Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие института представителей главы государства на местах 14-73
1.1. Организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России 14-50
1.2. Современный этап развития института представителей главы государства на местах 50-73
Глава 2. Институциональное оформление полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах 74-123
2.1. Место федеральных округов в федеративном и административно- территориальном устройстве России 74-99
2.2. Институционализация статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 99-123
Глава 3. Основные направления деятельности полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах 124-182
3.1. Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации как предпосылка и условие современного федерализма 124-142
3.2. Взаимодействие полномочных представителей Президента России в федеральных округах с иными органами публичной власти 142-161
3.3. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и вопросы реализации внутренней и внешней политики государства 161-182
Заключение 183-191
Библиографический список 192-218
Приложение 219-220
- Организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России
- Современный этап развития института представителей главы государства на местах
- Место федеральных округов в федеративном и административно- территориальном устройстве России
- Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации как предпосылка и условие современного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективно существующими предпосылками исторического, социально-экономического и политико-правового характера, определяющими на современном этапе развитие Российской Федерации, её преобразование во всех областях государственной и общественной жизни.
Принятие Конституции РФ 1993 года позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Федерацией и её субъектами. Становление и развитие Российской Федерации 90-х годов XX века характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев российской государственности. Под угрозой оказались территориальная целостность и государственный суверенитет России. Возникла необходимость совершенствования федеративных отношений и возвращения их в конституционно-правовые рамки.
Одним из правовых механизмов решения проблемы явился процесс усиления вертикали президентской власти на местах. В соответствии с пунктом "к" статьи 83 Конституции РФ, Указом Президента России от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" на базе реорганизованного института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации был учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Непродолжительный период функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве нового инструмента президентской власти, призванного обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на местах объективно не позволил осуществить его всестороннее глубокое научное исследование.
На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее результативных форм организации и деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, совершенствования его конституционно-правового статуса, определения перспектив развития системы федеральных округов, а также поиск моделей оптимального взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества.
Вышесказанное предопределило выбор темы диссертационной работы, её актуальность и значение.
Степень разработанности темы характеризуется тем, образование и функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вызвали интерес к нему ученых разных наук: истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная юридическая наука содержит обширный научный материал, раскрывающий многие аспекты федеративного строительства, функционирования института Президента в России и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Реформы государственного управления в дореволюционной России вызвали теоретическое осмысление института представительства главы государства на местах, нашедшее отражение в трудах историков прошлого и современности Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, А.Г. Данилова, Н.П. Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, В.Г. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О. Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И. Павленко, Р.Г. Пихой, А.В. Ремнева, М.М. Сперанского и других.
Большое значение в исследовании природы федерализма, и российского в частности, проблем вертикали исполнительной власти в России, института
Президента РФ и отчасти института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют работы российских ученых Р.Г. Абдулатипо-ва, С.А. Авакьяна, В.В. Алексеева, А.Н. Аринина, Д.Ф. Аяцкова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, Л.М. Ка-рапетяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, СИ. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.А. Савицкого, В.Н. Синюко-ва, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой (Конюховой), ТЛ. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.
Среди интересных исследований проблем федерализма и реализации конституционных полномочий главы государства на уровне субъекта Российской Федерации последних лет следует назвать диссертации: О.Ю. Кокуриной "Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" (М., 1998); В.А. Лебедева "Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации" (М., 2000); И.В. Лобанова "Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации" (Саратов, 2000); В.Н. Савина "Субъект Российской Федерации в системе федеративных отношений Российского государства (конституционно-правовые основы)" (М., 1998); B.C. Чепи-кова "Организационно-правовые основы системы президентской власти в Российской Федерации" (Саратов, 2003).
В этих работах сделаны первые шаги в исследовании института полномочных представителей главы государства на местах, перспектив развития федеральных округов, что, бесспорно, представляет существенный интерес для осмысления целей и задач института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема отдельно в научной литературе не освещалась. В монографиях и статьях,
посвященных проблемам федеративного устройства России, вопросы правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах рассматривались фрагментарно.
