Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исследования политических партий как правового явления 9
1. Проблематика возникновения и развития политических партий как правового явления 9
2. Понятие и структура правового статуса политических партий 26
3. Политические партии как конституционно-правовой институт 34
Глава 2. Содержание правового статуса политических партий как комплексного конституционно-правового института 39
1. Правосубъектность политических партий 39
2. Правовые принципы статуса политических партий 70
3. Права и обязанности политических партий 81
1. Права и обязанности «политических партий во власти» 84
2. Права и обязанности «политических партий как организаций» 111
3. Права и обязанности «политических партий как формы реализации права индивида» 121
4. Юридическая ответственность политических партий 126
1. Ответственность «политических партий во власти» 126
2. Ответственность «политических партий как организаций» 141
3. Ответственность «политических партий как формы реализации прав индивида» 154
Глава 3. Проблемы законодательного регулирования правового статуса политических партий в Российской Федерации 159
Заключение 173
Перечень литературы 186
- Проблематика возникновения и развития политических партий как правового явления
- Понятие и структура правового статуса политических партий
- Правосубъектность политических партий
- Правовые принципы статуса политических партий
Введение к работе
Важной частью политической системы Российской Федерации являются политические партии. Положение партий в российском государстве определяется рядом нормативных правовых актов. Научное исследование правового статуса политических партий имеет большое значение для разрешения практических и законодательных проблем развития данного явления в нашем обществе.
Актуальность темы исследования. Теоретические и практические проблемы правового регулирования политических партий относятся к числу приоритетных и традиционно находятся в центре внимания как зарубежной, так и отечественной юридической и политической науки. На современном этапе развития Российской Федерации данные проблемы приобретают особую актуальность в силу того, что под влиянием проводимых в стране преобразований, сопровождающихся углублением экономического кризиса, уровень эффективности осуществления связи между государством и обществом политическими партиями остается удручающе низким. Во время экономического кризиса политические партии должны максимально точно представлять перед государством интересы той группы общества, выразителями стремлений которой они являются, а также доводить до своих сторонников смысл проводимых экономических реформ.
Особое значение данная проблема приобретает с точки зрения осуществления правового регулирования положения политических партий. Данное правовое регулирование должно не только решать задачи развития партийной системы, поставленные государством, но и учитывать особенности статуса партий, которые являются общественными объединениями, и в этом качестве, свободны выбирать методы своей деятельности в соответствии с уставными целями. В Российской Федерации правовое регулирование также должно быть направлено на формирование партий как таковых, поскольку российская практика пошла по пути создания большого количества политических движений, практически игнорируя такую форму политического участия как партии. Те партии, которые все же действуют в настоящее время, характеризуются организационной слабостью и элитностью интересов, которые они представляют. Проблема правового статуса политических партий к наименее разработанным в юридической науке России, а именно в науке конституционного права Российской Федерации. Проблематика политических партий широко разрабатывалась политологами, историками, а также государствоведами дореволюционного периода. Однако, изучение партий конституционным правом как правового явления, находится на начальном уровне и явно недостаточно и неполно. Также в отношении партий долгое время существовала проблема недостаточности правового регулирования их статуса. Формирование российских партий началось в 1989-90-ом годах, однако, специальное законодательное регулирование они получили только в середине 2001 года с принятием Федерального закона «О политических партиях». Данное событие повлекло за собой существенные изменения в правовом статусе политических партий в России. С принятием данного Федерального закона стал возможен пересмотр места группы норм, регулирующих статус политических партий в системе конституционного права Российской Федерации. Несмотря на указанные важные изменения правового регулирования политических партий в Российской Федерации, по-прежнему не существует достаточного количества научных работ, имеющих своей главной целью всестороннее изучение партий как правового явления, как института конституционного права. В противовес этому политологические и исторические исследования партий достаточно многочисленны и разнообразны.1 Таким образом, все современные научные исследования правового статуса политических партий в России на сегодняшний день сводятся к работе В.В.Лапаевой «Право и многопартийность в современной России» и Ю.А.