Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовой анализ природы и сущности местного самоуправления
1.1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления
1.2. Типы систем местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ 28
Глава 2. Генезис институтов самоуправления на территории республики Саха (Якутия) : сравнительно-правовой анализ
2.1. Формирование институтов самоуправления в истории Российского государства 43
2.2. Генезис институтов самоуправления на территории Республики Саха (Якутия) 57
Глава 3. Конституционно-правовое обеспечение формирования местного самоуправления в республике Саха (Якутия)
3.1. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ 72
3.2. Особенности конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) 88
Заключение 108
Библиографический список использованной литературы 117
Приложения
- Теоретико-правовые основы местного самоуправления
- Типы систем местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ
- Формирование институтов самоуправления в истории Российского государства
- Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование местного самоуправления является одним из важнейших условий демократией» запии российского общества. Этот процесс начался еще в советский период и приобрел качественно иной характер после принятия Конституции Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя." Она заложила фундамент новой концепции местного самоуправления в России, согласно которой его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), не подчинены друг другу, имеют собственную компетенцию.
В то же время в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется «как выражение власти народа»2 (ст. 2). Такая формулировка в условиях реализации демо-кратических принципов управления относится и к государственной власти. Неоднозначность подходов к формированию местного самоуправления усугубляется и сохранением в сознании многих соотечественников «советской» модели управления, основанной на иерархической соподчиненности всех элементов единой властной пирамиды.
Это в определенной мере объясняет стремление отдельных субъектов Российской Федерации подменить систему органов местного самоуправления вертикалью органов местного государственного управления. Неслучайно до сих продолжается дискуссия между сторонниками «государственной» и «общественной теорий»
- См.: Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1.
< "" Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется «как выражение власти народа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
по поводу природы и сущности местного самоуправления, нередко приводящая к противоречиям законодательства субъектов Российской Федерации. К тому же формирование системы местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации осуществляется крайне неоднородно и противоречиво, сопровождается сеоьезными проблемами правового, экономического, финансового, социального, политического характера и т. д., поэтому требует глубокого научного анализа и осмысления, что в конечном итоге определило тему настоящей работы.
Диссертация представляет собой исследование особенностей конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Состояние научной разработанности темы. Основные теоретико-методологические подходы к природе и сущности местного самоуправления были сформулированы еще в XIX веке. Многие из них легли в основу «общественной» и «государственной» теооий местного самоуправления. Поэтому в рамках диссертационного исследования проанализированы труды видных отечественных и зарубежных ученых: А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, А. де Токвиля, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и др.3
Однако до сих пор не сложилось единого подхода к природе и сущности этого сложного явления, о чем свидетельствуют работы известных российских авторов Г.В. Атаманчука, Г.В. Бара-башева, Н.А. Емельянова, В.И. Патрушева, К.В. Постового, В.И.
' Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1872, Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г., Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897, Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992 и др.
Фадеева, К.Ф. Шеремета и др.4 Они заложили научный фундамент к пониманию местного самоуправления в современной России, его становления и развития. Важным событием стало учреждение Академии социальных технологий и местного самоуправления и издание ею информационно-аналитического журнала «Муниципальный мир».
Тем не менее, субъекты Российской Федерации, особенно республики, по-разному, с позиций законодательного установления, подходят к формированию местного самоуправления, поэтому исследуемая в диссертации проблема продолжает оставаться весьма актуальной, о чем свидетельствуют публикации последних
лет.
Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (кон-ституционно-правовоії анализ}. М., 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 5; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: российский опыт законодательного регулирования. М., 1998 и др.
Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № б; Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3; Замотаев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6; Емельянов Н.А., Наймушина С.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ. М.; Якутск. 1999; Кирпичников В.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5; Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997 и др.
В Республике Саха (Якутия), где процесс формирования местного самоуправления только начинается, вопросы его конституционно-правового обеспечения представляют значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, складывающаяся в процессе формирования конституционно-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — особенности конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Цель диссертационного исследования состоит в выявлении природы, сущности, характерных особенностей и динамики конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия) и выработке практических рекомендаций и предложений по его совершенствованию.
