинство государств Центральной и Восточной Европы, в том числе соседние с Республикой Беларусь и Российской Федерацией страны - Польшу, Эстонию, Латвию, Литву. В случае реализации намеченных планов Европейский Союз может иметь общие границы как с Беларусью, так и с Россией, и стать для них одним из главных политических партнеров. Объявленное расширение Европейского Союза (в очередной волне кандидатами на вступление названы Венгрия, Мальта, Польша, Словения, Чехия и Эстония)4 приведет к дальнейшему росту доли государств-членов Европейского Союза во внешнеторговом балансе Беларуси и России, равно как неизбежно расширятся и другие сферы взаимодействия (внешняя политика и безопасность, борьба с преступностью, правовое сотрудничество, развитие трансъевропейских сетей и др.). Поэтому актуальность задачи налаживания эффективного сотрудничества с Европейским Союзом будет сохраняться и усиливаться. Очевидно, что при разработке наших национальных приоритетов во внешнеполитической и внешнеэкономической сферах необходимо будет в полной мере учитывать новые правовые реалии, которые предусматривает Амстердамский договор для нынешних и будущих государств-членов Европейского союза.
В научной юридической литературе вопросы развития Европейского Союза в свете положений Амстердамского договора, который вступил в силу с 1 мая 1999 года, пока не получили достаточного освещения. В то же время после учреждения в 1993 году Европейского Союза его деятельности были посвящены многочисленные зарубежные исследования, в которых
4 См. "Reports on progress towards accession by each of the candidate countries", COM (1999)500, Brussels.
содержатся попытки охватить это явление в целом или рассмотреть его отдельные аспекты. Так, основополагающие принципы правопорядка ЕС основательно анализируются в монографии Т.К.Хартли (T.C.Hartley "The foundations of European Community law: an introduction to the constitutional and administrative law of the European Community", Oxford, 1994), которая была переведена на русский язык (Т.К.Хартли "Основы права ЕС", Москва, 1998). Процессы становления и развития Европейского Союза, функционирования его институциональной структуры были детально освещены в монографиях Н.Муссиса (N.Moussis, "Access to European Union: institutions and policies", Rixensart, 1995), Е.Вистриха (E.Wistrich, "The United States of Europe", London, 1994), M.Apaxa («Европейский Союз: видение политического объединения», Москва, 1998, перевод со словенского языка). Правовые проблемы деятельности Европейского Союза стали предметом ряда коллективных работ ("The European Union: readings on the theory and practice of European integration", ed. by B.Nelsen and A.Stubb, Boulder, 1994; "New legal dynamics of European Union", ed. by J.Shaw and G.More, Oxford, 1995). Наднациональные черты системы Европейских сообществ раскрываются в работе Д.Чалмерса (D.Chalmers, "The European Communities: towards supranationalism at last", the Liverpool law review, 1992).
Долгие годы в бывшем СССР исследования деятельности Европейских сообществ носили эпизодический и весьма идеологизированный характер. В последнее время явные пробелы в этой сфере восполняют работы признанных специалистов в сфере международного и европейского права Б.Н.Топорнина («Европейское право», Москва, 1998), Л.М.Энтина («Европейское право», учебник, Москва, 2000), а также ряд коллективных трудов («Основы права Европейского Союза» под редакцией С.Ю.Кашкина, Москва, 1997). Но в то же время положения Амстердамского договора еще не стали предметом детального анализа в русскоязычной юридической литературе, хотя очевидно, что с теоретической и практической точки зрения они представляют определенный интерес, поскольку на нынешнем этапе
7 определяют основные тенденции развития интеграционных процессов в Западной Европе.
Основной целью данной работы является изучение эволюции Европейского Союза в свете положений Амстердамского договора 1999 года, а также правовой анализ изменений и дополнений Договора о Европейском Союзе 1993 года. Цель диссертации достигается на основе решения следующих задач:
1. изложения концептуальных основ учреждения Европейских сообществ и Европейского Союза;
определения новых сфер компетенции и функций Европейского Союза;
анализа изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтов;
характеристики механизмов принятия решений в рамках Европейских сообществ и сферах межгосударственного сотрудничества;
оценки эффективности действий Европейского Союза на основе новых положений Амстердамского договора.
Как представляется, предпринятая попытка найти ответы на эти вопросы позволяет дать характеристику правовой основы деятельности Европейского Союза на современном этапе, проанализировать правовые последствия расширения сферы компетенции его институтов и органов, определить тенденции изменений процедур принятия решений.
Выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, могут представлять практический интерес не только для юристов-международников, но также и для многих органов государственного управления, которые призваны осуществлять взаимодействие со структурами Европейского Союза на различных направлениях. Так, представленный в работе анализ новых положений Амстердамского договора в сфере общей внешней политики и политики безопасности может быть полезен при выработке тактики и стратегии внешнеполитических ведомств Беларуси и России в отношении как западноевропейских
8 государств, так и стран Центральной и Восточной Европы, стремящихся вступить в Европейский Союз. Достижению цели "гораздо разумнее пользоваться европейским правом как для совершенствования своей правовой системы, так и для совершенствования нашего сотрудничества" может способствовать детальное рассмотрение механизмов принятия решений институтами Европейского Союза, описание новых сфер их компетенции, в частности, по заключению международных соглашений, реализации положений Шенгенского законодательства, развитию сотрудничества в уголовно-правовой сфере.
Нельзя не согласиться с тем, что в рамках процедур и механизмов, используемых для усиления европейской интеграции, "найдены и опробованы многие решения сложнейших правовых проблем современности, накоплен ценнейший опыт" для реального продвижения по пути к более тесному союзу народов Европы6. Указанные процедуры и механизмы, в том числе предусмотренная Амстердамским договором концепция продвинутого сотрудничества, могут стать предметом анализа и возможного учета при разработке документов, регламентирующих процесс создания Союзного государства Беларуси и России, а также деятельность СНГ и его органов.
На основе проведенного исследования автором был разработан специальный учебный курс «Институциональная структура Европейского Союза». Работа может быть также использована для подготовки лекций и семинаров по общему курсу международного публичного права и для проведения таких специальных курсов, как "Международные организации", "Европейское право", "Региональное сотрудничество" и др.
Результаты исследования были апробированы в рамках учебного процесса на факультете международных отношений Белорусского государственного университета, при подготовке учебного пособия по
5 См. Л.М.Энтин, Материалы Конференции "Первый год действия СПС между Европейским Союзом и Российской федерацией", Москва, 1999, С.99.
9 Амстердамскому договору. Кроме того, содержащиеся в работе выводы излагались автором в докладах, сделанных на международных конференциях "Европейский Союз: история, политика, экономика, право" (Минск, 17-19 января 1998 года), "Европейский валютный союз: шаг навстречу XXI веку"
"7
(Минск, 26 -28 октября 1998 года) . На основе результатов проведенного исследования автором были опубликованы следующие статьи:
"Изменения концепции сотрудничества государств-членов ЕС в области правосудия и внутренних дел по Амстердамскому договору", Вестник БГУ, серия 3,№1, 1999,С.65-70.
"Правовое регулирование вопросов внешней политики Европейского Союза по Амстердамскому договору", Белорусский журнал международного права и международных отношений, № 1, 1998, С.34-40.
3. "Новые положения Амстердамского договора о продвинутом
сотрудничестве государств-членов Европейского Союза", Белорусский
журнал международного права и международных отношений, № 3, 1998,
С.30-32.
4. Учебное пособие "Правовой анализ положений Амстердамского договора"
(подготовлено к печати).
Предметному анализу положений Амстердамского договора предшествует изложение концептуальных подходов к созданию Европейских сообществ и Европейского Союза. Здесь рассматриваются различные концепции развития процессов европейской интеграции, теоретические предпосылки для введения элементов наднациональности, специфика правопорядка Европейских сообществ, а также особенности правовой конструкции Европейского Союза, которая сочетает
6 См. Б.Н.Топорнин, указ. соч., С.8.
7 См. В.А.Астапенко, "Изменения институциональной структуры Европейского Союза на
основе положений Амстердамского договора", Международная научно-практическая
конференция "Европейский Союз: история, политика, экономика, право", сборник
научных трудов, Минск, БГУ, 1998, С. 175-182; В.А.Астапенко, "Правовые аспекты
введения "евро" в Европейском Союзе", Международная конференция "Европейский
валютный союз - шаг навстречу XXI веку", сборник докладов, Минск, БГУ, 1999, С.5-7.
