Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Историко-правовые основы местного управления в якутии (XVII - 90-е годы XX В.)
1. Территориальная организация якутов. Традиционные административные образования в Якутии в XVII - начале XX в
2. Институты местного управления якутов в XVII - начале XIX в. и их закрепление в обычном праве
3. Принципы правового регулирования местного управления в Якутии (20-е годы XIX - 20-е годы XX в.)
4. Местное управление в советский и постсоветский периоды
ГЛАВА II. Общее и особенное в конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в республике Саха (Якутия) -субъекте Российской Федерации
1. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: система законодательства, ее особенности и проблемы развития
2. Местное самоуправление как объект конституционного регулирования в Республике Саха (Якутия). Проблемы конституционного
регулирования местного самоуправления
3. Сравнительный анализ конституционного регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации
ГЛАВА III. Законодательство республики САХА (Якутия) в области местного самоуправления: система, проблемы и перспективы развития
1. Система и тенденции развития законодательства Республики Саха (Якутия) в области местного самоуправления
2. Уставы муниципальных образований: основные правовые проблемы
Заключение.
Список использованной литературы
- Территориальная организация якутов. Традиционные административные образования в Якутии в XVII - начале XX в
- Институты местного управления якутов в XVII - начале XIX в. и их закрепление в обычном праве
- Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: система законодательства, ее особенности и проблемы развития
- Система и тенденции развития законодательства Республики Саха (Якутия) в области местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее время исследованию местного самоуправления в различных отраслях юридической науки уделяется пристальное внимание. Его изучению большое значение придают и другие гуманитарные науки. Интерес к институту местного самоуправления вызван не только оказываемым им влиянием на развитие демократических и правовых реформ, но и признанием его основополагающей роли в решении вопросов жизнеобеспечения населения. Свойственность ему как идеологических, так и прикладных функций обуславливает широкий междисциплинарный подход к его изучению.
Одним из направлений научных исследований является история местного управления и самоуправления, в том числе изучение существовавших ранее организационных форм и регулировавших их обычаев. Народы России в течение своего развития накопили бесценный опыт организации местной власти. Историчность этого опыта не вызывает сомнений, так же как его гармоничность с многообразной окружающей средой, в условиях которой проживала этническое сообщество. Многовековая селекция способствовала оформлению исторического опыта в традиции - систему устойчивых и стабильных во времени принципов и норм. Изучение и учет этих традиций являются непременным условием оптимальной организации местной власти на современном этапе. Формальное признание их актуальности, но фактическое пренебрежение ими - путь, в котором нет перспективы.
Однако, аксиоматично и то, что общество непрерывно развивается, усложняются и дифференцируются общественные отношения. С изменением общественных отношений изменяется и ценность, приписываемая юридическим нормам. Поэтому такой «преобразовательный» процесс всегда сопровождается стремлением к изменению и дополнению права1. Сфера же местного самоуправления не может находиться вне общественного развития.
В свете этой проблематики законодательство субъектов Российской Федерации, безусловно, является одним из основных предметов юридической науки. В нем представлены различные правовые подходы и решения, связанные с обеспечением права населения на местное самоуправление. Многоликость регионального законодательства имеет целый ряд объективных и субъективных предпосылок. Ему присущи как общие, так и особенные черты. Первые выражают идеологические и общефедеральные правовые корни.
объединяющие в единую регулятивную систему многообразные правовые нормы. Вторые отражают традиции, социально-экономическую и природную специфики субъектов Российской Федерации.
Процесс практического введения местного самоуправления в Российской Федерации происходит весьма неравномерно. Одни субъекты РФ имеют реально функционирующие муниципально-правовые системы, другие находятся на начальном этапе его формирования. В числе последних следует назвать и Республику Саха (Якутия).
В настоящее время имеется ряд научных работ, посвященных исследованию местного самоуправления в Якутии и проблемам его конституционно-законодательного обеспечения. В их числе следует выделить диссертационные работы Е.А. Пахомова", И.Б. Трескова" и И.Ф. Михальчука4. Однако дальнейшее исследование института местного самоуправления в Якутии не только уместно, оно необходимо, поскольку не потеряло своей актуальности.
В юридической литературе традиционное местное управление якутов до сих пор не нашло широкого освещения. Вместе с тем его изучение позволит по-новому взглянугь на ряд проблем в области местного самоуправления. Прежде всего, это касается его территориальных и организационных основ. Кроме того, интенсивный законотворческий процесс, происходящий в Республике Саха (Якутия), обусловил возникновение новых, неизученных пока концептуальных проблем. К их числу следует отнести переосмысление концепции местного самоуправления, твердую направленность органов государственной власти на пересмотр территориальной организации местного самоуправления и местной государственной власти, необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию республики и ряд других. Таким образом, исследование местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) имеет дальнейшее научное и практическое значение.
Состояние научной разработанности темы. В юридической литературе проблематика местного самоуправления занимает одно из ведущих мест.
Интерес к местному самоуправлению в России возник во второй половине XIX в. Именно данный период и начало XX в. характеризуются фундаментальными исследованиями в этой области. Неоценимый вклад в становление и развитие теории муниципального права внесли: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, СЮ. Витте, Л.А.
1 См.: Еллинек Г. Право современного государства. Т.1. Общее учение о государстве. Изд-е 2, испр. и доп.
