Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Правовой статус президента и его влияние на конституционную модель формы правления 15
1. Понятие конституционной модели формы правления. Отличительные черты ее республиканских разновидностей
2. Конституционный институт президентства и «нетипичные» формы правления в странах СНГ 15
ГЛАВА II Президент в системе организации верховной власти и особенности конституционных моделей формы правления в странах СНГ 73
1. Президент и Парламент в системе законодательной власти страны СНГ 73
1.1. Сложносоставной характер законодательной власти в современном государстве 73
1.2. Полномочия Президента по участию в законодательном процессе: право законодательной инициативы 83
1.3. Промульгация законов и право вето 88
1.4. Конституционная ответственность Парламента и Президента. Право Президента на досрочный роспуск Парламента 98
1.5. «Указное» правотворчество Президентов в странах СНГ 106
1.6. Политические и правовые способы упрочения положения Президента в системе государственной власти. Использование института референдума для продления собственных полномочий 121
2. Президент и Правительство в системе исполнительной власти стран СНГ 144
3. Президент, Парламент и судебная власть в странах СНГ 182
Заключение 198
Библиография 203
- Понятие конституционной модели формы правления. Отличительные черты ее республиканских разновидностей
- Конституционный институт президентства и «нетипичные» формы правления в странах СНГ
- Президент и Парламент в системе законодательной власти страны СНГ
- Президент и Правительство в системе исполнительной власти стран СНГ
Введение к работе
Важность и актуальность исследования новых государственных форм в странах, возникших на постсоветском пространстве, обусловливаются характером тех изменений, которые произошли в общественно-политической жизни на огромной территории бывшего Советского Союза, реалиями и тенденциями государственно-правового развития его бывших республик, объединившихся в Содружество Независимых Государств.
Действенность социально-экономических и политических реформ, проводимых в России и других странах СНГ, во многом определяется механизмом осуществления государственной власти, ее прямыми и обратными связями с населением. Основным звеном этого механизма является система организации верховной власти в государстве, которая в правовой науке получила наименование «форма правления».
Как свидетельствует исторический опыт, социальная стабильность и общественный прогресс связаны не именно с организацией какой-то определенной формы правления, а с тем, насколько приемлема и органична она для данной конкретной страны. Речь идет о соответствии выбранной конституционной модели правления совокупности социальных, этнических и исторических предпосылок: степени развития экономической системы, социальной структуры населения и его этнического состава, уровня политической и правовой культуры, традиционным воззрениям и психологии широких масс и ряда других факторов. От степени соответствия формы правления вышеназванным условиям, а также целям государственного строительства, его текущим и перспективным задачам, зависит успех проводимых преобразований, благополучие и процветание государствообразующего народа.
Выбор и строение формы правления, ее конституционная модель в значительной мере предопределяются правовым положением главы государства. Иными словами, статус главы государства является основополагающим для
5 конституционно-правовой характеристики формы правления, отнесения ее к тому или иному классификационному виду.
В начале 90-х годов прошлого столетия во всех странах СНГ ввели институт президентства, который, по мнению многих, был призван ускорить темпы социально-экономических реформ и укрепить систему государственной власти. Институт президентства составляют конституционно-правовые нормы, определяющие порядок избрания президента, его государственно-властные функции и полномочия, а также его отношения с другими органами государственной власти, прежде всего с парламентом и правительством. Поэтому при исследовании форм правления в странах СНГ необходимо провести критический анализ конституционно-правовых норм, закрепляющих правовой статус президента, а также сами правовые отношения, возникающие под воздействием этих норм.
Институт президентства как в России, так и в других странах СНГ за время его введения претерпевал в целом ряде республик Содружества значительные изменения. Правовой статус президента, его функции, полномочия и круг обязанностей во многих странах неоднократно менялись, что оказывало влияние и на существующие формы правления. Причем такие изменения касались, как правило, расширения полномочий президента, возрастания его роли и значения в системе высших органов государственной власти. С одной стороны, это стабилизировало социально-экономическую и политическую обстановку в большинстве государств СНГ. С другой — приводило к снижению роли парламентов и других звеньев государственного аппарата, что, по мнению некоторых специалистов и политиков, не соответствует критериям правового государства и гражданского общества.
Отсюда представляется, что форма правления в странах СНГ и содержание института президентства, который определяет конституционную модель этой формы, являются весьма сложными и актуальными проблемами как в теоретическом, так и в практическом отношении. Выявление адекватных подходов к определению формы правления, исследование ее соответст-
вия реальным условиям жизни в различных странах Содружества посредством изучения роли и значения института президентства в системе конституционного права этих стран — перспективное направление конституционно-правовой науки.