Юдина «Политические партии и право в современном государстве». Но и эти работы, изучающие правовой аспект существования - Т.В.Волокитина. Социальные и социально-демократические партии в политической палитре Восточной Европы. Диссертация на соискание степени канд.пол.наук. Москва, 1997г.; А.А.Вологдин. Политические партии и кооперативное движение в России в период между двумя буржуазными демократическими революциями. Диссертация на соискание степени док.пол.наук. Москва, 1993г.; Политические партии, движения и организации современной России на рубеже веков. Аналитический справочник. Под ред.И.Н.Барыгина. СПб, 1999г.; Политические институты на рубеже тысячелетий. Сборник статей. Коллектив авторов. Дубна, 2001 г.; Г.Дилигенский. Политическая институцианализация в России: социально-культурные и психологические аспекты. МэиМО, 1997г., №7; М.В.Ильин. Очерки хронополитической типологии: Проблемы и возможности типологического анализа эволюции форм политических систем. В 3-х частях. Москва, 1995г.; В.В.Лапкин, В.И.Пантин. Политические ориентации и политические институты в современной России: проблемы и коэволюции. Полис, 1999г., №6; Л.Великодный. Энциклопедия горбачевизма. Москва, 1993г.; Ю.Антрушин. Политический плюрализм в действии (общественно-политические движения современности). Москва, 1991г.; А.А.Артемов, А.Е.Дербенев. Политические партии России в период подготовки и хода первой русской революции. Пенза, 1994г.; Н.Варламов. Из политической жизни России к.ХІХ-н.ХХвв: очерки истории общественно-политических движений и политических партий. Саратов, 1994г.; Ю.Когунюк. Партийное строительство в России на рубеже тысячелетия, . spb.ru/art.php3?rub=33&id=9789; Ю.В.Янковская. Особенности партогенеза в России. . .php3?rub=33&id=9789 и многие другие; партий в России, появились до принятия Федерального закона «О политических партиях», в связи с чем являются несколько устаревшими. По рассматриваемой теме существуют также и научные исследования советского периода2, авторы которых внесли большой вклад в изучение политических партий как правового явления. Но и эти работы имеют свои недостатки. Во-первых, многие из них не ставили своей главной целью изучение партий, исследование вопросов статуса партий проводилось лишь в той мере, в которой эти вопросы были связаны с основной темой исследования. Во-вторых, в советский период не существовало и не могло существовать работ относительно политических партий, теоретические построения которых были бы связаны с практическим базисом, с практикой деятельности партий в России. В-третьих, в работах советского периода не могли быть исследованы проблемы правового статуса российских партий, в силу его отсутствия.
В связи с рассматриваемой темой ценность имеют и работы дореволюционного периода.4 Они заложили основы изучения партий в российской науке, исследовали основную проблематику, связанную с партиями. Основным недостатком большинства исследований дореволюционного периода также является отсутствие изучения практической деятельности российских партий, в силу их отсутствия.
Итак, большинство научных исследований по политическим партиям носят публицистический и описательный характер либо отличаются политологической или исторической направленностью либо опубликованы так давно, что успели потерять свою актуальность. Научных исследований 2 - В.Н.Даниленко. Политические партии и буржуазное государство. Москва, 1984г.; И.П.Ильинский. Политические системы современного капитализма. Москва, 1983г.; И.Д.Левин. Партии в системе диктатуры монополий. Москва, 1964г.; М.Н.Марченко. Буржуазные партии. Москва, 1987г.; В.А.Туманов. Избирательные системы и партии в буржуазном государстве. Москва, 1979г.; Партии и выборы в капиталистическом государстве. Практика 70-ых годов. Москва, 1980г.; Н.В.Загладин, М.Н.Марченко. Развитие политической системы в СССР. Москва, 1986г.; Ю.А.Тихомиров. Основы теории политической системы. Москва, 1985г.; Г.С.Арефьева. Политическая организация общества. Москва, 1967г.; 3 - А.И.Лукьянов, Б.МЛазарев. Советское государство и общественные организации. Москва, 1960г.; О.Е.Кутафин. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. Москва, 1985г.; Конституционный статус общественных организаций в СССР. Под ред. А.И.Щиглика. Москва, 1983г.; Ц.А.Ямпольская. Общественные организации в СССР. Москва, 1972г.; 4 - Ю.Гамбаров. Политические партии в их прошлом и настоящем СПб, 1906г.; М.Я.Острогорский. Демократия и политические партии. М., 1930г.; Н.Чичерин. О народном представительстве. Москва, 1899г.; В.М.Пуришкевич. Накануне (Политические партии в России перед 3-й Думой). Харьков, 1907г.; А.Лодыгин. Националисты и другие партии. СПб, 1912г.; В.Л.Львов-Рогачевский. Наши политические партии (Либералы. Народники. Социал- демократы). Москва, 1917г.; Л.Мартов. Политические партии в России. Москва, 1917г.; К.HЛевин. Политические партии в России. Москва, 1907г.; П.Катенин. Очерки русских политических течений. Берлин- Шарлотенбург, 1906г.; Н.С.Зайченко. Сравнительная таблица главных русских политических партий. Москва, российских политических партий юридического характера совсем немного, что совершенно неоправданно при огромном количестве политологических и исторических работ, посвященных общим вопросам партий.