СПб., 190S. С. 252.
2 Пахомов Е.А. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
3 Тресков И.Б. Формирование местного самоуправления в Республике Саха (Якутия): особенности
конституционно-правового обеспечения: Дис. ... канд. юрид, наук. М., 1999.
4 Михальчук И.Ф. Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного
самоуправления в Республике Саха (Якутия) - субъекте Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид, наук. М.,
200о'
Велихов, Б.Б. Веселовский, В.М, Гессен, М.А. Курчинский, Н.М, Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, А.Г. Михайловский, П.Н. Подлигайлов, М.И.Свешников, Б.Н. Чичерин и др. Следует особо упомянуть известных теоретиков закона К.А. Неволина и Г.Ф. Шершеневича. Были переведены на русский язык и опубликованы труды выдающихся государствоведов: Р. Гне иста, Г. Еллинека, П. Лабанда, А. де Токвиля, Л. Штейна и др.
Территориальная организация и традиционное управление якутов освещены в работах историков и этнографов Г.П. Башарина, А.А. Борисова, Ф.Ф. Васильева, Н.А. Виташевского, А.И. Гоголева, З.В. Гоголева, В.Н. Иванова, Н.А. Кострова, Д.А. Кочнева, И.й. Майнова, Л.Г. Девенталя, А.С. Парниковой, Э.К. Пекарского, Г.А. Попова, Ф.Г. Сафронова, В.Л. Серошевского, С.А. Токарева и др. Кроме того, отдельные стороны якутского традиционного управления нашли свое отражение в трудах юристов М.М. Федорова и М.Н. Игнатьевой.
Многие фундаментальные проблемы, касающиеся теоретических основ местной власти, нашли свое объяснение в трудах советских ученых. Среди научных исследований данного времени особое место занимают труды С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.А. Пертцика, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.
Реформирование политической системы, установление новых социально-политических институтов в Российской Федерации вновь актуализировали вопросы децентрализации власти. Концептуальные и текущие аспекты российского местного самоуправления рассмотрены и разработаны такими ведущими учеными и специалистами конституционного и муниципального права России и зарубежных стран, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Е.И. Колюшин, И.В. Котелевская, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Д.Н. Миронов, Н.А. Михалева. Е.А. Пахомов, А.Е. Постников, Ю.А. Скуратов, Б.А. Страшун, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, А. И. Черкасов, Е.С. Шугрина и др. Объектом диссертационного исследования является местное управление и самоуправление на территории Якутии и Республики Саха (Якутия) - субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования выступает система правового регулирования местного управления и самоуправления на территории Якутии в его эволюции от традиционных институтов и форм к современным.
Цель и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является исследование исторических и теоретических основ законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении, научное осмысление проблем, связанных со
6 спецификой предмета правового регулирования, эволюцией муниципальных отношений и регулирующих их юридических принципов и норм.
Выбор цели обусловил решение следующих задач:
изучение исторического расселения якутов и определение традиционных административных образований как территориальных первооснов местного управления на территории Якутии в XVII - начале XX в.;
выявление организационных основ традиционного управления якутов, принципов законодательного и обычно-правового регулирования в XVII - начале XX в.;
анализ законодательства о местной власти советского и постсоветского периодов;
рассмотрение конституционно-правовых предпосылок законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления;
изучение федерального регулирования местного самоуправления, выявление его особенностей и выработка на их основе рекомендаций и предложений;
изучение конституционно-правовых проблем местного самоуправления в Республике Саха (Якутия);
сравнительный анализ местного самоуправления и местной государственной власти и предложение концепции территориальной организации местной власти в Республике Саха (Якутия);
обзор практики конституционного регулирования в субъектах Российской Федерации с целью обобщения и выявления общефедеральных и региональных начал;
изучение структуры законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении, выявление основных проблем, а также тенденций развития;
обзор и освещение основных правовых проблем уставов муниципальных образований в Республике Саха (Якутия).
Методологические, теоретические и источниковедческие основы
диссертационного исследования. Основной методологической основой является диалектический метод познания. Использованы также другие общие и частные методы; исторический, анализ и синтез, формально-юридический, системно-структурный, сравнительный. При написании использовался междисциплинарный подход, применялись термины и понятия из этнологии и гражданской истории.
Теоретическую основу исследования составили труды дореволюционных, советских и современных ученых.
Некоторые особенности имеет использование в диссертации памятников обычного права якутов. К сожалению, в виду отсутствия письменности у якутов в дорусский период наука не располагает документальными источниками, позволяющими объективно судить о структуре и характере социального регулирования общественных отношений до 30-х годов XVII в. Даже после присоединения Якутии к России адекватного значения сбору и изучению обычаев и традиций инородцев Якутии не придавалось.
Фиксация норм обычаев была осуществлена только в 1823 - 1824-х гг. Присоединение Якутии, оформление ясачного режима и политики поддержки местной «аристократии», вовлечение якутского населения в торгово-денежные отношения и расширение хозяйственной деятельности не могли не повлиять на содержание обычного права. Тем не менее, следует полагать, что действие этих правоизменяющих факторов во многом ограничивалось «политикой невмешательства» во внутренние дела местного населения, верховенством обычно-правовых норм во взаимоотношениях инородцев, а также относительной «простотой нравов» якутов и других народов. Эти обстоятельства максимально содействовали консервации общественных отношений и традиционных правил поведения, вследствие чего последние не могли подвергнуться коренным изменениям.