Степень разработанности темы. Принимая во внимание широту избранной темы и комплексность исследуемого объекта, всю совокупность используемых в настоящей работе источников, имеющих отношение к разрабатываемой проблематике, можно разделить на три группы. Во-первых, это труды, посвященные вопросу формы государства и формы правления. Здесь, в первую очередь, надо отметить сочинения классиков политико-правовой мысли Аристотеля, Ж. Бодена, Геродота, М. Вебера, М. Дюверже, Ш.Л. Монтескье, Платона, Полибия, Ж.-Ж. Руссо, а также выдающихся дореволюционных российских правоведов и философов А. С. Алексеева, Н. Н. Алексеева, Н. А. Захарова, В. В. Ивановского, П. Е. Казанского, Н. М. Коркунова, П. А. Сорокина, Л. А. Тихомирова, Б. Н. Чичерина, Г. Ф. Шершеневич, В. М. Хвостова.
К этой же группе относятся ставшие достойным продолжением классического наследия работы советских, современных российских и зарубежных авторов С. С. Алексеева, Ф. А. Ардана Р. Арона, К. В. Арановского, Й. Бла-гожа, Ф. М. Бурлацкого, А. Демишель, Ф. Демишель, Р. В. Енгибаряна, И. П. Ильинского, В. И. Каинова, Д.А. К еримова, А. И. Ковлера, С. А. Комарова, И. Д. Левина, М. Н. Марченко, А. Н. Медушевского, А. А. Мишина,
A. В. Мицкевича, Н. И. Матузова, А. В. Малько, Я. И. Опритова, А. Г. Орло
ва, В. С. Петрова, А. С. Пиголкина, М. Пикемаль, Л. П. Рожкова, В. А. Рощи-
на, С. В. Рябова, В. Н. Сафронова, Л. И. Спиридонова, Б. А. Стародубского,
Б. А. Страшуна, В. М. Сырых, Э. В. Тадевосян, Б. Н. Топорнина, В. Н. Хра-
панюка, А. Ф. Черданцева, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина, Ю. А. Юдина,
B. М. Якушина и др.
Во-вторых, это работы, посвященные специфике правового статуса главы государства и других высших органов государственной власти в Рос-
7 сии и иных странах, которые отражают, в той или иной степени, проблемы организации верховной власти в государстве. К ним относятся исследования С. А. Авакьяна, В. А. Ачкасова, Н. А. Бобровой, М. В. Баглая, Р. С. Болдыревой, А. А. Безуглова, Н. И. Бирюкова, И. Л. Волошенко, Л. Гарлицкого, Н. И. Грачева, Г. В. Дегтева, Ю. А. Дмитриева, А. А. Журавлева, Б. П. Елисеева, А. Д. Керимова, В. А. Кикотя, А. М. Ковалева, Е. И. Колюшина,
A. А. Котенкова, Е. М. Ковешникова, Ю. М. Козлова, М. А. Крутоголова,
B. О. Лучина, Е. А. Лукьяновой, А. В. Мазурова, М. А. Митюкова, Н. А. Ми
халевой, Л. А. Морозовой, А. М. Николаева, Л. А. Окунькова, И. Л. Петрухи-
на, А. Н. Пилипенко, В. И. Радченко, В. А. Рощина, Н. А. Сахарова,
В. М. Сергеева, С. А. Солдатова, Л. А. Стешенко, В. Н. Суворова, Ж. Шабо,
А. Н. Шохина, И. Я. Фойницкого, В. Е. Чиркина. В данной группе следует
выделить авторов из стран СНГ, чьи работы оказали серьезную помощь в
уяснении специфики организации верховной власти и статуса высших орга
нов власти в этих государствах: М. Б. Агаева, Ш. Алиева, С. Т. Амирбекова,
А. Ш. Арутюняна, А. В. Деметрашвили, В. Н. Дубовицкого, А. К. Котова,
Л. Т. Кривенко, А. Крутова, А. Н. Кудряченко, Б. А. Майлыбаева, В. А. Ма
линовского, А. Матюхина, М. Мустафаева, Р. Т. Окушеву, М. Пастухова,
М. Раева, В. Н. Реута, Г. С. Сапаргалиева, А. III. Султанова, Ж. Устимирова,
Г. А. Шмавоняна.
