Содержание к диссертации
Введение
Глава I Традиции адтшистратпшочюрргпюриальвого устройства и местного самоуправления в Якутии
1 Традиции административно-территориального устройства 18
2 Исторические формы местного самоуправления 34
3 Ретроспективный очерк советского строительства 47
Глава II Реформа меспшого самоуправления в Республике Саха (Якутия)
1 Развитие республиканского законодательства об институтах местной власти в 1991-1997 гг 60
2 Проблемы местного самоуправления 95
3 Основные тенденции муниципальной реформы 129
3 а к л а ч е в и е 137
Список использованных источников и литературы 140
- Традиции административно-территориального устройства
- Ретроспективный очерк советского строительства
- Развитие республиканского законодательства об институтах местной власти в 1991-1997 гг
- Основные тенденции муниципальной реформы
Введение к работе
Республика Саха (Якутия) в соответствии со статьями 1, 8 и 9 её Конституции - демократическое, правовое государство, являющееся субъектом Российской Федерации и самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений.
Площадь территории республики (3,103 млн. км2) составляет 18% территории Российской Федерации и соотносима с суммарной площадью территорий крупнейших государств Европы: Германии, Великобритании, Франции, Италии, Испании, Румынии, Швеции и Норвегии вместе взятых. Якутия граничит с 7 субъектами Российской Федерации: на западе - с Красноярским краем, юго-западе и юге - с Иркутской, Читинской и Амурской областями, на юго-востоке - с Хабаровским краем, на востоке - Магаданской областью и Чукотским автономным округом. На севере её континентальная граница на протяжении 4,5 тыс. км. проходит вдоль береговой линии Северного Ледовитого океана.
Якутия - самый холодный регион России с суровым, резко континентальным климатом. Среднегодовые амплитуды температур воздуха превышают 100°С, такого нет нигде на Земле. Вся территория республики, 40% которой расположено за Полярным кругом, находится в зоне вечной мерзлоты, оттаивающей в жаркое время года всего до 1-2 метров от земной поверхности.
На 1 января 1998 года в Республике Саха (Якутия) учитывалось 33 улуса , 5 городов республиканского значения, в том числе 2 с В 1930-1993 гг. районы республики (Е.П.).
подчинёнными территориями, 8 городов улусного значения, 65 рабочих посёлков, 354 наслега , 712 сельских населённых пунктов.
По состоянию на 1 января 1998 года численность населения Республики Саха (Якутия) составляла 1.016.000 человек1. В республике проживают представители 77 наций и народностей бывшего СССР, в том числе 28 малочисленных народов Севера. В национальном составе преобладают русские - 482169 человек, якуты (самоназвание - саха, - Е.П.)- 410135 человек, украинцы и татары - соответственно 59966 и 14519 человек. Почти повсеместно расселены эвенки - 15975, на северо-востоке республики, в бассейнах Яны, Индигирки и Колымы -эвены (10633), а также юкагиры (796 человек)2, причисляемые к исчезающим этносам мировой цивилизации. В Республике Саха (Якутия) два государственных языка - русский и якутский.
В соответствии со статьями 50,51 и 65 Конституции Республики Саха (Якутия) высшими органами государственной власти республики являются: Государственное Собрание (Ил Тумэн) - двухпалатный парламент, состоящий из Палаты Республики и Палаты Представителей с равным (по 35 человек) количеством депутатов; Президент Республики Саха (Якутия) - глава исполнительной власти и высшее должностное лицо республики; Конституционный и Верховный суды Республики Саха (Якутия). В Палату Республики избирается по одному депутату от каждого улуса и города республиканского значения с подчинённой территорией. Депутаты Палаты Представителей избираются также с использованием мажоритарной избирательной системы, но на принципах равного представительства и осуществляют свои полномочия на постоянной основе.
Низовая администр.-терр-я единица в сельской местности (ЕМ.).
1 Опер. свед. Госкомстата РС(Я). - Стат. сборник N 4, март 1998.
2 Численность населения Республики Саха (Екутия) на 01.01.97 г. - Стат. сборник N 40/4201 , Госкомстат РС(Я). 1997.
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3, явившимся правовой основой становления и нормативного регулирования института местного самоуправления, муниципальная реформа в России получила новое развитие. Опыт первых двух лет практической реализации указанного федерального акта выявил значительные различия в подходах к решению проблем местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Несмотря на то, что в законодательстве подавляющего большинства регионов России территориями осуществления местного самоуправления определены районы и административно-территориальные единицы низового уровня, в ряде из них, в том числе в Республике Саха (Якутия), сформирована нормативно-правовая основа промежуточного между государственной властью и местным самоуправлением уровня власти 4.