Характерной особенностью составленных документов является акцент на их «древнюю» природу. Так, Д.А. Кочнев указывает, что многие институты и нормы, отраженные в памятниках обычного права, уже не использовались на момент сбора сведений, но имели место в прошлом5. В качестве первоисточников сведений указываются «предания», «устные предания». Нередки в обычно-правовых нормах апелляции о существовании того или иного порядка «изстари» . Воздействие факторов-«консервантов» и подчеркиваемая древность обычно-правовых норм, на наш взгляд, являются достаточными основаниями для использования памятников обычного права в исследовании общественных отношений якутов не только в датированный период (1823 - 1824 гг.), но и тех, которые существовали во второй половине XVII - XVIII в.
Нормативная правовая база диссертации представлена Конституцией Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, Европейской хартией местного самоуправления, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, постановлениями Конституционного суда Республики Саха (Якутия), Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти PC (Я) от
s Кочнев Д.А. Очерки юридического быта якутов. Казань, 1899. С. 6. 6 Памятники права Саха (Якутия). Якутск, 1994. С. 101-153.
8 29 июня 1995 г., подзаконными актами высших органов государственной власти Республики Саха (Якутия).
В процессе работы над диссертацией использованы статистические данные, индивидуальные правовые акты и проекты различных нормативных актов органов государственной власти Республики Саха (Якутия), заключения отраслевых органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по проектам законов о местном самоуправлении, материалы рабочей группы по систематизации и обобщению предложений к Примерному уставу муниципального образования, созданной распоряжением Президента Республики Саха (Якутия) от 2 марта 2000 г. Ns 80-РП, а также экспертные заключения диссертанта.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к изучению традиционного и советского местного управления и современного местного самоуправления, проблем их правового регулирования на территории Якутии в их историческом развитии, а также в сравнительном исследовании местного самоуправления и местной государственной власти в Республике Саха (Якутия).
В исторической части диссертационного исследования впервые рассматриваются традиционные административные образования - наслеги и улусы - как территориальные первоосновы местного управления в Якутии, пересматриваются организационные основы традиционного управления, высказывается и обосновывается тезис о тойонатской форме местного управления якутов, существовавший до середины XIX в.
Современное правовое регулирование местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) диссертантом рассматривается как система взаимосвязанных нормативных правовых актов федерального, республиканского и местного значения, неразрывно связанная через единые идеологические корни. Осуществлена попытка разработки и предложения концепции территориальной организации местной власти в Республике Саха (Якутия), исходящая из параллельного существования местного самоуправления и местной государственной власти, учитывающей особенности социально-экономической и демографической ситуации в регионе, а также высказана рекомендация о децентрализованном правовом регулировании муниципальных отношений в Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту: 1) Присоединение Якутии к России и последовавшие за ним социально-экономические и политико-правовые процессы привели к формированию традиционных
административных образований - улусов и наслегов, явившихся территориальными первоосновами местного управления в Якутии.
Традиционное управление на территории Якутии имело тойонатскую природу, закрепленную в обычно-правовых нормах и санкционированную правовыми актами Российской империи. Под тойонатом следует подразумевать систему должностных лиц, формируемая из среды местной «аристократии» на принципах безвозмездности и наследственности осуществления должностей, организационно обеспечивающая управление наслегами и улусами, исторически обладающая политическим, правовым, экономическим и идеологическим верховенством над населением. Тойонатские принципы местного управления постепенно утратили свое значение с середины ХГХ в.
Местное управление якутов основывалось на специфическом сочетании форм прямой демократии и форм тойонатского управления. Основным организационным элементом улусно-наслежного управления являлся не сход населения, а тойонат. С утратой традиционной природы местного управления социальный состав тоионата существенно меняется, что, однако, не повлияло на содержание его компетенции.
4) В виду незначительного периода существования земского самоуправления в
Якутии, скорее всего, не следует говорить о воздействии особого земского опыта на
формирование законодательства Республики Саха (Якутия) в области местного
самоуправления.
5) Современная специфика российского местного самоуправления диктует некоторый
пересмотр законодательной политики в сторону большей децентрализации правового
регулирования. Такая позиция исходит как из самой идеи местного самоуправления, так и
конституционно-правовой практики субъектов Российской Федерации. Децентрализация
законодательного регулирования муниципальных отношений не означает отказа от
существующего муниципального законодательства. Постановка соответствующего вопроса
связана с предоставлением субъектам Российской Федерации относительно большего
простора в организации местной власти и управления. Например, признания местной
государственной власти в определенных субъектах РФ. Распространение такой практики
вполне вероятно в регионах Крайнего Севера или Северного Кавказа. Вместе с тем,
пересмотр законодательной политики должен быть сопряжен с качественными изменениями
контрольных полномочий федеральных органов государственной власти, особенно в
финансово-бюджетной сфере и сфере законодательства (судебный нормоконтроль, общий
прокурорский надзор).
Учет новых правовых и политических реалий в Республике Саха (Якутия) требует пересмотра территориальной организации местного самоуправления и местной государственной власти. Оптимальным вариантом территориального устройства местной власти является введение местного самоуправления на основе смешанной - улусной и наслежно-поселковой - основы. Такая территориальная организация отвечает эффективному развитию местного самоуправления с учетом оптимального сочетания местных, республиканских и общегосударственных интересов.
