Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ КОМПЕТЕНЦИИ: ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 17
1. Понятие компетенции во внутригосударственном праве 17
2 Понятие компетенции в международном праве 34
3 Понятие компетенции в европейском праве 44
ГЛАВА 2. ЭВОЛЮЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ПЕРИОД ОТ ПАРИЖСКОГО ДО МААСТРИХТСКОГО ДОГОВОРА. 49
1. Европейское объединение угля и стали 1951 года: особенности компетенции 49
2. Римские договоры 1957 года и дальнейшее развитие компетенции новых интеграционных
объединений 58
3. Развитие компетенции Европейского Союза до Единого Европейского акта 1986 г. и перспективы эволюции компетенции ЕС и предпосылки дальнейшей эволюции компетенции ЕС80
ГЛАВА 3. ЭВОЛЮЦИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПОСЛЕ МААСТРИХТСКОГО ДОГОВОРА 93
1. Маастрихтский договор и последующая эволюция компетенции Европейского Союза 93
1.1. Развитие компетенции Европейского Сообщества после Маастрихтского договора 93
1.2. Общая внешняя политика и политика безопасности как новые сферы компетенции Европейского Союза 101
1.3. Сотрудничество полиций и судебных органов, как новая сфера компетенции Европейского Союза 115
2. Лиссабонский договор — новый этап эволюции компетенции Европейского Союза 131
3. Возможности использования опыта эволюции компетенции Европейского Союза для Российской Федерации 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.. 171
- Понятие компетенции во внутригосударственном праве
- Европейское объединение угля и стали 1951 года: особенности компетенции
- Развитие компетенции Европейского Сообщества после Маастрихтского договора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Компетенция — одна из фундаментальных категорий права Европейского Союза. Теоретическое осмысление процессов ее развития в настоящее время является одной из наиболее сложных и актуальных проблем.
В современной науке европейского права нет однозначного понимания основных закономерностей развития компетенции Европейского Союза, необходимого для прогнозирования перспектив его развития. Имеющиеся в законодательстве и научной литературе концепции отражают, как представляется, лишь отдельные аспекты этого дискуссионного вопроса, что свидетельствует о недостаточной теоретической разработанности исследуемой темы. В настоящее время отсутствуют работы, анализирующие эволюцию компетенции Европейского Союза как диалектический комплексный процесс, протекающий в соответствии со специфическими закономерностями, присущими только Европейскому Союзу. Поэтому требуется определить понятие компетенции Европейского Союза с учетом современных изменений, уточнить ход эволюции его компетенции, раскрыть диалектический характер компетенции Европейского Союза, выявить сущность данного явления.
Отсутствие ясного понимания процессов, происходящих в ходе развития Европейского Союза, порождает ряд проблем как теоретического, так и практического характера. Проблемы эти касаются не только доктринального понимания процессов, происходящих в Европейском Союзе, но и отношений Российской Федерации и Европейского Союза, находящихся в данный момент в процессе реформирования.
Поэтому особенно актуальным является анализ не только первичного и вторичного права Европейского Союза, но также судебной практики, связанной с развитием и оформлением компетенции ЕС1. Важность исследования правовых позиций Суда Европейских Сообществ по данному вопросу обусловливается и тем, что с их помощью происходит процесс «кристаллизации» новых принципов Европейского Союза, намечаются важнейшие векторы ее развития. В сложившейся ситуации затянувшейся институциональной реформы Европейского Союза именно системное рассмотрение наиболее острых проблем эволюции компетенции представляется особенно необходимым.
В работе исследуется развитие компетенции Европейского Союза от самого ее зарождения в Европейском объединении угля и стали до современного этапа этого развития, а также даны некоторые прогнозы эволюции компетенции ЕС, вытекающие из ее сущностных характеристик.
Так, основные черты компетенции Европейского Союза зародились уже в Договоре об учреждении Европейского объединения угля и стали, и в полной мере проявились после создания Европейского экономического сообщества. Важную роль в этом сыграл Суд Европейских сообществ, сформировавший в своих решениях принципы верховенства и прямого действия права ЕС. Эти принципы, закрепленные в прецедентном праве, уравновешивались принципами субсидиарности и пропорциональности, закрепленными в первичном праве Сообществ. Таким образом, сформировался особый блок принципов, особенно ярко проявляющий диалектическую природу ЕС.
