Содержание к диссертации
Введение
I. Механизм закрепления.компетенции ЕС 16
1. Телеологический метод и его роль в закреплении компетенции ЕС 18
2. Правовое основание и его роль в закреплении компетенции ЕС 31
3. Позиция Суда ЕС по вопросу разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами 41
II. Принципы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами и
реализации компетенции ЕС 56
1. Принцип передачи компетенции 58
2. Принцип субсидиарное 73
3. Принцип пропорциональности 94
III. Виды компетенций ЕС и проблемы их разграничения 109
1. Исключительная и совместная компетенция Европейского сообщества 112
2. Компетенция ЕС в рамках второй и третьей опор 127
3. Разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами
по Лиссабонскому договору 135
IV. Разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами
в отдельных отраслях европейского права 152
1. Разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами в рамках четырех свобод 154
2. Разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами в праве конкуренции ЕС 170
3. Разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами в праве охраны окружающей среды ЕС 183
Заключение 195
Список использованной литературы 205
- Телеологический метод и его роль в закреплении компетенции ЕС
- Принцип передачи компетенции
- Исключительная и совместная компетенция Европейского сообщества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Всего за немного более чем полувековую историю Европейский Союз (далее — ЕС) сумел превратиться в заметного политического игрока на международной арене и экономического гиганта, занимающего ведущее место в мировой экономике. Объединяя уже 27 государств европейского континента, он, бесспорно, играет ключевую роль практически во всех важных вопросах международной жизни как на территории Европы, так и во всем мире. А для Российской Федерации ЕС является самым крупным внешнеэкономическим партнером, обеспечивающим более 50% общего объема товарооборота нашей страны с зарубежными странами1.
Созданный на основе Европейских сообществ, Европейский Союз строится прежде всего на экономической интеграции государств-членов. Политическое сотрудничество, заложенное Маастрихтским договором 1992 г. в области внешней политики и политики в области безопасности, до сих пор остается прерогативой государств-членов. Лишь сотрудничество судов и полиции в уголовно-правовой сфере постепенно стало приобретать наднациональные черты. Однако в целом это не уменьшает признаваемые всеми успешность и эффективность европейских интеграционных процессов.
Построение Европейского Союза основывается на сотрудничестве его государств-членов, осуществляемое прежде всего с помощью постановки общих целей и задач, на основе которых вырабатываются общие позиции, впоследствии выливающиеся в принятие правовых актов ЕС. В европейском праве нормы-цели становятся не просто обязательными, но и дополняются механизмом принуждения, т.е. закрепляются санкции за их невыполнение. В результате европейское право приобретает характер живого организма,
1 Данные приведены за январь-декабрь 2007 года. Источник - сайт Федеральной таможенной службы РФ. Режим доступа: свободный; (Поел, просмотр 10.08.2008).
способного реагировать на изменение политических, экономических, социальных и иных условий общественной жизни.
Наличие цели нахождения компромисса, в свою очередь, накладывает определенный отпечаток и на взаимоотношения национального и наднационального уровней. Это, с одной стороны, приводит к значительному усложнению разграничения компетенции между государствами - членами и ЕС, поскольку сплетает воедино элементы механизмов разграничения компетенции между различными уровнями власти, как характерных для федеративных государств, так для взаимоотношений между международными организациями и государствами. С другой стороны, такое сплетение позволяет создать систему разграничения компетенции, характеризующуюся огромной гибкостью, а также позволяет находить разумный баланс между интересами отдельных государств-членов, общими интересами всех государств-членов и самого ЕС.
Понимание разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами является ключевым при выборе правильного контрагента для ведения переговоров как на межгосударственном уровне, так и для осуществления коммерческой деятельности с партнерами из государств - членов ЕС. От того, на каком уровне - наднациональном или национальном- принимается нормативно-правовой акт, зависит не только процедура его принятия, но и юридическая сила, его вид, а это соответственно приводит к различным правовым последствиям для регулируемых им общественных отношений. Более того, поскольку с момента подписания Маастрихтского договора и соответственно создания Европейского Союза он не только является экономическим объединением государств, от системы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами зависит также осуществление внешней политики, включая оборонную политику и отправление правосудия в уголовно-правовой сфере.