И, наконец, третью группу работ, на которую опиралось настоящее исследование, составляют труды ученых по теории права и конституционно-правовой проблематике, использовавшиеся для выяснения различных теоретических проблем политико-правового и методологического характера: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, М. М. Бартошека, Г. И. Иванец, И. В. Гойман-Калинского, Б. Гуггенбергера, Е. В. Колесникова, Е. И. Козловой, Н. А. Ко-котова, О. Е. Кутафина, Э. А. Позднякова, А. В. Полякова, В. В. Пылина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, В. И. Червонюка.
Несмотря на то что различные формы правления и статус главы республиканского государства неоднократно выступали в качестве объектов
8 различных научных исследований, до настоящего времени в юридической науке еще не выработано общепринятого понятия формы правления. Отсутствуют четко установленные критерии (признаки), позволяющие отделить одну республиканскую форму правления от другой. Не определен минимально необходимый каталог структурных элементов данной дефиниции, дающих возможность четко разграничить объект и предмет исследования при рассмотрении конституционной модели формы правления в какой-либо конкретной стране. Не существует единого мнения по вопросу о том, какие стороны отношений — юридические или фактические — следует брать за основу при выделении и классификации различных форм правления.
Кроме того, отдельные проблемы организации верховной власти в странах СНГ, статуса их высших органов не изучены в достаточной степени и носят во многом постановочный характер. В этих государствах и по настоящее время происходят процессы трансформации государственных форм, и поэтому, нередки случаи изменения статуса высших органов государственной власти (2000 г. — Молдова, 2003 г. — Туркменистан, 2004 г. — Грузия), что ведет и к изменению формы правления. Таким образом, некогда сформулированные в их отношении выводы требуют постоянного осмысления и внесения соответствующих уточнений.
Данное исследование проведено с позиций конституционно-правовой науки. В нем предпринята попытка учесть все новейшие тенденции в развитии правового положения высших органов государства и становлении конституционных моделей формы правления в странах Содружества.
Объектом научного исследования являются формы правления в государствах современного мира под углом зрения правового статуса главы государства.
Предметом исследования выступают состояние, факторы и условия, а также тенденции и перспективы развития конституционных моделей формы правления в странах СНГ на основе изучения конституционных характери-
9 стик статуса Президента как определяющего элемента для квалификации таких форм.
Цели и основные задачи настоящей работы. Цели диссертационного исследования заключаются в определении с сугубо юридических позиций содержания понятия формы правления, выявлении общего и особенного в конституционных моделях формы правления в странах СНГ, выяснении основных тенденций государственно-правового развития на постсоветском пространстве и путей совершенствования организации верховной власти в государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза.
В соответствии с целями были поставлены следующие задачи, требующие последовательного рассмотрения и разрешения:
определить правовое содержание категории «форма правления» и выделить государственно-правовые признаки, отделяющие одну форму правления от другой;
раскрыть содержание конституционно-правового института президентства и установить его влияние на конституционную модель формы правления республиканского государства;
конкретизировать место и роль президентов СНГ в системе осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти;
определить основные тенденции эволюции правового статуса высших органов государственной власти стран СНГ;
выявить общие и особенные (отличительные) черты в организации верховной власти в странах Содружества;
выделить основные тенденции трансформации форм правления в странах Содружества и провести их классификацию;
показать роль института президентства в странах СНГ и его влияние на классификацию форм правления в этих государствах.
Эмпирическая база и методология исследования. Эмпирическую базу настоящей работы составили: Конституции, законы, указы президентов, решения органов конституционного контроля практически всех стран СНГ и
10 конституции некоторых стран дальнего зарубежья. В ходе написания работы использовались материалы различных средств массовой информации о практике государственного строительства в странах Содружества, публикации в периодических изданиях и электронных средствах массовой информации, выступления ученых-государствоведов и политических деятелей.
В основе методологии исследования лежит комплексный подход, заключающийся в единстве двух способов — анализа и синтеза. Наряду с ним основным методом исследования является сравнительно-правовой метод, реализуемый как на теоретическом, так и на эмпирическом уровнях познания. Кроме того, использовались системный, историко-правовой, формально-юридический, описательный, геополитический, политологический, социологический и иные методы познания.