Процесс европейской интеграции шел по двум основным векторам: экономическому и политическому. И если экономическая составляющая могла вполне успешно развиваться в рамках Европейского экономического сообщества, то политическая искала для себя подходящую форму. Это
Здесь и далее аббревиатура ЕС — Европейский Союз, в случае, если иное не следует из контекста.
привело к необходимости создания принципиально новой организации, сочетающей в себе обе составляющие — Европейского Союза. Компетенция Европейского Экономического сообщества была расширена до той степени, что оно уже не отвечало своему названию и было переименовано в Европейское Сообщество, ставшее первой опорой Союза. Две другие опоры — Общая внешняя политика и политика безопасности и Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — были наделены компетенцией в той степени, в которой государства-члены смогли согласовать свои интересы и поступиться элементами своего суверенитета в этих наиболее чувствительных для них сферах.
Дальнейшее развитие компетенции Союза пошло по пути преодоления диалектической противоречивости комплексного характера компетенции. С одной стороны — внутренняя компетенция Европейского Союза, максимально развившаяся в экономической сфере, центральной частью которой стала новая, наднациональная компетенция, а с другой — внешнеполитическая компетенция, особенно компетенция, связанная с обеспечением общей внешней политики, центральной частью которой стала компетенция, формирующаяся по типу компетенции международной организации.
Для частичного преодоления этих противоречий была задумана институциональная реформа Европейского Союза: Конституция для Европы 2004 г., а после неудачи ее ратификации — Лиссабонский договор 2007 г.
Вопросы, касающиеся компетенции Европейского Союза, в прошлом неоднократно становились объектом исследований российских правоведов и их зарубежных коллег. Однако комплексных исследований, рассматривающих эволюцию компетенции Европейского Союза на уровне надгосударственной организации, такой как Европейский Союз, в рамках отечественной науки европейского права не проводилось.
Поэтому возникла необходимость всестороннего рассмотрения вопросов, связанных с эволюцией компетенции Европейского Союза, исследования ее особенностей и тенденций.
На решение этих задач направлено настоящее диссертационное исследование.
Цель и задачи исследования. С учетом отмеченного выше целью диссертации является комплексное исследование эволюции компетенции Европейского Союза с начала 50-х годов до настоящего времени, а также тенденции и перспективы его развития.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих основных задач:
определение понятия компетенции Европейского Союза в свете учений о компетенции международных организаций и государства;
выявление закономерностей развития компетенции Европейского Союза, начиная с ЕОУС и заканчивая современным Европейским Союзом;
анализ принципов права Европейского Союза, влияющих на распределение компетенции между государствами-членами и Европейским Союзом, реализацию компетенции и ее расширение;
анализ полномочий органов Европейского Союза в сфере реализации компетенции Европейского Союза;
системное исследование архитектуры Европейского Союза и ее изменения применительно к вопросам компетенции ЕС;
исследование особенностей эволюции компетенции Европейского Союза с учетом комплексного характера взаимодействия всех трех опор Европейского Союза;
раскрытие диалектического характера трудностей и противоречий эволюции компетенции Европейского Союза.
Предмет и объект исследования
Предметом настоящего исследования являются вопросы теоретического и прикладного характера, относящиеся к определению компетенции Европейского Союза, ее правовой природы и структуры, особенностей эволюции, а также перспектив ее дальнейшего развития.
Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с формированием и реализацией компетенции Европейского Союза; первичное, вторичное и прецедентное право Европейского Союза; отечественная и зарубежная правовая доктрина, посвященная вопросам эволюции компетенции Европейского Союза.
Теоретическая, нормативная и методологическая основа исследования.
При изучении предмета настоящей диссертации автор опирался на
труды специалистов в* области права Европейского Союза,
международного права, конституционного права и философии права,
создавших фундамент теоретических разработок в области европейского
права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, Н.М. Артемова, М.В. Баглая,
П.П. Баранова, В.В. Безбаха, К.А. Бекяшева, А.Г. Бережнова, Н.С. Бондаря,
Г.А. Гаджиева, СВ. Ершова, И.А. Исаева, О.Е. Кутафина, А.Я. Капустина,
П.А. Калиниченко, СЮ. Кашкина, В.М. Капицына, Т.В. Кашаниной,
А.И. Ковлера, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, С.А. Комарова,
И.А. Конюховой, В.А. Кряжкова, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, В.И. Лафитского, В.М. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, Н.А. Михалевой, Е.Г. Моисеева, Т.Г. Морщаковой, М.А. Митюкова, B.C. Нерсесянца, Л.Л. Попова, Б.А. Страшуна, A.M. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.О. Четверикова, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и др.