Степень разработанности темы в научной литературе. В отечественной литературе глубокому исследованию подверглись структура,
7 принципы, особенности и правовая природа европейского права. Однако тема настоящей диссертационной работы исследовалась лишь фрагментарно. Существующие диссертационные работы и монографии отечественных авторов можно разделить на несколько групп: 1) анализирующие вопросы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами в рамках отдельных отраслей европейского права- П.А. Калиниченко, С.С. Селиверстов; 2) ставящие предметом своих исследований принцип субсидиарности- А.Н. Анисимова, Э.А. Каракулян, Д.В. Красиков; 3) фрагментарно затрагивающие тему настоящего исследования при анализе других аспектов европейского права- М.М. Бирюков, B.C. Ершов, А.Я. Капустин, СЮ. Кашкин, А.В. Клемин, Д. Стойка-Марку, Н.Б. Шеленкова, Л.М. Энтин, М.Л. Энтин и др. Однако комплексного исследования вопросов разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами не проводилось.
Отдельно следует выделить отечественные учебники и учебные пособия по европейскому праву, в которых в той или иной степени анализируется разграничение компетенции между государствами-членами и ЕС: Бирюков М.М. Европейское право: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подгот. и специальностям «Междунар. отношения» и «Регионоведение» / М.М. Бирюков. - 2-е изд., доп. - М.: Омега-Л, 2006; Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. - 2-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2005; Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. СЮ. Кашкина. - М.: Юристъ, 2002; и др.
В зарубежной литературе, с одной стороны, широко представлены работы, ставящие предметом исследования принципы субсидиарности и пропорциональности: А. Баузили, А. Берманн, Г. де Бурка, Д. Вийлер, М. Вилке, Д.П. Ганзалез, А. Дафф, А. Истелла, Д. Йеда, П. Кароза, Д. Касс, А.Г. Тосс, Т. Тридимас, В. Харрисон, К. Хенкел, Д. Штейнер, Н. Эмилио и др.
8 С другой стороны, существует всего несколько работ, предпринимающих попытки анализа разграничения компетенции между государствами-членами и ЕС. Это, в частности: совместная работа И. Маклеода, И. Хенри и С. Хаета, монографии Э. Штейгер, Т. Хартли, статьи в периодических изданиях Г. де Бурка, А. Дашвуда, А. Кноок, Д. Констадакопулоса, П. Крисхофа, Ф. Майера, Э. Маркуса, А. Сиеберсона, Б. Фритца и др. Тем не менее комплексного исследования данной темы также не проводилось.
Предметом проводимого в настоящей работе исследования является анализ правового регулирования разграничения компетенции между Европейским1 Союзом и государствами-членами.
Объектом настоящего исследования являются учредительные договоры ЕС, акты вторичного права, регулирующие вопросы разграничения компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами. Помимо этого анализу подвергаются многочисленные решения Суда ЕС, рекомендательные акты институтов ЕС, а также принятый, но пока не вступивший в силу Лиссабонский договор (Договор о реформах).