Основные задачи диссертационного исследования:
на основе отечественных и зарубежных концепций местного самоуправления, конституционных и законодательных норм, исследовать его социально-правовую природу и сущность;
проанализировать основные модели организации местного самоуправления с учетом различных правовых систем с позиций соотношения самоуправления и управления и определить возможные варианты их адаптации в российских условиях;
— обобщить опыт земского и городского самоуправления в
контексте воплощения идеи сочетания государственного и обще
ственного начал в организации системы управления в истории
Российского государства и выработать практические рекоменда
ции его использования в процессе становления местного само
управления в Республике Саха (Якутия);
актуализировать опыт становления традиционных институтов самоуправления на территории Республики Саха (Якутия), выявить характерные особенности, учет которых необходим на современном этапе его формирования;
раскрыть динамику формирования и особенности конституционно-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Саха (Якутия);
сформулировать предложения и практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) , с учетом специфики и возможностей реализации.
Теоретическую и методологической основу диссертаи&онного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционного, административного, муниципального права, теории и истории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации и функционирования систем местного самоуправления .
Для достижения поставленных задач потребовался комплексный научный подход к анализу конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха 1(Якутии). Исследование данной проблемы потребовало применения различных методов, в том числе сравнительно-правового, системного, структурно-функционального, исторического и др.
Источниковедческую базу исследования составили Европейская Хартия о местком самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституция и иные нормативно-правовые акты Республики Саха (Якутия). Изучено и использовано также законодательство СССР, РСФСР, дореволюционной России и ряда зарубежных государств.
8 Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, в том числе заоубежного, публикаций по вопросам организации и функционирования местного самоуправления, архивных и статистических источников.
Эмпириче екая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти по формированию конституционно-правовой модели местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и нормативно-правовых актов администрации Якутска.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена попыткой объективно проанализировать особенности конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Настоящая работа является одним из первых: исследований, в котором формирование конституционно-правовой модели местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) рассматривается с обоснованием периодизации, в динамике, комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта, специфики и исторического наследия коренных народов.
Наряду с теоретическими в работе рассматриваются практические аспекты, связанные с формированием организационно-правовых и финансово-экономических основ местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), анализируются и раскрываются проблемы его институционализации, формулируются выводы, даются рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового обеспечения.
На зашиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
развиваются теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, которое рассматривается, как социально-правовой институт, функционально проявляющий свойства гражданского общества {самоорганизация, самоуправление, самореализация) , и особая организация публичной власти, способствующая через решение вопросов местного значения реализации индивидуальных прав и свобод человека и гражданина;
анализируются основные модели организации местного самоуправления в государствах с различными правовыми системами с позиций соотношения самоуправления и управления: англо-саксонской, континентальной, через призму позитивного и негативного регулирования выявляются характерные особенности и определяются возможные варианты адаптации к российским условиям;
— обосновывается, что в истории Российского государства
успешно воплощалась идея сочетания государственного и общест
венного начал в организации системы управления, обобщается
опыт деятельности органов земского и городского самоуправле
ния и предлагаются рекомендации по его использованию в про
цессе формирования местного самоуправления в Республике Саха
(Якутия);
— актуализируется опыт становления традиционных институ
тов самоуправления на территории Саха (Якутии) : ага ууса, ийэ
ууса, аймах, дьен и др. и выявляются возможные варианты их
трансформации в систему местного самоуправления с учетом са
мобытности культурного наследия коренных народов по всей вер
тикали его общественно-правовых форм: семья —* община —-род
родоплеменные объединения —»- этническая общность, действую
щей как единый самоорганизующийся организм;
— показывается динамика формирования конституцион
но-правовой модели местного самоуправления Российской Федера
ции, обосновывается необходимость очередного этапа его рефор
мирования, направленного на интеграцию в единую систему
управления обществом и государством;
— на основе конституционно-правового анализа формирова
ния местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) уста
навливается периодизация, и раскрываются характерные особен
ности конституционно-правового регулирования, предлагаются
практические рекомендации по укреплению ресурсного (правово
го, финансово-экономического, кадрового и т. д.) обеспечения,
с учетом специфики и возможностей реализации.