Научная новизна работы. Постановка проблем и выработка путей их решения предопределила научную новизну работы. В ней впервые в научной литературе предпринята попытка раскрыть содержание понятия формы правления как конституционно-правовой категории, выявлено определяющее влияние статуса главы государства на квалификацию конституционной модели формы правления. На основе сравнительно-правового анализа показаны общие и специфические черты организации верховной власти в странах СНГ, дана классификация форм правления в этих странах, выделены основные тенденции эволюции правового статуса высших органов государственной власти и направления развития форм правления в государствах Содружества. Тем самым критически осмыслены элементы президенционализма и парламентаризма, присущие формам правления всех государств постсоветского пространства; выявлены государственно-правовая специфика стран СНГ; внесены некоторые рекомендации по совершенствованию правового регулирования взаимоотношений высших органов государственный власти этих стран.
Положения, выносимые на защиту:
Понятие «форма правления» есть сугубо юридическая категория, определяющая правовую организацию (устройство) верховной власти в государстве и правовой порядок ее деятельности при принятии решений общегосударственного значения.
Правовая организация верховной власти в государстве закрепляется в его конституции. В ней содержатся указания, какие из органов государства относятся к высшим, порядок их формирования, закрепляется их правовое положение и характер взаимоотношений между собой. Поэтому для характеристики формы правления необходимо, в первую очередь, опираться на конституционную модель организации верховной власти, которая выступает как желаемый нормативный образец, архетип, идеальная схема, изображение адекватной организации и деятельности верховной государственной власти, ее modus vivendi — верный, правильный образ жизни и юридический способ существования;
Определяющим для квалификации конституционной модели формы правления в какой-либо конкретной стране является правовой статус главы государства (в республиках — президента), выступающий определяющим элементом, несущей конструкцией правовой организации верховной власти в государстве, вокруг функций и полномочий которого располагаются и действуют все другие сегменты (органы и иные структуры), составляющие верховную власть.
Правовой статус президента как главы республиканского государства, его место и роль в системе высших органов власти определяется системой конституционно-правовых норм и конституционно-правовых отношений, связанных с формированием и осуществлением президентской власти, его функций и полномочий, которые в совокупности составляют конституционно-правовой институт президентства. Институт президентства, устанавливал правовое положение президента, обусловливает тем самым и статус всех других высших, государственных органов, а значит и вид организации вер-
12 ховной власти, т. е. форму правления в государстве. Следовательно, содержание института президентства выступает основанием выделения различных республиканских форм правления и их научной классификации.
5. Президенты всех стран Содружества Независимых Государств обла
дают специфическим правовым статусом, весьма отличным от статуса глав
других республиканских государств современного мира. Это обусловливает
возникновение особого вида (ветви) государственной власти — президент
ской и обеспечивает нетипичный характер форм правления в странах СНГ.
Форму правления любой из них нельзя ограничить рамками классической
классификации парламентарной, президентской или полупрезидентской рес
публики.
6. Специфичность правового статуса президента в странах СНГ и его
особое место в системе верховной власти заключается в том, что он, даже в
случае конституционного провозглашения его главой исполнительной вла
сти, остается вне системы разделения властей, возвышается над нею, так как
в соответствии с конституционным законодательством обладает весомыми
полномочиями каждой из трех традиционных ветвей власти, а также призван
осуществлять функции, которые не отнесены к ведению ни одной из них, не
укладываясь в рамки либерально-демократической концепций разделения
властей, парламентаризма, верховенства права и т. д.;
7. В большинстве стран Содружества конституционно-правовое регу
лирование отношений Президента и Парламента в области законодательной
деятельности и практика их воплощения складывается таким образом, что
делает главу государства реальным «хозяином» правотворческих процессов в
государстве посредством контроля над парламентским большинством и соб
ственного «указного» нормотворчества (Азербайджан, Беларусь, Казахстан,
Кыргызстан, Россия, Туркменистан, Узбекистан). В остальных странах СНГ
существует стойкая тенденция развития отношений в указанном направлении
(определенное исключение в этом отношении представляет только Молдова).
8. В правовой организации высшей исполнительной власти в странах
СНГ уже сложилось или складывается специфическое сочетание дуализма и
единства, не характерное для классических форм правления. Дуализм прояв
ляется в наличии двух высших органов исполнительной власти — Президен
та и Правительства, которые призваны осуществлять верховное управление.
При этом между ними проведено предметно-отраслевое и функциональное
разделение полномочий, позволяющее сохранить единство высшей исполни
тельной власти. Президент самостоятельно руководит или полностью кон
тролирует административно-политические отрасли деятельности исполни
тельного аппарата, тогда как Правительство несет ответственность за управ
ление экономикой и социально-культурной сферой. Но и здесь за Президен
том остается определение основных целей и контроль за их достижением.
