Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и политико-правовое развитие автономий в российской государственности с. 13
1. Обусловленность автономии как формы государственно-территориального образования отдельных этносов с. 13
2. Конституционно-правовой статус автономного округа в теории и практике российской государственности до принятия Конституции РФ 1993г с.49
3 Принципы российского федерализма - основа конституционно-правового равноправия автономного округа ..... с.74
Глава 2. Пути оптимизации конституционно-правового статуса автономного округа на современном этапе ... с.99
1. Статус автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации с.99
2. Особенности статуса автономных округов, входящих в состав края, области с. 113
З.Пути совершенствования статуса автономного округа в составе Российской Федерации с. 144
Заключение с. 165
Список использованной литературы .с. 170
Приложения
- Обусловленность автономии как формы государственно-территориального образования отдельных этносов
- Конституционно-правовой статус автономного округа в теории и практике российской государственности до принятия Конституции РФ 1993г
- Статус автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации
- Особенности статуса автономных округов, входящих в состав края, области
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Автономные округа, создаваемые в России в 20-30-е годы XX века, представляли собой форму национальной государственности малых народов Крайнего Севера и Сибири. С момента своего образования данные территориальные автономные образования входили в состав края (области). Фактически автономные округа создавались как административно-территориальные единицы краев, областей, наделенные некоторыми дополнительными правами и льготами, предопределенными их национальной, экономической или иной спецификой.
Конституционно-правовая реформа 90-х годов обусловила эволюцию конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993г., определила правовое положение данных территориальных образований как равноправных субъектов Российской Федерации. Вместе с тем автономные округа сегодня имеют существенные отличия своего конституционно-правового статуса. В составе Российской Федерации находятся десять автономных округов, девять из которых (за исключением Чукотского автономного округа) фактически входят в состав края или области - также равноправных субъектов Федерации.
К сожалению, неопределенность правового положения автономных округов как равноправных субъектов Федерации заложена в самой Конституции Российской Федерации. С одной стороны, Конституция РФ 1993 года закрепляет конституционно-правовой статус автономных округов как равноправных субъектов Федерации. С другой - ч.4 ст.66 Конституция РФ указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области. Создается так называемая сложносоставность субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ определяет регулирование в сложносоставных субъектах Федерации на основе принятия федерального закона, а также соответствующих договоров между областью (краем) и входящими в ее состав автоном-
4 ными округами. Однако противоположные тенденции в позициях областей
(края) и входящих в их состав автономных округов по многим принципиальным вопросам, в частности касающимся правового регулирования общественных отношений внутри «сложносоставных» субъектов, привели к тому, что на сегодняшний день федеральный закон так и не был принят. Договоры и соглашения, предусмотренные ч.4 ст. 66 Конституции РФ, остаются единственным способом регулирования взаимоотношений между краем (областью) и автономным округом. Несмотря на положительные стороны договорного процесса, следует тем не менее отметить тот факт, что договоры и соглашения, заключаемые внутри «сложносоставных» субъектов, отнюдь не направлены на уравнивание правового положения субъектов Федерации. Скорее, напротив, заключаемые договоры и соглашения создают еще большую дифференциацию конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе и автономных округов.
Неопределенность конституционно-правового регулирования статуса автономных округов, входящих в состав края, области, диктует необходимость более четкого определения места этих субъектов в федеративной системе Российского государства, анализа взаимоотношений между краем (областью) и входящими в его состав автономными округами.
Автономные округа значительно различаются между собой по территории, численности населения, природным ресурсам, экономическому потенциалу. Большинство из них (за исключением Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов) сегодня дотационны. Соответственно, и отношения между автономными округами и областью (краем), в состав которой они входят, строятся по-разному. В ряде случаев фактическое положение автономных округов не совпадает с их юридическим статусом как субъектов Федерации и приближен к статусу автономии.