Научная и практическая значимость исследования. Проведенное в диссертации исследование особенностей конституционного-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), как субъекта Российской Федерации позволяет: теоретически осмыслить его природу и сущность как социально-правового института и особой формы публичной власти; расширить основу для дальнейшей теоретической разработки проблем, касающихся становления и развития институтов народовластия на местном уровне; ускорить процесс формирования системы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия); обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, читаемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих и могут быть вполне использованы в практической деятельности работников управленческой сферы.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного управле-
11 ния и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на республиканских и городских научно-практических конференциях по проблемам правового обеспечения становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), монографии и других научных публикациях.
Опыт работы автора в администрации Якутска в качестве начальника правового управления позволил реализовать на практике отдельные положения настоящего исследования в процессе экспертизы и создания нормативно-правовой базы местного самоуправления на территории города.
В частности, предложенный в приложении к диссертации проект Устава муниципального образования получил поддержку администрации города Якутска и с незначительными дооаботками проходит апробацию.
Структура, диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Теоретико-правовые основы местного самоуправления
Как показывает опыт демократического развития многих зарубежных государств, особенно после принятия Советом Европы Европейской Хаотии о местном самоуправлении, местное самоуправление уверенно набирает динамику и становится действенным институтом в формировании гражданского общества, так как именно на уровне муниципальных образований наиболее полно учитываются и реализуются социальные и экономические интересы населения.
В условиях реформирования современной России развитие местного самоуправления способствует аккумулированию созидательной энергии миллионов соотечественников, благодаря чему ооганы государственной власти получают возможность наиболее эффективно оеализовывать стратегию социально-экономического развития страны, наиболее полно учитывая интересы общества и каждого гражданина.
Государственные органы и местное самоуправление тесно взаимосвязаны практически в каждой отрасли и сфере публичного управления, так как субъектно-объектные отношения в системе управления имеют свои законы и не могут строиться без учета особенностей и специфики каждого и из них. Поэтому мы разделяем точку зрения с Г.В. Атаманчуком в том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление, следовательно, она включает в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующие в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия." Следует согласиться также и с высказываниями ряда авторов о том, что невозможно эффективно реализовать государственную власть в Российской Федерации без развития местного самоуправления, иными словами сочетания разумной централизации и децентрализации с упрочением государственных начал в управлении местными делами.3
Однако до сих пор так и не сложилось единого подхода к природе и сущности местного самоуправления: одни утверждают, что местное самоуправление — это продолжение государственной власти, другие — публичная власть, существующая наряду с государственной,4 третьи раскрывают его через различные самодеятельные формы общежития.5
Как известно, теоретико-правовые основы местного самоуправления, заложенные уже в XIX ьеке, указывали на различные подходы его происхождения и соотношения с государственным управлением. Причем от того, какое начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование этого сложного в социально-правовом отношении явления организации общества, но и институциональное и функциональное нахождение его в системе управления обществом и государством. Поэтому вполне объясним тот факт, что вот уже два века продолжается дискуссия между сторонниками «общественной» и «госудаоственной» теорий самоуправления и соответственно приверженцами той или иной практики формирования организационных структур муниципальных систем.
Конституционное движение, начало которому положили Американская и Великая Французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного уюовня управления в сторону освобождения от сильной бюрократической опеки. В этой связи широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин, как идеальной формы реализации выдвинутой концепции.
Теоретическая модель «самоуправляемого общества» Алексиса де Токвиля указывала на то, что «первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами» . Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их. Анализируя и высоко оценивая опыт американской демократии, А. де Токвиль утверждал, что «система права, совместимая с потребностями самоуправления, должна базиооваться больше на разнообразии, нежели на едино-обоазии и исчерпывающем регулировании» .