Между тем, острота проблемы правового регулирования партий в России объективно диктует необходимость ее глубокого научного осмысления с позиций правовой науки. И в этой связи центральными представляются следующие вопросы, определившие основные направления данного исследовательского поиска:
1) Что представляет собой правовой статус политической партии с позиций науки конституционного права Российской Федерации?
2) Какое место в системе конституционного права Российской Федерации занимает группа норм, регулирующих положений политических партий?
Ответы на эти и иные, пограничные с ними, вопросы могут быть получены лишь на основе глубокого и пристального исследования правового регулирования партий в России.
Степень разработанности темы и круг источников. При написании диссертации основное внимание уделялось нормативно-правовому материалу, затрагивающему те или иные вопросы правового статуса политических партий. Данное обстоятельство обусловлено, прежде всего, тем, что в Российском законодательстве произошли серьёзнейшие изменения, требующие адекватного научного исследования.
Соответственно, основу диссертации составляют результаты изучения положений Закона СССР «Об общественных объединениях» 1990 года, Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона «Об общественных объединениях» 1995 года, с изменениями 2002 года, Федерального закона «О политических партиях» и их сравнительного анализа, а также целого ряда иных нормативных актов, включая Конституцию РСФСР 1918 года, Конституцию СССР 1936 года, Конституцию СССР 1977 года, конституций некоторых иностранных государств.
При формировании теоретической основы диссертации был использован обширный материал в области положения политических партий, содержащийся в работах российских дореволюционных, советских и современных ученых: В.П.Безобразова, В.В.Водовозова, И.Владиславлева, Ю.Гамбарова,
1917г.; С.А.Голубцов. Русские политические партии. Москва, 1917г.; В.В.Водовозов. Что такое политическая
С.А.Голубцова, Н.С.Зайченко, Н.Иванова, П.Катенина, К.Н.Левина, В.И.Ленина, А.Лодыгина, В.Л.Львов-Рогачевского, Л.Мартова, М.Я.Острогорского, В.М.Пуришкевича, Н.Чичерина, А.А.Златопольского, Б.М.Лазарева, А.И.Лукьянова, А.И.Щиглика, М.Х.Фарукшина, К.Г.Холодковского, А.Н.Юртаева, Ц.А.Ямпольской, Л.М.Энтина, А.С.Автономова, С.А.Авакьяна, С.А.Боголюбова, С.Е.Заславскийого, З.М.Зотовой, В.Н.Краснова,
Ю.А.Коргунюк, В.В.Лапаевой, М.Н.Марченко, Ю.А.Юдина, а также целого ряда зарубежных государствоведов.
В диссертации использованы материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Объектом настоящего исследования является правовой статус политических партий в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования являются основные понятия и институты, характеризующие правовой статус политических партий в Российской Федерации, их изменение и взаимосвязь, а также нормативные правовые акты и практика их применения в сфере регулирования политических партий.
Целью исследования является обоснование политических партий в качестве самостоятельного комплексного института конституционного права России, оценка его изменений, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования политических партий.
Задачи исследования. Цель исследования настоящей диссертации достигается решением следующих задач: определить понятие и содержание правового статуса политических партий, место партий в системе конституционного права России; проследить динамику изменений в содержании правового статуса партий, проанализировать и объяснить их природу; проследить влияние троякой сущности политических партий, оказываемое на все основные стороны их бытия; проследить тенденции изменения российского законодательства о политических партиях; партия? Конспект лекций. СПб, 1917г.; - выявить пробелы и недостатки в законодательстве о политических партиях и внести конкретные предложения по их устранению.