- В состав Российской Федерации входит Чукотский автономный округ, который в 1992г. вышел из состава Магаданской области и непосредственно
5 строит свои отношения с Федерацией. Анализ его правового статуса позволит определить перспективы преодоления такого явления в федеративном устройстве Российской Федерации, как наличие «сложносоставных» субъектов.
При определении будущего автономных округов необходимо учитывать
также и тот факт, что все автономные округа создавались как национально-
территориальные образования коренных малочисленных народов, прожи
вающих на территории Российской Федерации. Построение Российской Фе
дерации на началах автономии способствовало возникновению национальной
государственности у ряда народов, ранее никогда ее не имевших. Сегодня ав
тономные округа России не являются автономиями в традиционном для рос-
(і,__. сийской государственности понимании этого института, вследствие чего
прилагательное «автономный» в отношении субъекта Федерации теряет свое
действительное значение. Вместе с тем институт автономии играет важную
роль в государственном устройстве многих стран мира и ему отводится зна-
jjte чительное место в Конституциях и специальных законах этих стран. С ин-
ститутом автономии связывают в западных странах решение проблем административно-территориального устройства, урегулирование межэтнических противоречий, развитие регионов.
Таким образом, проблема конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации выделяется среди проблем политико-территориального устройства Российской Федерации как своей теоретической, так и практической актуальностью.
Степень разработанности проблемы. Теоретические разработки понятия
«автономия» активно осуществлялись в России в конце XIX - начале ХХвв.
Интенсивные исследования в этой области проводили такие известные рус
ские ученые, как М.В. Вишняк, В.М. Гессен, Ф. Динзе, Ф.Ф. Кокошкин, Н.И.
ц Лазаревский, А.Г. Тимофеев, А.С. Ященко, и другие, в которых примени-
іШ тельно к отечественной государственности раскрывались различные стороны
этого сложного политико-правового явления, существенные признаки автономии и ее значение для будущего России1.
Вопросы становления и развития советского государства, конституционно-правовой регламентации статуса территориальных автономных образований, являлись предметом исследования Д.Л. Златопольского, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, B.C. Ломова, Р.С. Мулукаева, Н.Т. Онищука, О.И. Чистяко-ва и других . Вместе с тем необходимо отметить, что в работах указанных авторов особое внимание уделялось различным аспектам федеративного устройства советского государства, тогда как вопрос непосредственно правового статуса автономных округов в их исследованиях рассматривался в общем плане и носил фрагментарный характер. Главным образом ученые посвящали этой проблеме отдельные статьи либо параграфы монографических работ.
Проблемам федеративного устройства, в том числе и проблемам статуса субъектов Российской Федерации, было уделено значительное внимание в современных работах следующих авторов: Р. Абдулатипова, Т.Б. Анисимо-вой, А.Н. Аринина, Л.Ф. Болтенковой, Г.В. Атаманчука, Н. Витрука, А.В. Зиновьева, В.В.Иванова, А.В. Киселевой, А.Е. Козлова, С.С. Кравчука,
1 Вишняк М.В. Автономия и Федерация. - ПТг, 1917; Гессен В.М. Автономия,
федерация и национальный вопрос. — СПб., 1906; Динзе Ф. Что такое автоно
мия? - ПТг., 1917; Лазаревский Н.И. Автономия. - СПб., 1906; Тимофеев А.Г.
Самоуправление и автономия. - СПб. 1906; Ященко А.С. Теория федерализма.
Опыт синтетической теории государства. - Юрьев, 1912.
2 Златополъский Д.Л. Формы национальной государственности народов
СССР. - М.,1975; Левин И.Д. Советская федерация - государственно-
правовая форма разрешения национального вопроса // Вопросы советского
государства и права. 1917-57. - М. 1957; Лепешкин А.И. Советский федера
лизм. - М.,1977; Ломов B.C. Субъекты РФ и Конституция РСФСР 1925г. -
Волгоград, 1968; Мулукаев PC. Советская автономия. — М., 1960; Онищук
Н.Т. Создание советской национальной государственности народностей Се
вера /Под ред. В.Ф. Воловича. - Томск, 1986; Чистяков О.И. Становление
Российской Федерации (1917-1922). - М.,1966.