Не дается ответа на многие вопросы, выдвигаемые практикой функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования проблем правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в изучении и раскрытии конституционно-правового механизма практической реализации полномочий Президента России на межрегиональном уровне, в выработке предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В соответствии с целью настоящей работы на основе анализа нормативных правовых актов, сложившейся практики и опыта функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в диссертационном исследовании определены и поставлены следующие задачи:
рассмотреть эволюцию становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выявить сходство и различие с ранее существовавшими институтами;
раскрыть место и роль института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе усиления вертикали исполнительной власти, совершенствования федеративных отношений в России, их упорядоченности и определенной централизации, укрепления российской государственности;
сийской государственности;
определить характер и степень влияния федеральных округов как территориальных организаций на укрепление федеративных отношений, экономическое и политическое развитие регионов;
выявить соотношение системы федеральных округов с существующим административно-территориальным устройством России, схемами размещения ассоциаций межрегионального экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов страны, ассоциаций и союзов муниципальных образований, военных округов. Установить целесообразность изменения количества и границ федеральных округов;
раскрыть перспективы изменения административно-территориального деления России, значение федеральных округов в этом процессе;
рассмотреть правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как федеральных государственных служащих, изучить структуру аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах;
- проанализировать основные направления деятельности полномочных
представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в
ракурсе закрепленной за ними компетенции, поставленных Президентом РФ
задач и приоритетов;
- установить параметры, пределы, формы политико-правового взаимодей
ствия полномочных представителей Президента Российской Федерации в феде
ральных округах с органами публичной власти (федеральными, региональны
ми, муниципальными), другими полномочными представителями Президента
России в федеральных округах, дать оценку эффективности такого взаимодей
ствия;
- исследовать механизмы взаимодействия полномочных представителей
Президента Российской Федерации в федеральных округах с негосударствен
ными общественными объединениями и гражданами в процессе организации
работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;
- предложить конкретные рекомендации по оптимизации правового статуса и повышения эффективности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Для выполнения поставленных задач усилия сосредоточены на анализе правовой природы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как института, обеспечивающего реализацию конституционных полномочий главы государства в территориальном разрезе.
Объектом исследования в диссертационной работе выступают правовые отношения, возникающие в сфере укрепления и осуществления президентской власти на местах.
Предмет диссертационного исследования составляет конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности института полномочных представителей Президента России в федеральных округах.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный метод, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законов, ука-
зов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов Администрации Президента Российской Федерации и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, приказов федеральных министерств и ведомств, постановлений и определений Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, материалов периодической печати, а также практического материала полученного при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой логически завешенное исследование. В ней предпринята одна из первых попыток провести комплексное исследование конституционно-правового статуса и практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как территориальной структуры, призванной обеспечить реализацию полномочий главы государства на местах. Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса, определение путей оптимизации организации и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Сформулированы следующие основные теоретические положения и практические выводы, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:
Правовые отношения, возникающие в процессе организации президентской вертикали власти на уровне федеральных округов, практической реализации полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах своих функций, как обеспечивающих осуществление конституционных полномочий главы государства, составляют предмет регулирования конституционного права.
Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в устоявшееся административно-территориальное устройство России, в конститу-
ционно-правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами Федерации, объединение субъектов РФ в федеральные округа по ряду параметров и признаков носит условный, формальный характер, чем частично преодолевается несовершенство существующего административно-территориального деления страны. На сегодняшний день статус федеральных округов должен определяться в качестве территорий, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации, реализуя свою компетенцию, обеспечивают осуществление конституционных полномочий главы государства.
Федеральные округа как территориальные образования способствуют интеграции расположенных в границах их территорий субъектов РФ, укреплению горизонтальных федеративных связей. Несмотря на потенциально важную роль федеральных округов в возможной реформе административно-территориального устройства России, укрупнение субъектов Федерации до размеров существующих округов неприемлемо в силу обстоятельств, выявленных и рассмотренных диссертантом.
Совпадение территориальных границ федеральных округов с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов, межрегиональных ассоциаций, союзов муниципальных образований, военных округов весьма условно. Наблюдается несоответствие в их субъектных составах, что объясняется учетом не только экономических, но политических, национальных факторов при определении территориальных размеров федеральных округов. Характеристика федеральных округов показывает необходимость, в перспективе трансформации территориальных границ федеральных округов без изменения их общего количества, что в наибольшей степени должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа.