Методологическую основу исследования составляют: - общенаучный диалектический метод познания и тесно связанный с ним системный, формально-юридический, лингвистический, статистический и иные методы. В ходе научного исследования правового статуса политических партий использовался также исторический, сравнительно-правовой, системно- структурный, функциональный и логический методы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нём впервые осуществлено комплексное исследование правового статуса политических партий, а также осуществлен комплексный анализ как самих изменений законодательства России о партиях, так и их тенденций. В этом контексте проведена оценка конституционного регулирования правового статуса политических партий с точки зрения его полноты и достаточности.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы и предложения, которые и выносятся на защиту: троякая сущность партий оказывает влияние на все основные стороны их бытия, в том числе и на элементы правового статуса партий; нормы, регулирующие правовой статус политических партий, входят в состав самостоятельного комплексного института конституционного права Российской Федерации, органично интегрированного в состав генерального института основ конституционного строя Российской Федерации; правовой статус политических партий представляет собой специальный статус общественного объединения, который соотносится со статусом коллективных субъектов права как часть и целое, в то время как правовой статус партий соотносится со статусом общественных объединений как особенное с общим; конституционный уровень регулирования института политических партий в настоящее время недостаточно развит, следовательно, необходимо расширение конституционного регулирования партий; среди правовых принципов статуса политических партий возможно выделение принципа территориальности (принципа национального режима) как свойственного исключительно правовому статусу партий; - ряд положений российского законодательства о партиях нуждается в доработке.
Кроме того, предлагается: определить в Конституции Российской Федерации роль и место политических партий в государстве и обществе; подробно урегулировать положение непартийных политических объединений, допустив их создание на региональном и местном уровне; заменить используемый в Федеральном законе «О политических партиях» термин «создание» на термин «учреждение»; разрешить вступление в политическую партию по месту временного нахождения гражданина Российской Федерации.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, использоваться в учебном процессе в рамках соответствующего спецкурса по конституционному праву. Практические предложения по диссертации могут использоваться в законотворческой деятельности для совершенствования законодательства Российской Федерации о политических партиях.
Проблематика возникновения и развития политических партий как правового явления
При изучении такого социально-правового феномена как политические партии наиболее заметным фактом является отсутствие умеренности в оценках их роли и сущности. Эта излишняя «эмоциональность» характерна как для российских, так и для зарубежных ученых. Даже исследователи классической американской партийной системы, имеющей длительную историю, не проявляют умеренности в своих рассуждениях о политических партиях. В основном это проявляется при оценке взаимосвязи «политические партии -демократия». Одни прославляют партии как представителей демократизма общества и даже как инструменты, посредством которых демократическое население осуществляет руководство само собой. Так, Дж. Брайс однозначно утверждал, что «дух и сила партий были в Америке также необходимы для приведения правительственного механизма в действие, как пар необходим для локомотива».5 Некоторые делали шаг дальше, объявляя партии творцами демократических процессов, которые они в настоящее время и обслуживают. Например, Е. Шатцнейдер указывал, что «рост влияния политических партий, несомненно, один из принципиальных отличительных признаков современного управления. Партии, фактически, сыграли главную роль как создатели демократического управления. Вначале должно решительно утверждаться, что эта книга посвящена следующим тезисам: во-первых, политические партии создали демократию и, во-вторых, современная демократия немыслима без партий». Это героическое видение партий находится в полном контрасте с выражениями антипартийных настроений, присущими другой группе исследователей, считающих, что политические партии не являются необходимыми или даже гибельно воздействуют на демократическую политическую жизнь. Некоторые исследователи придерживаются крайних позиций, считая необходимым запрещение деятельности политических партий. Республиканские отцы-основатели были достаточно подозрительно настроены по отношению к организованным группам в политической жизни. Джеймс Мэдисон назвал процесс образования партий «бедой группировок»7. Реформы американских прогрессивистов были направлены, в основном, против осознаваемого вреда закрепившихся политических партий и их контроля над политическим процессом.