Основной целью настоящей работы является комплексное исследование разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами. В соответствии с основной целью выделяются следующие задачи:
определение роли и места телеологического метода и правового основания в механизме закрепления компетенции ЕС;
анализ позиции Суда ЕС о роли телеологического метода и правового основания в закреплении компетенции ЕС;
определение роли принципов передачи компетенции, субсидиарности и пропорциональности в механизме разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами;
анализ видов компетенции Европейского Союза, а также правовых механизмов расширения исключительной компетенции Европейского сообщества;
определение особенностей компетенции ЕС в рамках второй и третьей опор;
выявление новелл, вносимых Лиссабонским договором в разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами;
анализ особенностей разграничения компетенции в рамках четырех свобод (свободы передвижения товаров, свободы передвижения лиц, свободы предоставления услуг, свободы передвижения капитала и осуществления платежей) и определение компетенции Европейского сообщества в данной сфере;
выявление общих черт и особенностей разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами в рамках права конкуренции ЕС;
установление особенностей разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами в сфере экологического права ЕС.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды российских и зарубежных ученых, занимающихся исследованием европейского права. Среди представителей российской научной школы следует выделить работы следующих авторитетных ученых: Н.В. Анисимова, О.Ф. Артамонова, М.М. Бирюков, О. Витвицкая, Е.Е. Вылегжанина,. B.C. Ершов, Ю.Д. Ильин, П.А. Калиниченко, А.Я. Капустин, Э.А. Каракулян, СЮ. Кашкин, А.В. Клемин, Д.В. Красиков, А.В. Кукушкина, Д.К. Лабин, В.П. Миронов, Н.Р. Мухаева, Д. Стойка-Марку, Б.Н. Топорнин, И.И. Хохлов, Н.Б. Шеленкова, Л.М. Энтин, М.Л. Энтин и др.
В силу специфики предмета исследования автор обширно использовал также труды многих видных зарубежных ученых: А. Берманн, Р. Брай, Д. Вийлер, М. Вилке, X. Воллас, Л. Вуудс, Д.П. Ганзалез, А. Дафф, А. Дашвууд, Г. Дейвис, А. Истелла, Д. Йеда, П. Кирхоф, К. Ленаертс, И. Маклеод, П. Ван Нуффел, С. Причал, Д. Сиджански, А.Г. Тосс, Т. Тридимас, С. Хает, Т.К. Хартли, Т. Шиллинг, Э. Штейгер, Д. Штейнер, Н. Эмилио и др.
В процессе исследования использованы материалы из библиотечного фонда Российской государственной библиотеки, Национальной библиотеки
10 Нидерландов, библиотек Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России, Томского государственного университета, Университета города Тилбурга (Нидерланды), Российско-Британского поствузовского университета— Московской высшей школы социальных и экономических наук, электронных библиотек EBSCO, Oxford Journals, , а также официальные базы данных институтов Европейского Союза и информация из Интернета.
Методологическая основа. При написании диссертационной работы автор использовал общие и специальные методы научного познания. Среди общих методов следует выделить формально-логический и метод системного анализа. В качестве специальных методов диссертант применяет сравнительно-правовой метод, метод изучения нормативно-правовой базы и аналитический метод.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в российской научной литературе произведено комплексное раскрытие разграничения компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами. Для этого выявлен механизм закрепления компетенции ЕС в учредительных договорах, определены принципы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами, проанализирована классификация компетенции ЕС. Помимо этого определены общие черты и особенности правового регулирования разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами в отдельных отраслях европейского права.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что на основе анализа первичного, вторичного права ЕС и судебной практики выявлены механизм, содержание и особенности закрепления компетенции ЕС и ее отграничения от компетенции государств-членов.
Практическая значимость диссертации определяется прежде всего актуальностью темы исследования:
1. Результаты данной работы, комплексно показывающие правовое регулирование разграничения компетенции между ЕС и государствами-
членами, могут послужить базой для проведения дальнейших исследований в области разграничения компетенции между различными уровнями власти как в конституционном, международном, так и европейском праве.
Выводы и материал настоящего исследования могут быть использованы при разработке внешнеполитического курса Российской Федерации в отношении ЕС, в частности при ведении переговоров о подписании нового Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и отраслевых соглашений.
Проведенный анализ правового регулирования разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами может быть полезным при создании надгосударственных интеграционных объединений на территории Содружества Независимых государств.
Выводы данного исследования представляют методологическую основу для понимания того, как функционирует ЕС, как и каким образом национальные и наднациональные властные структуры ЕС участвуют в подготовке и принятии политических, законодательных и иных решений.
5.Информация и выводы, содержащиеся в данной работе, могут найти применение в научно-исследовательской работе, при написании новых учебных и научных работ, а также в рамках преподавания европейского права и при чтении курсов конституционного права ЕС, права Общего рынка ЕС, права конкуренции ЕС, экологического права ЕС и др.