Система муниципального законодательства Республики Саха (Якутия) находится на начальном этапе своего формирования. На сегодняшний день обеспечены правовые условия для учреждения муниципальных образований, принятия и регистрации их уставов, формирования органов местного самоуправления и муниципальной собственности. Вместе с тем, органами государственной власти Республики Саха (Якутия) до сих пор не приняты ряд основных законодательных актов, направленных на регулирование отношений, возникающих в связи с непосредственным осуществлением власти населением, формированием достаточной экономических и финансовых основ. Формирование муниципального законодательства происходит без обоснованной концепции становления и развития местного самоуправления и муниципального законодательства в Республике Саха (Якутия), что привело к образованию законодательных коллизий и явным противоречиям с федеральными законами. Закон «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» требует внесения существенных изменений и дополнений, возможно, даже пересматривающих саму его концепцию. Однако принятые в его развитие другие специальные законы необходимо охарактеризовать как прогрессивные и, в основном, не противоречащие федеральному законодательству. Они не учитывают тех положений республиканских законов, которые противоречат федеральному законодательству, а в регулировании соответствующих отношений больше основываются на Конституции РФ и федеральных законах. Однако не снимается вопрос о необходимости внесения изменений в Конституцию и Закон о местном самоуправлении Республики Саха (Якутия).
8) Анализ проекта Примерного устава улуса, города республиканского значения и Уставов муниципальных образований, зарегистрированных Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия), представляет возможность предупредить возможные ошибки в муниципальном правотворчестве. Основным направлением помощи органов государственной власти в правотворчестве муниципальных образований может стать разработка и принятие Примерного (типового, модельного) устава муниципального образования. В структуре Управления по работе с местными
11 администрациями и местным самоуправлением Правительства Республики Саха (Якутия) следует создать постоянно действующую рабочую группу из специалистов по муниципальному праву и управлению, осуществляющей оперативную координацию муниципального правотворчества на стадии становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
На основе сформулированных положений диссертантом внесены предложения по совершенствованию действующих нормативных правовых актов, а также рекомендации. которые могут представить интерес при дальнейшем развитии муниципального законодательства Республики Саха (Якутия).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Изучение исторических, теоретических вопросов муниципального законодательства Республики Саха (Якутия), форм его выражения и практики реализации представляется особенно актуальным в условиях введения местного самоуправления, поиска оптимальных вариантов территориального и организационного устройства, формирования муниципального законодательства. Выводы, предложения и рекомендации диссертанта могут быть приняты к сведению, учтены или использованы при организации местного самоуправления, деятельности населения и органов местного самоуправления, в правотворческом процессе органов государственной власти Республики Саха (Якутия), органов местного самоуправления и населения. Кроме того, они могут представлять интерес в дальнейших научных исследованиях в сфере местного самоуправления, при преподавании курса «Муниципальное право Российской Федерации» и спецкурсов в учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Отдельные положения и выводы нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта. Кроме того, они апробированы:
1) При проведении аудиторных занятий по муниципальному праву Российской
Федерации на юридическом факультете Якутского государственного университета имени
М.К. Аммосова (1997 - 1998 гг.), Якутском филиале Современного государственного
университета (1997 - 1999 гг.).
При проведении семинаров глав местных администраций в Институте управления при Президенте Республики Саха (Якутия) (2000 г.).
В выступлении на научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и проблемы развития законодательства» (11 декабря 1997 г., г. Якугск).
4) В процессе работы помощником председателя Городского Собрания депутатов г. Якутска, экспертом Управления по работе с местными администрациями и местному самоуправлению Правительства Республики Саха (Якутия) и в составе рабочей комиссии по систематизации и обобщению предложений к проекту Примерного устава муниципального образования.
Структура диссертационного исследования обусловлена ее целью и задачами, принципами логической и хронологической последовательности, состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Территориальная организация якутов. Традиционные административные образования в Якутии в XVII - начале XX в
Республика Саха (Якутия) - субъект Российской Федерации с наиболее контрастными физическими условиями проживания населения. Она расположена в северо-восточной азиатской части России. Территория современной Республики Саха (Якутия) занимает 3103,2 тыс. кв. км, что составляет 18,2% всей территории Российской Федерации. Численность постоянного населения при огромном занимаемом им пространстве всего 1000701 человек (0,7% населения Российской Федерации). Плотность населения - 0,3 человека на 1 кв. км .
Карта традиционного расселения коренных народов Якутии представляет собой результат длительного соседства различных этнических сообществ: якутов (саха), эвенков (тунгусов), эвенов (ламутов), долган и чукчей. Конкретный картографический рисунок и его особенности сложились под воздействием целого комплекса антропогенных и природных факторов. Такие из них, как социально-экономический и географический, существенно повлияли не только на ареалы расселения народов, но и на формирование современной административно-территориальной системы и на территориальную организацию местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Самобытная система местного управления якутского народа на протяжении нескольких веков гарантировала надлежащее обеспечение его жизнедеятельности в суровых условиях Севера. Во-первых, значимость ее изучения обусловлена тем, что административная организация якутов не была разрушена в процессе присоединения к Российскому государству. Напротив, как адекватная условиям жизни на севере, она стала доминирующим элементом сначала фискального, затем административно-территориального устройства Якутской области. Роды других коренных инородцев приписывались к якутским улусам. На практике их именовали тунгусами Намского улуса, Баягаитайского и т.д.8 Уже в первой половине XVIII в. вся огромная территория северного края была устроена по образцу
Якутского округа, т.е. по улусно-волостной (в другой редакции: «улусно-наслежной») системе. По мнению Д. Кочнева, такая система может быть признана «чисто якутской»9.