Еще одной теооией, концептуальные основы которой исходят из идеи естественного права, явилась «теория свободной (естественной) общины». Ее родоначальники О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслео и др. исходили, прежде всего, из первичности общины по отношению к государству, а, следовательно, отстаивали свободу общинного самоуправления. В свое время Н.И. Лазаревский подчеркивал, что «исторически община старше государства, в силу чего можно говорить о ней как естественном, в силу понятных вещей, необходимом, союзе, который создан не государ-ством, а посему является для него неприкосновенным» . комментируя это высказывание Л. А. Велехов отметил: «Община имеет поаво на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»".
Типы систем местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ
Как показывает анализ теоретических основ организации управления обществом и государством процесс формирования местного самоуправления требует осторожного и взвешенного подхода к решению всего комплекса проблем, связанных с порядком функционирования, определения объема полномочий, создания ресурсной базы и деятельности его органов во взаимоотношениях с органами государственной власти. Вполне правомерным, а в некоторых случаях и просто необходимым, при поиске решений этих проблем является обращение к опыту демократических государств, где институционализация местного самоуправления продолжается не одно десятилетие и чей опыт вполне можно обобщать как позитивный.
Европейская Хартия о местном самоуправлении, которая явилась результатом соглашения государств Совета Европы, членом которой стала и Российская Федерация, закрепляет важнейшие правовые основы местного самоуправления. В качестве основополагающих принципов формирования местного самоуправления установлены: выборность органов местного самоуправления и наличие собственной компетенции, которая во многом определяет пределы самостоятельности этих органов. В то же время, органы местного самоуправления, обладающие общей компетенцией в деле решения вопросов местного значения, действуют в рамках соответствующих территориальных единиц: общин, районов, областей и др. и единиц административной, национально-территориальной, как, например, в Китае, и иной автономии. Поэтому наличие местного самоуправления нельзя сводить только к созданию выборных местных представительных органов и должностных лиц местной администрации.
Из всего многообразия выработанных за рубежом форм организации местного самоуправления, на наш взгляд, можно выделить два основных типа. Первый тип, получивший распространение в англосаксонском мире, нашел свое классическое выражение в Великобритании, где система местного самоуправления вплоть до середины XX столетия мирно уживалась с сильной центральной властью. Поэтому для данного типа характерен высокий уровень децентрализации властных полномочий, самостоятельность функционирования организационных структур и автономность от органов государственной власти, которые обладают широкими полномочиями правового надзора за деятельностью местного самоуправления. Сюда же относятся США, Канада, Австралия и другие страны с так называемой англосаксонской правовой системой.
Второй тип организации местного самоуправления утвердился в континентальной Европе и нашел свое наиболее яркое выражение во Франции. Сюда же можно отнести франкоязычную Африку, Латинскую Америку, Ближний Восток. Он основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах — местного управления» и местного самоуправления.39
Муниципальные системы других европейских государств, так или иначе, тяготеют к названным двум типам, порой сочетая в себе черты того и другого.
Особый тип организации управления местными делами складывался в странах Восточной Европы, входивших до конца 80-х годов в социалистический лагерь и испытывающих в настоящее время после крушения в 1991 году системы социализма и распада СССР активное влияние мирового сообщества. Некоторые авторы указывают на своеобразие советской правовой системы по отношению к организации местного уровня управления, выделяя муниципальные системы «социалистического типа», которые принципиально отличаются от указанных выше.40 В качестве характерных особенностей таких муниципальных систем можно отметить, что в них не признается как таковое местное самоуправление, а избранный совет рассматривается как орган государственной власти. Исполнительный орган — исполнительный комитет образуется советом. Таким образом, государственные служащие управляют различными сферами местной жизни. Иногда совет избирает кроме исполкома постоянный комитет, как, например, местное народное правительство в Китае, который осуществляет все полномочия совета между сессиями.41 Отличительным признаком подобной системы является то, что она действует под руководством партийных органов.