На основе проведенного исследования автор выносит на защиту следующие положения:
1. Закрепление компетенции ЕС осуществляется в учредительных договорах путем иерархичного установления целей, задач и сфер деятельности каждого интеграционного объединения (телеологический метод). Помимо этого используется правовое основание, которое, с одной стороны, конкретизирует телеологический метод, а с другой - является процедурным требованием для принятия актов ЕС, определяющим их правовую форму (регламент, директива,
12 решение и др.) и законодательную процедуру принятия (горизонтальное распределение компетенции между институтами ЕС).
Принцип передачи компетенции, будучи одним из принципов разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами, определяет, во-первых, что государства-члены добровольно передали часть своей компетенции Европейскому Союзу; во-вторых, именно переданная государствами-членами компетенция составляет компетенцию ЕС. Основываясь на этом, автор делает также вывод о том, что компетенция ЕС является ограниченной по своей природе и такое ограничение осуществляется путем закрепления целей и задач ЕС.
Получивший закрепления в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности является принципом разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами. Применяемый за пределами исключительной компетенции ЕС, он призван осуществлять разграничение компетенции между национальным и наднациональным уровнями в рамках совместной (смешанной) компетенции. Тем самым принцип субсидиарности способствует тонкой настройке механизма разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами: с одной стороны, ограничивая институты ЕС от чрезмерного вмешательства на национальный уровень, с другой стороны, способствуя перенесению на наднациональный уровень компетенции, необходимой для достижения целей, которые в силу масштаба и предполагаемого результата не могут быть решены на уровне государств-членов. Однако, поскольку на данный момент отсутствует ясность в понимании критериев, входящих в состав данного принципа; нет четкой процедуры контроля исполнения принципа субсидиарности; не определен список областей, входящих в исключительную компетенцию ЕС; принцип субсидиарности не используется в полном объеме. Решить эти проблемы призван Лиссабонский договор, который не только устраняет данные недостатки правового регулирования, но и предусматривает, что контроль за
13 соблюдением принципа субсидиарности будет осуществляться не только Судом ЕС, но и парламентами государств-членов.
Принцип пропорциональности оказывает влияние на разграничение компетенции между ЕС и государствами-членами путем определения степени вмешательства со стороны ЕС в регулирование того или иного общественного отношения. Его роль заключается в ограничении от непропорционального вмешательства публичных образований с целью урегулирования тех или иных общественных отношений для достижения задач такого регулирования.
Закрепленная в действующих учредительных договорах классификация компетенции Европейского сообщества на исключительную и совместную (смешанную) компетенции четко не определена ни в самих учредительных договорах, ни в практике Суда ЕС. Этот недостаток устраняет Лиссабонский договор, который закрепляет пять видов компетенции ЕС: исключительная компетенция; смешанная компетенция; компетенция по координации экономической политики и политики в сфере занятости; компетенция в области внешней политики и политики безопасности; компетенция в области вспомогательных, координационных и дополнительных действий. Помимо этого он вносит ясность в механизм разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами путем закрепления принципа передачи компетенции, определения роли принципов субсидиарности и пропорциональности в разграничении компетенции между ЕС и государствами-членами и более четкого по сравнению с действующими учредительными договорами определения каждого вида компетенции.
Постепенному расширению исключительной компетенции Европейского сообщества способствовало: во-первых, расширительное толкование Судом ЕС правовых оснований (подразумеваемая компетенция); во-вторых, создание Судом ЕС концепции внешнего сопровождения или параллелизма, в соответствии с которой передача ЕС компетенции по принятию правовых актов в той или иной сфере означает также передачу в этой сфере компетенции в области внешних сношений; в-третьих, компетенция по
14 сближению законодательств в соответствии со статьями 94 и 95 Договора об учреждении Европейского сообщества; в-четвертых, компетенция по принятию мер для достижения целей Сообщества в рамках функционирования Общего рынка в соответствии со статьей 308 (статья 235 в старой нумерации) Договора об учреждении Европейского сообщества.