5. Полномочные представители Президента России в федеральных окру
гах совместно со своими аппаратами в совокупности частично, в определен
ных сферах на межрегиональном уровне, осуществляют функции по обеспече
нию реализации конституционных полномочий Президента России, вместе с
главой государства действуют в качестве специфического единства своеобраз
ного государственного образования - Президентуры. В этой связи диссертан
том предлагается модернизировать структуру аппаратов полномочных предста
вителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Критический анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность специальных представителей главы государства на местах, а также практика реализации специальными представителями Президента РФ на местах принадлежащей им компетенции выявили, что одновременное функционирование специальных представителей Президента Российской Федерации на местах и полномочных представителей Президента России в федеральных округах нелогично. Аргументируется необходимость ликвидации института специальных представителей Президента РФ на местах, как дублирующего институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Институту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах принадлежит ведущее значение в процессах: восстановления единого правового пространства Российской Федерации, нейтрализации негативных последствий заключенных ранее договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами; разрешения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления. Обосновывается целесообразность и предлагается ряд мер, направленных на повышение эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в указанных областях.
Осмысление форм взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления, дискуссионных вопросов, позволили сформулировать выводы, дать рекомендации по совершенствованию правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и правоприменительной практики.
Анализ компетенции и направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России, позволяет сделать вывод об их особом положении в системе государственной власти Российской Федерации. Они выступают важным элементом механизма осуществления федеральной региональной политики, взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельность.
Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов организации территориальной системы президентской власти; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современных условиях и на перспективу; подготовки учебно-методических материалов, пособий по курсу конституционного права, а также при преподавании курса конституционного права в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли апробацию по различным направлениям:
при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;
при подготовке автором научных публикаций;
в выступлениях автора на межвузовских и международных научных и научно-практических конференциях;
при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных стран в качестве преподавателя кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, а также в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: "Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"". (Утверждена приказом президента-ректора РАГС при Президенте Российской Федерации от 06.03.03 №213 "Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003").
Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, библиографический список и приложение.
Организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России
Проблема организации управления территориями оставалась актуальной для Российского государства на протяжении почти всей истории страны — со времени образования Московского царства по сегодняшний день. Административно-территориальное деление России и базирующееся на нем территориальное управление имеют свои давние исторические корни - политические, экономические, культурные, национальные. Их становление обусловлено поиском оптимальной, эффективной модели руководства страной, борьбой унитарного и децентрализованного первоначал, борьбой за сохранение единства государства, диктовалось разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах.
В научной литературе иногда проводят аналогию между полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и "генерал-губернаторами", или "наместниками" царской России, между федеральными округами и "генерал-губернаторствами". Поэтому следует определить, есть ли основание для такой отсылки к практике одного из политических институтов Российской империи, оправдано ли соотнесение политического опыта прошлого с реалиями нынешнего демократического федеративного государства. Для ответа на эти вопросы необходимо вспомнить, когда и при каких обстоятельствах в России появились генерал-губернаторы и чем они отличались от губернаторов.
Система управления территориями на Руси в допетровскую эпоху была довольно сложной и запутанной. Для осуществления власти на местах центр использовал неодинаковые способы и методы властвования. Вплоть до Ивана III присоединяемые уделы, вливаясь в состав Великого княжества Московского, сохраняли свою целостность и традиционные особенности управления, однако при нем они постепенно исчезают. Политическая централизация на Руси значительно опередила начало процесса преодоления экономической разобщенности страны и была ускорена борьбой за национальную независимость, за организацию отпора внешней агрессии.
Административно-территориальное деление и местное управление единого государства основывались на следующих критериях: экономическом и демографическом потенциале региона; военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству). Административно-управленческий аппарат был построен не по функциональному, а по территориальному принципу2. Князья в присоединенных землях становились боярами московского государя. Эти княжества, управляемые наместниками из Москвы, стали называться уездами.
Наместники назывались также "боярами-кормленщиками", так как за управление уездами получали корм, который должно было предоставлять (деньгами и натурой) местное население. При отсутствии готового аппарата управления наместники приезжали на службу со своим "двором" - вольными слугами и холопами. Деятельность наместников регулировалась специальными уставными грамотами. Они творили суд по уголовным и гражданским делам и взимали в свою пользу штрафы и судебные пошлины. Однако система кормлений была неэффективной. Наместники (срок их нахождения в должности был непродолжительным) проявляли лишь заботу о личном обогащении за счет неконтролируемых законных и незаконных поборов с местного населения, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям. Для уменьшения негативных последствий этого явления в Москве все управление удельными землями было вверено "областным" дворецким. Они осуществляли надзор за исполнением наместниками судебно-административных функций.