Особым своеобразием отличается становление нормативной базы института муниципальной власти в Республике Саха (Якутия). Проблемы и опыт территориальной организации власти в этой крупнейшей на Северо-Востоке Российской Федерации республике практически ещё не исследованы и не освещались в научной литературе. Изучение организации местного самоуправления в Якутии до настоящего времени имело бессистемный и отвлечённый характер и являлось почти исключительно прикладным к трудам учёных по истории края.
Исследование теоретических вопросов и анализ практики нормативного регулирования местного самоуправления с целью выявления тенденций развития этого властного института в Республике Саха (Якутия) представляют значительный научный интерес. Актуальность задачи определяется как своеобразием нормативного регулирования местного самоуправления в республике, так и особенностями его осуществления на практике. С одной стороны, местное самоуправление как институт власти декларируется в законодательстве республики с 1991 года, с другой стороны - система муниципальных органов в Республике Саха (Якутия) до сих пор не сформирована.
Цель настоящего исследования - разработка на основе исследования практического опыта и сравнительного анализа формирующейся нормативной базы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), концепции муниципальной реформы в этом отдельно взятом субъекте Российской Федерации, обеспечивающей устранение существующих юридических коллизий и соответствие республиканских нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления принципам и нормам общефедерального законодательства о муниципальных институтах.
Поставленная цель определила ряд основных задач исследования, имеющих научно-практическое и прикладное значение:
- исследовать развитие основных организационных форм и элементов местного самоуправления в Якутии;
- исследовать основные проблемы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) и выработать рекомендации и предложения по их решению;
- выявить тенденции развития нормативной базы местного самоуправления в республике;
- исследовать самоуправленческие традиции населения и многолет ний опыт решения проблем административно-территориального устройства Якутии;
- изучить и систематизировать изменения в административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия) ( Якутской АССР, Якутской-Саха ССР), происшедшие после выхода последнего издания справочника об административно-территориальном делении республики. На основе полученного фактического материала подготовить к Всероссийской переписи населения 1999 года новое издание справочника об административно-территориальном делении Республики Саха (Якутия);
- использовать результаты изучения научно-теоретического материала по теме диссертации и исследования практики и проблем нормативного регулирования местного самоуправления для разработки проектов нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) в области местного самоуправления.
Одновременно диссертантом ставилась задача осуществить попытку формирования первичного научного материала по отдельным вопросам местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).
Актуальным представлялось исследование многолетнего опыта решения проблем административно-территориального устройства Якутии в аспекте его влияния на территориальную организацию системы местного самоуправления. Особого внимания в этом плане требовало также выяснение административного статуса улусов в связи со степенью их участия в осуществлении государственной власти и региональной социально-экономической политики и, (что, на наш взгляд, весьма немаловажно), значительными размерами их территорий. (Средняя площадь территории улуса Республики Саха (Якутия) - 88,6 тыс. кв. км, что примерно равно площади территории такого государства как Азербайджан и превышает площади территорий большинства европейских государств и более половины субъектов Российской Федерации - Е.П.).
по состоянию на 1 июля 1986 года (Е.П.).
Данное диссертационное исследование - одна из первых в российской государствоведческой науке попыток изучения и анализа исторических традиций, условий и предпосылок становления местного самоуправления на материалах Республики Саха (Якутия). Его актуальность усиливается тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций, практических пособий и предложений будут использованы для правового обеспечения осуществляемой в республике реформы местного самоуправления.
Возрождение научной общественностью России идей местного самоуправления после длительного их забвения в годы социалистического строительства связано с периодом политической "оттепели" и незавершённых демократических преобразований, намеченных XX съездом КПСС. Начало исследованиям самоуправленческих начал в организации и деятельности местных органов власти положили труды й.А.Азовкина, В.И. Васильева, Л.А. Григоряна, И.П. Ильинского, Б.М. Лазарева, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, Ю.А. Тихомирова и ряда других российских учёных-государствоведов. Научная деятельность этой когорты исследователей заложила основу реформирования в конце 60-х - начале 70-х годов законодательства о местных Советах народных депутатов как системы органов народовластия. В монографии В.А. Пертцика5 ("Проблемы местного самоуправления в СССР". - Иркутск, 1963) впервые были подняты многие вопросы местного самоуправления, но выдвинутые им научно-правовые идеи оказались невостребованными и нашли воплощение в российском муниципальном праве десятилетия спустя6.
Научные исследования Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Васильева В.И., Габричидзе Б.Н., Григоряна Л.А., Гулиева В.И.,Котока В.Ф., Краснова М.А., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Лепёш-кина А.И., Пертцика В.А., Сливы А.Я., Старовойтова Н.Г., Тихомирова Ю.А., Шеремета К.Ф. и других в 70-х- 80-х годах способствовали дальнейшему развитию законодательства о системе местных Советов народных депутатов, послужили теоретической основой возрождения отечественного муниципального права.