Сотрудничество государств — членов ЕС в рамках второй и третьей опор (сотрудничество в области внешней политики и политики в области безопасности и сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере) во многом сохраняет черты международного сотрудничества. Однако в нем всё в большей степени находит проявление наднациональный отпечаток, который отражается, в частности, в том, что формально за ЕС путем провозглашения целей и задач обеих опор закреплена почти универсальная компетенция, которая с практической точки зрения остается в обладании государств-членов.
В рамках четырех свобод (свободы передвижения товаров, свободы передвижения лиц, свободы предоставления услуг, свободы передвижения капитала и осуществления платежей) государства-члены и ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией, за исключением Таможенного союза, в котором исключительная компетенция принадлежит ЕС.
Компетенция ЕС по вопросам регулирования конкуренции в области внутреннего рынка носит исключительный характер. При этом распределение этой компетенции осуществляется наднациональными актами, причем как между институтами ЕС, так и путем наделения национальных органов, ведающих вопросами конкуренции, и национальных судов полномочиями по контролю, расследованию и наложению штрафов в случае несоблюдения участниками рынка положений о конкуренции, закрепленных в праве ЕС. Тем самым в праве конкуренции ЕС наблюдается обратная передача компетенции органам государств — членов ЕС с наднационального уровня на национальный.
Ю.Государства-члены и ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией в области охраны окружающей среды. Договор об учреждении Европейского сообщества закрепляет как компетенцию ЕС, так и компетенцию
15 государств-членов в данной области. Однако даже в том случае, если компетенция по тому или иному вопросу в рамках охраны окружающей среды принадлежит ЕС, государства-члены имеют право устанавливать более высокие экологические стандарты, чем принятые на наднациональном уровне.
Структура работы. Диссертация состоит из Введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, Заключения, списка использованной литературы.
Телеологический метод и его роль в закреплении компетенции ЕС
Каждая опора Европейского Союза обладает своими особенностями. Это проявляется прежде всего в сфере ведения каждой опоры, в процедурах принятия нормативно-правовых актов, форме принимаемых правовых актов и в ряде других отличительных чертах. Для каждой опоры закрепление компетенции осуществляется в соответствующем учредительном договоре. «По определению Суда ЕС учредительные договоры образуют конституционную хартию Сообществ. Они определяют цели и задачи интеграции, круг ведения интеграционных образований и их природу, порядок формирования и деятельности институтов, а также принципы взаимоотношений интеграционных образований с национальными государствами-членами и третьими государствами, равно как и с международными организациями»3. В действительности положения, определяющие компетенцию того или иного интеграционного образования, «разбросаны по учредительному договору. Поэтому зачастую сложно точно определить пределы компетенции...».
18 апреля 1951 г. шесть государств подписали Договор о ЕОУС5, создав тем самым первое интеграционное образование. В ст. 2 указанного договора указывалась цель данного объединения: «Европейское объединение угля и стали в полном соответствии с экономическими системами государств-членов имеет своей целью способствовать экономическому развитию, росту занятости и повышению жизненного уровня в государствах — членах путем учреждения Общего рынка...»6 А ст. 3 определялись сферы деятельности Европейского объединения угля и стали: «Институты Объединения, действуя в общих интересах и в рамках соответствующих полномочий: а) обеспечивают упорядоченное снабжение Общего рынка, принимая во внимание потребности третьих стран; Ь) обеспечивают равный доступ к источникам производства всех потребителей, находящихся в сравнимом положении в Общем рынке; с) обеспечивают установление самых низких цен при условии, что они не будут компенсироваться более высокими ценами, устанавливаемыми теми же предприятиями в других сделках, либо более высоким общим уровнем цен в другое время, и одновременно позволят нести необходимые амортизационные расходы и получать норму прибыли с вложенного капитала...»7
Подобные же нормы содержатся в Договоре о Сообществе и Договоре о Евроатоме. Статья 2 Договора о Сообществе и ст. 1 Договора о Евроатоме закрепляют общие цели данных сообществ. Причем эти цели пересекаются. Так, в Договоре о Сообществе содержится восемь целей, в том числе о «повышении уровня и качества жизни»8, в то время как Договор о Евроатоме предусматривает всего две цели, и, в частности, «содействовать подъему жизненного уровня в государствах-членах».