Во-вторых, изучение системы местного управления якутов продиктовано стремлением не допустить появления муниципальных правовых институтов НС традиционных для законодательства Республики Саха (Якутия).
Есть все основания утверждать, что к приходу русских землепроходцев уже сложился внутриэтнический самоорганизационный механизм якутского общества. Территориальные социальные общности представляли собой самостоятельные, независимые от других группы людей10. Якуты жили на занимаемых им землях постоянно и закрепляли их за собой. Так, в разделе XI «О местах, владеемых якутами и выгодах оных» «Записки о законах и обыкновений издревле существуемых у Якутов Якутской области и округи» мы находим следующую общерегулятивную норму: «каждой улус и наслег и мест во владении своем известное пространство имеют», а также ряд норм-запретов: «якуты сторонних наслегов не вправе, без дозволения местных жителей опромышливать в чужих владениях рыбы и зверей», «на летнике, принадлежащем какому-либо наслегу, якуты сторонних наслегов не в праве селится без ведома местных жителей» и др.
Конечно, между тем необходимо констатировать, что границы землевладения улусов и волостей (наслегов) официально не устанавливались и не закреплялись . Их территории определялись естественными границами1-. Регулирование вопросов землепользования преимущественно осуществлялось на основе соглашений и обычаев. В вышеупомянутой «Записке о законах и обычаях...» указывается: «Границы между улусами и наслегами поныне между якутами особыми актами и особыми знаками не было определено, кроме изустного о том знания» .
Соответствующий характер регулирования улусных и волостных (наслежных) границ нередко приводил к земельным спорам. Исследователь якутского обычного права Н.А. Виташевский видит источник тяжб в «непрочности и непостоянстве территориального разграничения между улусами и волостями (наслегами)». В доказательство своей позиции он приводит ряд случаев из судебной практики, предметами в которых выступали межулусные и межнаслежные земельные притязания15.
Тем не менее, можно согласиться и с точкой зрения Ф.Г. Сафронова: структура административного механизма якутского общества не вполне ясна в силу его недостаточной изученности. Об изначальной управленческой вертикали «улус — волость (наслег)» можно говорить с определенной условностью. Эта проблема актуальна тем, что в работах многих ученых встречается безапелляционная идентификация общественных внутриэтнических образований дорусского периода с административными единицами XVII - начала XX в. и признание их соподчиненное.
Внутриэтническая общественная организация якутов достаточно детально изучена. Элементами ее якутоведы XIX - первой половины XX в. считали «ага yyha» (отцовский род), «ийэ yyha» (материнский род), «аймах» (фратрии), «дьон» (племена), которые, по их мнению, и выступали как самоуправленческие звенья16. Разделяют такую позицию и некоторые современные авторы1 . Однако, как показывают работы ведущих советских и современных этнологов-якутоведов, следует говорить об условности «родоплеменной организации» якутского общества18 и даже категоричной констатации «ни племен, ни родов, как таковых, ... не существовало»19 уже в XVII в. По сути, доказана его патронимическая (клановая) структура, появившаяся в результате разложения родовой организации. Пересмотр кровнородственной структуры якутского общества, на наш взгляд, позволяет признать в качестве территориальных основ местного управления «волости» («наслеги») и «улусы» - административных образований. Такая позиция ни в коей мере не отрицает того, что, созданная русскими служилыми людьми, первичная волостная система Якутского уезда являлась преемницей естественно сложившейся общественной организации якутов" .
Институты местного управления якутов в XVII - начале XIX в. и их закрепление в обычном праве
В начале XIX в. Российская империя приходит к осознанию актуальности юридического закрепления результатов своей политики в Сибири: оформившегося социального расслоения инородческой среды; выделения и обособления в ней экономически состоятельного слоя; начала слияния местной «аристократии» с иными элементами инородческой знати. Необходимо было скорейшим образом унифицировать и закрепить общие принципы правового регулирования важнейших сфер жизни и деятельности инородцев, укрепить правопорядок, укрепить и обеспечить законность в деятельности местной администрации и органов инородческого управления. Ситуация в местном управлении Сибири, сложившаяся к 20-м г. XIX в., достаточно точно была обобщена в проекте «Учреждения о сибирских инородцах»: сибирские народы «управлялись по сие время на основаниях весьма неопределенных, ... во всех отношениях нет ничего неопределеннее, как права ясашных, их обязанности и степень власти как родовых старейшин, так и местного гражданского начальства»95.
Устав об управлении инородцев от 22 июля 1822 г. стал актом, положившим начало системному и унифицированному регулированию жизни и деятельности инородцев. Он стал логическим обобщением полугоравековой политики Российской империи. Многие правовые принципы, заложенные в Устав об управлении инородцев, в определенной степени могут представлять интерес для Российской Федерации. Многие ученые представляют Устав как акт, созданный вследствие простой инкорпорации юридических норм различных правовых актов, до этого регулировавших отношения инородцев . Они видят в нем лишь стремление уравнять административные единицы в фискальных интересах .