В этот период проявляется повышение научного интереса к проблемам самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти в республиках бывшего СССР, а также в регионах Российской Федерации 7. В ведущих научных учреждениях: Институте государства и права АН СССР, Всесоюзном НИИ советского государственного строительства и законодательства (ныне Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ), Московском, Санкт-Петербургском, Свердловском университетах, Всесоюзном юридическом заочном институте и ряде других высших учебных заведений формируются научные школы, исследующие вопросы муниципального права. Вместе с тем, для конца этого периода и начала 90-х годов были характерны резкие различия во взглядах на проблемы статуса местных органов власти - от признания местных Советов основным звеном местного самоуправления до полного неприятия их в этом ка честве 8. Развернувшаяся в периодической печати и научных учреждениях полемика о правовой природе института местного самоуправления, о месте и роли Советов в его системе9, активная научная и правотворческая деятельность Г.В. Барабашева, В.И.Васильева, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, А.Я. Сливы, Ю.А.Тихомирова, В.А.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других учёных-муниципалистов10 способствовали углублению научных исследований в этой области, формированию к середине 90-х годов отрасли современного муниципального права России, ставшей основой развития федерального законодательства о местном самоуправлении.
До настоящего времени нет ещё ни одного монографического исследования, посвященного вопросам местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). Проблемы народовластия в Якутии активно исследовались исключительно в аспекте изучения советской государствен ности и преимущественно в трудах учёных-историков. Среди работ, в которых в той или иной мере затрагиваются и освещаются исторические формы самоуправления якутов, а также самоуправленческие начала в формировании и деятельности местных Советов в Якутии, можно отметить монографии профессора М.М. Фёдорова11, а также написанную на основе архивных источников брошюру доктора исторических наук, профессора Ф.Г. Сафронова12.
Исключительно все имеющиеся публикации по проблемам реформы местного самоуправления в республике, за исключением некоторых работ автора диссертации, являются газетными статьями и не имеют научного характера. Автором в ряде статей в республиканской периодической печати13 с позиций достижений современной российской го-сударствоведческой науки были подвергнуты резкой критике принятые Государственным Собранием (Ил Тумэн) в апреле-июне 1994 года нормативные правовые акты, возрождающие существовавшую несколько десятилетий систему "местных органов государственной власти". Автор в качестве эксперта ходатайствующей стороны участвовал в рассмотрении Конституционным судом Республики Саха (Якутия) в октябре-декабре 1994 года ходатайства Президента республики о признании неконституционными законодательных актов о "местных органов государ ственной власти"14. Ему же принадлежат опубликованные на настоящий момент в научных журналах и сборниках статьи по проблемам муниципальной реформы в республике15. Автором неоднократно поднимались и освещались проблемы возникновения юридических коллизий республиканского законодательства в сфере местного самоуправления с деиствуюпщм федеральным законодательством, формирования нормативной базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, совершенствования административно-территориального устройства республики 1б.
Научная новизна данного диссертационного исследования связана с разработкой авторской концепции муниципальной реформы в Республике Саха (Якутия), опирающейся на достижения российской научной и общественной мысли, теорию и практику нормативного регулирования местного самоуправления в России и субъектах Федерации.
В рамках представленной концепции важнейшие принципы, организационные структуры и формы народной власти на муниципальном уровне рассматриваются в исторической ретроспективе, в отражении наиболее известных демократических идей, традиций, норм и ценностей. Автором подчеркивается тесная взаимосвязь и преемственность правовых методов и приоритетов в формировании муниципальных институтов, недопустимость научного и правового автаркизма в решении вопросов территориальной организации власти в федеративном государстве. На основании прогностического сравнительно-правового анализа практики организации муниципальных институтов власти в субъектах Российской Федерации и с учётом традиций и специфики государственного и административно-территориального устройства Якутии сформулированы выводы о перспективах развития муниципальной реформы в республике на уровне компетенционного взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания общественного развития, социальных явлений и процессов. Ведущим и универсальным в данном исследовании являлся метод сравнительного правоведения. Диссертантом были использованы преимущественно дескриптивный и прогностический элементы указанного метода. На основе сравнительно-правового анализа осуществлялась научная экстраполяция результатов изучения нормотворчес-кой и правоприменительной практики в сфере местного самоуправления на соответствующие отношения в Республике Саха (Якутия) в настоящее время и формулировались положения и выводы, выносимые диссертантом на защиту.
Нормативную правовую базу настоящего диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Саха (Якутия), действующее федеральное и республиканское законодательство в сфере государственного и муниципального права. В работе использован важнейший акт международного муниципального права - Европейская Хартия местного самоуправления, а также текущее законодательство зарубежных стран и субъектов Российской Федерации о муниципальных институтах.