Если говорить о российских исследователях политических партий, то и здесь заметно их разделение на тех, кто считает, что демократия и политических партии суть неразрывны, и тех, кто считает, что политические партии не только не реализуют идеалы демократии, а, наоборот, уничтожают их. И эмоциональный накал споров этих двух групп не меньше, чем у зарубежных коллег. При этом такие дискуссии характерны не только для современной науки. Если говорить о критическом отношении дореволюционных ученых к модели «политические партии - демократия», яркий пример представляет собой взгляд М.Я.Осторгорского, который подчеркивал, что «партия обычно представляла из себя лишь вывеску, прикрывающую иногда глубоко внутренние расхождения во мнениях, борьбу между фракциями, иногда более ожесточенную, чем та борьба, в которую она вступала с соперничающей партией. Члены партии объединялись, чаще всего, общим стремлением возможно выгодно использовать в политике «то, что было в ней» для организации или связанных с нею частных интересов».8 Споры о соотношении партий и демократии продолжаются до настоящего времени. Так, политолог С.Марков указывает, что «альтернативой партиям являются не всеобщее согласие и соборность, а жестокая борьба без правил»9, следовательно, демократия без партий невозможна. С наличием демократии связывают существование политических партий В.Н.Даниленко,10 Н.К.Кисовская,11 В.В.Комарова,12 К.Г.Холодковский 13 и многие другие. На настоящем этапе критический взгляд на функциональное назначение политических партий приобрел новых сторонников. Это нашло отражение в распространении политологических теорий «кризиса партий», «упадка двухпартийной системы», которые подчеркивают потерю значения политических партий по сравнению с внепарламентскими неформальными объединениями (гражданскими инициативами, различными социальными движениями, группами давления и другими). Сторонники подобных теорий разделяют мысль, что политические партии в современном обществе во все возрастающей мере теряют способность эффективно выполнять свои функции. Существует мнение, что политические партии — это анахронизм, институт, теряющий свое функциональное назначение, что на смену партиям пришли такие институты как группы давления и ассоциации бизнеса, которые с успехом заменяют политические партии в их основных функциях по связи с государственными органами, делегированию представителей соответствующих слоев в политическую элиту общества. Данного мнения придерживаются многие современные ученые, например, М.Доган,14 А.Н.Кулик 15 и т.д.
Понятие и структура правового статуса политических партий
Науке известно несколько путей включения того или иного социального явления в правовое пространство. Вероятно наиболее интересным и значимым из них, с точки зрения правовой науки, является закрепление правового статуса явления. Объект, в наименьшей степени включенный в право, приобретает только отдельные элементы правового статуса. Чем более глубоко объект включается в правовое пространство, тем более полно закрепляется его правовой статус. Следовательно, именно наличие правового статуса свидетельствует о правовой природе какого-либо явления, в нашем случае политических партий.
Важнейшей характеристикой любого явления представляется содержание и объем его правового статуса55. Это предопределяет важность исследования правового статуса для изучения любого правового явления. Прежде всего, необходимо определить, что, с точки зрения науки, представляет собой понятие «правовой статус» субъекта права.
Данный термин употреблялся и употребляется в науке и законодательстве весьма широко, хотя само понятие является спорной категорией
Слово «статус» переводится с латинского как «положение или состояние кого-либо (чего-либо)», поэтому термины «правовой статус» и «правовое положение», обычно, употребляются как синонимы. Так, в Конституции Российской Федерации слово «статус» встречается 9 раз, слово «положение» (в смысле правового положения) — 1 раз. В целом в теории права вопрос толкования и использования понятий «правовое положение» и «правовой статус» не является дискуссионным. Действительно, данные термины чаще всего понимаются в научной литературе как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения . Так, Л.Д. Воеводин, к примеру, говорит: «Применительно к характеристике места гражданина, физического лица, в правовом общении термины «статус», «положение», «состояние» чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права...». Таким образом, при использовании понятий «правовое положение» и «правовой статус» автор настоящей работы исходит из их совпадения этимологически и по существу.
Наиболее общим образом правовой статус можно определить как юридически закрепленное положение субъекта, поэтому иногда говорят также о юридическом статусе. Признавая, в целом, различные определения указанного понятия, в данной работе будет использоваться термин «правовой статус» партий, под которым понимаются все основные стороны юридического бытия партий и его взаимоотношений с государством. Для нашего научного исследования вопрос о структуре правового статуса имеет большее значение, чем его понятие.