Кроме того, важную роль в раскрытии предмета исследования* составили труды зарубежных правоведов: Д.В. Боуэтта, Р. Брея, С. Везерила, Д. Вейлера, Б.Ф. Велбрука, М. Вуйлштеке, Л. Гудрича, М. Итона, К. Ленертса, П. Ван Нуффеля, С. Пирса, Ф. Сейерстеда, Л. Сили, П. Стоуна, Д. Страссера, Д. Тромма, Т. Хартли, А. Хиршмана, Ц. Черча, Д. Шоу, С. Шмидта и др.
Нормативную основу исследования составили, в первую очередь, положения как действующих учредительных документов Европейского Союза (Договор о Европейском Союзе 1992 года, Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 года, Договор о Евратоме 1957 года), так еще и не вступивших в силу — Лиссабонского договора 2007 года и редакций соответствующих договоров на его основе: Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза; Хартии Европейского Союза об основных правах; регламентов, директив и других нормативных актов, изданных институтами Европейского Союза; судебной практики ЕС, а также международных договоров заключенных Европейским Союзом. Огромное значение для исследования рассматриваемой1 темы имела судебная практика ЕС (решения Суда Европейских сообществ и Трибунала первой инстанции).
Важное место в толковании норм права Европейского Союза, а также в определении тенденций и перспектив его правового регулирования заняло изучение широкого комплекса рекомендательных актов «мягкого права»: "планы действий", "сообщения", резолюции, заключения и доклады Европейского парламента; документы Совета Европейского Союза, а также документы комитета по конституционным делам Европейского парламента; заключения генеральных адвокатов и Суда Европейских сообществ.
В качестве методологической основы исследования использовались как общенаучные методы познания объективной действительности, так и специальные способы и приемы, характерные для юридических наук:
диалектический, исторический методы, методы логической дедукции и индукции, системный подход, сравнительный (сравнительно-правовой), формально-юридический метод и др.
Диалектический метод использовался автором в трех аспектах:
— установление диалектического характера развития компетенции
Европейского Союза в целом;
— проявление диалектических взаимосвязей между основными
принципами права Европейского Союза;
— описание диалектического характера как прежней, трехопорной,
архитектуры Союза, соответствующей Маастрихтскому договору, так и
новой, соответствующей Лиссабонскому договору.
Научная новизна исследования. Новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, его предметом, целью, и, задачами. Данное исследование является первым, комплексным исследованием эволюции компетенции Европейского Союза в отечественной науке. Настоящая диссертация выступает первой попыткой выведения и анализа особенностей эволюции компетенции Европейского Союза. Также впервые в России в работе комплексно рассмотрены этапы развития компетенции Европейского Союза в свете его диалектического» развития. Намечены пути дальнейшего расширения компетенции ЕС, а также основные проблемы, связанные с изменением характера компетенции Европейского Союза в свете Лиссабонского договора.
Автором введен в научный оборот новый нормативный и теоретический материал, представляющий интерес как для науки, исследующей европейское право, так и для других юридических наук.
Практическая применимость исследования. Сформулированные в работе методические и методологические положения доведены до уровня практических рекомендаций и могут быть в дальнейшем использованы при
разработке конкретных мер, направленных на развитие отношений России и Европейского Союза, повышение качества изучения компетенции ЕС при преподавании учебных дисциплин по специальности «Право Европейского Союза».
Кроме того, методологические предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы для систематизации учебного курса «Право Европейского Союза». Выводы исследования также могут быть полезны для дальнейшего изучения правовой природы Европейского Союза.
На основе проведенного исследования, автор выносит на защиту следующие положения:
Компетенцию Европейского Союза в теоретическом аспекте можно определить как совокупность предметов ведения, властных и иных полномочий по регулированию сфер общественной жизни, определенных и делегированных Союзу государствами-членами в учредительных документах, носящих по своей природе международно-правовой характер.
Единственным непосредственным источником компетенции Европейского . Союза является его первичное право — комплекс международных договоров, учреждающих это объединение. В тоже время развитие компетенции Европейского Союза может осуществляться и без внесения поправок в учредительные договоры. Ключевую роль в этом процессе играет Суд Европейских Сообществ, осуществляющий нормативное толкование первичного и вторичного права ЕС.
Суд своими решениями ввел принципы верховенства и прямого действия права Европейских Сообществ, оказал решающее влияние на формирование доктрины подразумеваемых полномочий и доктрины внешнеполитического сопровождения. Следовательно, прецедентное право наряду с изменениями учредительных договоров обеспечивает постепенное расширение и усложнение компетенции Европейского Союза, направленное на ее совершенствование и приспособление к постоянно меняющимся условиям.