В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, Российской Федерации, местных Советов народных депутатов и органов местного самоуправления, имеющие отношение к теме диссертации. В работе над отдельными частями диссертационного исследования использованы документы фондов Национального архива Республики Саха (Якутия), большинство из которых было истребовано и увидело свет впервые. Ряд выводов диссертации основан на анализе официальных статистических данных, публикуемых Госкомстатом Республики Саха (Якутия).
Для освещения различных вопросов, исследуемых в диссертации выбраны соответствующие хронологические рамки:
1. Основным периодом, в пределах которого начала и продолжает осуществляться реформа местного самоуправления в республике, являются 90-е годы - время после принятия Президиумом Верховного Совета Якутской АССР XI 1-го созыва решения17 о разработке республиканского закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. В рамках этого периода на основе комплексного подхода к поставленной цели исследования рассмотрен весь научный и нормативный материал, имеющий отношение к теме диссертации.
2. Изучение современного административно-территориального устройства республики как основы организации муниципальных институтов, в диссертации осуществлено за период с 1 июля 1986 года по 30 июня 1998 года. Выбор указанных временных рамок обусловлен соответствием начала этого периода дате официального опубликования последнего, 4-го издания справочника об административно-территориальном делении республики и значительными изменениями, происшедшими в государственном и административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия) в течение этого времени.
Традиции административно-территориального устройства Якутии исследованы в пределах, определённых наличием научного и документального материала по данной проблематике.
3. Для исследования местных исторических самоуправленческих традиций - деятельности Степной Думы, земских учреждений (по которым фонды Национального Архива республики располагают отрывочными и весьма скудными документальными сведениями), был осуществлён выход за пределы установленных хронологических рамок темы. (Диссертант, вместе с тем, отмечает появление новых работ по этой теме)18
Первым практическим результатом работы над диссертацией была разработка автором на основе и в соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" Положения о местном самоуправлении на территории Хатын-Арынского сельсовета Намского района Республики Саха (Якутия). Данный локальный нормативный акт, одобренный на сходах граждан в населённых пунктах административно-территориальной единицы, утверждённый местным Советом народных депутатов и зарегистрированный 17 февраля 1992 года в соответствии с порядком, установленным законодательством, являлся единственным действовавшим нормативным правовым актом этого уровня в республике до принятия закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". (Опыт организации местного самоуправления на основе этого Положения был специально освещен в местной печати)19.
Основные выводы и результаты исследования были представлены автором в докладах и выступлениях на секции учёного совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводимых Институтом научно-практических конференциях молодых учёных и аспирантов.
Опыт работы диссертанта в течение двух созывов председателем исполкома и председателем низового Совета, заведующим организационно-инструкторским отделом райисполкома и заместителем председателя районного Совета народных депутатов освещен в местной и республиканской периодической печати20.
Автором неоднократно поднимались и освещались проблемы юридических коллизий нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) с действующим федеральным законодательством в области муниципального права, формирования нормативной базы и финансово-экономической основы местного самоуправления, совершенствования административно-территориального устройства республики. Ему же принадлежат опубликованные в научных журналах и сборниках статьи по проблемам муниципальной реформы в Якутии21.
Диссертант участвовал с докладом на прошедшей 26-27 сентября 1996 года в Якутске региональной научно-практической конференции: "Якутия на рубеже XX-XXI веков: укрепление государственности".
С выступлением:и0б опыте нормативного регулирования местного самоуправления в аспекте конституционного распределения полномочий между центром и субъектами Российской Федерации" диссертант выступил на семинаре: "Демократия - права человека - правовое государство", проведённом в г. Якутске 27-28 ноября 1996 года под эгидой Фонда им. К.Аденауэра (Германия).
Диссертант являлся научным консультантом и членом комиссии, разработавшей проект действующего закона о местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия). В основу проекта была положена концепция муниципальной реформы в республике, разработанная автором. В соответствии с ней диссертантом предложен ряд основных организационных мероприятий по формированию нормативной и экономической базы местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)22.
Диссертант преподаёт учебную дисциплину "Муниципальное право" и спецкурс "Проблемы конституционного права" на кафедре конституционного права историко-юридического факультета Якутского государственного университета.
На прошедшей в г. Якутске 29-30 июня 1998 года межвузовской научной конференции: "Проблемы реализации Конституции России и законодательство субъектов Российской Федерации" диссертант выступил с сообщением: "К проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Основные положения диссертации содержатся в опубликованных автором статьях общим объёмом около 2,25 печатных листа.
Диссертантом является автором подготовленного к печати справочника административно-территориального деления Республики Саха (Якутия) по состоянию на 01.07.98 г. объёмом 7 печатных листов.