Следует подчеркнуть необходимость теоретической разработки проблем правового статуса общественных объединений. В науке конституционного права активно разрабатывается вопрос о правовом статусе личности, в то время как проблема содержания и структуры правового статуса общественных объединений, в том числе политических партий, разработана значительно слабее. Внимание исследователей сосредоточено, в основном, на одной проблеме - необходимости распространения положений главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» на общественные объединения.61 По нашему мнению, вопрос о содержании и объеме правового статуса общественных объединений, в том числе политических партий, нуждается в подробном и комплексном изучении. При изучении этой проблемы представляется возможным исходить в определении структуры данного понятия из уже достаточно разработанного наукой структуры правового статуса личности. Данная точка зрения основывается на том, что структура правового статуса представляет собой общее, а содержание правового статуса - частное явление.62 Следовательно, структура статуса политических партий, в данном случае, совпадает со структурой статуса любого субъекта права, поэтому утверждается, что выводы, сделанные наукой о структуре правового статуса личности справедливы и при определении элементов статуса партии. Структурные элементы правового статуса личности хотя и достаточно изученный, но все же дискуссионный вопрос . Единого, универсального определения структуры правового статуса нет. Е.И.Козлова включает в состав основ правового статуса личности: «правовые установления, связанные с принадлежностью к гражданству и регулированием отношений по поводу гражданства; юридически закрепленные общие принципы статуса личности, речь идет о таких принципах правового статуса, как равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод, и другие; основные права, свободы и обязанности. То есть те, которые неотделимы от человека, гражданина, принадлежат всякому лицу как субъекту права, независимо от реализации им своей правоспособности».64 Н.Л. Гранат по этому вопросу высказывается следующим образом: «В структуру конституционного статуса личности как интегративного понятия входят следующие компоненты: 1) гражданство; 2) правосубъектность, включающая правоспособность и дееспособность; 3) основные права, свободы, законные интересы и обязанности; 4) правовые принципы; 5) гарантии правового статуса, в числе которых особое значение имеет юридическая ответственность».65 М.В. Баглай пишет: «Совокупность основных прав, свобод и обязанностей образует конституционно-правовой статус человека и гражданина. Этот правовой статус является основой общей правоспособности человека, т.е. открывает ему возможность для любых законных действий».
Правосубъектность политических партий
Правосубъектность политических партий является фундаментальным элементом их правового статуса. Одновременно правосубъектность партий представляет собой предпосылку возникновения определенного объема правового статуса.
Итак, выясним содержание правосубъектности политических партий. Правосубъектность партий, как и их праводееспособность, представляет собой специальную правосубъектность, которая связана с отраслевой правосубъектностью общественных объединений, а последняя, в свою очередь, зависит от общей правосубъектности коллективных субъектов права. Следовательно, для возникновения такой специальной правосубъектности коллективное объединение должно существовать именно в форме политической партии. Отсюда вывод, что в состав правосубъектности политических партий должно быть включено не менее двух элементов - материальный и процедурный. Это соответственно законодательное определение политических партий, как материальный элемент, и обязательная, законодательно закрепленная процедура создания политической партии, как элемент процедурного характера. Оба этих элемента равно необходимы для возникновения конституционной правосубъектности политических партий.
Так, базовым фактором для возникновения специальной правосубъектности партий является принадлежность какого-либо явления именно к политическим партиям. Задачу идентификации любых явлений в гносеологии выполняют определения, понятия. Любое понятие рассматривает явление с двух сторон . С одной стороны, путем закрепления свойственных явлению обязательных общих признаков оно выделяет его из ряда отличающихся явлений и относит к группе явлений сходных. С другой стороны, понятие путем закрепления обязательных частных признаков выделяет данное явление из ряда сходных явлений, индивидуализирует его. Наиболее понятие, таким образом, включает в себя как общие, так и частные обязательные признаки явления. Относительно одного и того же явления может существовать множество понятий, особенно если это явление не относится к классу бытовых, материальных вещей, понятия которых сформировались ещё в древности, иногда в ходе развития языка, путем общего согласия людей. Такое разнообразие понятий характерно для явлений абстрактных, субъективных, редко находящих применение в повседневной жизни. Кроме того, на содержание понятия накладывают отпечаток особенности познающего лица и свойства определяемого явления. Для эффективного исследования политических партий в качестве наиболее важных свойств можно выделить тройственный характер сущности партий.