Кроме того, Президенту принадлежат решающие полномочия по организа
ции исполнительного аппарата в целом (некоторое исключение в этом отно
шении составляют Молдова и Украина).
9. Президенты стран СНГ имеют прямое отношение к судебной власти,
конституционно обладая некоторыми правомочиями судебного верховенства
и частичными полномочиями по ее осуществлению, что соотносится с кон
ституционно закрепленной за ними функцией арбитра по отношению к дру
гим органам государственной власти.
10. В правовом статусе президентов стран СНГ и, соответственно, в ор
ганизации верховной власти этих государств имеются и свои особенные, ха
рактерные черты, что позволяет выделить четыре конституционные модели
форм правления в странах Содружества: 1) близко стоящая к президентской
республике латиноамериканского и афроазиатского типа (Азербайджан, Гру
зия в 1995-2004 гг., Таджикистан, Узбекистан); 2) достаточно близкая к клас
сической полупрезидентской республике, но с гораздо более сильными эле
ментами президенционализма (Армения, Грузия с 2004 г., Россия и с некото
рыми оговорками Украина); 3) смешанная, но близкая к парламентарному
типу (Молдова); 4) президенционалистская (суперпрезидентская) с фактиче-
14 ски, даже формально юридически, неограниченной властью главы государства (Беларусь, Казахстан, Кыргызия, Туркменистан).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в процессе получения вузовского образования при изучении таких дисциплин, как «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», спецкурса «Конституционное право стран СНГ», «Административное право», «История государства и права», «История политических и правовых учений», а также при подготовке реферативных, курсовых, дипломных работ, методических и учебных пособий; в практической деятельности органов государственной власти.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть учтены в дальнейших исследованиях различных государственно-правовых явлений и нормотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации применялись в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Административное право» в Волгоградской академии МВД России (ВА МВД) и Волгоградском институте экономики, социологии и права. Отдельные положения диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и административного права ВА МВД России, а также на научных конференциях преподавателей вузов г. Волгограда и г. Баку.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие конституционной модели формы правления. Отличительные черты ее республиканских разновидностей
До настоящего времени в теории права и государства, в науке конституционного права не выработано общепринятого понятия формы правления. Отсутствуют четко установленные критерии (признаки), позволяющие отделить одну форму правления от другой, не определен минимально необходимый перечень структурных элементов данной дефиниции, которые бы дали возможность четко разграничить объект и предмет исследования при рассмотрении формы правления в той или иной стране. Не выяснено, какие же стороны отношений — сугубо юридические или фактические — следует брать за основу при выделении и классификации различных форм правления. Между тем адекватное определение содержания (структуры) любого понятия имеет первостепенное значение как для проведения научных исследований, так и для практики, нормотворческои и правоприменительной деятельности государства и его органов.
В научной литературе существуют различные подходы к понятию формы правления. Наиболее узкая трактовка восходит к Геродоту, Платону, Аристотелю, Полибию и Монтескье1. Ее представители считают, что вид и характер формы правления «зависит от организации верховной власти в государстве...» или напрямую с нею связаны. На этой позиции стояли в начале XX века такие крупные мыслители, как Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич, П. А. Сорокин, В. М. Хвостов2. Фактически к ней примыкал и Н. М. Корку-нов . Среди современных исследователей сторонниками такой точки зрения, с различными незначительными модификациями, являются С. С. Алексеев, К. В. Арановский, Р. В. Енгибарян, И. П. Ильинский, И. Д. Левин, А. А. Мишин, А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин, Б. А. Страшун, Э. В. Тадево-сян, В. М. Сырых, Л. И. Спиридонов, Л. М. Энтин и некоторые другие4.
Так, например, А.А. Мишин считает что «характер формы правления, существующей в данном государстве, зависит от организации верховной государственной власти» и определяется «структурой и правовым положением высших органов государственной власти» \ Целый ряд авторов уточняет, что организация верховной власти включает в себя порядок образования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношения друг с другом и с населением2. Именно категория формы правления дает ответ на вопрос, кому в стране принадлежит суверенитет, кто, т. е. какой орган, стоит во главе данного государства и каков характер его взаимоотношений с другими высшими государственными органами, а также между ними и населением3.