3. На основе проведенного исследования автор предлагает несколько оснований для классификации видов компетенции Европейского Союза:
A) По соотношению компетенции Европейского Союза с
компетенцией государств-членов:
исключительная компетенция (полномочия могут осуществляться исключительно органами Союза);
совместная компетенция (полномочия могут осуществляться и Европейским Союзом и государствами-членами, но в случае принятия Союзом нормативно-правового акта, государства-члены не могут издавать противоречащий ему акт);
компетенция осуществлять поддерживающую координирующую и дополняющую деятельность (Европейский Союз оказывает содействие государствам-членам в проведении политики на национальном уровне, но не может осуществлять гармонизации законодательства);
- остаточная компетенция предоставляется государствам-членам
(формируется по остаточному принципу, и детально не конкретизируется в
учредительных договорах);
Б) По направленности регулирования: внутренняя и внешняя компетенция Европейского Союза.
B) По особенностям реализации компетенции:
- компетенция, которая реализуется по типу международной
организации (согласование воль государств-членов, необходимость
единогласия для принятия, решений, их равноправие и отсутствие
«жестких» юридических механизмов принуждения);
компетенция федеративного типа (наличие властных полномочий, возможность издавать нормативно-правовые акты, принятие решений большинством голосов, использование императивного и диспозитивного методов регулирования общественных отношений);
компетенция переходного типа, сочетающая в себе черты первых двух типов компетенции.
4. В качестве основного примера федеративного типа компетенции Европейского Союза следует признать его компетенцию в рамках Европейского Сообщества, и, особенно в рамках регулирования
единого экономического пространства (внутреннего рынка ЕС)і В5 этой; сфере он наделен значительным объемом полномочий; как; по изданию-нормативно-правовых актов, так и по контролю их выполнения;
Наиболее характерным примером компетенции; Европейского' Союза, котораяреализуется по типу международной организации, является: Общая* внешняя, политика и политика безопасности.- Ее: важнейшая* особенность состоит в том, что при наличии достаточно широкой?: компетенции; способы ее реализации осложнены; международно-правовым? механизмом; согласования воль государств-членовприпринятиирешений:
Важнейшим типом компетенции переходного типа является компетенция? Европейского Союза в области Сотрудничества полиций? и судебных органові в; уголовно-правой сфере (третья: опора; Европейского Союза).
Отсутствие вл этой сфере «жестких» способов^ регулирования* (регламентов)» присущих Европейскому Сообществу, с однош стороны, в; определенной? степени компенсируется очевидной необходимостью: объединения: усилий^ по борьбе; с: международной преступностью- И; возможностью? получения.* быстрых; результатов от такого- объединениям Поэтому в: этой» сфере- могут эффективно функционировать «мягкие» способы-регулирования; С другой стороны, деятельность в рамках:третьей; опорьъ переросла рамки исключительно межправительственного сотрудничества,.и включила в себя'значительную часть новых элементов.
Это все:более сближает правовую природу третьей опоры; с первой; и делает ее как бы «промежуточной» между первой и второй опорами. Этот тип компетенции; призван облегчить переход к «безопорному» Союзу в соответствии с Лиссабонским договором.
Подтверждение подобной позиции мы можем найти в. прецедентном правеЕС. Так,, в решении 2005 г. по делу С-176/03 Комиссия* против. Совета ЕС, известному как дело о санкциях за загрязнение окружающей среды2,, он признал, что меры уголовно-правового характера: относятсяше к третьей опоре,.а к компетенции Сообщества, поскольку они? необходимы для обеспечения экологических стандартов ЕС. Фактически; Суд перенес часть вопросов, относящихся:к третьей опоре, в компетенцию-
2 Case С-176/03, Commission v Council (Environmental Penalties) [2005] ECRI - 7879.
первой, на порядок усиливая степень влияния ЕС на регулирование общественных отношений с этой важной сфере
Подобный метод, позволяет, существенно не затрагивая суверенитет государств-членов и не прибегая к строгой унификации, обеспечивать правовое регулирование уголовного права и процесса с помощью метода гармонизации и путем эффективного применения прецедентного права.
Существование разных типов компетенции является отражением неодинаковой степени готовности государств-членов к ограничению своих суверенных прав и полномочий в пользу Европейского Союза.