Традиции административно-территориального устройства
До пришествия русских понятия о территории были у якутов крайне смутны, а само понятие о границах и поземельной собственности даже совершенно отсутствовало", - писал в своём широко известном труде23, отбывавший ссылку в Якутии В.Л.Серошевский. На самом деле, как подтверждают авторитетные исследования истории Якутии24, земельные владения якутских родов имели традиционно установленные точные границы, связанные с естественными природными рубежами. Существовала и поземельная наследственная собственность. Наличие основных условий осуществления самоуправления социальных коллективов - территории и собственности (земля) у якутских родов и родовых союзов позволяет высказать предположение о высокой степени самоорганизации в социальных общностях аборигенов задолго до прихода служилых русских людей на Лену.
Роды, а также объединения родов в ходе исторической социальной и хозяйственной кооперации трансформировались в родовые общины - самоуправляющиеся социальные коллективы, из поколения в поколение живущие на одной территории. На основе родовых общин к началу XVIII века в Якутии сформировались самоуправляющиеся территории - наслеги. Элементы общинного родового самоуправления определили основы организации самоуправления аборигенных этнических общностей Северо-Востока России вначале на принципах обычного права, а впоследствии - по нормам "Устава об управлении инородцев" 1822 года25. Черты общинного самоуправления сохранялись и в организации деятельности низового звена Советов в сельской местности республики до 40-50-х годов XX века.
Самоорганизация в течение продолжительного периода времени крупных родовых и родо-племенных союзов якутов (из палеоазиатских этносов это явление было характерно только для юкагиров) способствовали образованию в начале XVIII века территориальных единиц более высокого административного порядка - улусов.
"Якутский наслег - в какой-то мере аналог русского сельского общества (сельской общины), улус - волости. Это мирское общество якутов. Но оно имело отличие: управлялось во многих случаях не общегосударственными узаконениями, а обычным правом, т.е. устоявшимися нормами нравов и обычаев, превратившимися в публичное право, направлявшее жизнь всего якутского мира"26. В этом высказывании видного исследователя истории якутского народа профессора Сафронова Ф.Г. раскрывается суть указанных местных терминов -."улус" и "наслег". Это выстраданные многовековым опытом внутренней самоорганизации якутского народа самоуправляющиеся территориальные социальные общности.
Если якутское происхождение лексемы "наслег" не вызывает сомнения, то в отношении этимологии термина "улус" имеются основания для споров. В обоснование утверждения об исконно якутском происхождении слова "улус" (в якутском написании и произношении - "улу-ус",- Авт.), специалисты Института гуманитарных исследований АН Республики Саха (Якутия)27 ссылаются на обнаруженные в архивах записи служилых русских людей на Лене: "В Якуцкую землю под якуцко-го князца Семена Улта и под брата его Камыка под их улусы и пристал" (Запись сотника П. Бекетова, 1633 год)28; "Откураевые улусные мужики Даку Бакыров, да Тогураи, да Мокот, да Тохтотои, ясак с них по лисице красной"; " ... сыскан вновь Откураев улусной мужик Сарту Сергуев, и привёз с себя государев ясак на нынешний на 157 г. л. кр. с лапы и с хв." 29. Да, безусловно, слово улус в значениях: "народ", "племя", область", "вотчина" и т.п. издревле было распространено среди тюркоязычных народов. Но ведь приводимые документальные свидетельства написаны русскими людьми! К тому же, в среде якутов было принято да и в настоящее время широко распространённым ритуалом в общении является обычай представлять себя или выяснять происхождение соплеменника по принадлежности к роду - "уусу" по-якутски (особо заметим - не по принадлежности к какому-либо улусу, а к определённому роду!). При составлении ясачных книг дьяки и писари воеводской канцелярии могли заменить новое для слуха русского человека слово "уус" на созвучное и более привычное - "улус", тем более, что до освоения Северо-Востока Азии отряды русских служилых людей столкнулись в Предуралье и Западной Сибири с татаро-башкирской языковой культурой , а в истории Руси это слово вообще оставило неизгладимый след на протяжении нескольких поколений. Отметим, что в своих записках русские казаки явно отождествляют употребляемое ими слово "улус" либо с конкретным поселением, либо с территорией, занятой отдельными родами: "Того же году (1632 - Ярам, авт.) сентября в 25 день, по государеву цареву ... указу, поставил я, Петрушка, с служилыми людьми .. . острог для государева величества в дальней украине и для государева ясачново збору, а преж тово на Лене реке и в Якуцкой земле ... острогу не бывало нигде, а поставил государев новой острожек я, Петрушка, против якуцкова князца Мамыкова улусу и меж иными многими улусами середи всей земли"; "... и якуцкие люди из многих "улусов" Дубсунской волости сбежались в один улус" 30.
Шесте с тем, при составлении ясачных книг в целях своеобразной "административной привязки" наслегов к определённым территориям, вплоть до 1720-х годов употреблялись термины "волость" (для территорий с постоянным населением) и "зимовье" (для мест проживания "бродячих инородцев"). В частности, в разделе "Зимовейный сбор" сметного списка ясачного сбора за 1708 год указано 3 острога и 20 зимовий с общим количеством объясаченных 5070 человек31.
В ходе административно-территориальной реформы Петра І в начале XVIII столетия в Якутском уезде было образовано пять первых объединений волостей, названных улусами. С этого времени термин улус" в качестве крупной административно-территориальной %диниод как неотъемлемый атрибут административно-территориального устройства Якутии: Якутского уезда Сибирской губернии (1708-171 гг.); Якутского уезда Иркутской провинции Сибирской губернии (1719-1765) Якутского уезда Иркутской губернии (1765-1775); Якутской провинции Иркутской губернии (1775-1783); Якутской области Иркутского наместничества (1784-1797); Якутского уезда Иркутской губернии (1797-1805); Якутской области Иркутской губернии (1805-1851); Якутской области с правами губернии (1852-1917); Якутской области (губернии) РСФСР (1918-1922); Якутской АССР (1922-1930); Республики Саха (Якутия)(с 1993 г.) просуществовал до наших дней. (В ходе административно-территориальной реформы в РСФСР 1923-31 гг., а именно в 1930-31 гг. было проведено районирование Якутской АССР с упразднением улусов. Наименование административно-территориальной единицы "улус", адекватной по всем параметрам понятию "район" было восстановлено в октябре 1993 года)32.
Ретроспективный очерк советского строительства
Исследователь первых лет утверждения Советской власти в Якутии Г.Г.Макаров отметил мирный исход прихода к власти большевиков в конце 1919 года в этом отдалённейшем регионе России:"... победа ... произошла в целом мирно, без вооружённого сопротивления .."84. Но окончательное утверждение Советской власти в области было задержано ещё на два года военной авантюрой генерала А.Н. Пепеляева. Становление новой власти началось с выборов Советов рабочих и крестьянских депутатов. Первый местный Совет в Якутии был избран на второй день после прихода к власти большевиков в селе Саныях-тах Олёкминского уезда. Но решение о переходе от ревкомов к системе Советов было принято губревкомом спустя один год - 13 декабря 1920 г.85 В 1921-22 годах почти повсеместно прошли выборы в Советы ставшей губернией РСФСР Якутской области. Но отсутствие нормативной базы (несмотря на принимаемые центральными органами86 власти решения), сковывало деятельность местных органов власти, и специально созданной комиссией под руководством видных государственных деятелей республики П.А.Ойунского и С.М.Аржакова были разработаны Положения об окружных исполкомах, улусных (волостных) органах власти, наслежных или сельских Советах, утверждённые 4 августа 1922 года СНК недавно образованной Якутской АССР87. В соответствии с Положением высшим местным органом власти в наслегах (сёлах) был сход совершеннолетних граждан. Сход избирал наслеж-ный (сельский) Совет, решал наиболее значительные вопросы местной жизни, обеспечивал проведение в жизнь директив центральной власти. Наслежный Совет и его президиум в составе председателя, товарищ председателя и секретаря проводили учёт населения, решали вопросы землепользования, не терпящие отлагательства хозяйственные, продовольственные и иные вопросы. Оплачивался, причём из общественных средств, только труд секретаря.
Высшим органом власти в улусах был улусный съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год. Съезд избирал улусный исполком, обсуждал его доклады, утверждал смету доходов и расходов улуса, рассматривал важнейшие вопросы внутренней жизни улуса. Улусные исполкомы являлись центрами советской работы в улусах, объединяли и контролировали деятельность низовых Советов, решали вопросы социально-экономического развития территорий. Рабочий аппарат улусного исполкома состоял из президиума в составе трёх должностных лиц , председателя исполкома, его заместителя и секретаря. Содержание аппарата осуществлялось за счёт местного бюджета. Согласно Положениям распоряжения вышестоящих органов власти были обязательны для исполнения нижестоящими, но в целом Положения явились значительным шагом по пути перехода от ревкомовских административно-мобилизационных методов руководства к демократизации управления. 5 октября 1922 года Совнарком ЯАССР утвердил Инструкцию о выборах местных Советов, а также созыве, нормах представительства и порядке избрания органов власти на волостных, уездных и губернском съездах Советов 88. В соответствии с положениями первой Конституции Якутской АССР 89, директивами III-го Всеякутского съезда Советов и руководства республики о совершенствовании формирования и деятельности местных органов власти90 и в связи с утверждением ВДИК в октябре 1924 года новых Положений о местных Советах91, Президиум ЯЦИК разработал и утвердил Положения: от 4 мая 1925 года92 об улусных (волостных) съездах Советов и улусных (волостных) исполнительных комитетах и от 28 сентября 1925 года о наслежных и сельских Советах Якутской АССР93. Просуществовавшие до 1931 года эти Положения специального внимания заслуживают потому, что впервые в Якутии нашла нормативную основу и стала реально воплощаться в государственном строительстве концепция системы органов государственной власти снизу доверху с отношениями вертикального подчинения в их иерархии. На низовом уровне самоуправления - наслеге, высшим местным органом власти по Положению 1925 года становился наслежный Совет, а не сход граждан, как было ранее. Устанавливалась прямая подотчётность наслежного Совета улусному исполкому, основными задачами их деятельности объявлялись "наиболее точное и полное проведение в жизнь законов рабоче-крестьянского государства, ... широкое вовлечение крестьян и крестьянок в управление государством"94. Было положено начало скрытой дискредитации статуса народных представительств, регрессу самоуправленческих основ в деятельности их низового звена, определяемых содержанием и политической направленностью сталинского постулата, сформулированного им ещё в период становления Советской власти: "Страной управляют на деле не те, которые выбирают своих делегатов в парламенты при буржуазном порядке или на съезды Советов при советских порядках. Нет. Страной фактически управляют те, которые овладели на деле исполнительными аппаратами государства, которые руководят этими аппаратами" 95. Показательно, что в последующей практике социалистического строительства декларируемые конституционные принципы верховенства народного представительства и непосредственной демократии подверглись политической деградации, приведшей к гипертрофии власти исполнительных и распорядительных органов, становлению их над Советами, насаждению авторитарно-командных методов руководства: "Сельский совет, не перестроивший своей работы,
Развитие республиканского законодательства об институтах местной власти в 1991-1997 гг
В мае 1990 года было официально объявлено о необходимости создания собственной нормативной базы местного самоуправления в республике , а уже 10 июля Президиумом Верховного Совета был рассмотрен проект закона "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Якутской-Саха ССР". Содержание проекта статья в статью повторяло текст Закона СССР от 9 апреля 1990 года, N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Единственным "усовершенствованием" явилось положение части 3 статьи 2 проекта о признании административно-территориальной единицы "район" первичным?! территориальным уровнем местного самоуправления в республике. Естественно, такой подход к разработке нормативно-правового акта в развитие (с учётом местных условий и особенностей) общесоюзных начал местного самоуправления, не удовлетворил законодателя. Одновременно, при обсуждении, возобладала крайне консервативная точка зрения во взглядах на проблемы организации местных органов власти, определившая решение Президиума Верховного Совета о возврате к разработке проекта закона о местных Советах народных депутатов и местном самоправлении, в котором последнему отводилась явно второстепенная роль. С этого момента во всех принимаемых республиканскими органами государственной власти актах в сфере государственного строительства надолго утвердилась догматическая установка о невозможности осуществления местного самоуправления вне системы "местных органов государственной власти". Первым актом республики, регулирующим вопросы местного самоуправления, стал Закон "О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении"116, принятый Верховным Советом 5 марта 1991 года. В состоящем из 7 разделов, 10 глав и 95 статей нормативном акте были объединены понятие и принципы местного самоуправления, положения об основах организации и деятельности местных Советов народных депутатов, правовом статусе национальных Советов и территориальном общественном самоуправлении населения. В содержании акта обращает на себя внимание декларативность дефиниции местного самоуправления в республике, трактуемого как "..политическая самоорганизация граждан ..." деятельность которой осуществляется на принципах "..сочетания местных и общегосударственных интересовt подотчётности и подконтрольности ... вышестоящим органам государственной власти и управления". Разработчики в пояснениях о принципах организации власти на местах ставили акцент на словосочетании: "разумная централизация о разблокированием!? возможности осуществления территориального общественного самоуправления" . То есть, органам местного самоуправления уже заранее отводилась второстепенная роль в системе организации власти на местах и за ними не признавалась возможность иметь властные полномочия. Законодатель, проводя чёткую грань между местными Советами народных депутатов и местным самоуправлением (это недвусмысленно явствует из названия акта), вместе с тем включал их в единую систему местного самоуправления, в которой, в соответствии со статьей 1, Советы являлись основным звеном. Анализ содержания закона подтверждает взаимоисключающий характер указанных положений.
При обсуждении законопроекта высказывались различные точки зрения - от дифирамбов по поводу "универсальности" проекта до полного неприятия акта. К сожалению, большинство в Верховном Совете не прислушалось к мнению ряда депутатов о необходимости исключения противоречий с российским законодательством, внесения корректив в Конституцию республики, а также принципиальной невозможности сосуществования в одном правовом пространстве местных Советов и дублирующих их органов местного самоуправления. В результате был принят нежизнеспособный правовой акт, уже через четыре месяца вступивший в противоречие с российским законом о местном самоуправлении. Особенно неудачной в Законе от 5 марта 1991 года явилась глава о президиуме местного Совета народных депутатов, в которой вне всякой связи со статусом этого органа были смешаны полномочия и функции Советов и существовавших ранее их исполнительных комитетов. Другими крупными недостатками этого закона стали неприятие в его содержании философии принципа разделения и равновесия властей, идеологическая заданность, закрепление отношений внутриструктурного соподчинения в системе Советов и их президиумов, неконкретность и нелогичность построения акта. Анахроничность данного нормативного акта проявилась буквально через несколько десятков дней в связи с необходимостью законодательного формирования правового пространства для структур исполнительной власти в республике.
Ущербность, недоработанность раздела вышерассмотренного закона о территориальном общественном самоуправлении населения в скором времени потребовали разработки нормативного правового акта о формах территориального общественного самоуправления, его органах, статусе, порядке формирования и полномочиях этих органов. Этим актом стало принятое почти одновременно с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" Примерное положение о совете территориального общественного самоуправления населения на территории Якутской-Саха ССР117. В нём нашли отражение самоуправленческий характер формирования и деятельности органов территориального общественного самоуправления как общественной представительной формы местного самоуправления, реализуемой населением микротерррито-рии (микрорайона, квартала, иной части населённого пункта) для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, на основе законов и принятых в соответствии с ними локальных правоприменительных актов, с использованием собственных и привлечённых материальных и финансовых ресурсов.
Основные тенденции муниципальной реформы
Комиссией Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в январе 1998 года проведена проверка реализации федеральных нормативных правовых актов в области местного самоуправления в Республике Саха (Якутия). После ознакомления с организацией и практической деятельностью местных органов власти в Хан-галасском. Усть-Алданском улусах и в муниципальных единицах на территории, подчинённой г.Якутску, комиссия признала наличие проблемы легитимности действующих наслежных и поселковых советов и глав администраций как органов местного самоуправления. В итоговом документе комиссия отметила частичное исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления"225 (в конце 1996 года были проведены выборы Президента республики - Е.П.) и активизацию действий органов государственной власти по формированию нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Вместе с тем, несмотря на полную правовую определённость и однозначность содержания постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности п.1 статьи 58 и п. 2 статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 226, признавшего не противоречащим Конституции Российской Федерации установление Федеральным законом временных пределов сроков проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления и закреплённое в п. 3 "д" статьи 42 Закона "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" условие о назначении выборов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образовании не позднее трёх месяцев со дня вступления закона в силу (не позднее 20 марта 1998 года -. Я.), - о формировании системы органов местного самоуправления в республике ещё не было и речи. Правительственная комиссия, образованная в начале 1998 года для решения задач правового обеспечения переходного периода к местному самоуправлению227, не правомочна рассматривать эту проблему, а предусмотренный статьей 43 указанного республиканского закона Совет по местному самоуправлению при Президенте Республики Саха (Якутия) до сих пор не создан.
В качестве основной из причин, сдерживающих муниципальную реформу в республике, в справке Администрации Президента Республики Саха (Якутия), представленной комиссии, указывалось запаздывание с формированием нормативной основы местного самоуправления на федеральном уровне. Отмечалось, в частности, невыполнение постановлений Правительства Российской Федерации: от 06.03.96 Г. N 266 "0 некоторых мерах по реализации Федерального законам0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерациим228 и от 15.08.97 г. N 1045 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 199? г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"229, отсутствие таких важнейших общефедеральных нормативных правовых актов как Земельный, Налоговый и Бюджетный кодексы. Отрицательное влияние на процесс становления местного самоуправления косвенно оказывает правовая неурегулированность относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих принципов организации системы органов государственной власти, что наглядно продемонстрировали перипетии рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации дела о проверке конституционности конституционного закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года м0 системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Федеративный орган конституционного надзора вынужден был признать, что ввиду отсутствия на настоящий момент федеральных нормативных правовых актов об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти как это предусмотрено частью 1 статьи 77, пунктом "н" части 1 статьи 72 и частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, создание органов государственной власти в районах и городах Удмуртской Республики не противоречит Конституции Российской Федерации230. Отметим,- одним из основных контраргументов представителей стороны, принявшей правовой акт, на процессе по делу о проверке конституционности конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 30.06.94 г. N 21-1 "0 местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)", рассмотренному Конституционным Судом республики в октябре-декабре 1994 года, было утверждение, что Конституция Российской Федерации не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъектов Федерации.
Ещё год назад исследователи отмечали бессистемность и отставание от практических потребностей законодательства о местном самоуправлении как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации231. Но прошедшее после этого время отмечено принятием важнейших для становления муниципальной реформы федеральных законов: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", внесением изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", призванных решить проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, обеспечить конституционные гарантии граждан на осуществление местного самоуправления, а в субъектах Российской видимых подвижек в развитии законодательства о муниципальных институтах не наблюдается.