Некоторые правоведы понимают под формой правления организацию всей государственной власти4, т. е. ее организацию в целом сверху до низу и включают в указанную дефиницию, кроме высших органов государства, и иные государственные органы5.
Интересной представляется позиция известного конституционалиста В. Е. Чиркина. В одних своих работах, и не только в ранних, он придерживается так называемого узкого подхода, утверждая, что «форма правления — это характеристика структуры и взаимоотношений высших органов государственной власти (прежде всего главы государства, парламента и правитель- ства), их роли в управлении страной»1 . В других — он трактует содержание данного понятия достаточно широко, отождествляя понятие формы правления с управлением государством2 в конституционно-правовом смысле, отмечая, что здесь «важно учитывать не только особенности связей главы государства, парламента и правительства, но и роль других центральных органов (например, контрольных), а также местных органов государства, использование различных методов», прямых и обратных связей в процессе управления3. По сути, такой подход требует учитывать основы деятельности всего государственного механизма, положение и роль различных видов органов (власти, управления, контроля, правосудия и др.) в его структуре, реальную роль местных органов государства4 и многое другое. Такая позиция автора нуждается, по крайней мере, в пояснении.
Наиболее широкое определение формы правления предложил чешский автор И. Благож, который считает, что это понятие включает в себя «отношения между государством и населением, между высшими государственными органами, между этими органами и центрами политической и экономической власти; политическую среду, в которой реализуются эти отношения»5.
Научные дефиниции, составляющие категориальный аппарат любой отрасли знаний, должны отражать наиболее существенные черты и признаки изучаемого предмета или явления. Только такой подход позволяет четко произвести спецификацию исследуемого объекта, сформулировать критерии его отграничения от других объектов того же или иного ряда. Широкие трактовки формы правления не соответствуют, на наш взгляд, указанному методологическому требованию, чрезмерно увеличивая объем исследования, не имея для этого объективной необходимости. В самом деле, какое значение может иметь правовое положение местных органов государственной власти, всех судебных органов или контрольно-надзорных органов для характеристики формы правления в президентских, полупрезидентских или парламентарных республиках? Или, для определения республики советского типа, само название которой показывает, что высший орган государственной власти при рассматриваемой форме непременно носит коллегиальный характер, получает свои полномочия от населения в результате выборов и концентрирует в своих руках всю прерогативу верховной власти. Что же касается формального характера этих прерогатив и их фактической концентрации в руках партийных или государственно-партийных органов, при монопольном господстве одной, коммунистической партии, то это уже относится к характеристике политического (политико-правового) режима, который не случайно определялся как тоталитарный. Поэтому отнесение к форме правления различных методов, прямых и обратных связей (возникающих в процессе осуществления власти) — «директивы, команды, партиципация, петиции, жалобы», — как это делает В. Е. Чиркин2, ведет к смешению понятий формы правления и политического режима.
Конституционный институт президентства и «нетипичные» формы правления в странах СНГ
Понятие «институт» происходит от латинского institutum, что означает «устройство», «установление» \ В общественных науках под ним понимается элемент социальной структуры, исторические формы организации и регулирования общественных отношений. Посредством институтов, как определенных инструментов организации социальной жизни, упорядочиваются отношения между людьми, их деятельность и поведение в обществе, обеспечивается устойчивость общественной жизни. В качестве различных социальных институтов в гуманитарных отраслях знания рассматриваются определенная устойчивая совокупность учреждений, организаций, органов; совокупность социальных норм и культурных образцов, определяющих устойчивые формы социального поведения и действия; система поведения в соответствии с эти- ми нормами. В зависимости от сфер общественной жизни выделяют экономические, политические, культурные, правовые и иные институты1. В юриспруденции под правовым институтом понимают один из основных элементов системы права, представляющий собой обособленную группу юридических норм, регулирующих определенный комплекс взаимосвязанных (однородных) общественных отношений2. Правовому институту свойственны следующие качественные признаки: а) однородность фактического содержания, проявляющаяся в том, что каждый институт предназначен для регулирования самостоятельной и отно сительно обособленной группы отношений либо отдельных юридически зна чимых действий, поступков людей; б) единство правовых норм, заключающееся в том, что нормы, обра зующие правовой институт, представляют собой единый комплекс. Оно вы ражается в общих положениях, правовых принципах, специфических право вых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений режим регулирования; в) нормативная обособленность, т. е. объединение образующих право вой институт норм в главах, разделах, частях и иных структурных подразде лениях закона либо иного нормативного акта. г) полнота регулируемых отношений, означающая, что