Функциональные принципы права Европейского Союза отражают динамический характер эволюции ЕС, во всей диалектической противоречивости его развития через единство и борьбу противоположностей. Если рассматривать попарно принципы субсидиарности и пропорциональности, а также прямого действия и верховенства, права Европейского Союза, как составные части единой системы, можно сделать вывод о том, что эволюция компетенции Европейского Союза проходила оригинальным путем, на практике доказавшим свою эффективность. С одной стороны Союз с помощью принципов субсидиарности и пропорциональности ограничивает свою компетенцию в сферах общественной жизни, которые представляют для него наименьший интерес. С другой стороны, в сферах имеющих для него принципиальное значение, он располагает средствами, необходимыми для обеспечения достижения своих целей. При этом контролирует соблюдение обоих блоков принципов Суд Европейских Сообществ. Следовательно, ограничения компетенции Союза носят гибкий внутрисистемный характер.
Компетенция Европейского Союза сохранит свой гетерогенный характер и после вступления в силу Лиссабонского договора. Несмотря на ликвидацию трехопорной структуры Европейского Союза и расширение его компетенции метод скоординированной субординации по-прежнему остается основным средством правового регулирования общественных отношений, наиболее точно отражающим его специфику.
7. В ходе исследования выделены следующие этапьь эволюции компетенции Европейского Союза:
I этап (1952 - 1957 гг.) - формирование принципиально нового
интеграционного образования - Европейского объединения угля и стали,
наделенного государствами-членами секторной компетенцией
международно-правового типа, с элементами наднациональности.
Создание предпосылок для появления интеграционных объединений
нового типа.
этап (1957-1986 годы) - создание и развитие Европейского экономического сообщества, появление принципов верховенства и прямого действия коммунитарного права, развитие у него компетенции федеративного типа и механизма ее реализации. Появление новых направлений интеграционного процесса, ставших потом опорами Европейского Союза.
этап (1970-1986 годы) - становление новых сфер компетенции, не предусмотренных учредительными' договорами, на основании прецедентного права суда Европейских Сообществ и применения статей, закрепляющих подразумеваемые полномочия ЕС.
этап (1986-1992 годы) - подготовка к созданию Европейского Союза, интенсификация интеграционных процессов не только в экономической, но и в других сферах, ставших впоследствии опорами Европейского Союза.
этап (1992-1997 годы) - создание и развитие Европейского Союза, наделенного неоднородной компетенцией. Развитие трех типов компетенции и механизмов их реализации. Кристаллизация особенностей компетенции каждого типа.
(1997-2007 годы) - создание условий и подготовка к переходу на качественно новый уровень развития компетенции Европейского Союза. Значительное предметное расширение его компетенции. Изменение механизма реализации компетенции ЕС в направлении его упрощения и повышения эффективности.
VII этап (с 2007 г. по настоящее время) - осуществление
структурной реформы Европейского Союза, позволяющей провести более
четкую дифференциацию компетенции ЕС и государств-членов. В
результате реформы компетенция Европейского Союза должна выйти на новый уровень своего развития, сохранив гетерогенность своей структуры и разнообразие механизмов реализации.
8. Анализ более чем полувековой истории эволюции компетенции Европейского Союза, позволяет сформулировать некоторые тенденции ее развития:
а) постепенная дифференциация компетенции Европейского
Союза за счет установления более четких критериев ее разграничения с
компетенцией государств-членов;
б) демократизация и упрощение механизма реализации
компетенции Европейского Союза. Сокращается количество вопросов, по
которым при голосовании в Совете государства-члены имеют право вето,
увеличивается роль Парламента в законодательном процессе и его
контрольные полномочия, повышение роли национальных парламентов в
принятии решений на уровне Союза;
в) расширение предметной компетенции Европейского Союза,
которое проявляется в постепенном увеличении количества вопросов в
разных сферах общественной жизни прямо отнесенных к его ведению
учредительными договорами;
Все вышеуказанные тенденции нашли новое подтверждение в Лиссабонском договоре 2007 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
IV этап (1992—2007 гг.) — создание и развитие Европейского Союза,
наделенного неоднородной компетенцией. Развитие трех типов
компетенции и механизмов их реализации. Кристаллизация особенностей
компетенции каждого типа.
V этап (с 2007 г.) — осуществление структурной реформы
Европейского Союза, позволяющей провести дифференциацию и
разграничение компетенций ЕС и государств-членов, сделать более
эффективным механизм их реализации. В результате реформы
компетенция Европейского Союза выйдет на новый уровень своего
развития, сохранив однако неоднородность своей структуры и
разнообразие механизмов своей реализации.
8. Анализ более чем полувековой истории эволюции компетенции Европейского Союза, позволяет сформулировать некоторые тенденции ее развития:
а) Постепенная дифференциация компетенции Европейского Союза за
счет установления более четких критериев ее разграничения с
компетенцией государств-членов.
б) Демократизация и упрощение механизма реализации компетенции
Европейского Союза. Сокращается количество вопросов, по которым при
голосовании в Совете государства-члены имеют право вето, увеличивается
роль Парламента в законодательном процессе и контрольные полномочия
Парламента, повышается роль национальных парламентов в принятии
решений на уровне Союза.
в) Расширение предметной компетенции Европейского Союза. Оно
проявляется в постепенном увеличении количества вопросов в разных
сферах общественной жизни, прямо отнесенных к его ведению
учредительными договорами.
Все вышеуказанные тенденции нашли новое подтверждение в Лиссабонском договоре 2007 г.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Понятие компетенции во внутригосударственном праве
Компетенция — общее понятие, охватывающее собой как понятие компетенции государств, так и понятие компетенции международных организации, различные по своей правовой природе. Особый вид компетенции — компетенция Европейского Союза. Он отличается рядом специфических черт, которые будут подробно освещены в последнем параграфе данной главы.
Теория компетенции привлекала внимание правоведов, специализирующихся в области европейского, международного, конституционного, административного, муниципального и некоторых других отраслей права, как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях.
Перед тем, как приступить к анализу эволюции компетенции Европейского Союза, представляется необходимым рассмотреть общую теорию компетенции, выявить основные ее свойства, и попытаться дать собственное определение компетенции, применимое к праву Европейского Союза, как особой правовой системе.
Вопросы компетенции исследовались в юридической литературе, но, как правило, это делалось в процессе исследования компетенции конкретных государственных органов. Соответственно, существуют различные подходы и мнения по вопросу определения компетенции, разногласия между которыми вызваны прежде всего тем, что решить эту проблему представители различных отраслей права пытаются применительно к своей отрасли. Между тем, как справедливо замечает
профессор Ю.А. Тихомиров,, правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка3.
Одной из задач данной работы как раз и является выяснение общетеоретического понятия и структуры компетенции и применение её к праву Европейского Союза как особой правовой системе.
Понятие «компетенция» происходит от латинского «competere» — «соответствовать, подходить». Обычно с этим термином связывается два значения:
— круг вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен,
— круг чьих-нибудь полномочий, прав4.
В юридической литературе речь идет о компетенции органов публичной власти, ее содержании, структуре. При этом авторы, которые затрагивают данный вопрос, с одной стороны практически едины в признании того, что компетенция — понятие сложное и включает в себя несколько составных элементов, с другой — по-разному подходят к определению круга этих элементов.
К.Ф. Шеремет пишет, что компетенция — сложное правовое явление, которое включает в себя предметы ведения, правомочия и обязанности5. Ю.А. Тихомиров выделяет в компетенции два уровня элементов. К первому, собственно компетенционному, он относит предметы ведения как определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия; ко второму, называемому им сопутствующим, — цели и обязанность действовать6. При этом он определяет цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции.
Д.Н. Бахрах включает в компетенцию совокупность «властных полномочий относительно определенных предметов ведения»7.
Некоторые авторы выделяют в качестве элементов компетенции задачи и цели, функции, права и обязанности, методы и формы работы8.
Другие утверждают, что элементами компетенции являются «право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным объектам»9.
Согласно точке зрения С.С. Алексеева, под компетенцией понимается «круг властных прав и неразрывно связанных с ним обязанностей, имеющихся у государственного органа в целях выполнения возложенных на него задач государственного руководства»10.
А.В. Мицкевич определет компетенцию государственного органа как «закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач»11.
В.М. Горшенев отождествляет компетенцию органов государства с юридическими полномочиями12.
Таким образом, можно сделать вывод, что в науке разработано множество позиций, которые характеризуются значительными разногласиями в понимании компетенции и ее структуры
Для более полного понимания особенностей компетенции необходимо провести анализ основных, наиболее существенных структурных элементов, из которых складывается понятие компетенции.
Государство, государственные органы, должностные лица, а также международные организации и Европейский Союз как особая организация, действуют и проявляют себя в определенной сфере общественных отношений. Данная сфера должна иметь пространственные, временные, субъектные границы, то есть должна быть четко определена для того, чтобы избежать вмешательства в «чужую сферу». Большинство противоречий, возникающих в результате реализации компетенции, происходит в результате нечеткого обозначения правовых рамок полномочий органов государства, нарушения государственными органами своей компетенции. Орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия13.
Европейское объединение угля и стали 1951 года: особенности компетенции
18 апреля 1951 года представители Франции, Германии, Италии и стран Бенелюкса (Бельгии, Нидерландов и Люксембурга) подписали Парижский договор о создании Европейского объединения угля и стали91. Это положило формальное начало развитию новой интеграционной организации, которой в будущем предстояло стать уникальной экспериментальной лабораторией по разработке методов взаимного сближения. Стержень объединения — коммунитарный метод — был сформулирован еще в декларации Шумана от 9 мая 1950 года. Суть его состоит в четырех составляющих:
1) федеративная цель;
2) постепенность интеграционных процессов;
3) обеспечение «слияния неотъемлемых интересов» на основе, прежде всего, экономического объединения;
4) ориентированность на решение практических задач при постепенной уступке полномочий государств-членов новой интеграционной организации.
День 9 мая стал Днем Европы, а коммунитарный метод с тех пор пронизывает не только эволюцию Европейского Союза на практике, но и саму науку о нем.
Центростремительные силы, развившиеся в послевоенной Европе до беспрецедентных пределов, обрели необходимую точку опоры, позволившую реализоваться объективно необходимым процессам. Сам ход развития Европы подразумевал стремление к объединению. «Развивающийся капитализм знает две исторические тенденции в национальном вопросе. Первая: пробуждение национальной жизни и национальных движений, борьба против всякого национального гнета, создание национальных государств. Вторая: развитие и учащение всяческих сношений между нациями, ломка национальных перегородок, создание интернационального единства капитала, экономической жизни вообще, политики, науки и т. д.»92. Эти тенденции в определенной степени просматриваются и сегодня.
Первые шаги к объединению Европы оказали решающее влияние на формирование «лица» будущих интеграционных объединений93, именно тогда были заложены основные предпосылки для эволюции Европейского Союза и его компетенции, давшие ему возможность прийти к сегодняшнему состоянию организации универсальной компетенции.
Согласно преамбуле Договора о создании ЕОУС, страны, подписавшие Договор, решали «создать посредством учреждения экономического сообщества основу для более широкого и глубокого объединения народов, долгое время разделявшихся кровавыми конфликтами; заложить основу для институтов, которые укажут направление к ставшей отныне общей для них судьбе»94. Сотрудничество, направленное на развитие и послевоенное восстановление базовых отраслей промышленности, сближало страны, незадолго до этого стремившиеся уничтожить друг друга. «Договор, следовательно, не только имел своей целью исключить противоборство в сфере жизненных экономических интересов, — а производство угля и стали как раз относилось именно к этой сфере, — но и замышлялся более глобально»95. Необходимо было покончить с многовековым соперничеством стран-участниц и создать развивающуюся систему многостороннего сотрудничества.
«Создание общего рынка угля и стали осуществлялось постепенно в течение подготовительного и "переходного" периода (1952-57 гг.). В феврале 1953 г. были введены в действие положения об общем рынке угля, железной руды, железного лома и отменены все пошлины и количественные ограничения в торговле этой продукцией. В мае 1953 г. открыт общий рынок для чугуна и стали, а в августе 1954 г. — для специальных сталей. В мае 1956 г. начали действовать единые транспортные тарифы для перевозок угля и руды, а в мае 1957 г.— для перевозок железного лома и продукции металлургической промышленности»96.
В соответствии со ст. 1 Договора в основу объединения были положены три принципа: общий рынок, общие цели и общие институты97, остающиеся основными двигателями интеграционного процесса и поныне. Во второй статье устанавливалось, что объединение должно последовательно создавать условия, которые сами по себе обеспечат наиболее рациональное распределение продукции при возможно более высоком уровне производительности, сохранять постоянную занятость и заботиться о том, чтобы не вызвать существенных и долговременных нарушений в экономике государств-членов.
Статья 2 представляет собой зародыш будущего принципа верховенства права Союза. Именно последовательность создания условий для эффективного выполнения целей ЕОУС и последующих объединений, позволила создать «собственную правовую систему, которая... стала составной частью правовых систем государств-членов и которую их суды обязаны применять»98. Фактическое возникновение этой системы позволило Суду констатировать ее наличие и сформулировать этот жизненно важный принцип.