Данное свойство, хотя и проявляется самым различным образом, но просматривается во всех сторонах жизнедеятельности партий. Так, при отнесении политических партий к какой-либо сфере жизни человека их тройственность проявляется в том, что политические партии возможно рассматривать как социальное явление, как научный объект и как правовое явление. При выделении партий из группы сходных политических явлений также проявляется их тройственных характер. Можно рассматривать политические партии в трех основных аспектах: «политические партии во власти», «политические партии как особые организации», «политические партии как форма реализации прав индивида». Тройственный характер партий также обуславливает особенности их правового регулирования. Это проявляется как в истории их регулирования, когда можно ясно выделить этапы регулирования «партий во власти», «партий как особых организаций», «партий как формы реализации прав индивида», так и в законодательном закреплении понятия партий, когда в данном понятии можно выделить признаки ««партий во власти», «партий как особых организаций», «партий как формы реализации прав индивида», которые закреплены как по отдельности, так и совместно.
Если углубляться в тему понятия политической партии, то здесь тройственный характер партий выражается в выделении нескольких видов таких понятий. Это социальные понятия, научные понятия, правовые (законодательные) понятия. Под социальными понятиями политических партий понимается такой взгляд, который сложился в обществе, в отдельных социальных группах на сущность партий, их место и роль в данном социуме в данное время. В рамках данной работы более интересны два других вида понятий - научные и правовые. В науке вопрос о понятии партий относится к одному из дискуссионных. Например, в 1967 году У.Н.Чэмбэрс указывал, что «политические партии, в современном смысле, могут быть понимаемы как относительно прочные социальные формирования, которые добиваются должностей или власти в правительстве, имеют структуру или организацию, которые объединяют лидеров в руководящие центры для получения общественной поддержки в важной политической области, и имеют свои местные замкнутые группы, производителей внутригрупповых перспектив или, по крайней мере, символы отождествления или лояльности».99 В 1973 году Л.Эпстейн писал, что «под политическими партиями понимается любая группа, как бы свободно она не была организованна, добивающаяся выборных правительственных должностей под своим «символом». Наличие этого «символа», который может, как присутствовать, так и отсутствовать на выборах, является более решающим элементом определения, чем организованность». 00 Дж.А.Шлезингер в 1985 году называл партиями «группу, организованную для приобретения контроля над правительством от имени группы, победившей на государственной должности».101 Э.Бурк в 1770 году понимал под партией «корпорацию людей, объединенных для содействия национальному интересу их общими усилиями под некоторыми особыми принципами, относительно которых они полностью согласны». Дж.Сартори в 1976 году определил партию «как любую политическую группу, принимающую активное участие в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в государственные учреждения».103 В 1980 году Р.Хакшорн понимал под политической партией «автономную группу граждан, имеющую цель выдвинуть своих кандидатов и бороться на выборах в надежде добиться контроля над правительственной властью путем завоевания должностей в государственных учреждениях и организации правительства».
Правовые принципы статуса политических партий
Итак, обращение к проблематике политических партий показывает отсутствие однозначности в оценке роли политических партий как конституционно-правового института. В то же время интересным, проблемным и дискуссионным вопросом является вопрос о достаточности и успешности регулирования правового статуса данного института.
Принятие Федерального закона «О политических партиях» стало результатом борьбы между различными инициативными группами, предлагавшими различные законопроекты. Так, к концу января 2001 года в Государственную Думу Российской Федерации было внесено 5 законопроектов: проект федерального закона "О политических партиях", внесенный Президентом Российской Федерации, законопроект "О политических партиях в Российской Федерации", внесенный депутатом Шейным О.В., проект федерального закона "О политических партиях", внесенный депутатами Похмелкиным В.В. и Юшенковым С.Н., законопроект "О политических партиях и иных политических объединениях", внесенный депутатами Рыжковым В.А., Лысенко В.Н. и Игруновым В.В., проект федерального закона "О политических партиях в Российской Федерации", внесенный депутатом А.В.Шишловым. Между законопроектами существовали концептуальные различия.
Так, президентский законопроект отличался четкой направленностью на обеспечение финансовой, информационной открытости процессов создания и деятельности партий, на расширение возможностей государственного контроля в этой сфере и общим высоким уровнем гарантированности прав политических партий и их членов. Законопроектом устанавливались требования, предъявляемые к партиям: общая численность членов партии - не менее 10 тысяч граждан Российской Федерации при наличии в каждом региональном отделении не менее 100 членов, расположение руководящих, иных органов партии и ее структурных подразделений на территории Российской Федерации. В целях обеспечения финансовой прозрачности деятельности партий законопроектом определялся порядок формирования имущества партии, а также порядок представления ежегодных финансовых отчетов. В качестве одного из видов государственной поддержки партий предусматривалось ежегодное государственное финансирование партий по результатам их участия в выборах. Законопроектом устанавливался 2-летний переходный период для преобразования действующих общероссийских политических общественных объединений в политические партии, в течение которого за ними сохраняются права на участие в выборах. С другой стороны, согласно концепции данного законопроекта не предусматривалось создание межрегиональных, региональных, местных политических партий, а также иных политических объединений. Право самостоятельно выдвигать кандидатов на выборах получили только политические партии.