правовой ин ститут включает такой набор норм, который обеспечивает беспробельность регулируемых им отношений3. Исходя из содержания выделяют простые (частные), сложные (крупные, основные) и смешанные (комплексные, межотраслевые) правовые институты1. Смешанные (комплексные) институты включают в себя нормы разных отраслей права. Их наличие в правовой системе связано с тем, что регулируемые отношения не представляют собой идеально «чистые» отношения, которые относились бы лишь к предмету регулирования одной отрасли. Однако, как правило, правовой институт представляет собой такую общность юридических норм, которые по своему содержанию не выходят за пределы отдельной самостоятельной отрасли права. При этом понятие правового института может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и достаточно широкую их группу, вплоть до максимально крупных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли2. Крупные, основные правовые институты включают в себя более узкие, частные и поэтому рассматриваются как подотрасли права. Это относится и к конституционному праву3. К числу подотраслей или крупных (основных) институтов конституционного права обычно относят: основы конституционного строя; гражданство, конституционный статус личности; государственное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления4. М. В. Баглай в качестве таковых выделяет президентскую власть (т. е. институт президентства), законодательную власть, исполнительную власть, государственную власть субъектов федерации, судебную власть; порядок внесения поправок и пересмотр конституции1. В литературе имеются и дру-гие мнения по составу институтов конституционного права . Однако, на наш взгляд, в них не всегда прослеживается логика научного исследования. Так, например, выделяя в составе основных институтов (подотраслей) конституционного права институт федеративного или государственного устройства, некоторые авторы отказывают в таком статусе институту формы правления и политического режима и т. д.
Президент и Парламент в системе законодательной власти страны СНГ
Характер правовых отношений Президента с Парламентом надлежит, на наш взгляд, рассматривать в более широком контексте соотношения правового положения главы республиканского государства с законодательной властью в целом, вообще, так как понятия «парламент» и «законодательная власть» далеко не синонимы и полностью не совпадают.
Под законодательной властью в научной литературе понимается право и возможность издавать общеобязательные нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер, т. е. деятельность по установлению правил, определяющих основы общественно значимого поведения и взаимоотношений физических и юридических лиц, служащих, органов и учреждений государства, общественных объединений и др.
Различные демократические теории рассматривают законодательную власть как форму выражения общих интересов всего народа, его воли и суверенитета. Поэтому законы выступают как нормативно-правовые акты высшей юридической силы. Они обладают приоритетом по отношению к правовым актам исполнительной и судебной власти, которые должны соответстввать им и не могут им противоречить1. Только органы конституционного контроля на основании процедуры, предусмотренной опять же законом, могут признать закон недействительным, в случае если он противоречит конституции.
Как правило, основные полномочия по осуществлению законодательной власти принадлежат высшим представительным органам государственной власти, имеющим обобщенное наименование «парламент», хотя в отдельных странах они могут иметь и другое название. Однако в целом ряде государств парламент не является единственным органом, обладающим законодательными полномочиями и осуществляющим единолично законодательную власть. Практически во всех демократических странах или государствах, претендующих на такую характеристику, правом принятия законов обладает народ (избирательный корпус) посредством института референдума2. Поэтому важное значение приобретают правомочия по назначению даты проведения референдума и вынесения на него вопросов и законопроектов, которые далеко не всегда принадлежат парламентам или их отдельным палатам. В отдельных странах нет парламента и законы издаются монархом. В некоторых странах имеется не один, а несколько законодательных органов.
Так, в настоящее время в Китае, Индонезии и на Кубе действуют по сути два законодательных органа. В Испании, Италии, Греции при определенных условиях законы могут принимать особые комиссии парламента. Наконец, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, как правило, правительству, но иногда и главе государства, которые имеют возможность принимать решения более оперативно. При некоторых обстоятельствах в ряде стран акты, имеющие силу законов (законы-декреты) могут издавать Президенты (Франция, Египет, Бразилия и др.)- Обычно издание таких актов связано с какими-либо чрезвычайными обстоятельствами, их действие ограничено во времени и сопряжено с контролем парламента .
На наш взгляд, соединение понятий «законодательная власть» и «парламент» по отношению к странам СНГ и некоторым другим государствам (например, к Пятой Французской Республике) невозможно еще и по следующим основаниям:
1. Широко применяемое прямое участие Президентов в законодательном процессе, их значительная роль в принятии законов. Причем это участие носит не только реальный, фактический, но и юридический, формально-правовой характер, так как осуществляется на основе норм конституций и решений органов конституционного правосудия.
