Содержание к диссертации
Глава 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ), КАК СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Конституционно-правовой статус Российской Федерации 16
1.2. Особенности конституционно-правового статуса Республики Саха (Якутия) 32
Глава 2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУ
ДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
2.1. Конституционно-правовая модель организации госу
дарственной власти в Российской Федерации 53
2.2. Особенности конституционно-правового статуса орга
нов государственной власти Республики Саха (Якутия) 69
Глава 3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ САХА (ЯКУТИЯ)
3.1. Теоретико-правовые основы организации местного самоуправления 90
3.2. Особенности конституционно-правового статуса местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) 106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 123
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 129
ПРИЛОЖЕНИЯ
Изменения в Конституцию Российской Федерации 147
Изменения в Конституцию Республики Саха (Якутия) 148
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации установила, что народ реализует свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3), которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Согласно статье 10 государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Ее систему составляют органы федерального уровня и субъектов федерации (ст. 11) , деятельность которых строится на основе разграничения предметов ведения и полномочий, что позволяет обеспечить единство и государственную целостность (ст. 5) . Местное самоуправление представляет собой специфический уровень реализации публичных интересов населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации находится в совместном ведении (ст. 72 ч. 1 п. «н») и осуществляется в соответствии с основами конституционного строя России (ст. 77 ч. I)1 и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполни
тельных органов государственной власти2 и местного самоуправления3 .
Однако становление подлинного народовластия в субъектах Российской Федерации, особенно республиках, сдерживается рядом весьма существенных проблем, вызванных незавершенностью создания единой правовой системы, несоответствием конституционно-правовой базы, обеспечивающей рациональность и эффективность формирования, функционирования и взаимодействия организационных структур государственной власти и местного самоуправления, и, как следствие, отсутствием научно-обоснованного подхода к установлению конституционно-правового статуса образующих их органов.
В этой связи подробное исследование конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), первой принявшей собственную конституцию, будет способствовать созданию эффективных механизмов народовластия в субъектах и Российской Федерации в целом, что во многом и определило выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Степень научной -разработанности проблемы. Демократическое развитие современной России предполагает институцио 2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Российская газета. 1999. Октябрь .
3 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
нальное обновление в направлении утверждения правового государства и гражданского общества, исходя из приоритетности прав и свобод человека и гражданина. Это потребовало, на конституционном уровне, пересмотра общих принципов формирования органов государственной власти и местного самоуправления и определения их места и роли в системе управления обществом и государством.
В этой связи вопросы, связанные с особенностями конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации, преодолевающих, объективно существующие трудности переходного периода, еще не нашли достаточно полного отражения в работах, так или иначе характеризующих изменившиеся условия строительства Российской государственности.
Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, Ю.А. Дмитриева Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, A.M. Куренного, О.Е. Кутафи-на, Г.В. Мальцева, Д.Н. Миронова, В.И. Патрушева, В.А. Про-кошина, Т.Н. Радько, В.И. Фадеева и др.
Они положили начало научному и практическому пониманию современной концепции конституционного развития Российской Федерации.
Порядок формирования и функциональная направленность деятельности организационных структур государственной власти и местного самоуправления анализируется на разных уровнях, государственными и муниципальными органами, научными центрами, общественными организациями. Значительное место среди
этих исследований занимают труды ученых Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в частности кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы и Академии социальных технологий и местного самоуправления, многие из которых легли в библиографическую основу настоящей работы.
Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на выявление особенностей конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в частности Республике Саха (Якутия), будет иметь значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в условиях реализации общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в соответствии с конституционным строем России.
Предмет исследования — конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, административного, муниципального права исследовать особенности организационно-правовых основ государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и предложить механизмы совершенствования правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления с учетом региональной специфики, места, роли и значимости в системе народовластия современной России.
Основные задачи диссертационного исследования:
— охарактеризовать важнейшие элементы конституционно-правового статуса Российской Федерации, природу и правовое положение ее субъектов;
— выявить особенности конституционно-правового статуса Республики Саха (Якутия), как субъекта Российской Федерации, и условия его развития в контексте демократического обновления Российской государственности на принципах федерализма;
— проанализировать конституционно-правовой статус органов государственной власти Российской Федерации в условиях реализации принципа разделения власти и формирования системы «сдержек и противовесов»;
— показать особенности конституционно-правового статуса органов государственной власти Республики Саха (Якутия) с учетом наиболее значимых принципов развития федеративных отношений в современной России;
— провести анализ организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, как одной из форм реализации народовластия на местном уровне, и раскрыть особенности конституционно-правового статуса его органов в Республике Саха (Якутия);
— сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в республиках — субъектах Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования системы управления обществом и государством.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных отношений, поскольку установление конституцион
но-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) рассматривается как комплексная проблема, обусловленная процессом демократического обустройства современной России. Это потребовало обращения, как к общенаучным методам, так и частнонауч-ным, специально-правовым, в том числе системному, нормативно-логическому, сравнительно-правовому, структурно-функциональному, а также методу аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, законодательство и иные нормативно-правовые акты Республики Саха (Якутия) , а также изучено и использовано законодательство СССР, РСФСР и ряда зарубежных демократических государств.
Теоретическая база работы. Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, в том числе зарубежного, публикаций по вопросам конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов, формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, муниципальному и другим отраслям права.