10 наднациональные и межгосударственные свойства. На этой основе все существенные положения Амстердамского договора анализируются в соответствии со структурой Маастрихтского договора, что позволяет провести анализ его изменений и дополнений отдельно в рамках каждого раздела, а затем сделать обобщенные выводы о тенденциях развития единой институциональной структуры Европейского Союза и эволюции этого интеграционного объединения.
В результате проведенного исследования положений Амстердамского договора, которые изменяют и дополняют Договор о Европейском Союзе 1993 года и договоры, учреждающие Европейские сообщества, автор выносит на защиту следующие основные положения:
1. Европейский Союз рассматривается в контексте европейского права как
межгосударственное публично-правовое объединение, которое имеет
особую правовую природу (sui generis), сочетающую наднациональные и
межгосударственные свойства.
2. В соответствии с положениями Амстердамского договора развитие
Европейского Союза продолжается в рамках особой правовой конструкции,
включающей три составляющих (Европейские сообщества, общая внешняя
политика и политика безопасности, а также сотрудничество полиций и судов
в уголовно-правовой сфере), каждая из которых имеет различную правовую
природу и особую сферу действия.
3. Среди трех составляющих Союза доминирующее положение сохраняет
система Европейских сообществ (Европейского сообщества, Европейского
объединения угля и стали и Европейского сообщества по атомной энергии).
В результате принятия Амстердамского договора в этой сфере отмечается
расширение компетенции Европейского сообщества на новые направления
политики, сохраняется институт гражданства Союза, совершенствуются
процедуры принятия решений, укрепляется значимость его единой
институциональной структуры. При этом усиливается проявление
наднациональных свойств Европейских сообществ: более частой становится практика принятия обязательных для исполнения решений квалифицированным большинством голосов, повышается роль Европейского парламента, Счетной палаты, Комиссии, расширяется юрисдикция Суда.
Положения Амстердамского договора прогрессивно развивают процедуры и механизмы межгосударственного сотрудничества в рамках второй и третьей составляющих Союза. В результате обеспечивается лучшая координация и сплоченность действий его государств-членов в сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Одновременно создаются стартовые предпосылки для размывания правовых граней между тремя составляющими, что в перспективе может привести к их слиянию в качественно новом межгосударственном объединении.
В результате принятия Амстердамского договора легализована концепция продвинутого сотрудничества, которая в рамках первой и третьей составляющих Европейского Союза предусматривает возможность организации «усиленного» взаимодействия для группы государств-членов. Реализация такого сотрудничества зависит от соблюдения многочисленных критериев, что существенно усложняет процедуру его инициирования на нынешнем этапе. Но эта концепция может быть активно востребована, когда произойдет очередное расширение Европейского Союза.
Создание Европейского Союза и специфика его правового статуса
В июне 1990 года, через три года после вступления ЕЕА в силу, Европейский совет по инициативе Франции и Германии принимает решение об одновременном созыве двух межправительственных конференций по пересмотру договоров, учреждающих Европейские сообщества. Первый форум имел задачу по рассмотрению вопросов реформы институциональной структуры Европейских сообществ и создания политического союза, второй - по разработке механизмов для формирования экономического и валютного союза. Работа указанных конференций велась в течение года в достаточно сложных условиях, поскольку по многим ключевым моментам будущего устройства концептуальные позиции государств-членов существенно отличались. Тем не менее, участникам переговоров удалось выработать компромиссные формулировки, которые были одобрены Европейским советом на его заседании в Маастрихте в декабре 1991 года. В итоге 7 февраля 1992 года 12 государств-членов Европейских сообществ подписали Договор о Европейском Союзе, который также известен по месту его подписания как Маастрихтский договор40. Предполагалось, что он вступит в силу после ратификации всех членов с 1 января 1993 года. Однако Дания смогла ратифицировать этот документ только в результате повторного референдума в мае 1993 года, поэтому Маастрихтский договор начал свое действие с опозданием на 10 месяцев - с 1 ноября 1993 года.
По мнению большинства исследователей, этот Договор ознаменовал качественно новый этап в развитии процессов региональной экономической и политической интеграции41. Он не только внес изменения в договоры, учреждающие Европейские сообщества, но и формально расширил сферу взаимодействия их государств-членов на вопросы внешней политики, а также внутренних дел. Последовательность и сплоченность действий Союза для достижения его экономических и политических целей была призвана обеспечить единая институциональная структура - Европейский парламент, Совет, Комиссия и Суд. В результате Маастрихтский договор провозглашал создание Европейского Союза, который «основан на Европейских сообществах, а также на направлениях политики и формах сотрудничества, установленных настоящим Договором» (Статья А).
В юридической литературе эта конструкция была охарактеризована как построение Европейского Союза на трех колоннах (от английского pillars) -1. Европейские сообщества; 2. общая внешняя политика и политика безопасности; 3. сотрудничество в области правосудия и внутренних дел42. По мнению автора, более точно сущность рассматриваемой конструкции отражает термин "составляющая", который используется в данной работе.
Следует подчеркнуть, что предложенная в Маастрихтском договоре формула учреждения Европейского Союза стала качественно новым элементом в архитектуре европейского интеграционного строительства. Три его составляющих имели различную юридическую природу и были далеко не равнозначны. Характерной чертой рассматриваемой конструкции была достаточно жесткая грань между положениями, регулирующими деятельность собственно Европейских сообществ, и нормами, относящимися к сфере межгосударственного сотрудничества в области внешней политики и внутренних дел.
Раздел II Договора о Европейском Союзе "Договор, учреждающий Европейское сообщество"
На МІЖ было согласовано, что переговоры будут проводиться только по изменениям к тексту Договора, учреждающего Европейское сообщество, при понимании, что аналогичные изменения будут внесены в тексты Договоров, учреждающих ЕОУС и Евратом. Соответственно, положения статей 3 и 4 Амстердамского договора, дословно воспроизводящие принятые по аналогии изменения в отношении разделов III и IV Договора о Европейском Союзе, оставлены за рамками анализа данной работы.
Предваряя детальное рассмотрение изменений раздела II Договора о Европейском Союзе, необходимо отметить, что они в той или иной степени затрагивают пять из шести частей Договора, учреждающего Европейское сообщество (далее ДЕС). После вступления в силу Амстердамского договора текст ДЕС дополнился тремя новыми разделами, 22 новыми статьями, 10 протоколами и 29 декларациями. Кроме того, изменения и дополнения коснулись 38 из более 300 его действующих статей. В основе этих изменений лежала достаточно четко прослеживаемая цель - дальнейшее расширение компетенции и укрепление институциональной структуры ЕС при повышении его эффективности, а также демократичности и транспарентности, что было связано с решением задачи сделать ЕС более близким и понятным для граждан Союза.
Часть первая ДЕС "Принципы"
Изменения, предложенные к статьям Части Первой ДЕС, в основном имеют вторичный характер, так как они являются производными от существенных поправок других частей ДЕС и только схематично отражают результаты пересмотра его положений. Так, перечень задач ЕС, согласно новой редакции статьи 2 (2), расширился и теперь включает содействие"равенству между мужчиной и женщиной", "высокому уровню трудоустройства и социальной защиты", "высокому уровню конкуренции", а также "высокому уровню защиты и улучшения качества окружающей среды". Соответствующим образом была дополнена статья 3 (3) ДЕС, которая описывает способы решения поставленных задач - ее дополнительный подпункт поощряет "координацию политики государств-членов по трудоустройству с целью повышения ее эффективности путем развития скоординированной стратегии по вопросам трудоустройства", а новый пункт 2 предусматривает необходимость устранять неравенство и содействовать равенству между мужчиной и женщиной.
В прямой связи с последним дополнением находится новая статья 13 (6а) данной Части, которая посвящена устранению дискриминации "на основании пола, расового или этнического происхождения, религии или веры, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации". Она усиливает действовавшую статью 12 (6) ДЕС, которая запрещает дискриминацию по национальной принадлежности. Но если часть вторая статьи 12 (6) предусматривает, что соответствующие решения Совета принимаются квалифицированным большинством голосов во взаимодействии с Европейским парламентом, то в новой статье 13 (6а) основой для принятия решений Совета является принцип единогласия государств-членов. Такая формула не совсем созвучна с общей тенденцией по расширению в рамках ЕС сферы применения принципа квалифицированного большинства голосов, но в данном случае позволяет государствам-членам обеспечить учет различных национальных особенностей при передаче этой деликатной проблематики в компетенцию ЕС.
Перечень направлений, по которым реализуется общая политика ЕС, дополняется вопросами охраны окружающей среды с целью обеспечения устойчивого развития (новая статья 6 (Зс)). Еще одна новая статья 16 (7d) относит к сфере совместной компетенции ЕС и его государств-членов регулирование принципов и условий функционирования служб общего экономического значения.