В ходе реформ Ивана IV, имевших цель ликвидировать остатки былой раздробленности и укрепить централизованную монархию с сильной царской властью во главе, кормления в некоторых местах были заменены выборным самоуправлением. Однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства. Вместе с тем согласно Судебнику 1550 года власть наместника была сильно ограничена, а в 1555 году институт кормленщиков был упразднен. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции.
Основным результатом преобразований Ивана Грозного в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства. Однако проводимая Иваном IV опричная политика представляла собой форсированную централизацию без достаточных экономических и социальных предпосылок. Она создала не столько четко работающий аппарат государственной власти, обеспечивающий выполнение решений центральной власти, сколько аппарат репрессий. Главным средством централизации и укрепления царской власти был террор.
Еще до середины XVI века признание особости определенных территорий выражалось в создании специальных центральных ведомств для управления ими - приказов (четвертных). Они возникали по мере присоединения уездов к Москве с переносом их центральных органов в столицу и с сохранением территории ведения без всякого общего учреждения, путем частных распоряжений великого князя. Так, существовали следующие приказы: Приказ Сибирского дворца (управлял Сибирью), Приказ Казанского дворца (управлял присоединенным Казанским ханством), Малороссийский Приказ, Приказ княжества Смоленского . Во главе приказа стоял боярин или дьяк - крупный государственный чиновник. Приказы, действовавшие от имени государя, ведали управлением, сбором налогов и судом. Вся местная администрация находилась в зависимости от приказов: возглавлявшие ее воеводы получали назначение непосредственно в приказе. Приказная система управления позволила централизовать и установить единую систему управления на местах, но страдала неопределенностью функций приказов6.
Современный этап развития института представителей главы государства на местах
В России начала 90-х годов XX века начала складываться принципиально новая система управления территориями при сохранении прежнего административно-территориального деления страны. Становление новой российской государственности, органов власти и управления шло в условиях сложнейших социально-экономических и социально-политических преобразований, которые оказали существенный отпечаток на этот процесс65.
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 года центральная власть, провозгласив РСФСР федеративным государством, закрепила необходимость значительного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, а также краев и областей66. Вместе с тем РСФСР лишь формально провозглашалась федерацией, идея федерализма в тот момент не была еще ясно обозначена.
Под давлением республик, изначально стала осуществляться политика выделения их особого статуса. Они оформлялись фактически как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства. Вслед за республиками тенденция суверенизации охватила и другие составные части РСФСР - края, области, города федерального значения, автономные образования. Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, "над которым неожиданно возник дамоклов меч распада" . Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. Создание механизмов способных обеспечить единство государственной политики на всей территории страны изначально входило в число наиболее приоритетных для федеральной власти задач.
Учреждение в начале 90-х годов должности Президента РСФСР и закрепление его правового статуса в Конституции РСФСР 1978 года и законе о нем, как высшего должностного лица, главы исполнительной власти знаменовало собой новейший период развития рассматриваемого института. В самом общем виде можно выделить пять этапов развития института представителей Президента России на местах.
Первый этап (с августа 1991 года по март 1992-года). После известных событий августа 1991 года Президент РСФСР Б.Н. Ельцин получил от Съезда народных депутатов РСФСР чрезвычайные полномочия, в том числе по формированию исполнительных органов власти субъектов РСФСР. Большинство председателей исполкомов областных (краевых) советов народных депутатов были заменены Б.Н. Ельциным новыми главами администраций субъектов РСФСР. При этом учитывалась исключительно политическая целесообразность. Однако Б.Н. Ельцину не удалось сразу сместить с руководящих постов в регионах "старую номенклатуру" и поставить руководителей реформистской направленности (да и опытных управленцев среди них было немного).
Возникла довольно реальная угроза паралича государственной власти. Поэтому Президент РСФСР был вынужден приставить к руководителям регионов своих "наблюдателей", роль которых стали выполнять его представители. Идея создания подобного института была озвучена несколько раньше и, в частности, высказывалась первым секретарем Ленинградского обкома КПСС Б. Гидасповым еще на XXVIII съезде КПСС в июле 1990 года. По его мнению, представители Президента СССР должны были "выступать арбитрами в случае дестабилизирующих конфликтов" .
Стремление Президента иметь в многочисленных российских регионах своих представителей, чтобы не допустить ни хаоса безвластия, ни быстрого восстановления позиций прежней номенклатуры, контролируя ситуацию на местах, было вполне закономерным. Необходимость образования института представителей Президента была обусловлена требованием координации деятельности трех ветвей власти на уровне субъектов РСФСР, поскольку "президентская власть, обеспечивающая централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер, в том числе и на уровне субъектов России"69.
