Содержание к диссертации
3. Президент и законодательная власть: коллизии и проблемы
взаимодействия 67
ГЛАВА Ш. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 196
1 Порядок организации и проведения выборов Президента России:
проблемы и перспективы 196
2. Основание и порядок досрочного прекращения полномочий Президента ,
Р< ххийскч )й Федерации ( 220
4. Проблемы и перспективы взаимоотношений Президента Российской
Федерации с ( >pi анами государственной власти 266
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 348
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к отказу от несовместимой с ними системы Советов и необходимости поиска иной модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный во всем современном мире принцип разделения властей, а также введения в стране института президентства.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института президентства, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального конституционно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новину, этот институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года. Уже накоплен определенный конституционный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящемся на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно- правовом анализе рассматриваемого института.
Автор исходит из того, что, с одной стороны, каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти: при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления.
С другой стороны, рассматривая становление института президентства в России и странах СНГ, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентства в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов формирования этого института.
В Российской Федерации происходит становление не только института президентства, но и парламентаризма, формируются независимая судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с президентом как главой государства. Поэтому в настоящей работе исследуется институт президентства и особенности его взаимоотношения с другими органами государственной власти. Проведенный анализ позволяет автору прийти к общим выводам, касающимся оценки не только механизма взаимоотношений иных публичных институтов власти с институтом президентства, но и дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.
В диссертации проводится анализ конституционно-правовых аспектов возникновения и развития института президентства: сравнительно-правовой анализ статуса института президентства при президентской, парламентской и смешанной формах государственного правления; рассматривается значительное число конституционно-правовых документов, опыт и политико- правовые итоги прошедших избирательных кампаний, данные социологических и политических исследований; вносятся конкретные предложения, направленные на развитие института президентства в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего зарубежного законодательства и нормативно-правовых актов Российской Федерации и стран СНГ провести комплексное исследование проблем становления и развития института президентства в системе органов власти рассматриваемых государств спрогнозировать модель его эволюции, разработать на этой базе предложения организационно-правового характера, дать обобщенную характеристику содержания института президентства, а также выработать практические рекомендации с целью оптимизации становления данного института в России и странах СНГ.
Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу института главы государства в целом и президента в частности;
изучить причины, факторы, обусловившие возникновение тех или иных моделей президентского правления в различных странах мира;
дать правовую и содержательную характеристику института президентства в России и странах СНГ;
представить типологию форм республиканского правления и классифицировать полномочия президента в каждой из них;
проанализировать содержание института президентства в Российской Федерации и странах СНГ с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;
определить содержание и объем оптимальной модели правового статуса президента;
уточнить формы взаимосвязей института президентства с различными ветвями власти РФ;
исследовать роль и место института президентства в системе органов власти Российской Федерации;
наметить перспективы развития исследуемого института и внести конкретные предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования включает в себя конституционно- правовой статус института президентства как одного из важнейших государственно-правовых институтов современного мира, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе его практической реализации.
Предмет исследования являются конституционно-правовые и организационные аспекты общественно-исторического развития различных стран мира, в которых функционирует институт президентства, цели и задачи его конституционно- правового статуса, формы и методы их реализации.
Методология и методы исследования. В основу диссертационного исследования положены общенаучные, частно-научные и частно-правовые методы, такие, как системный, структурно-функциональный, конкретно- социологический, лингвистический, формально-юридический метод сравнительного правоведения. Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту президентства. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования в их взаимозависимости, целостности и всесторонности. Эмпирическую базу исследования составили действующее законодательство РФ и СНГ, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях.