Развитие компетенции Европейского Сообщества после Маастрихтского договора
7 января 1987 года Председателем Комиссии ЕЭС стал Жак Делор, ставший олицетворением реформ, приведших в итоге к созданию Европейского Союза. Следует обратить внимание, что до этого он долгое время возглавлял министерство финансов Франции — и именно он смог провести реформы, стержнем которых была экономическая составляющая.
Ему удалось убедить лидеров Франции и Германии — Гельмута Коля и Франсуа Миттерана выступить с инициативой интенсификации интеграционного процесса. Вслед за этим в декабре 1990 года состоялись две межправительственные конференции министров иностранных дел сообществ. Одна из них рассматривала вопрос о политическом союзе, другая — об экономическом и валютном союзе.
Подготовительная работа, которая велась на уровне экспертов и министров, прошла настолько успешно, что, несмотря на все разногласия, заняла немного времени. Здесь уместно будет обратить внимание на то, что интенсификации работы во многом способствовали разработки Комиссии, в первую очередь доклад Делора, в котором он
сформулировал фундаментальные положения будущего союза, проект Устава Европейской системы центральных банков, а также ряд других документов Комиссии.
Основным камнем преткновения в процессе подготовки учредительного договора Европейского Союза стали вопросы компетенции будущего образования, особенно — касавшиеся объема общей политики и закрепления за будущим Союзом полномочий в сфере политики безопасности и обороны. Значительные трудности возникли в решении вопроса о критериях готовности государств-членов к введению единой валюты. Отдельно следует выделить дискуссии о распределении компетенции между институтами — споры вызвало расширение полномочий Парламента. «Трудно перечислить многочисленные переговоры, согласования, консультации и неформальные встречи на самых различных уровнях, в ходе которых обсуждались и преодолевались противоречия, вырабатывались компромиссы, и достигалось согласие».
Итоговый документ — проект Договора о Европейском Союзе — стал предметом рассмотрения специального заседания Европейского Совета, и 7 февраля 1992 года он был подписан в Маастрихте.
Договор потребовал значительного ограничения суверенитета государств-членов, что привело к необходимости проведения ряда конституционных реформ и референдумов206. В Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге Договор был быстро одобрен парламентами подавляющим большинством голосов. Во Франции и Ирландии были проведены референдумы, причем во Франции перевес голосов в пользу Договора был весьма незначителен. В Германии, хотя Договор и получил одобрение обеих палат парламента, и были внесены соответствующие поправки в Конституцию, в Конституционный суд была подана жалоба на то, что Договор якобы неправомерно переносит полномочия Бундесрата на Европейский Союз. Суд своим решением признал, что положения Договора не нарушают Основной закон 1949 года, однако признал, что в ряде случаев Конституция налагает определенные ограничения, касающиеся участия Германии в Договоре207.
В Великобритании необходимый закон был принят только после более чем 30-ти часовых дебатов208, которые поставили правительство под угрозу отставки209. Фракция консервативной партии в Парламенте (настроенная против Союза) показала, что может добиться большего, чем большинство этой партии. Ее позиция была использована лейбористами, которые могли поставить Правительство в трудное положение, не компрометируя официальной поддержки ими самими Договора. В конце концов, Договор был одобрен в палате общин только благодаря жесткой позиции премьер-министра Джона Мейджера — он заявил, что обеспечит общие перевыборы, если предложение правительства не пройдет при голосовании. Такая угроза оказалась эффективной, так как премьер-министр, потеряв доверие палаты Общин, всегда может попросить Суверена распустить Парламент.
Договор был отвергнут на референдуме в Дании. В ходе последующего референдума, проведенного в этой стране после встречи Сообщества на высшем уровне в Эдинбурге 12 декабря 1992 г., результатом которой было толкование положений Договора, вызывающих основную озабоченность Дании, Договор был одобрен. Другие страны пошли на серьезные уступки датчанам, которые были закреплены в особом
"Протоколе о некоторых положениях, относящихся к Дании". Протокол предусмотрел изъятие в отношении данной страны двух важных положений Маастрихтского договора: 1) Дания может отказаться от участия в третьем этапе экономического и валютного союза; 2) она сохраняет статус наблюдателя при проведении совместной политики в области обороны.
Договор «знаменует новый этап в процессе создания постоянно укрепляющего свою сплоченность союза народов Европы, в котором принятие решений осуществляется при как можно более полном соблюдении принципа гласности и, по возможности, максимально приближено к гражданам»211.