[Щ Кряжкова В.А., В.А.Ржевского, С.С. Собянина, И.А. Умновой, В.И. Ульяно-
ва, В.Е. Чиркина и других .
s. Нельзя не упомянуть и таких авторов, как Д.Б. Дурга, Т.А. Васильева, А.А
g Мишин, Б.А. Страшун, которые рассматривали различные аспекты автоном-
ных образований в зарубежных странах.
Тем не менее собственно конституционно-правовой статус автономных
округов как субъектов Российской Федерации и их место в федеративных
отношениях до настоящего времени остаются малоисследованными. Измене
ния законодательства, современная практика российского государственного
строительства, возникновение новых точек зрения и незавершенность дис
куссий диктуют необходимость более полного и всестороннего исследования
&г, правого статуса данных субъектов Российской Федерации.
fa х Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное устройство Рос-
сии - М.,2000; Авакъян С. Автономные округа: перспективы конституцион
но-правового развития// Федерализм. - № 3.; Анисимова Т.Е. Государственно-
правовые формы национальных отношений в СССР. М.,1966; Аринин А.Н. К
jM новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. — М,
2000; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. -М.,1996; Болтенкова Л. Асимметричность Федерации //Регионология. 1997.№ 1; Витрук Н. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: современная ситуация в России// Право и жизнь. 1997. № 3; Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа. - Тюмень, 1997; Зиновьев А.В. Федеративное устройство Рос-
-v сии: Проблемы и перспективы// Изв.вузов.Правоведение.1997. № 3; Иванов
В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. - Красноярск, 1998; Кряжков В. Статус автономного округа: эволюция и проблемы// Российская Федерация. 1996.№ 2; Лейкофф С. Оппозиция «суверенитет-автономия» в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «болыне-меньше»//Полис.1995. № 1; Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации// Государство и право. 1994. № 10; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.-М.,1998; Ульянов В.И. Правовые аспекты
** отношений края, области с входящими в их состав автономными округами//
Российский юридический журнал. - Екатеринбург, 1997. № 4; Чиркин В.Е.
8
W Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом данного
исследования являются общественные отношения, складывающиеся в облас-
4.. ти федеративного устройства Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые основы статуса автономного округа Российской Федерации.
Гипотеза исследования. Объективное регулирование взаимоотношений между органами государственной власти края (области) и входящими в его состав автономными округами возможно на основе индивидуального учета интересов, потребностей, ресурсов, особенностей этих субъектов Федерации. Проблемы, связанные с регулированием отношений внутри «сложносостав-ных» субъектов Федерации должны решаться дифференцированно и поэтап-
Цели и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного иссле-
к дования состоит в том, чтобы, используя теоретическую и законодательную
базу конституционного права России, опыт функционирования автономных
& округов, дать целостную картину правового положения автономных округов
в системе федеративных отношений и на основе комплексного и системного анализа правового содержания конституционно-правового статуса автономного округа определить пути совершенствования правового положения данных субъектов Федерации в системе политико-территориального устройства
ь Российского государства.
Вышеуказанная цель достигается автором путем решения следующих тео-
ретических и научно-практических задач:
раскрыть понятие и сущность категории «автономия»; провести сравнительный анализ видов автономий, применяемых в зарубежных странах;
провести историко-правовой анализ становления и развития правового статуса автономного округа как формы советской автономии;
на основе анализа принципов российского федерализма дать характеристику правового статуса автономного-екруга как равноправного субъекта Российской Федерации;
исследовать правовое положение автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации;
изучить особенности конституционно-правового статуса автономных округов, входящих в состав края, области;
определить пути совершенствования конституционно-правового статуса автономных округов.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертации составили методы диалектики, системный, комплексный, целевой подход к изучаемой проблеме, логические приемы, правовые методы: системный, формально-юридический, сравнительно-правовой.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Автор обращался также к зарубежным нормативным актам.