Президент и Правительство в системе исполнительной власти стран СНГ
Конституции всех стран СНГ вне зависимости от того, провозглашают ли они Президента главой исполнительной власти или нет, возлагают на него такие функции, которые предполагают его существенное участие в выполнении задач государственного управления. К ним относятся функции гаранта Конституции, прав и свобод личности, охраны суверенитета страны, обеспечения единства власти и согласованного функционирования и взаимодействия других органов государства (ст. 80 Конституции России, ст. 102 Конституции Украины, ст. 77 Конституции Молдовы, ст. 43 Конституции Кыргы-зии, ст. 79 Конституции Беларуси, ст. 49 Конституции Армении). Для отправления этих функций Глава государства по определению должен быть наделен широкими полномочиями в области исполнительно-распорядительной деятельности. Конституции Азербайджана (ст. 7 и 99), Грузии (ст. 69), Таджикистана (ст. 64), Туркменистана (ст. 54) и Узбекистана (ст. 93) прямо называют Президентов этих республик и главой государства и главой исполнительной власти, закрепляя за ними соответствующие полномочия.
Формально, исходя из нормативно закрепленных характеристик положения Президента в системе исполнительной власти, среди стран Содружества можно выделить пять президентских республик — Азербайджан, Грузию, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан — и шесть полупрезидентских, где Президенты, формально-юридически не являются главой исполнительной власти. При этом, в зависимости от характера правоотношений между Президентом, Парламентом и Правительством, вторую группу можно подразделить на парламентарно-президентские, близкие к парламентскому типу, предполагающие существенную зависимость Правительства от Парламента или его нижней палаты (Молдова, Украина), и президентско-парламентарные, где Правительство контролируется, если и не полностью, то в основном главой государства (Беларусь, Россия, Армения, Кыргызия).
Значительным своеобразием в этом отношении отличаются формулировки Конституции Казахстана. Президент этой республики не называется главой исполнительной власти. Согласно ст. 40 он — глава государства и его высшее должностное лицо. Возглавляет систему исполнительных органов Казахстана Правительство Республики (ст. 64). Однако п. 1 ст. 2 Конституции характеризует Казахстан как унитарное государство с президентской формой правления.
Некоторой неадекватности, а иногда и противоречивости конституционных формулировок, касающихся организации высшей исполнительной власти в странах СНГ и положения Президента в ее системе, не стоит удивляться. Правовое положение Президентов стран Содружества в системе исполнительной власти во многом идентично. Практически одинаковы их функции, сходны и полномочия.
Исследуя эти полномочия, которые и определяют правовое и фактическое положение Президента в системе исполнительной власти, следует предварительно остановиться на соотношении двух основополагающих категорий, используемых в государственно-правовой науке исключительно как синонимы: «государственное управление» и «исполнительная власть». На наш взгляд, эти понятия не совсем тождественны. «По своему объему и содержанию первое понятие гораздо шире и включает в себя самые различные аспекты властно-организационной и регулирующе-контрольнои деятельности, что предполагает участие в них самых разных уровней, звеньев и органов государства, в том числе законодательных и судебных»1. Например, решение верхней палаты российского Парламента об использовании вооруженных сил России за рубежом или дача согласия Милли Меджлисом Президенту Азербайджана на привлечение вооруженных сил Республики к выполнению задач, не связанных с их назначением, утверждение указов Президента о введении чрезвычайного положения верхними палатами Парламента в целом ряде государств, назначение или утверждение на отдельные государственные должности и освобождение от них конкретных лиц как нижними, так и верхними палатами высших представительных органов — все эти действия никак не отнесешь к законодательной деятельности. Это сугубо управленческая деятельность. Однако вряд ли можно назвать ее исполнительной. Точно так же не всю деятельность Президента в качестве главы государства и Правительства как высшего исполнительного органа можно назвать исключительно подзаконной. Например, подготовка законопроекта и внесение его в Парламент, введение чрезвычайного и военного положения, приостанавливающее действие Конституции и других законов на всей территории государства, роспуск Государственной Думы и других представительных органов, принятие решения об отставке Правительства или руководителя администрации, территориального исполнительного органа — все эти действия Президента не всегда можно уложить в понятие «подзаконная и исполнительно-распорядительная деятельность». Понятие «исполнение» выглядит здесь слишком узким. Хотя вне всякого сомнения данные действия являются управленческими.