Институт представителей Президента РСФСР фактически был учрежден Указом Президента РСФСР от 22 августа 1991 года "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике" . С августа по сентябрь 1991 года в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев и областей был издан ряд указов Президента РСФСР о представителях Президента в краях и областях. Этими указами были произведены назначения двадцати девяти доверенных лиц Президента РСФСР на должности представителей Президента в регионы. Все они были народными депутатами, приверженцами демократического курса развития страны. Их правовой статус нашел закрепление во Временном положении о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде .
Юридической основой функционирования рассматриваемого института в республиках в составе РСФСР явилось Распоряжение Президента РСФСР от 2 сентября 1991 года "Об утверждении Временного положения о представительствах Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республике в республиках в составе Российской Советской Федеративной Со-циалистической Республике" . В соответствии с ним устанавливались должности постоянных представителей Президента РСФСР в республиках. В целях реализации данного Распоряжения был издан ряд нормативных правовых актов. Так, в частности, Указы Президента РСФСР от 25 октября 1991 года "О полномочиях представителя Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Чечено-Ингушской Республике" , от 14 ноября 1991 года "О представительстве Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в Кабардино-Балкарской ССР"74. Однако в большинстве республик институт представителей Президента не был создан.
В соответствии с указанными нормативными правовыми актами представители Президента РСФСР не вправе были вмешиваться в работу региональных органов власти и издавать обязательные для исполнения распоряжения. Определялись три сферы их деятельности: представительская, контрольная и кадровая. Не останавливаясь на них подробно, отметим следующее. Основной функций представителей Президента РСФСР, безусловно, была контрольная. Вместе с тем институт представителей Президента вынужденно был чрезмерно политизирован. Контроль нередко подменялся мелочной слежкой, когда представители считали своей обязанностью немедленно информировать центральную власть не столько о политико-экономической обстановке в регионах, сколько о политических взглядах их руководителей.
Во многих регионах в первые годы позиции глав администраций и представителей Президента РСФСР к проводимым из центра реформам были противоположными. В этой связи представителями Президента неоднократно ставился вопрос об отстранении ряда глав администраций от занимаемой должности в связи с "саботажем реформ". Это дестабилизировало и без того сложные отношения между центром и регионами. Такая ситуация объясняется отсутствием в ту пору у федеральной власти ясных представлений о задачах представителей Президента РСФСР и не пониманием последними круга своих обязанностей.
Место федеральных округов в федеративном и административно- территориальном устройстве России
Образование на территории России семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации вызвало большой общественный резонанс, неоднозначное и противоречивое отношение к себе. Анализ точек зрения федеральных и региональных политиков, представителей общественности позволяет сделать вывод, что в целом большинство из них выразило поддержку первым начинаниям Президента РФ в области укрепления российской государственности. Общее мнение сводится к осознанию того, что без серьезных изменений организации власти на качественное улучшение результатов ее работы и, следовательно, на существенное изменение ситуации в стране рассчитывать не приходится .
Лидеры республик в составе России более сдержаны в оценке инициатив Президента. Не подвергая сомнению целесообразность учреждения федеральных округов для более эффективной реализации конституционных полномочий главы государства, в то же время заявляют об их нелегитимности, антиконституционности, так как в "тексте Основного закона нет даже упоминания о возможности подобного устройства" и "законодательно они не вписываются в структуру власти Российского государства" .
Вместе с тем, что неоднократно отмечал глава государства, решение об образовании федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ полностью укладывается в рамки действующей Конституции Российской Федерации114. Это подтверждается рядом её положений. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (ст. 5). Конституция относит к ведению Российской Федерации федеративное устройство и территорию страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71). Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ст. 78). Президент России является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80). Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации (ст. 83).
Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации управления. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа (их руководящие органы) наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом РФ. В этой связи член Совета Федерации РФ Р. Абдулатипов, совершенно верно заметил, что, не затрагивая Конституции страны, но на её базе, начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти . Аналогичной точки зрения придерживается и губернатор Самарской области К. Титов, подчеркнувший, что Президент России имеет на это законодательное, конституционное право116.
Напомним, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике" была ясно выражена правовая позиция, согласно которой территория субъекта Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные образования, в которых осуществляется государственная власть субъекта РФ117. Так, в начале 90-х годов XX века в г. Москве была образована и по сей день достаточно эффективно функционирует схожая со структурой федеральных округов система префектур, возглавляемых назначаемыми мэром префектами. В 2000 году территория республики Саха (Якутия) была условно разделена на пять территориальных округов во главе с назначаемыми президентом республики полномочными представителями11 .