Степень разработанности темы. Институт президентства неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на процесс формирования и развития всей системы органов государственной власти. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др. Государственность Российской Федерации, ее политико- правовые традиции и институты развиваются в русле мировой субкультуры, с учетом особенностей осмысления данного вопроса в разные периоды истории Российской империи, а в последствии - и СССР. Так, решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н.Муравьева и М.М. Сперанского. С возникновением и развитием института президентства в США и других странах, аспектам организации института главы государства, в свете сложившихся правовых реалий, были посвящены труды дореволюционных российских юристов -
С. Алексеева, В.М. Гессена, С.А. Котляревского, Н.М. Коркунова, В.А. Кистяковского, П.И.Новгородцева,
Н.Ренненкампфа, Б.Н.Чичерина. С момента принятия 17.10.1905 года "Манифеста об усовершенствовании государственного порядка "до октября 1917 года идеи организации государственной власти, на основе разделения властей, нашли свое отражение в трудах СБ. Займовского, Д.А. Илимского, П.Г. Мижуева, В.И. Обнинского, Г Г. Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны К.А. Кузнецовым; Комитетом Временного правительства под руководством И И. Лазаревского была разработана и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт президентства как правовой феномен рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на Западе (например, в работах В.И. Ефимова, М.А. Крутоголова, Э.А. Иваняна, Я М. Бельсона, А.А. Мишина, С Б. Маринина, В.В. Согрина, В.П. Серебрянникова и др.). Введение в СССР института президентства, ориентация общества на построение демократического, правового государства изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых - юристов. Это работы Г.Ф. Александрова, А.Я. Авреха, Г.В. Атаманчука, Н.Ф. Бабанцева, М.В. Баглая, С. Д. Боголюбова, A.M. Белоногова, А.Ф. Дашдамирова, А.А. Искандерова, Н.М. Кейзерова, Е.И. Козловой, С Б. Маринина, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, В.В. Согрина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского и др.; публикации по вопросам историко- правовых проблем развития форм государственного правления
Институт президентства исторически сложился как наиболее адекватное воплощение идей сильной исполнительной власти в демократическом государстве в условиях социально- политической нестабильности, поиска новых форм государственного правления. Эта проблема сформулирована в первой главе диссертации и выносится на защиту в качестве наиболее важной.
Содержание института президентства в самой общей форме можно определить как систему правовых норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Он включает в себя: порядок выбора президента, функции и полномочия президента (функциональный аспект); роль и место института в системе высших органов власти (системный аспект); правовые акты, принимаемые президентом; прекращение исполнения президентских полномочий.
Опыт функционирования института президентства в различных странах мира подтверждает его способность быть в определенных условиях гарантом стабильности развития общества, действенным инструментом осуществления основных прав и свобод граждан. Формирование политической модели института президентства, ее своеобразие определяются как общими закономерностями, так и их специфическими особенностями проявления в конкретной стране, чему в диссертации уделено необходимое внимание.
Президент в любом типе республики играет важную роль, которая особенно возрастает в момент острых политических кризисов, когда именно глава государства способствует сохранению преемственности власти, поддержанию правопорядка в обществе и соблюдению Конституции государства.
В диссертации обосновывается важный тезис, что правовой статус президента формируется под воздействием всей совокупности социально-политических и иных условий существования государства, отражает нравственно- исторический и культурно-индивидуальный уровень развития общества.
Важнейшей характеристикой политических режимов, в которых предусмотрен институт президентства, является своеобразие взаимодействия президента с законодательной властью. Совершенствование взаимоотношений президента и различных ветвей власти способствует формированию факторов, необходимых для оптимального функционирования гражданского общества и правового государства. Степень успеха политической программы президента и его законодательных инициатив находится в прямой зависимости от его способности взаимодействовать с законодательными органами, от результативности действий организационных структур при президенте, осуществляющих контакты с парламентом.
Взаимодействие Президента Российской Федерации с Парламентом России имеют свои особенности: они усложнены двухпалатной структурой Федерального собрания, которая, в свою очередь, отражает государственное устройство федерации; эти отношения носят сложный характер: он наделен Конституцией РФ правом в трех случаях распустить Государственную Думу России, которым Президент может воспользоваться, а если и надо, то и спровоцировать парламентский кризис. Дисбаланс власти в Основном Законе РФ зафиксирован в пользу главы российского государства, что противоречит принципу разделения властей. Этой проблеме в диссертации уделяется большое внимание. Вместе с тем, он не обладает всеми полномочиями президента, предусмотренными для него в президентской республике.