Депутаты Похмелкин В.В. и Юшенков С.Н. внесли в Государственную Думу законопроект, который отличался от президентского законопроекта рядом концептуальных положений. Так, законопроект не предусматривал в качестве обязательного признака партии минимальную общую численность и численность членов региональных отделений партии. Авторы устанавливали только два требования для общероссийской партии: наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации и нахождение руководящих, иных органов и структурных подразделений на территории Российской Федерации. Представленный проект также предусматривал оказание государственной поддержки партиям, но при этом не предусматривал их финансирования из государственного бюджета. Кроме того, наряду с партиями право выдвигать кандидатов на выборах закреплялось и за другими политическими объединениями. При этом, как и в президентском законопроекте, не предполагалось создания межрегиональных, региональных, местных партий. Законопроект также предусматривал возможность преобразования в политическую партию любых видов общероссийских общественных организаций и движений.
Законопроект, внесенный депутатом А.В.Шишловым, отличался следующими особенностями: предусматривалось создание региональных партий, закреплялось исключительное право партий на выдвижение кандидатов на выборах, использовались новые в российском законодательстве понятия «партийный арбитраж» и «партийная фракция», ежегодные размеры пожертвований на нужды партии не ограничивались предельными суммами, предусматривалось государственное финансирование партий в трех формах — на участие партий и выдвинутых ими кандидатов в выборах, на поддержку деятельности партий и на обеспечение деятельности фракций в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, в выборных органах местного самоуправления, а также повышался уровень информационных гарантий в виде закрепления обязательного доступа к партийной информации через сайты в Интернете.
Законопроектом, внесенным депутатом О.В.Шейным, поддерживалась идея о создании как общероссийских, так и региональных партий, а также закреплялись понятия общероссийской, межрегиональной и региональной партии. При этом подчеркивалось, что политические партии и группы граждан являются единственными формами общественных инициатив, полномочными выдвигать кандидатов на выборах. Однако понятий «группа граждан» и «форма общественных инициатив» законопроект не раскрывал. Вопрос о возможности государственного финансирования партий решался положительно, но средства из федерального бюджета предполагалось выделять только общероссийским партиям, партии регионального уровня должны были финансироваться из бюджетов соответствующих уровней. Также в данном проекте федерального закона отсутствовали нормы о сроке преобразования общероссийских политических общественных объединений, об организации органов партии и о правовых последствиях длительного неучастия партии в выборах.
Законопроект, внесенный депутатами В.А.Рыжковым, В.Н.Лысенко, В.В.Игруновым, значительно отличался от иных законопроектов тем, что формально включал в сферу своего регулирования статус, как политических партий, так и иных политических объединений. Авторы законопроекта выделяли три организационно-правовых формы политических объединений: политические партии, политические организации и политические движения. При этом политическое движение не имело обязательного членства, политическая организация предусматривала возможность как индивидуального (физические лица), так и коллективного (юридические лица) членства, а политическая партия характеризовалась индивидуальным членством. Особенностью статуса партии являлось ее исключительное право выдвигать из числа своих членов списки кандидатов при проведении выборов по пропорциональной системе. При этом к партии предъявлялось требование о создании региональных отделений на территориях в более чем половине субъектов Российской Федерации с численностью не менее 50 человек в каждом. Законопроект указывал, что в России могут создаваться общероссийские, межрегиональные, региональные и местные политические объединения любого вида. Проект регулировал и некоторые вопросы создания парламентских фракций политических объединений, а также определял возможность получения политическими объединениями и их парламентскими фракциями государственного финансирования. Авторы законопроекта не устанавливали предельного размера пожертвований и добровольных взносов на нужды политического объединения. Законопроект выгодно отличался от других вариантов тем, что сравнительно подробно регулировал ответственность за нарушения законодательства о политических объединениях.
Похожие диссертации на Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации