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по юриспруденции, истории, социологии, политологии.
Научная новизна исследования. В работе предпринята попытка широкого и многопланового анализа не только конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации, но и опыта зарубежных стран, Российской империи, а также тех основных научных подходов, которые существуют в настоящий момент в юридической науке по проблеме совершенствования политико-территориального устройства Российской Федерации. В процессе написания диссертационного исследования автор рассматривает обусловленность такой формы советской автономии, как автономный округ, а также особенности становления правового статуса данных автономных об-
10
Щ] разований, которые впоследствии способствовали возникновению такого яв-
ления, как «сложносоставные» субъекты Федерации. Автор выделяет осо-
4. бенности конституционно-правового статуса автономных округов как равно-
с, правных субъектов Российской Федерации и предлагает свое видение места и
роли автономных округов в становлении и развитии российского федерализма.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В целях обеспечения целостности и устойчивости на современном эта
пе государства все чаще используют автономию как средство разрешения
этнических проблем, сохранения и развития их национальной самобытности,
культуры, традиций, языка, а в отдельных случаях - и государственности.
й Наиболее современной формой является регионализм как принцип, обеспе-
чивающий более высокий правовой статус территориального образования.
2. Автономные округа РСФСР представляли собой оптимальную форму
управления коренными малочисленными народами, обеспечивая включен
ая ность данной группы населения в государственное строительство, когда от
сталые в экономическом и культурном отношении народы получили возмож
ность создания собственной государственности.
3. В момент образования, в силу объективных социально-экономических
причин, автономные округа включались в состав края (области), что благо-
ь приятно сказалось на становлении и дальнейшем развитии этих территори-
альных образований и позволило автономным округам в период конституци-онно-правовых реформ 90-х годов XX в. обрести статус равноправных субъектов Российской Федерации. Однако на современном этапе автономные округа, являясь субъектами Федерации, по сути, не могут считаться таковыми в силу того, что ряд своих полномочий как субъектов Федерации они не способны реализовать без участия другого субъекта Федерации (края, области), что затрудняет становление и развитие их как реальных субъектов Российской Федерации.
На сложившемся в настоящий момент фактическом характере взаимоотношений между автономным округом и другим субъектом Федерации, в состав которого он территориально входит, не мог не сказаться тот факт, что на протяжении долгого времени автономные округа являлись административно-территориальными единицами края (области) и в дальнейшем при изменении административно-территориального устройства РСФСР, в том числе и при образовании новых областей, это положение неукоснительно соблюдалось.
Выход Чукотского автономного округа из состава области и непосредственное вхождение в состав Российской Федерации фактически привело к изменению правового положения данного территориального образования в системе федеративных отношений. Его опыт не может быть механически перенесен на все автономные округа РФ в силу их разного политического, экономического, социального, географического положения. Вопрос о конституционно-правовом статусе каждого автономного округа должен решаться федеральным конституционным законом в индивидуальном порядке.
На современном этапе автономный округ, с одной стороны, является равноправным субъектом Федерации, а с другой стороны, в силу социально-экономического положения, он не может объективно существовать вне непосредственной связи с областью (краем), в состав которой входит. Юридическими методами, посредством принятия федерального конституционного закона, возможен выход автономного округа из состава области (края). Однако это может привести к ухудшению его социально-экономического положения в связи с разрушением исторически сложившихся связей.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется глубиной рассматриваемых вопросов, ориентированностью всей работы на изучение теоретических проблем развития науки конституционного права. Полученные результаты диссертационного исследования могут использоваться при чтении лекционных курсов по конституционному праву, а также при проведении семинарских занятий. Со-
12 держащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на изучении работ по конституционному праву, а также литературы по юриспруденции, истории, социологии, политологии, этнографии, на использовании современных достижений общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области, положений и принципов российского и зарубежного законодательства.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Ос-
Ш-' новные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в
опубликованных автором трех работах. Результаты диссертационного иссле
дования используются при подготовке и проведении занятий по курсу кон
ституционного права в учебно-воспитательном процессе Тюменского юри
дического института МВД РФ, а также в учебный процесс Тюменского госу-
ь дарственного университета. Материалы диссертационного исследования
внедрены в практическую деятельность законодательного органа Тюменской области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы, приложений.
Обусловленность автономии как формы государственно-территориального образования отдельных этносов
Проблемы государственно-территориального устройства, совершенствования отношений между центральными органами государственной власти и регионами в рамках единого государства, а также проблемы автономизации находятся в сфере пристального внимания ученых и специалистов различных областей. Причина лежит в области резкой актуализации с середины 60-х годов XX века этнополитических процессов, когда на определенном этапе развития процесса самоопределения различные этносы начинают искать новые формы национально-государственного устройства. Так, например, этносо-циологи всего мира и всех направлений отмечают неуклонное возрастание в последние десятилетия роли и значения этнонационального фактора в мировом развитии в целом и в жизни отдельных особенно многонациональных стран
На карте современного мира есть страны с однородным составом населения, а также страны, на территории которых проживают различные этнические общности. При этом одни из них компактно расселены и имеют свою территорию, другие же являются дисперсными, т.е. не имеющими своей территории. Тем не менее даже в странах, где основная национальная группа составляет более 90% граждан, есть области со смешанным составом населения (Австрия, Германия, Португалия, Дания, Ирландия, Исландия) . Например, подавляющая часть населения Италии однородна по своей национальной принадлежности. Вместе с тем на территории данного государства прожива % ют иноязычные меньшинства - немцы, фриулы, сардинцы, албанцы, словенцы, ладины и др1. Именно для государств с неоднородным этническим соста вом населения одной из наиболее актуальных проблем является проблема , стабилизации национальных отношений.
Подъем национализма и националистических движений стал одним из наиболее заметных явлений в современном мире. В политической жизни целого ряда государств сегодня происходят процессы, в той или иной степени связанные с вопросами национально-государственного самоопределения народов. Прекратили свое существование СССР, Югославия, распалась Чехословакия. В государствах с многонациональным составом населения от имени различных этносов выдвигаются требования автономии. В таких странах как Норвегия, Швеция эти требования связаны с расширением представительства этнических групп; в Бельгии и Испании - с сохранением и развитием национальной культуры и языка. Во Франции долголетнее национальное движение корсиканцев привело к созданию в 1991 г. Корсиканской автономии и Национальное Собрание в итоге трехкратных обсуждений было вынуждено официально признать существование "корсиканского народа"2. В Великобритании, Канаде (где на протяжении многих лет добивается независимости франкоязычный Квебек) от имени различных этносов выдвигаются требования автономии. В этих условиях роль государства и права в урегулировании межнациональных отношений заметно возрастает. Своими действиями государство может либо усилить межнациональные противоречия, либо, напротив, принять своевременные меры к тому, чтобы предупредить их обострение. Нестабильный характер межнациональных отношений предъявляет соответствующие требования к национальной политике государства.
Для достижения успеха она должна основываться на современной и реалистической оценке состояния этих отношений, действующих в обществе политических сил и многих других факторов. Урегулирование конфликтов предполагает разработку гибкого инструментария, позволяющего быстро реагировать на изменение ситуации1. Для защиты интересов и обеспечения прав этнических групп часто используется концепция автономии. Именно она в большинстве случаев лежит в основе теоретических разработок в области межнациональных отношений и их конкретного урегулирования.
Изучение автономных зарубежных образований, имеющих различное законодательное регулирование и накопивших определенный опыт функционирования, важно при рассмотрении значения института автономии для 5-» развития регионов, разрешения возникающих межэтнических противоречий, обеспечения целостности и устойчивости государства как единой системы.
Прежде чем перейти к изложению основных направлений исследования, думается правильным определить содержание понятий «правовой статус субъекта Российской Федерации», «этнос», «автономия».
Конституционно-правовой статус автономного округа в теории и практике российской государственности до принятия Конституции РФ 1993г
В советской России национально-территориальная трактовка автоно мии была связана с ленинско-сталинскими разработками по национальному вопросу. Некоторые положение об отношении к автономии были сформулированы В.И. Лениным еще до Великой Октябрьской Социалистической Революции. В.И. Ленин и его партия вплоть до 1917г. последовательно отстаивали план построения унитарного государства с автономией областей. Кризис Российской Империи, вылившийся в серию революций и переворотов начала ХХв., усилил центробежные тенденции на ее национальных окраинах1.
Накануне и после Октябрьской революции 1917г. национальный вопрос ста новится частью вопроса о социалистической революции. В резолюции по на-циональному вопросу летнего 1913г. Совещания ЦК РСДРП указывалось: «Разгул черносотенного национализма, рост национальных тенденций среди либеральной буржуазии, усиление националистических тенденций среди верхних слоев угнетенных национальностей - выдвигает в настоящий момент национальный вопрос на видное место»2. В.И. Ленин полагал, что автономия уменьшит национальные трения, будет способствовать укреплению доверия и дружбы между рабочим классом русской нации и трудящимися массами других национальностей и тем самым обеспечит борьбу рабочего класса за социализм . В «Критических заметках по национальному вопросу» он писал: «Совершенно очевидно, что нельзя себе представить современного действительно демократического государства без предоставле ния...автономии всякой области с сколько-нибудь существенными хозяйственными и бытовыми особенностями, с особым национальным составом населения и т.п.». Одним из новых вопросов, разработанных В.И. Лениным в данной работе, являлся вопрос о национальной автономии. «...Необходима...широкая областная автономия (конечно не только для одной Польши, а для всех областей России)», «и вполне демократическое местное самоуправление, при определении границ самоуправляющихся и автономных областей...», а также «на основании учета самим местным населени-ем хозяйственных, бытовых условий, национального состава и т.д.» . В.И. Ленин выдвинул положение о признании права наций на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Принцип автономии, выдвинутый им в качестве одной из политических форм национальной государственности народов, мыслился им в виде «областной автономии», обладающей правом на широкое демократическое местное само-управление . Программное требование широкой «областной автономии» понималось В.И. Лениным как предоставление автономии, прежде всего крупным нациям, проживающим как внутри России, так и на ее окраинах. Однако он указывал, что «национальный состав населения - один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важнейший среди других... Поэтому целиком и исключительно становиться на почву «националь-но-территориалистического» принципа марксисты не должны»4. По мнению Ленина В.И. национальный вопрос должен стоять рядом с другими условиями (и в первую очередь хозяйственными, затем бытовыми и т.д.), которые должны служить основанием к установлению новых границ.
Важное значение национального фактора подчеркивалось уже в первых послереволюционных документах. Основные программные положения РКП(б) по национальному вопросу и государственному устройству приобретали силу политико-правовых декретов и закреплялись в декларациях и постановлениях советской власти. Определяющее значение для первой советской Конституции имела "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа"1 написанная В.И. Лениным в начале января 1918г. и принятая III Всероссийским Съездом Советов в январе 1918г. в качестве программного документа советской власти. В Декларации фиксировались основы общественного и государственного устройства страны, а именно:
1. Равенство и суверенность народов России. 2. Право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. 3. Отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений. 4. Свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих территорию России.
Съезд объявил Декларацию Основным Законом с тем, чтобы она была положена в основу будущей Конституции РСФСР, установив наиболее общие принципы федерации. Рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялась возможность на своем собственном полномочном советском съезде принять самостоятельное решение: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях.