Эмпирическая база исследования основана на анализе конституционно-правового статуса Российской Федерации и Респуб
лики Саха (Якутия). Существенньм образом информационную базу пополнили архивные материалы администрации города Якутска.
Научная новизна диссертационной работа обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать, исходя из конституционно-правового статуса Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), как ее субъекта, особенности конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления в республике, и предложить механизмы его совершенствования, направленные на утверждение конституционной модели Российской государственности.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления рассматриваются комплексно, в контексте динамики развития народовластия в республиках — субъектах Российской Федерации и демократического обновления российского общества.
Наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), анализируются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, характер правоотношений с учетом организационной и функциональной специфики и особенностей развития федеративных отношений в современной России.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде теоретико-правового, конституционно-правового, административно-правового, муниципального блоков.
В теоретико-правовом блоке исследованы теоретико-методологические подходы к толкованию правового статуса федеративного государства, как некой упорядоченной системы организации жизнедеятельности, конституционно-правового статуса Российской Федерации, как совокупности норм, характеризующих ее права и обязанности как субъекта конституционно-правовых отношений, сформулировано авторское определение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, как некой совокупности конституционных и правовых норм, определяющих положение каждого субъекта федерации в структуре государственного устройства, исходя из территориальных границ, организационно-правовой структуры системы управления, включая порядок образования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, цели их формирования и деятельности, функции, компетенцию и механизмы реализации; на основе выявленных отличительных признаков проведена классификация государств с федеративным устройством на социально-политические и социально-правовые, согласно которой Российская Федерация имеет конституционно-договорную природу, где взаимоотношения строятся по горизонтали: субъект — равноправный субъект, по вертикали: федерация — субъект в составе федерации; в ходе выявления значимости для развития федеративных отношений современной России конституционного принципа разделения власти уточнено правое содержание системы «сдержек и противовесов», как некой совокупности правовых ограничений в отношении органов всех ветвей и уровней государственной власти, установленных в конституционном и законодательном порядке, что позволяет разграничить компетенцию каждого органа адекватно возлагаемым задачам и функ циям, дабы они могли самодостаточно функционировать и нести надлежащую ответственность за их реализацию; местное самоуправление определяется как самостоятельная деятельность граждан под свою ответственность и в соответствии с установленным законодательством, по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования.
В конституционно-правовом блоке конституционно-правовой статус органа государственной власти рассматривается как совокупность норм, закрепляющих его положение в системе органов государственной власти, включая конституционно-правовое регулирование порядка формирования, срок полномочий, процедуру их прекращения, компетенцию, порядок деятельности; устанавливается зависимость конституционно-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации от конституционно-правового статуса этого субъекта и Российской Федерации, которую схематично можно представить следующим образом: конституционно-правовой статус Российской Федерации — конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации — конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления субъекта Российской Федерации; показана особая роль федеральных органов, как составной части конституционного строя России и их значимость для организационного построения системы государственного управления, обоснована необходимость внесения изменений в статью 11 Конституции Российской Федерации, чтобы реализация властных полномочий от имени населения носила обязательный характер для всех
субъектов правоотношений с учетом иерархии и правоспособности.
В административно-правовом блоке показывается специфика функционирования организационно-правовых структур системы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации и Республики Саха (Якутия); правовой статус Правительства Российской Федерации рассматривается как совокупность норм, закрепляющих его положение в системе органов государственной власти и во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации; прокуратура анализируется как единая централизованная организационно-правовая система; на основе отечественного и зарубежного опыта и основных положений статьи 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении обоснована необходимость развития административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В муниципальном блоке местное самоуправление рассматривается как: право населения местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами; одна из форм народовластия; особый публично-правовой институт; специфический уровень власти; вид деятельности по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципальных образований с учетом национальных и историко-культурных особенностей; разновидность социального управления или так называемое муниципальное управление; на основе зарубежного опыта проиллюстрировано многообразие организационных структур местного самоуправления в демократических государствах и выявлена зависимость правового статуса его органов от степени самостоятельности и подконтрольности органам государственной власти и интегрированности в общую систему управления обществом и го сударством; обосновано положение о том, что местное самоуправление по характеру организации и функционирования проявляет свойства, как правового государства, так и гражданского общества; в ходе анализа организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации проведена классификация органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) по способу их образования: выборные и назначаемые; предложено разработать конституционно-правовой механизм, позволяющий рационально, используя ресурсное обеспечение Республики Саха (Якутия), и эффективно, с привлечением населения муниципальных образований, решать вопросы местного значения через органы местного самоуправления.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования,, прежде всего, заключается в том, что оно способствует обоснованию нового, демократического содержания конституционно-правовой модели органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствованию их конституционно-правового статуса в Республике Саха (Якутия) в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, административного, муниципального права России, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников управленческой сферы.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одоб
рены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашла отражение в лекциях по курсу конституционного и муниципального права, выступлениях на республиканских и городских научно-практических конференциях по проблемам формирования органов государственной власти и местного самоуправления в городе Якутске (2000. Январь; 1999. Сентябрь; январь; 1998. Октябрь), учебном пособии, монографии и ряде других научных публикациях.
Опыт работы автора в качестве Главы администрации города Якутска позволил ряд положений настоящего исследования реализовать в процессе формирования системы управления городом, подготовки предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) и федеральное и республиканское законодательство по вопросам организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления .
Структура диссертации, определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы и приложений.
