Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности политических партий в Российской Федерации
1. Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности 14
2. Общая характеристика конституционно-правовой ответственности политических партий 35
3. Система мер конституционно-правовой ответственности политических партий 55
Глава 2. Законодательная регламентация мер конституционно-правовой ответственности политических партий
1. Отказ в государственной регистрации политической партии 80
2. Приостановление деятельности политической партии 111
3. Ликвидация политической партии по решению суда 130
Заключение 156
Библиографический список 159
Приложение 187
- Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности
- Система мер конституционно-правовой ответственности политических партий
- Отказ в государственной регистрации политической партии
- Ликвидация политической партии по решению суда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием Федерального закона «О политических партиях» в Российской Федерации сложились следующие основные векторы развития современной партийной системы: во-первых, это формирование крупных политических партий, способных в масштабах страны реализовывать свои функции; во-вторых, наделение политических партий широким кругом полномочий в сфере организации публичной власти; в-третьих, усиление роли парламентских политических партий; в-четвертых, постепенное планомерное совершенствование законодательства о политических партиях. Во многом такой законодательный подход оправдан, поскольку политические партии являются особым видом общественных объединений, деятельность которых непосредственно сопряжена с функционированием публичной власти. Политические партии обеспечивают политическое взаимодействие гражданского общества и государства, создают реальную возможность для участия граждан в решении стратегических государственных вопросов и, тем самым, выступают необходимым элементом современного правового государства. Однако реализация политическими партиями указанных функций должна происходить исключительно легитимными способами. Конституцией Российской Федерации установлено, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. В этой связи особое значение приобретает институт конституционно-правовой ответственности политических партий.
За последние десять - пятнадцать лет теория конституционно-правовой ответственности получила второе рождение и заслужила повсеместное научное признание. За указанный период времени по тематике конституционно-правовой ответственности были защищены четыре диссертации на соискание
ученой степени доктора юридических наук и более двадцати диссертаций - на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Преобладающая часть указанных научных работ была посвящена исследованию конституционно-правовой ответственности органов публичной власти и субъектов избирательного процесса. Вместе с тем, вопросы конституционно-правовой ответственности политических партий фактически выпали из объекта научного исследования, однако политические партии продолжают оставаться ключевыми субъектами конституционных правоотношений и их роль только усиливается.
Привлечение политических партий к конституционно-правовой ответственности затрагивает интересы очень большого круга лиц, поэтому основания и порядок применения мер конституционно-правовой ответственности должны быть четко регламентированы. Однако действующее федеральное законодательство характеризуется отсутствием комплексного системного подхода к нормативному закреплению оснований и мер конституционно-правовой ответственности политических партий. Во-первых, законодательно не отграничены меры конституционно-правовой ответственности от иных мер конституционно-правового принуждения, применяемых к политическим партиям. Во-вторых, применяемые к политическим партиям меры конституционно-правовой ответственности влекут правовые последствия, которые не в полной мере отражают наказательный (карательный) характер конституционно-правовой ответственности. Наконец, в-третьих, чрезмерная либерализация законодательства приводит к тому, что применение такой меры конституционно-правовой ответственности, как принудительная ликвидация, приобретает характер экстраординарного явления. В этой связи проведение научного исследования по указанной тематике представляется актуальным и востребованным.
Степень научной разработанности темы исследования. Некоторые аспекты конституционно-правовой ответственности политических партий исследовались в рамках теории конституционно-правовой ответственности отдельными учеными: С.А. Авакьяном, М.П. Авдеенковой, В.А. Виноградовым, В.В. Игнатенко, С.Д. Князевым, Н.М. Колосовой, В.О. Лучиным, Ж.И. Овсепян
и др. Вопросы о мерах конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям, рассматривались в научных статьях А.А. Конд-рашева, В.В. Лапаевой, Т.Е. Мельника и А.В. Селивончика.
Исследование конституционно-правовой ответственности политических партий в рамках анализа юридической ответственности политических партий было проведено А.Л. Бураковским. Конституционно-правовая ответственность как элемент конституционного статуса политических партий была исследована в научных трудах Б.Т. Байковой, А.Н. Волобуевой, А.Д. Ермаковой, СЕ. Заславского, А.Н. Кокотова, Ю.С. Тихомировой, В.Н. Шеломенцевой.
Однако комплексный анализ конституционно-правовой ответственности политических партий в форме самостоятельных научных работ до настоящего времени не проводился. Поэтому в науке конституционного права не нашли своего отражения такие вопросы, как особенности конституционно-правовой ответственности политических партий, соотношение мер конституционно-правовой ответственности с иными мерами конституционно-правового принуждения, применяемыми к политическим партиям, источники, основания и порядок применения мер конституционно-правовой ответственности политических партий.
Объект исследования. Объектом данного диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу применения к политическим партиям мер конституционно-правовой ответственности.
Предмет исследования. Предметом научного исследования диссертации являются теоретические положения науки об особенностях конституционно-правовой ответственности политических партий, нормы права, устанавливающие основания и порядок применения к политическим партиям мер конституционно-правовой ответственности, а также правоприменительные акты судебных и иных органов государственной власти.
Целью исследования является комплексный анализ особенностей конституционно-правовой ответственности политических партий и выработка
предложений по совершенствованию правовой регламентации конституционно-правовой ответственности политических партий.
Задачи исследования детерминированы поставленной целью и предполагают:
выявление особенностей конституционно-правовой ответственности политических партий;
определение оснований конституционно-правовой ответственности политических партий;
выявление мер конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям;
отграничение мер конституционно-правовой ответственности от иных мер конституционно-правового принуждения, применяемых к политическим партиям;
анализ законодательной регламентации мер конституционно-правовой ответственности;
6) формулирование конкретных предложений по совершенствованию
действующего федерального законодательства, являющегося источником кон
ституционно-правовой ответственности политических партий.
Вместе с тем, целью диссертационного исследования не ставится анализ мер конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям за избирательные правонарушения. Поэтому за рамками настоящего исследования остаются вопросы конституционно-правовой ответственности политических партий, обладающих специальным конституционным статусом избирательного объединения. Анализ особенностей конституционно-правовой ответственности политических партий со специальным конституционным статусом избирательного объединения предполагает самостоятельный объект научного исследования и по своему объему претендует на отдельную диссертационную работу.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частнонаучных методов научного познания. Из общих методов
познания диссертантом были использованы методы анализа, синтеза, сравнения, логический метод и системный метод. Из группы частнонаучных методов познания были использованы: метод сравнительного правоведения; формально-юридический метод; метод толкования права.
Теоретическую основу исследования образуют научные труды ученых-правоведов по общей теории права и отдельным отраслям права.
Основу теории юридической ответственности заложили теоретики права: С.С. Алексеев, СИ. Братусь, О.С. Иоффе, СИ. Кожевников, В.Н. Кудрявцев, О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянц, Р.К. Русинов, И.С. Самощенко, А.А. Собчак, М.С. Строгович, В.А. Тархов, М.Ф. Фарукшин, P.O. Халфина, А.Ф. Черданцев, Е.В. Черных, М.Д Шаргород-ский, Л.С. Явич и др.
Исследование природы конституционно-правовой ответственности невозможно без уяснения общих положений о государственно-правовом принуждении, представленных в работах В.Д. Ардашкина, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахраха, В.М. Ведяхина, А.И. Каплунова, В.В. Серегиной, Ж.И. Овсепян, Т.Б. Шубиной и других ученых.
Отдельные вопросы конституционно-правовой ответственности были исследованы в советский период такими авторами как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская и др.
Современную теорию конституционно-правовой ответственности составляют работы С.А. Авакьяна, М.П. Авдеенковой, Е.А. Агеевой, И.Н Барцица, В.А. Батюшенкова, В.Н. Белоновского, Е.Д. Виатра, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, В.А. Гаджиева, О.В. Гороховцева, А.А. Дабалаева, Д.О. Дмитриева, Ю.А. Дмитриева, Л.В. Забровской, А.В. Зиновьева, В.В. Игнатенко, Ф.Ш. Измайловой, М.Н. Карасева, С.Д. Князева, Н.М. Колосовой, А.А. Конд-рашева, А.А. Кочерга, Е.В. Кошелева, М.А. Краснова, Т.Г. Левченко, Д.А. Ли-пинского, В.О. Лучина, М.С. Матейковича, М.М. Мокеева, Ж.И. Овсепян, А.Л. Сергеева, А.Г. Сидякина, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой (Конюховой), Л.В. Федуловой, Д.Т. Шона, А.Е. Штурнева, Б.С. Эбзеева и др.
Отдельные аспекты конституционно-правовой ответственности политических партий были рассмотрены в работах Б.Т. Байковой, А.Л. Бураковского, А.Н. Волобуевой, А.Д. Ермаковой, СЕ. Заславского, А.А. Кондрашева, А.Н. Кокотова, В.В. Лапаевой, Т.Е. Мельника, А.В. Селивончика, Ю.С. Тихомировой, В.Н. Шеломенцева, Ю.А. Юдина и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство (федеральные конституционные законы, федеральные законы), подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, судебные постановления Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов общей юрисдикции, правоприменительные акты Министерства юстиции Российской Федерации.
Научная новизна исследования настоящей работы заключается в том, что представляет собой первый опыт диссертационного исследования особенностей конституционно-правовой ответственности политических партий, поскольку до настоящего времени в науке конституционного права отсутствовали монографические или диссертационные работы по исследуемой тематике.
По итогам диссертационного исследования на защиту выносятся следующие основные положения и выводы.
1. Конституционно-правовая ответственность политических партий - это
имеющая наказательный характер итоговая негативная государственно-
правовая оценка совершенного политической партией конституционного пра
вонарушения, выражающаяся в непредоставлении, лишении или ограничении
конституционного статуса политической партии.
2. Фактическим основанием конституционно-правовой ответственности
политических партий является совершение политической партией конституци
онного правонарушения, обладающего признаками общественной вредности,
противоправности и виновности. Выделяются три группы конституционных
правонарушений, выступающих основаниями конституционно-правовой ответственности политических партий:
конституционные правонарушения, связанные с нарушением принципа конституционности политических партий и недопустимости осуществления экстремистской деятельности;
конституционные правонарушения, связанные с нарушением принципа невмешательства политических партий в деятельность органов публичной власти;
конституционные правонарушения, связанные с нарушением принципа специальной правоспособности политических партий.
Мера конституционно-правовой ответственности политических партий - это законодательно установленная мера наказательного характера, имеющая своим основанием конституционное правонарушение и направленная на непредоставление политической партии конституционного статуса (отказ в государственной регистрации), ограничение конституционного статуса политической партии (приостановление деятельности) или лишение политической партии конституционного статуса (принудительная ликвидация по решению суда).
Не являются мерами конституционно-правовой ответственности политических партий:
предупреждение политической партии об устранении допущенного нарушения;
приостановление деятельности политической партии в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»;
приостановление деятельности политической партии в соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении»;
приостановление деятельности политической партии в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»;
отказ в государственной регистрации политических партий за непредставление необходимых для государственной регистрации документов, пропуск
установленного срока для представления документов на государственную регистрацию;
- принудительная ликвидация по решению суда за отсутствие необходимого числа членов политической партии, отсутствие региональных отделений политической партии не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, нарушение порядка представления сведений, необходимых для ведения единого государственного реестра юридических лиц.
Установленная Федеральным законом «О политических партиях» невозможность приостановления деятельности или ликвидации политической партии в период проведения федеральных выборов является процессуальным ограниченным конституционно-правовым иммунитетом, закрепленным за политическими партиями в связи с их особым положением в избирательном процессе.
В рамках совершенствования законодательной регламентации меры конституционно-правовой ответственности, направленной на непредоставление конституционного статуса политической партии, предлагается установить обязательность направления политической партии решения об отказе в государственной регистрации, а также закрепить механизм официального опубликования решения об отказе в государственной регистрации политической партии.
В рамках совершенствования законодательной регламентации меры конституционно-правовой ответственности, направленной на ограничение конституционного статуса политической партии, предлагается установить невозможность приостановления деятельности политической партии за наиболее серьезные конституционные правонарушения, являющиеся самостоятельными основаниями ликвидации политической партии по решению суда.
В рамках совершенствования законодательной регламентации меры конституционно-правовой ответственности, направленной на лишение политической партии конституционного статуса, предлагается дополнить Федеральный закон «О политических партиях» новой мерой конституционно-правовой ответственности политических партий - запретом деятельности, сохранив лик-
видацию в качестве способа прекращения деятельности политической партии, не связанного с совершением конституционного правонарушения. Запрет деятельности политической партии, как мера конституционно-правовой ответственности, предполагает прекращение деятельности политической партии и невозможность ее повторной государственной регистрации.
Научная и практическая значимость исследования выражается в том, что диссертантом выявлены особенности конституционно-правовой ответственности политических партий, установлена система мер конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям, отграничены меры конституционно-правовой ответственности от иных мер конституционно-правового принуждения, применяемых к политическим партиям.
В ходе проведенной работы автором диссертации выявлены основные пробелы и недостатки правового регулирования конституционно-правовой ответственности политических партий, а также сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Выводы, сформулированные по итогам данного исследования, могут быть положены в основу законодательной и правоприменительной деятельности соответствующих органов государственной власти. Кроме этого отдельные тезисы настоящей диссертации могут быть использованы в образовательном процессе при преподавании таких дисциплин как «Конституционное право России» и «Парламентское право России».
Апробация результатов исследования. Основные тезисы и выводы диссертационного исследования отражены в научных публикациях по данной тематике. Результаты научной работы неоднократно выносились диссертантом на публичное обсуждение в рамках: научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (Иркутск, 2007 г.); научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» (Иркутск, 2008 г.); научно-практической конференции студентов и аспирантов факультета государственного и международного
права Байкальского государственного университета экономики и права (Иркутск, 2009 г.); научно-практической конференции «Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации» (Иркутск, 2010 г.); научно-практической конференции «Конституционное развитие России: практика и проблемы» (Иркутск, 2010 г.); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности» (Иркутск, 2011 г.).
Результаты научного исследования были использованы диссертантом при осуществлении законопроектной и экспертно-правовой деятельности в качестве научного сотрудника научно-исследовательского учреждения «Иркутский институт законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности
Многообразие субъектов, оснований и мер конституционно-правовой ответственности, отсутствие единого порядка применения мер конституционно-правовой ответственности и законодательного закрепления данного вида юридической ответственности привели к многообразию пониманий конституционно-правовой ответственности.
Исходным моментом в определении конституционно-правовой ответственности является установление особенностей лексического употребления указанной категории. Учеными повсеместно употребляются термины «государственно-правовая ответственность» , «ответственность по государственному праву» , «публично-правовая ответственность» , «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность».
Авторы, использующие понятие «публично-правовая ответственность», признают, что публично-правовая ответственность по своему объему шире конституционно-правовой ответственности и соотносятся они как целое и частное . В отношении же иных используемых в научной литературе терминов («государственно-правовая ответственность», «ответственность по государственному праву», «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность») сформировались многообразные подходы их соотношения.
В одной из первых научных статей по конституционно-правовой ответственности Т.Д. Зражевская употребляет категории «ответственность по государственному праву» и «государственно-правовая ответственность» как синонимы и понимает под ними «принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм государственного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм (институтов) государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан» . В дальнейшем Т.Д. Зражевская совместно с Н.А. Бобровой подтверждают тезис о единообразном понимании «ответственности по государственному праву» и «государственно-правовой ответственности» , и вводят наряду с указанными категориями термин «конституционная ответственность», который по своему объему гораздо шире первых. По их мнению, конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Далее авторы отмечают, что «площадь» пересечения социальной и юридической ответственности есть конституционная ответственность как особая категория социальной ответственности и высшая форма юридической ответственности. Конституционная ответственность - единственная из юридических видов ответственности, понимаемая не только в качестве вида правовой ретроспекции, применения отраслевых санкций, но и в качестве позитивно ответственного состояния, конституционного уровня ответственности.
Близко к идеям Т.Д. Зражевской и Н.А. Бобровой стоит позиция Н.В. Витрука, который также различает отдельно «государственно-правовую ответственность» и отдельно «конституционную ответственность», при этом не признает за последней отраслевой характер. По его мнению, конституционная ответственность имеет надотраслевой характер и заключается в активной позиции государства по соблюдению принципов верховенства Конституции, ее непосредственного действия на территории России, реализации конституционных принципов и норм в текущем (отраслевом) законодательстве, судебной и правоприменительной практике.
В современной литературе большинство авторов используют термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» в качестве равнозначных. Однако отдельные ученые придерживаются иного мнения. Так, А.В. Зиновьев полагает, что конституционно-правовая ответственность - это два вида ответственности: конституционная и правовая ответственность. Первая наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления; вторая включает в себя правовую ответственность за нарушения Конституции иными субъектами по другим отраслям права. В соответствии с позицией, предложенной А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности. Данные авторы констатируют, что конституционно-правовая ответственность предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закреп ленных нормами конституционного права. В свою очередь, конституционная ответственность предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Поэтому при выделении признаков конституционно-правовой ответственности необходимо выделять только те теоретические положения, которые характеризуют отраслевую разновидность юридической ответственности за нарушение конституционно-правовых норм, независимо от особенностей лексического употребления.
Придерживаясь мнения о тождественности «конституционной ответственности» и «конституционно-правовой ответственности», мы будем использовать понятие «конституционно-правовая ответственность», поскольку рассматриваемый нами вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права. Подобное обстоятельство не отвергается и теми представителями, которые употребляют понятие конституционной ответственности, поскольку пределы применения конституционной ответственности ограничены рамками конституционного права.
Следует учитывать, что иногда в юридической литературе (причем как в советской, так и в современной) понятие «государственно-правовая ответственность» употребляется для обозначения отраслевой разновидности юридической ответственности за нарушение конституционно-правовых норм. Такое употребление объясняется историческими особенностями наименования самой отрасли конституционного права, которая ранее именовалось государственным правом. Поэтому, как отмечают А.А. Безуглов и С.А. Солдатов, понятия «государственно-правовая ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» воспринимаются как идентичные, а переименование рассматривается как своеобразная дань моде. Кроме этого, вывод о тождественности понятий «государственно-правовая ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» подтверждается С.А. Авакьяном, который в своих первых работах по исследуемой теме употреблял первое понятие, а сейчас отстаивает позицию употребления категории «конституционно-правовая ответственность».
Для выделения признаков (особенностей) конституционно-правовой ответственности необходимо учитывать существующие в юридической литературе мнение о позитивном и негативном аспектах юридической ответственности. Помимо классического понимания юридической ответственности как ответственности за совершение правонарушения (ретроспективная юридическая ответственность), большая группа авторов (Б.Т. Базылев, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, П.Е. Недбайло, В.А. Тархов, М.С. Строгович, В.С. Афанасьев, Е.А. Сунцова, АЛ. Чирков, М.А. Краснов) выделяют позитивную (проспективную, активную) ответственность. При этом основой для выделения указанного «вида» («аспекта») юридической ответственности выступает общефилософское определение ответственности, в соответствии с которым «социальная ответственность личности существует, по крайней мере, в двух ипостасях: в виде ответственности позитивной (активной) и ретроспективной, наступившей для лица, совершившего антиобщественный поступок». А поскольку юридическая ответственность является одной из форм социальной ответственности, то ей присущи все основные свойства последней. Подобный подход раздвигает грани понимания юридической ответственности как ответственности за прошлое (за совершение правонарушения). Основной аргумент сторонников позитивной ответственности состоит именно в том, что она побуждает к действию, обеспечивает позитивные результаты и сама по себе не преследует цели наказания.
Одновременно с этим существует позиция ученых, отрицающих существование позитивного аспекта юридической ответственности (С.Н. Братусь, Д.И. Бернштейн, Н.А. Духно, В.И. Ивакин, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевников, Н.С. Малеин, Е.Л. Поцелуев, Р.К. Русинов, И.С. Самощенко, А.А. Собчак, М.Х. Фарукшин, А.Ф. Черданцев, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич). С позиции указанных авторов, не следует обязанность и правомочие смешивать с ответственностью. Сознание долга способствует правомерному поведению и уменьшению противоправных поступков и, тем самым, сужению применения юридической ответственности, но такова природа всякой исполняемой в соответствии с законом сознательной обязанности. Но, будучи элементом правового и нравственного сознания, такое сознание не входит в право как в систему норм и тех юридических действий, которые действительно возникают в связи с реализацией санкций, заложенных в юридических нормах, вследствие правонарушений .
По этому поводу Б.А. Страшун отмечает; «Одно дело, когда мы говорим о круге задач и полномочий, за которые отвечает должностное лицо. Другое дело, когда мы говорим, что это лицо или орган подвергается санкциям, а точнее неблагоприятным последствиям». Соглашаясь со справедливым замечанием данного автора, предлагаем рассматривать юридическую ответственность именно в качестве реакции государства на совершенное правонарушение (ретроспективная юридическая ответственность, узкий подход, криминологическая теория ответственности).
Система мер конституционно-правовой ответственности политических партий
В юридической науке вопрос о мерах конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям, является дискуссионным. Поскольку вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий является мало исследованным, то в научной литературе можно встретить различные мнения по поводу мер конституционно-правовой ответственности, применяемых к политическим партиям.
Так, В.А. Виноградов в качестве мер конституционно-правовой ответственности политических партий выделяет: 1) роспуск (ликвидацию); 2) временное ограничение прав; 3) оценочные конституционно-правовые санкции; 4) конституционно-правовые санкции, имеющие имущественный характер. Автор выделяет указанные меры конституционно-правовой ответственности политических партий на основании анализа законодательства иностранных государств, однако данная классификация характерна и для отечественного законодательства.
В соответствии с подходом, предложенным А.А. Кондрашевым, конституционно-правовая ответственность политических партий в Российской Федерации включает три вида мер; 1) предупреждение; 2) приостановление деятельности; 3) ликвидацию по решению суда. Аналогичных взглядов на меры конституционно-правовой ответственности политических партий придерживается Н.М. Колосова. Несколько по-иному формулирует меры конституционно-правовой ответственности политических партий Ж.И. Овсепян, которая выделяет: 1) возложение обязанности устранить нарушение; 2) приостановление деятельности; 3) принудительную ликвидацию .
Более широко определяет систему мер конституционно-правовой ответственности А.Л. Бураковский, который, кроме предупреждения, приостановления деятельности и ликвидации, в качестве мер конституционно-правовой ответственности политических партий выделяет также меры, которые налагаются на политическую партию как на субъект избирательного процесса. А.В. Селивончик также включает меры конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения в систему мер конституционно-правовой ответственности политической партии. По его мнению, мерами конституционно-правовой ответственности политических партий являются: 1) отказ в регистрации кандидата (списка кандидата); 2) отмена решения о регистрации кандидата (списка кандидата); 3) признание избрания зарегистрированного кандидата (списка кандидатов) недействительным; 4) ликвидация.
Некоторые исследователи выделяют виды мер конституционно-правовой ответственности политических партий в зависимости от источника их нормативного закрепления. Так, А.Д. Ермаков в качестве мер конституционно-правовой ответственности выделяет:
- меры, которые предусмотрены Федеральным законом «О политических партиях»: 1) приостановление деятельности; 2) ликвидация;
- меры, которые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»: 1) предостережение; 2) предупреждение; 3) приостановление деятельности; 4) ликвидация;
- меры, которые предусмотрены избирательным законодательством: 1) отказ в регистрации; 2) аннулирование (отмена) регистрации;
- меры, которые предусмотрены федеральными конституционными законами о военном положении и о чрезвычайном положении: приостановление деятельности.
Как видно, большинство подходов к определению системы мер конституционно-правовой ответственности политических партий основывается на законодательных формулировках и заимствует терминологию федерального законодательства. Однако такой автор, как СЕ. Заславский, отходит от легальных терминов и выделяет следующие меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к политическим партиям: 1) принудительное лишение индивидуального правового статуса; 2) изменение специального статуса политической партии; 3) отказ в совершении юридически значимого действия; 4) отмена юридически значимого результата; 5) принуждение к исполнению возложенной обязанности; 6) оценочные санкции (предупреждение, предостережение). Обобщая изложенные выше подходы, отметим, что одна группа авторов систему мер конституционно-правовой ответственности определяет достаточно узко и включает в нее меры конституционно-правовой ответственности, установленные Федеральным законом «О политических партиях», а также находящимся с ним в системной связи Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности». Другая же группа правоведов включает в систему мер конституционно-правовой ответственности политических партий как меры, предусмотренные избирательным законодательством, так и меры, предусмотренные федеральными конституционными законами о военном положении и о чрезвычайном положении.
Считаем, что не все выделяемые в научной литературе меры конституционно-правовой ответственности политических партий являются таковыми.
Во-первых, существенными особенностями обладают меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к политическим партиям со специальным конституционным статусом избирательного объединения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное объединение - это политическая партия.
В теории права наряду с общим субъектом права выделяется специальный субъекта права, а также специальный субъект правонарушения. А.А. Стремоухов отмечает, что свойствами, персонифицирующими субъект права в качестве специального, являются наличие специальной правосубъектности и обладание специальным правовым статусом. Специальная правосубъектность включает специальную правоспособность и специальную дееспособность, позволяющие субъекту выступать в качестве носителя особых прав и обязанностей и реализовывать их в соответствующих правоотношениях. Специальный правовой статус представляет собой совокупность особых прав и обязанностей, сам факт обладания которыми непосредственно зависит от принадлежности субъекта к той или иной социальной группе.
По мнению Р.П. Мананкова, специальный правовой статус (правовой модус) свое выражение находит в специальной правоспособности и особых правах и обязанностях граждан. Сами же эти права (их можно назвать модусными) -именно субъективные права, а не элементы правоспособности. Они возникают на основе специальной правоспособности и обусловлены соответствующими юридическими фактами.
В связи с этим участие политической партии в выборах предполагает приобретение политической партией нового конституционного статуса - статуса избирательного объединения. Поэтому при привлечении политической партии к конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения политическая партия должна обладать свойствами специального субъекта. Для приобретения специального конституционного статуса избирательного объединения политическая партия должна соответствовать двум условиям. Во-первых, в соответствии со ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» право на участие в выборах у политической партии возникает после государственной регистрации региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Поэтому зарегистрированная политическая партия, не имеющая региональных отделений не мене чем в половине субъектов Российской Федерации, не может участвовать в выборах и приобрести указанный специальный конституционный статус. Во-вторых, для приобретения специального статуса политическая партия должна выдвинуть список кандидатов на выборные должности.
Отказ в государственной регистрации политической партии
Отказ в государственной регистрации политической партии как мера конституционно-правовой ответственности выражается в непредоставлении политической партии общего конституционного статуса. Негативным последствием применения данной меры конституционно-правовой ответственности является невозможность приобретения статуса зарегистрированной политической партии.
Основания отказа в государственной регистрации политической партии установлены Федеральным законом «О политических партиях». При этом порядок применения указанной меры конституционно-правовой ответственности установлен Федеральным законом «О политических партиях» и Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», который применяется к отношениям по государственной регистрации политических партий в части, не урегулированной специальным законом. Необходимо учитывать, что положения Федерального закона «Об общественных объединениях», касающиеся государственной регистрации общественного объединения, не применимы к политическим партиям .
В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О политических партиях» политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если:
1) положения устава политической партии противоречат Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам;
2) наименование и (или) символика политической партии не соответствуют требованиям статей 6 и 7 Федерального закона «О политических партиях»;
3) не представлены документы, необходимые для государственной регистрации политической партии;
4) федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям Федерального закона «О политических партиях»;
5) нарушены сроки представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии;
6) не устранены нарушения, послужившие основанием для приостановления государственной регистрации политической партии.
Ранее мы уже обращали внимание на то, что не все установленные законом основания отказа в государственной регистрации политической партии являются конституционными правонарушениями. Поэтому основаниями конституционно-правовой ответственности политических партий в форме отказа в государственной регистрации являются следующие конституционные правонарушения: 1) противоречие положений устава политической партии Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам; 2) несоответствие наименования и (или) символики политической партии требованиям статей 6 и 7 Федерального закона «О политических партиях»; 3) несоответствие информации, содержащейся в представленных для регистрации документах, требованиям Федерального закона «О политических партиях»; 6) неустранение нарушения, послужившего основанием для приостановления государственной регистрации политической партии.
Рассмотрим каждое из указанных оснований более подробно. 1. Противоречие устава партии федеральному законодательству как основание отказа в государственной регистрации политической партии строится на системной связи со ст, 21 Федерального закона «О политической партиях». В данной статье установлен перечень положений, который в обязательном порядке отражается в уставе политической партии. Отсутствие любого из указанных положений является основанием отказа в государственной регистрации.
Так, при отказе в государственной регистрации политической партии «Либеральная Россия» уполномоченным федеральным органом установлено, что в нарушение пп. «в», «г», «з», «д», «и», «к» ст. 21 Федерального закона «О политических партиях» устав партии не содержит положения, определяющие: 1) ограничения по членству в политической партии; порядок приобретения и утраты членства в политической партии; 2) порядок учета членов политической партии (в уставе указан только орган, осуществляющий учет, и имеется отсылка к Положению об учете); 3) порядок реорганизации и ликвидации регионального отделения и иных (местных, первичных) структурных подразделений; права иных (местных, первичных) структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность иных (местных, первичных) структурных подразделений и порядок их отчетности; 4) полномочия и компетенцию руководящих и контрольных органов первичных отделений; 5) основания и порядок отзыва избранных членов руководящего и контрольного органов политической партии (членов ЦК, КРК); 6) порядок отзыва членов руководящих и контрольных органов регионального отделения; порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; 7) порядок отзыва выдвинутых политической партией и ее региональными отделениями кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Политические партии, будучи публичными субъектами, должны иметь идейные установки, цели, основные направления деятельности, которые в обязательном порядке закрепляются в уставе и программе партии.
Невозможно создание политических партий, деятельность которых направлена на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, Государство должно пресекать создание политических партий, которые ориентированы на осуществление экстремистской деятельности, посредством механизма отказа в государственной регистрации. В данном случае отказ в государственной регистрации политической партии выступает в качестве ответной негативной реакции государства на факт создания антиконституционной (экстремистской) организации. Так, Министерство юстиции сочло невозможным регистрацию «Трудовой России» и Российской коммунистической рабочей партии - революционной партии коммунистов: в первом случае из-за зафиксированной уставной цели «завоевания власти трудящимися», во втором - усмотрев в слове «революционный» готовность партии к насильственному изменению конституционного строя .
Представляется, что запись в уставе политической партии о целях осуществления экстремизма не следует рассматривать как попытку осуществления такой деятельности в будущем; это самостоятельное конституционное правонарушение, имеющее свою общественную вредность и за совершение которого наступают предусмотренная нормами конституционного права мера конституционно-правовой ответственности в форме отказа в государственной регистрации политической партии.
В теории права, в зависимости от особенностей объективной стороны правонарушения, выделяются правонарушения с усеченным составом. При этом необходимость выделения правонарушения с таким составом обусловливается перенесением груза ответственности за свое противоправное поведение на более ранний срок. Таким образом, еще будучи на стадии подготовки к осуществлению экстремисткой деятельности, такое поведение приобретает свое самостоятельное значение и формализуется в отдельный состав конституционного правонарушения. Общественная вредность подобного деяния заключается в том, что антиконституционная политическая партия пытается получить официальное государственное признание.
Благодаря уставу и программе партии рядовые граждане могут знакомиться с идейными ориентациями политических партий и определять для себя симпатии к тем или иным партиям. Для обеспечения такой возможности Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 289-ФЗ 61 были внесены изменения в Федеральный закон «О политических партиях», в соответствии с которыми на политические партии возлагается обязанность по предоставлению основных положений программы политической партии в «Российскую газету» для официального опубликования.
Ликвидация политической партии по решению суда
Принудительная ликвидация политической партии выступает наиболее строгой мерой конституционно-правовой ответственности политических партий. Негативным последствием применения данной меры конституционно-правовой ответственности является принудительное лишение политической партии конституционного статуса. Для признания ликвидации в качестве меры конституционно-правовой ответственности политической партии необходимо учитывать несколько обстоятельств.
Во-первых, ликвидация коллективных субъектов права в зависимости от субъекта инициирования дихотомически делится на два вида: добровольную ликвидацию по решению учредителей (участников, уполномоченного органа юридического лица) и принудительную ликвидацию по решению суда. В этой связи мерой конституционно-правовой ответственности политических партий является исключительно принудительная ликвидация, налагаемая по инициативе компетентных государственных органов на основании решения суда. Связано в это в первую очередь с государственно-принудительной природой конституционно-правовой ответственности.
Во-вторых, ликвидация по решению суда является лишь одним из способов принудительного прекращения деятельности коллективных субъектов права. При этом ликвидация имеет ярко выраженную гражданско-правовую природу и применяется в отношении коллективных субъектов права, организованных в форме юридического лица. Некоторые коллективные субъекты права создаются и действуют исключительно в форме юридических лиц, они не могут быть организованы в иной форме. Таким образом, являясь универсальным общеправовым механизмом прекращения правоспособности всех юридических лиц, принудительная ликвидация применительно к деятельности политических партий выступает как мера конституционно-правовой ответственности.
В-третьих, в результате применения указанной меры конституционно-правовой ответственности политическая партия фактически утрачивает не столько конституционный статус, сколько правовой статус в целом. Таким образом, можно утверждать, что данная мера конституционно-правовой ответственности лишена собственного конституционно-правового содержания, отражающего особенности исследуемого вида юридической ответственности.
В-четвертых, ликвидацию политической партии по решению суда как меру конституционно-правовой ответственности политических партий необходимо отличать от иных законодательно установленных мер, направленных на принудительное лишение правоспособности политической партии и иных общественных объединений. Так, п. 6 ст. 15 Федерального закона «О политических партиях» установлено, что в случае, если политическая партия в течение месяца со дня истечения шестимесячного срока со дня регистрации политической партии не представит в федеральный уполномоченный орган копии документов о государственной регистрации ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, документ о государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из единого государственного реестра юридических лиц. В данном случае признание документа о государственной регистрации политической партии утратившим силу выступает административным способом прекращения правоспособности политической партии, не подтвердившей свои статусные характеристики.
Аналогичные способы принудительного прекращения деятельности установлены в отношении иных общественных объединений. Ст. 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусмотрена возможность признания общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица. Такая форма прекращения деятельности общественного объединения изначально была введена в законодательство с установлением системы обязательной государственной регистрации юридических лиц и направлена на устранение общественных объединений, которые фактически прекратили свое существование. Основанием для применения данной меры является факт непредставления общественным объединением в уполномоченный государственный орган информации, свидетельствующей об осуществлении общественным объединением повседневной деятельности и предоставляемой в рамках осуществления государством контрольных функций в отношении общественных объединений. Ст. 21.1. Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» предусмотрено исключение юридического лица, прекратившего свою деятельность, из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа. В отличие от признания общественного объединения прекратившим свою деятельность, указанная мера применяется к юридическим лицам в административном порядке. При этом процедура применения такой меры включает в себя элементы защиты интересов кредиторов юридического лица, исключаемого из единого государственного реестра юридических лиц.
Кроме этого в соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Несмотря на прямое действие Конституции, запрет деятельности как способ прекращения деятельности согласно Федеральному закону «О противодействии экстремистской деятельности» возможен исключительно в отношении общественного объединения, не обладающего статусом юридического лица.
Таким образом, можно сделать вывод, что действующее законодательство устанавливает несколько способов принудительного прекращения деятельности политических партий. И только принудительная ликвидация по решению суда является мерой конституционно-правовой ответственности политических партий.
Источником конституционно-правовой ответственности политических партий в форме принудительной ликвидации по решению суда являются исключительно положения Федерального закона «О политических партиях» и Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». Ст. 41 Федерального закона «О политических партиях» установлены нормативные основания ликвидации политических партий; при этом п. 8 данной статьи предусмотрено, что политическая партия также может быть ликвидирована по основаниям, установленным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности». Основания принудительной ликвидации, установленные Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», являются общими для всех общественных и религиозных объединений.
Поскольку положения Федерального закона «Об общественных объединениях» и Федералъного закона «О некоммерческих организациях» в части, касающейся установления конституционно-правовой ответственности, не применимы к политическим партиям, то можно утверждатъ, что ст. 41 Федерального закона «О политических партиях» содержит закрытый перечень нормативных оснований принудительной ликвидации политических партий.
Однако на практике можно встретить ряд судебных решений, когда региональные отделения политических партий ликвидировались на основании п. 2 ст. 25 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»208 и п. 2 ст. 61 ГК209. При этом в одном случае, суд указывает в качестве основания ликвидации наличие грубых неустранимых нарушений закона210, а в другом случае - наличие допущенных при регистрации регионального отделения грубых нарушений, которые носят не устранимый характер. Однако в Федеральном законе «О политических партиях» данные деяния не указаны в качестве оснований ликвидации политических партий.
Похожие диссертации на Конституционно-правовая ответственность политических партий в Российской Федерации