Действительно, в течение многих предшествовавших лет многие институты и нормы, вновь закрепленные в Уставе, существовали в многочисленных законодательных и подзаконных актах, а не появились в результате работы над его текстом. Однако существовавший до принятия Устава правовой массив был громоздким и неудобным для практического его использования. Российским нормативным актам, регулировавшим отношения инородцев, были присущи все основные недостатки российского законодательства того времени: «1) недостаток законов на многие случаи, и излишество их на другие; 2) смешение между законами непременными и временными постановлениями; 3) разум, в котором прежние законы составлены были, чрез долгое время и частыми переменами, а также чрез пристрастные толки, сделался темен и неизвестен; 4) несходство прежних времен и обычаев с настоящими» . Местное же законодательство, состоящее из обычно-правовых норм, объективно не могло нивелировать эти недостатки, так как само переживало острый кризис.
Устав был призван, по возможности, ликвидировать несовершенство «инородческого» законодательства путем систематизации существующих правовых институтов и норм, выявления и устранения в них пробелов и коллизий. Такая задача была возможна только через выявление и закрепление в законе основных начал, обусловленных самим предметом правового регулирования. Необходимо было во всех многообразных законодательных и подзаконных актах «подметить общую мысль, хотя не высказанную законодателем, но проглядывающую сквозь его повеления»99. Уловив и выразив его в виде общего правила, так называемого юридического принципа, можно было найти исходную точку зрения для разрешения многих вопросов, на которые прямого ответа в законодательстве не было.
Устав стал результатом отбора и логического упорядочения в едином законодательном акте принципиальных и вместе с тем общих для всех инородцев правовых, организационных и экономических начал их жизни, выработанных самой историей и объективными условиями окружающей среды. С этой позиции можно считать его актом, впервые кодифицировавшим регламентацию огромного массива инородческих отношений: во-первых, был очерчен круг общественных отношений, подлежащих законодательному и обычно-правовому регулированию, созданы правовые режимы деятельности инородцев во всех основных сферах их жизни; во-вторых, установлены основы правового статуса инородцев и их гарантии; в-третьих, был введен и сохранялся строгий правовой порядок; в-четвертых, посредством его определились пределы государственной и общественной (инородческой) власти по управлению инородцами, в нормах Устава нашли закрепление функции и разграничение полномочий их органов, в том числе контрольных; в-пятых, были сформированы условия и гарантии решения задач социально-экономического и культурного развития инородцев.
Если рассмотреть внутреннюю структуру Устава, то он - довольно объемный документ, закрепивший начала общественного быта и частной жизни инородцев. Предмет его правового регулирования - это широкий круг общественных отношений инородцев, которые условно можно разделить на 5 групп: 1) отношения, связанные с организацией инородческого управления; 2) административно-финансовые отношения; 3) земельные отношения; 4) обязательственные отношения; 5) брачно-семейные и наследственные отношения
Подчеркиваемое кодифицирующее значение Устава во многом детерминировано сложным, но вместе с тем оправданным своей адекватностью, направленным па перспективу и востребованным методом регулирования. Особенность его заключалась в синтезе различных способов правового воздействия:
1. установления наиболее общих принципов регулирования общественных отношений инородцев и их законодательного гарантирования;
2. подтверждения и пролонгации юридической силы нормативных актов, действовавших до его принятия, за исключением тех, которые входят в противоречие с более поздними актами;
3. определения четкого механизма санкционирования обычно-правовых норм посредством централизованного сбора сведений, систематизации и их фиксации в едином законодательном акте, а также их соотношения с нормами законов;
4. сохранения гарантии учета рациональных местных особенностей путем доминирования в Уставе норм-принципов и норм бланкетного характера и дозволения широкого использования обычно-правовых норм при установлении конкретных правил поведения.
Не последнюю роль в достаточно скором признании инородцами норм Устава правомерными сыграло изложение его положений в редакции предшествовавших ему документов.
Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: система законодательства, ее особенности и проблемы развития
Муниципальное законодательство Российской Федерации представляет собой структурно упорядоченный массив законодательных актов, образующих единую систему и находящихся между собой в определенном соотношении. Внутреннее строение системы состоит из двух уровней законодательных актов, неразрывно связанных единством регулируемого предмета - общественных отношений в сфере местного самоуправления. Содержание и пределы регулирования законодательства субъектов Федерации, предопределяются Конституцией РФ и постановлениями (правовыми позициями) Конституционного Суда РФ, а также в конституционно определенных рамках федеральными законами (ст.71-73 Конституции РФ).
Важнейшее значение для правотворческой деятельности субъектов Федерации имеет ч. 4 статьи 15 Конституции России. Влияние норм международного права на муниципальное законодательство приобретает новое качество в связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправленияп
Исходя из федеративной природы России, в качестве самостоятельного правового фактора, влияющего на содержание законодательства субъектов, следует выделить публично-правовые договоры: Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ч. 3 статьи 11 Конституции РФ)1 6. Общие рамки договорных отношений определяются Конституцией РФ, частные (конкретные) - Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»177. Так, в самых общих чертах выглядят основные формально-юридические факторы, определяющие предметы и пределы конституционно-правовой системы субъектов РФ, в том числе Республики Саха (Якутия)1" .