Поэтому, думается, что и Российская Федерация также вправе для удобства осуществления своих полномочий разделить всю территорию страны на некие условные единицы, являющиеся территориальной сферой концентрированной координационной, контрольной деятельности президентской власти.
По справедливому мнению известного ученого-юриста В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда, федеральные округа -государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа .
Следует отметить, федеральные округа имеются и в других федеративных государствах, например, в США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии. Однако в этих странах федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Он является составной частью государства, хотя и с особым статусом - не является субъектом федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено политическим значением столицы120. Существуют и иные, особые округа, образованные в зависимости от специфики объекта управления - судебные, кадастровые, образовательные и т.д. Они - не самостоятельные административно территориальные единицы, не субъекты Федерации .
Можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля за деятельностью федеральной власти в регионах.
В решении об образование федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации . Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, привнесения в общественную жизнь атмосферу диалога, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения. На наш взгляд, это, пожалуй, единственно возможная на сегодняшний день мера совершенствования федеративных отношений в рамках Конституции Российской Федерации.
Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации как предпосылка и условие современного федерализма
В процессе становления и развития федерализма возникли проблемы, ранее не известные Российскому государству. Наиболее сложными и актуальными из них явились вопросы соответствия нормативных правовых актов российских субъектов Конституции РФ и федеральному законодательству, а также проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Чрезвычайная важность указанных проблем состоит в том, что они фокусируют наиболее важные вопросы федеративного строительства, определяют поиск оптимальных моделей соотношения централизации и децентрализации в системе государственного управления. Их разрешение является обязательным условием успешности стратегических преобразований в России, совершенствования деятельности всех ветвей и уровней власти и управления, выступает главной целью на пути к консолидированной и эффективной системе управления в государстве.
В условиях игнорирования властей некоторых субъектов России требований и законных интересов Российской Федерации, последняя была вынуждена прибегнуть к использованию в какой-то мере принудительного механизма обеспечения государственного, экономического и правового единства страны. Восстановление единства правовой и юридической системы России: устранение противоречий между нормативными актами субъектов РФ и федеральным законодательством; приведение нормативно-правовых актов субъектов РФ, муниципальных образований в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; восстановления точного и единообразного применения на местах федеральных нормативных правовых актов явились одной из причин учреждения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и основным направлением их деятельности на современном этапе.
Согласно Положению о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе в целях решения задачи организации контроля за исполнением в федеральных округах решений федеральных органов государственной власти полномочные представители Президента РФ в федеральных округах: организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; вносят Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России; взаимодействуют с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральных округах федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства России. В процессе осуществления указанных функций полномочные представители Президента РФ в федеральных округах вправе организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ.
К сожалению, несмотря на то, что Основной Закон страны имеет прямое действие на всей территории России, функция полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по организации контроля за исполнением Конституции Российской Федерацией не нашла закрепления в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. В то же время указанная функция вытекает из компетенции главы государства как гаранта Конституции РФ и неразрывно связана с иными функциями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в связи с чем, активно осуществляется на практике. Отсутствует и ранее имевшая место функция полномочных представителей главы государства на местах по разъяснению указов и распоряжений Президента Российской Федерации. На наш взгляд, представляется целесообразным внести соответствующие дополнения в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Восстановление единого правового пространства, процесс приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством не может быть завершен в ближайшее время по ряду объективных и субъективных причин. В то же время уже сейчас в этой сфере полномочные представители главы государства (при их ключевой роли) совместно с Управлениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в федеральных округах достигли значительных результатов. Их деятельность в соответствии с законодательством России была четко скоординирована и направлена полномочными представителями в единое русло, стала носить системный, а не эпизодический характер. Удалось выработать действенный механизм взаимодействия органов юстиции и прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судом.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах организовали свою собственную, независимую от прокуратуры, экспертизу региональных актов с привлечением научных заведений, наладили контроль за процессом приведения нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством. Информация о выявленных в результате экспертизы нарушениях передавалась для рассмотрения в прокуратуру, где принималось соответствующее решение. Большое количество местных актов было признано незаконными благодаря такой альтернативной экспертизе . Так, на 1 марта 2002 года на всей территории Российской Федерации были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов России, отменено или изменено более 2500 иных нормативных актов190.