Таким образом, различные муниципальные системы характеризуются неоднородной степенью деконцентрации властных полномочий на нижние уровни по всей вертикали.
Соотношение различных форм местного управления и самоуправления в рамках отдельных административно-территориальных единиц объясняется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой. Что касается местного управления, то оно оправдано на региональном уровне сложившейся практикой территориально-организационных основ большинства демократических государств с континентальным типом муниципальных систем, на других же, в основном низовых уровнях, наиболее типичным является сочетание различных форм управления и самоуправления.
Поэтому в конституционном аспекте институты местного самоуправления настолько интегрированы в систему управления и подконтрольны государству, что различимы от других публичных институтов только природой формирования.
Формирование институтов самоуправления в истории Российского государства
Формирование институтов самоуправления в нашей стране уходит корнями в ИСТОРИЮ становления Российской государствен-нссти. Огромные территории, низкая демографическая плотность населения, неравномерность и неоднородность расселения народов делали малоэффективным централизованное управление. Поэтому объективно оно нуждалось в подкреплении элементами самоуправления .
С некоторой степенью условности самоуправление стало активно внедряться в административную практику Российской империи после реформ середины XIX века. Однако это не означает, что в Российском государстве отсутствовали формы самоуправления в более ранние периоды истории. Одной РІЗ НИХ издревле на Руси было вече. Более тысячи лет просуществовала сельская община.1 история российского государства представляет собой бесконечную цепь реформирования системы общество — государство, но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления органично дополняли организационную основу территориального
управления. Так, реформы Ивана Грозного превратили веками действовавшие в России формы общественной самодеятельности населения в главный элемент системы местного управления. В период царствования Петра I было положено начало городскому самоуправлению. Преобразования Екатерины II создали институты самоуправления, просуществовавшие вплоть до «великих реформ» Александра II.
В условиях становления местного самоуправления в современной России наибольшую ценность, на наш взгляд, представляет опыт проведения земской и городской реформ второй половины XIX — начала XX века. Мы склонны считать, что в России земская реформа, главной целью которой являлась децентрализация системы управления проводилась в три этапа: действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 18 64 и Городового положения 187 0 года; действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 и Городового положения 1892 года; реформы Временного правительства.
До февраля 1917 года на местном уровне одновременно существовали две системы управления: институты государственного управления реализовывали властные отношения по принципу «сверху — вниз» и местного самоуправления — «снизу — вверх».3
В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении, на наш взгляд, проявились в земской 1864 года и городской 1870 года реформах, в ходе которых в системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного и местного начал. Вертикаль государственного управления ограничивалась уездом, иногда волостью, органично дополнялась институтами самоуправления — земствами и городским самоуправлением, которые заведовали общими вопросами развития территорий, в свою очередь их дополняли местные сословные учреждения, концентрировавшие внимание на проблемах отдельных групп населения. Таким образом, основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему чиновников, могла вполне быть ограничена контрольными и надзорными функциями при условии надзора за деятельностью органов местного самоуправления со стороны общих судов. Такую модель организации управления в то время можно было отнести к наиболее передовым.
Согласно Положению 1864 года4, создавались всесословные земские учреждения.
Долгое время под «земством» в русской литературе понимали совокупность местных жителей и их местные, отличные от общегосударственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения.5 После земской реформы 1864 года земскими стали называть и органы самоуправления.
Мы склонны придерживаться мнения, что земские учреждения представляли собой классический образец территориального самоуправления. В их задачу входила забота о культурном и хозяйственном развитии уезда и губернии. По сути, земские учреждения в то время решали практические задачи местного значения. В их ведении были вопросы народного образования и здравоохранения, культурно-просветительская работа, страховое и дорожное дела, пути и средства сообщения, сельское хозяйство и т. д. Первейшей заботой земских институтов становилось развитие инфраструктуры и удовлетворение нужд населения, которые были значимы для всех на данной территории, независимо от места проживания.