Как указывает С. А. Авакьян, одним из предметов правового регулирования на уровне субъектов РФ является «система организации власти в субъекте в целом и каналы осуществления власти народом непосредственно и через органы власти». Здесь же им, в частности, выделена группа общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления . Безусловно, что позиция С.А. Авакьяна исходит из положений Конституции России, которые очерчивают круг муниципальных отношений и разграничивают их на предметы федерального регулирования и предметы регулирования субъектов РФ. Казалось бы, установленный принцип не предполагает широкого толкования и обусловленного им разночтения. Тем не менее, практическая реализация его столкнулась с известными проблемами.
По твердому убеждению субъектов РФ, диалектическое развитие российского законодательства в сфере организации и деятельности местной власти должно было основываться на обязательном учете их собственных как форм нормативного закрепления местной специфики и сложившихся традиций. Ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1"" не основаны на изначальном обобщении законодательного опыта, систематизации законодательства субъектов о местной власти. Отсюда закономерность: процесс организации местного самоуправления проходит неоднозначно и неравномерно. Первопричина медленного развития местного самоуправления в резком противоречии его концепции с традиционной для России системой местной власти. Так, до середины 90-х годов борьба между концепцией огосударствленной местной власти и концепцией местного самоуправления представляла собой основное противоречие между федеральным Центром и субъектами федерации. Однако принципы правовой государственности категорично требуют от субъектов Федерации приведения в соответствие своих конституций (уставов) и законов, что и сделано в подавляющем большинстве из них. Сегодня актуальность для субъектов РФ приобретает проблема совершенствования законодательного регулирования вопросов, связанных с территориальной основой местного самоуправления, и финансово-экономическим обеспечением его реальной самостоятельности. На первый взгляд, происходит долгожданный процесс становления местного самоуправления. Однако действительность менее оптимистична.
Вследствие того, что изначальные причины несоответствий так и остались, противоречия в федерально-субъектном законодательстве перешли на другую плоскость. Многие субъекты федерации сознательно пошли на организацию базового уровня местного самоуправления на финансово и экономически несостоятельных территориях и поселениях. Таким образом, органы государственной власти субъектов пытаются решить проблемы, которые Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская обобщенно выразили в следующей форме: ««Вертикаль» обрывается в регионе. Многообразие форм местного самоуправления оправдано до известных конституционных пределов»182. Аналогичные опасения выражают и практики-управленцы .
Следовательно, уместно утверждать, что проблемы, связанные с организацией местного самоуправления в современной России, во многом обусловлены не созвучием его законодательной концепции традициям российского общества и государства. Провозглашенный в федеральной Конституции принцип организационной обособленности вполне может привести к утрате управляемости территорий и дестабилизации комплексного социально-экономического развития местностей.
В формально-юридической плоскости эти проблемы, на наш взгляд, усуглубляются, во-первых, некоторой неопределенностью конституционных норм, что в отсутствие сложившейся муниципальной терминологии и понятийного аппарата, предоставляет возможность достаточно вольно интерпретировать их; во-вторых, тенденцией унитаризации регулирования муниципальных правоотношений, расширением объема регулирования муниципальных отношений на федеральном законодательном уровне.
Неопределенность и некоторый дефицит конституционных норм, регламентирующих местное самоуправление, обусловлены целым комплексом объективных и субъективных факторов. Не следует недооценивать влияние политической обстановки и расстановки ее основных движущих сил осенью 1993 г. Федеральная Конституция в тех непростых условиях представила собой компромисс между федеральным Центром и еще достаточно независимыми регионами. В условиях сложившейся тогда ситуации, попытка охватить в общефедеральной Конституции более широкий круг муниципальных отношений, в т.ч. закрепление определения местного самоуправления, вполне могла стать источником острых юридических коллизий между уровнями законодательства и даже катализатором центробежных устремлений регионов. В процессе работы над текстом Конституции Конституционное Совещание обошло эту проблему, предоставив ее решение законодательным органам. Кстати, аналогичные «превентивные» методы использовались Конституционным совещанием и в других сферах конституционного регулирования, например, межбюджетных взаимоотношений федерального Центра и субъектов. И опять же основанием недостаточно полного конституционного регулирования являлись «острые разногласия между центром и субъектами Федерации» ь .
Конституция РФ предполагает достаточно широкие возможности и различные направления для законодательного регулирования сферы местного самоуправления. На практике муниципальное законотворчество пошло по пути развития и конкретизации конституционных норм в федеральных законах. ФЗ «Об общих принципах...» развил и детализировал конституционную модель. Этот Закон имеет принципиальное значение для всей правотворческой и правоприменительной деятельности. Основная его функция -очертить четкие правовые границы, выделив наиболее общие принципы организации и деятельности местного самоуправления. Аккумулировав в себе основные признаки российского местного самоуправления, ФЗ «Об общих принципах...» призван стать активным системообразующим ядром для муниципального законодательства. Другими словами, он выполняет функцию центра законодательства о местном самоуправлении и объединяет их в единый регулятивный блок э.