Система федеральных органов исполнительной власти в РФ должна определяться Федеральным законом, а не указами Президента России. Юридические акты Президента Российской
Институт президентства в Российской Федерации является действенным инструментом формирования государственно- правовых институтов страны, способствующих эффективному осуществлению гражданами своих конституционных прав и свобод и выполнению обязанностей. Вместе с тем необходима более полная и четкая правовая регламентация взаимодействия Президента РФ с различными ветвями власти - как федеральными, так и субъектов федерации.
Анализ конституционно-правовых статусов президентов в странах СНГ и практики их деятельности способствует поиску наиболее эффективной формы президентства в РФ и странах Содружества. Опыт стран СНГ показывает обоснованность выбора смешанной формы правления для республик Содружества.
М.А. Амеллера, Л.И. Антоновой, П.П. Баранова, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.Е. Гулиева, А.В. Зиновьева, Ю.М. Козлова, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева, Д.И. Луковской и др. Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке данной проблематики, которой посвящены монографические и диссертационные исследования Ш.С.Алиева, В.П.Елисеева, В.И.Радченко, Ю.А.Дмитриева, Б.М.Лазарева, А.Ш.Аратюняна, Ю.Е. Ширяева, Л.А. Окунькова, Н.А.Сахарова, Ю.Е. Ширяева и др.
В диссертации проведен анализ многочисленных конституционно-правовых документов, связанных с процессом становления института президентства как в Российской Федерации, так и в различных странах мира. Основу диссертационного исследования составили многочисленные нормативные акты государств Европы, Азии, Америки и Африки.
Специальному исследованию подвергнуты нормативно- правовые акты, сопровождавшие становление, развитие и современный этап функционирования института президентства в Российской Федерации.
Помимо теоретических, нормативно-правовых и конституционно-правовых источников, в работе обобщена практика их реализации. Автором широко использованы публицистические материалы, относящиеся к сложному процессу демократизации страны, становлению российской государственности, политической жизни общества, вопросам права, законности, развития различных форм правления и др.
Научная новизна диссертационной работы состоит прежде всего в том, что в ней впервые дана сравнительно-правовая оценка уровня и характера формирования и эволюции института президентства на современном этапе развития России и стран СНГ, его роли и места в системе органов власти, предложена модель их типологизации как по форме, так и по содержанию, намечен прогноз дальнейшего развития данного государственно-правового института. В работе осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении конституционно- правовых аспектов возникновения и развития института президентства в современных государствах.
На защиту выносятся следующие положения:
Федерации должны в перспективе, как правило, затрагивать только сферу деятельности органов исполнительной власти, в противном случае это нарушает принцип разделения властей, закрепленный в Конституции России.
Эти положения и определения могут стать теоретико- методологической базой для дальнейших исследований рассматриваемой проблемы, совершенствования
законодательства, поисков наиболее эффективной формы института президентства в Российской Федерации и странах СНГ.
Теоретическая и практическая значимость исследования
заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы науки конституционного права, административного права, теории государства и права, которые посвящены изучению института президентства.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы РФ; в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области при анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, права, института президентства в РФ и странах СНГ; в преподавании конституционного права РФ и зарубежных стран, а также отраслевых юридических дисциплин; в профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию в многочисленных выступлениях автора.
Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций в вузах Санкт-Петербурга по курсам конституционного права РФ и зарубежных стран, а так же административному праву.
Материалы диссертационного исследования внедрены в практику право-воспитательной работы с сотрудниками правоохранительных органов и военнослужащими внутренних войск МВД РФ в Санкт-Петербурге, использовались при переподготовке сотрудников органов исполнительной власти различных регионов России.
Ряд практических предложений, сформулированные в диссертации, использован в законодательной работе Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждено двумя актами о внедрении.