class2 Принципы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами и
реализации компетенции ЕС class2
Принцип передачи компетенции
Прежде чем проводить исследование самого принципа передачи компетенции, следует определиться с терминологией, а именно с его названием. К сожалению, ни в ЕОУС, ни в Договоре о Сообществе, ни в Договоре о Европейском Союзе название рассматриваемого принципа не закрепляется, поэтому в зарубежной научной литературе употребляются различные термины: "principle of conferral", "principle of conferring of powers", "principle of attributed competence"96, "principle of allocated powers"97 или "principal of the attribution of powers"98. Причем первый99 и последний100 термины употребляются также и в официальных документах ЕС.
В российской науке также отсутствует единый термин, используемый для характеристики принципа передачи компетенции. Так, Бирюков М.М. использует термин «принцип распределения»101. А по мнению СЮ. Кашкина, рассматриваемый принцип дословно переводится как «принцип предоставления полномочий». «Более понятно его можно было бы назвать принципом добровольного предоставления Союзу государствами-членами части своих суверенных прав, зафиксированных в Конституции для Европы и в соответствии с ее целями»102. А.В. Клемин употребляет термин «принцип отдельных ограниченных компетенций»103. В переводе Проекта Конституции, подготовленном Министерством иностранных дел РФ, используется термин «принцип атрибутивности»104. Помимо этого в научной литературе можно встретить термины «принцип делегирования и ограниченной компетенции»105, «принцип переданных (возложенных) полномочий»106, «принцип ограниченных полномочий» , «принцип наделения полномочиями» , «принцип наделения компетенцией»109, «принцип приписанной компетенции»110 и «принцип ограниченного наделения компетенцией»111.
По-нашему мнению, различие в словах «предоставление», «передача», «делегирование» и «наделение» не столь существенно, поскольку во всех случаях прослеживается источник компетенции, т.е. государства-члены, а также их воля - добровольно осуществить передачу компетенции. Именно государства-члены передают (наделяют, предоставляют, делегируют) компетенцию Европейскому Союзу. Однако при этом, как справедливо отмечают Танья А. Борзел, Маделейн О. Хосли и А.В. Клемин, «государства-члены остаются «хозяевами» учредительных договоров»112 и «обладают не производной от ЕС компетенцией, а собственной - оригинальной, к тому же 1 1 -э универсальной» . А Европейский Союз уже осуществляет переданную ему компетенцию, основываясь на положениях учредительных договоров.
Говоря о различии в терминах «компетенция» и «полномочия», следует обратиться к теории государства и права и конституционному праву, которые различают эти термины. В общем виде эти науки определяют, что компетенция - это совокупность полномочий и прав, а полномочия - это совокупность прав и обязанностей государственного органа, направленных на реализацию возложенных на него функций. Однако представленная точка зрения не единственная, более того, спектр мнений по данному вопросу настолько различен1 , что их даже очень сложно объединить в несколько групп. Не следует также забывать, что в науке конституционное право РФ используется также термин «предмет ведения»115, корреляция которого с вышеприведенными терминами также вызывает немалые научные дискуссии. Зарубежное конституционное право зачастую не проводит различий между вышеприведенными терминами. Более того, по мнению В.Е. Чиркина, они употребляются как синонимы116. В европейском праве наиболее часто используется термин «компетенция» (competence — англ., competence — франц.), поэтому представляется наиболее удачным использование именно этого термина.
Термин «принцип атрибутивности», употребляемый в переводе Договора об учреждении Конституции для Европы, осуществленном Министерством иностранных дел РФ, следует признать неудачным, поскольку он не выражает очень важную черту этого принципа — передачу компетенции. Он, наоборот, указывает на принадлежность компетенции ЕС, используя слово «атрибутивность», что не совсем правильно.