Система и тенденции развития законодательства Республики Саха (Якутия) в области местного самоуправления
Система законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении представляет собой совокупность трех различных типов законов. Во-первых, это Закон «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» от 27 ноября 1997 г. - основной правовой акт в области организации местного самоуправления. Во-вторых, группа специальных законов, предметом регулирования которых являются порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, муниципальный избирательный процесс. В-гретьих, отраслевые законы, нормы которых закрепляют отдельные полномочия органов местного самоуправления в различных общественных сферах.
Однако мы не можем ограничиться изучением лишь законов, что привело бы, на наш взгляд, к неполному освещению института местного самоуправления в Якутии и правовых проблем, связанных с его введением. Муниципальные отношения довольно многообразны по своему субъекту, объекту и содержанию. Законодательство же регулирует только важнейшие из них, имеющие общий для всей территории Республики Саха (Якутия) характер.
Для более полного освещения предмета исследования несомненный интерес представляют подзаконные акты Президента и палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Практика показывает, что подзаконное правотворчество не просто реализует законодательство, но даже выступает катализатором законодательной деятельности, корректирует законодательную политику. Такая особенность подзаконных актов, как выражающая тенденции в правовом обеспечении местного самоуправления, придает им особое значение. Наряду с подзаконными актами в качестве таковых можно обозначить и проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики.
Закон о местном самоуправлении был принят после широкого общественного обсуждения. В итоге в проект закона были внесены достаточно серьезные изменения. Наиболее активное участие приняли местные органы государственной власти. Так, Администрацией г. Якутска был представлен целый пакет предложений и замечаний, который в том числе предусматривал даже изменение статуса самого закона: с обычного на конституционный. Требование признать местное самоуправление объектом регулирования конституционного закона вполне закономерно. Оно было уместно не только в процессе работы над текстом закона. Вопрос не потерял своей актуальности и сегодня, так как местное самоуправление представляет собой совокупность отношений, значительная часть которых является по своей сути конституционными.
Закон о местном самоуправлении, в условиях закрепления довольно «туманных» и пространных положений в Конституции республики, может выступить как особая форма уточнения конституционных норм, что и было легализовано Постановлением Конституционного суда PC (Я) от 17 марта 2000 г. (см. 2 Главы 2). Однако метод толкования через призму текущего закона придает неустойчивость и нестабильность самой Конституции. Совсем иная картина представляется в случае, если толкование основывается на нормах конституционного закона. Как известно, нормы таких законов имеют конституционное значение, поскольку наравне с Конституцией посвящены регулированию ключевых конституционных институтов. В теории права даже существует мнение о равной юридической силе конституционных законов и конституции государства,6і.
Придание Закону о местном самоуправлении статуса конституционного закона обосновано не только со стороны предмета его регулирования, но и со стороны сопутствующей законодательной процедуры. Конституционные законы республики принимаются Палатой Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) PC (Я) (ст. 5 8 Конституции). В соответствии со статьей 57 Конституции народные депутаты Палаты Республики избираются по одномандатным округам от каждого улуса и города республиканского значения с подчиненными территориями и представляют в парламенте интересы избравших их административно-территориальных единиц. Исходя из существующей территориальной организации местного самоуправления и даже представленной нами концепции (см. 2 главы 2), регулирование местного самоуправления посредством конституционного закона означало бы дополнительную гарантию учета интересов муниципальных образований на основе их сочетания с общегосударственными интересами, как того требует статья 86 Конституции PC (Я).
По своему содержанию Закон о местном самоуправлении определяет и закрепляет понятие, правовую, территориальную и финансово-экономическую основы, гарантии, формы и принципы осуществления местного самоуправления, статус субъектов и организационные основы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Закон состоит из 47 статей, в т.ч. 6 статей из них имеют силу лить в переходный период. Статьи сгруппированы в 7 глав.
Регулирующая функция основного муниципального закона республики сводится к легализации общих рамок самоуправленческой деятельности путем закрепления характерных черт тех или иных муниципальных институтов. Специфическое предназначение Закона о местном самоуправлении «роднит» его с ФЗ «Об общих принципах...». Структурно-сравнительный анализ обоих законов указывает на наличие значительного объема идентичных норм. Однако, наряду с аналогичными федеральным нормам положениями, республиканский закон во многие муниципальные институты ввел конкретизирующие элементы.
Прежде всего, следует указать на особенности территориальной организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). В соответствии со статьей 5 Закона о местном самоуправлении оно осуществляется в административно-территориальных единицах: городах улусного значения, поселках, наслегах, селах, а также во внутригородских территориях городов республиканского значения. Тем самым в Якутии обеспечивается преемственность системы управления территориями, идентичность формально-юридических территориальных границ с признанными в правосознании населения. В виду традиционности существующих административно-территориальных границ вновь создаваемым органам местного самоуправления не нужно прилагать дополнительных усилий для легитимации своего статуса. Різменение границ территорий местного самоуправления будет представлять собой пересмотр административно-территориального устройства Саха (Якутия) и регламентироваться Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)».
Вместе с тем, указанные административно-территориальные единицы автоматически не могут быть признаны муниципальными образованиями. Закон о местном самоуправлении наметил основной процессуальный принцип их образования. Акт учреждения муниципального образования он связывает с соответствующим решением населения, принимаемым на местном референдуме, сходе или конференции граждан. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины лиц, проживающих на данной территории и обладающих активным избирательным правом.