Представительными органами являлись уездные и губернские земские собрания. Система земского представительства основывалась на сословности, в ней получили закрепление принцип выборности всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, закреплялись равенство и сменяемость гласных, открытость. Для текущей работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы — управы, председатели которых утверждались после избрания: уездной — губернатором, губернской — министром внутренних дел."
Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ
Пеовым законодательным актом о местном самоуправлении стал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1, который в систему государственного управления вводил местное самоуправление. Основным звеном его должны бьши стать местные Советы, как представительные органы власти. По мнению ряда авторитетных ученых принятие настоящего Закона преследовало главную цель — вывести Советы из-под контроля и опеки со стороны исполкомов и партийных организации."
В общих чертах, на наш взгляд, его значимость заключается в том, что: во-первых, бьши зафиксированы основные принципы организации и деятельности местного самоуправления; во-втооых, внесены существенные изменения во всю систему властных отношений, но при этом детально не регламентировались полномочия органов местного самоуправления различных уровней; в-третьих, утвердились принципы независимости и самостоятельности организационных структур местного самоуправления, имеющих достаточно прочную финансовую и экономическую основу.
Однако в силу ряда объективных причин, таких как: распад СССР и демонтаж системы управления, деление местного самоуправления на уровни и признание краев и областей самоуправляющимися административно-территориальными единицами, в полной мере реализовать указанный Закон так и не удалось.
Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории Российской Федерации, стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от б июля 1991 года.3 В соответствии с ним местными представительными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Исполнительно-распорядительные функции осуществляла местная администрация. В настоящем Законе подробно регулировались полномочия этих органов на соответствующих уровнях, экономическая и финансовая основа местного самоуправления, гарантии граждан на его осуществление. Принципиальное значение имели нормы, устанавливающие право республик регулировать собственными правовыми актами деятельность местного самоуправления и право районных городских, поселковых и сельских Советов принимать положения (уставы) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Вместе с тем необходимо признать, что в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность, как представительных органов, так и местной администрации. Следует отметить еще одну не менее важную особенность, заключающуюся в том, что для всей Российской Федерации законодательно закреплялась единая модель организации местного самоуправления с достаточно широкими полномочиями глав администраций.
Существенную ооль в становлении правовой базы местного самоуправления в Республиках Российской Федерации сыграл Федеративный Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, 4 согласно которого общие принципы организации местного самоуправления относились к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти фактически провозглашенных ее субъектов, при этом первые взяли на себя создание основ законодательства, вторые — осуществление собственного правового регулирования.
Официальное исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти состоялось в ходе конституционной реформы, начало которой было положено принятием Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 21 апреля 1992 года , где закреплялась принципиально новая природа Российской Федерации, как демократического федеративного правового государства. На конституционном уровне признавался принцип разделения власти по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) и вертикали (федеральную, субъектов Федерации, местного самоуправления) . Это означало, что только на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации — осуществляется власть органов государственной власти, а районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов входят в систему местного самоуправления.
Свое развитие концепция местного самоуправления в Российской Федерации получила в Указах Президента Российской Федерации. С принятием Указов «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года7 и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 2 6 октября 1993 года8, которым утверждалось Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, прекращалась деятельность всех избранных представительных органов в системе местного самоуправления и их функции возлагались на местные администрации вплоть до новых выборов, при этом право определения конкретной даты их проведения принадлежало органам государственной власти субъектов Российской Федерации в период с декабря по июнь 1994 года.
Существенное влияние на процесс становления и развития местного самоуправления оказало принятие Конституции Российской Федерации, которая окончательно закрепила право граждан на местное самоуправление. Она достаточно подробно регулирует местное самоуправление, на что указывает содержание ст. ст. 3, 8, 9, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97. Более того, институт местного самоуправления регламентируется специальной главой 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130 -133) , в которой устанавливаются основополагающие принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, гарантии.
Это позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации содержит ряд принципиально важных положений, определяющих сущность современной концепции местного самоуправления.