Исключительная и совместная компетенция Европейского сообщества
На протяжении своей чуть более полувековой истории Европейское сообщество, составляющее ныне наряду с Евроатомом первую опору Европейского Союза, постоянно расширяло свою компетенцию, превращаясь в комплексный многогранный механизм. Создание в 1992 г. второй и третьей опор привело к еще большему увеличению сложности внутренней структуры европейских интеграционных образований. "Учредительные акты Сообщества и Союза ... не давали четкого определения того, что именно относится к исключительному ведению интеграционных образований, а что является предметом совместной или конкурирующей компетенции» . Такое положение неминуемо привело к различным подходам при определении компетенции Европейского сообщества в научной-литературе, а также-непростым спорам государств-членов и наднациональных органов, в которых Суд ЕС, выступая арбитром, зачастую был вынужден разрешать очень сложные политические проблемы, лавируя между необходимостью дальнейшего развития ЕС и негативной позицией отдельных стран-членов по отношению к укреплению наднациональных тенденций у интеграционных образования и усилению его роли на политической карте Европы.
Анализируя действующие учредительные договоры, следует отметить, что они используют и термин «исключительная компетенция» (например, п. 2 ст. 5 Договора о Сообществе), а также термин «совместная компетенция» (например, п. 6 ст. 133 Договора о Сообществе). Причем, первый термин был введен в право ЕС Маастрихтским договором264 для целей определения сферы действия принципа субсидиарное. Пунктом 2 ст. 5 предусматривается, что принцип субсидиарности действует «в областях, которые не подпадают под исключительную компетенцию [выделено авт.]» Сообщества. Однако объяснение обоих терминов и четкое указание на компетенцию, которая включается в них, не содержится в учредительных договорах.
На необходимость определения того, что входит в исключительную компетенцию ЕС, прежде всего обратила внимание Европейская Комиссия и пришла к следующему заключению: «Поскольку Договор не определяет термин «исключительная компетенция», а также не предусматривает списка сфер, входящих в нее, институты, прежде всего Комиссия, совместно определяют общий подход во избежание бесконечных споров по поводу исключительной и совместной компетенции...» Комиссия определила, что в случаях, если Договор налагает на Сообщество обязательство действовать, поскольку в этом вопросе Сообщество рассматривается как несущее полную ответственность за достижение конкретной цели, то такой вопрос подпадает под сферу действия исключительной компетенции Сообщества266. Другими словами, после того как Сообщество «оккупировало вопрос», государства-члены больше не имеют право заключать договоры по этому вопросу». Представленную позицию поддерживают Дж. Штейнер , А.Н. Анисимова . Оспаривая эту позицию, Т.С. Хартли269 и ряд других авторов270 справедливо сомневаются в возможности применения подобного рода рассуждений, поскольку в случае применения такой концепции (концепции конкурирующей компетенции) она стала бы лишь основанием изъятия у государств-членов компетенции по тому или иному вопросу. По нашему мнению, предлагая эту концепцию, Комиссия пытается как можно больше расширить сферу исключительного ведения Европейского сообщества, увеличив тем самым свою компетенцию и ограничить сферу применения принципа субсидиарное. Несомненно, такой подход к определению исключительной компетенции, по нашему мнению, неприемлем. Нельзя полагаться в вопросе распределения компетенции на принцип «кто первый, тот и прав».
В теории не раз делались попытки определить исключительную, а также совместную компетенции, при этом каждый автор определял их по-разному . Так, авторы Уайт и Дашвуд выделяют 8 сфер исключительной компетенции Европейского Сообщества272:
1) действия (как путем сближения законодательств государств-членов, так и другими способами), предусмотренные Договором [Договором о Сообществе. —Прим. авт.], в целях устранения барьеров свободе передвижения в рамках внутреннего рынка, как того требует ст. 14 Договора о Сообществе;
2) имплементация правил о конкуренции, предусмотренных ст. 81, 82 Договора о Сообществе;