Статус автономного округа, непосредственно входящего в состав Российской Федерации
Глубочайшие по своей сущности политические, экономические, правовые преобразования 90-х годов обусловили эволюцию правового статуса субъектов Российской Федерации. Если раньше автономные округа рассматривались в практике государственного строительства как национальные территориальные образования входящие в состав края (области) и являющиеся одним из видов административно-политической формы советской автономии, то «теперь их статус носит явно противоречивый характер»1. Являясь равноправными субъектами Федерации, они по-прежнему именуются «автономиями». Однако конституционно-правовое понятие автономии как внутреннего самоуправления частей государства, и субъекта федерации как систематизирующего элемента политико-территориальной организации государства как федерации различны2. Мировая практика в вопросах государственно-территориального устройства основана на аксиоме несовпадения и даже противопоставления правового статуса автономии и субъекта федеративного государства. Статус автономии характеризует положение территориального сообщества в децентрализованном государстве, а статус субъекта — положение территориального сообщества в союзном, федеративном государстве. Сегодня автономные округа России не являются автономиями в традиционном для российской государственности понимании этого института и в данном случае прилагательное «автономный» в отношении субъекта федерации теряет свое действительное значение. Можно признать тот факт, что сохране ниє прилагательного «автономный» применительно к субъекту Российской
Федерации является данью российской истории, традиций российского государства, так как исторически обусловленное многообразие российских территорий не могло быть уничтожено одномоментно в новой Конституции Российской Федерации. Российская модель федерализма несомненно строилась с учетом исторического семидесятилетнего опыта советского федерализма.
Чукотский автономный округ, выйдя в 1992г. из состава Магаданской области, на сегодняшний день является единственным автономным округом, который непосредственно входит в состав Российской Федерации. И без анализа его правового положения в системе российского федерализма невозможно в полном объеме проанализировать проблему конституционно-правового статуса автономных округов и определить направления совершенствования федеративного устройства России. 15 декабря 1990г. второй внеочередной Съезд народных депутатов РСФСР изменил редакцию ст. 84 Конституции РСФСР 1978г., которая содержала норму о вхождении автономного округа в состав края или области. Законом РСФСР № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»1 от 15 декабря 1990г. было установлено, что «автономный округ находится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ч. 1 ст.84). За органами государственной власти и управления автономных округов закреплялось право на сношение с органами власти и управления РСФСР (ст.83). Кроме того, в новой редакции Конституции РСФСР предусматривалась возможность принятия Верховным Советом Российской Федерации законов об автономных округах по представлению Советов народных депутатов автономных округов (ч.2 ст.84). 16 мая 1991 года было принято Постановление Верховного Совета РСФСР «Об основных началах национально государственного устройства РСФСР (о Федеративном договоре)», в котором было закреплено признание права автономных округов на выход из состава краев и областей. А также Верховному Совету РСФСР предписывалось совместно с представителями национальных автономии подготовить и внести на очередной Съезд народных депутатов РСФСР законодательный акт «О национальной автономии», предусмотрев повышение статуса автономий в решении вопросов социально-экономического, политико-правового и культурно-национального развития.
Принятый 5 марта 1992г. Закон Российской Федерации 3 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»1 предусматривал, что порядок выхода автономного округа из состава области или края определяется законом Российской Федерации (ч.2 ст.8). Таким образом, норма о вхождении автономных округов в состав края (области) из императивной превратилась в диспозитивную. С этого времени автономные округа могли находится в составе РСФСР непосредственно или в составе края, области.
Следует отметить тот факт, что Чукотский автономный округ был образован в составе Дальневосточного Края в 1930 году, в то время как Магаданская область была образована лишь в 1953 году. Характерно, что Магаданская область не была связана с Чукоткой никакими путями сообщения, кроме воздушных, развитых весьма слабо. Отсутствовали даже водные пути, поскольку реки Чукотки впадали в Чукотское и Беренговое море, а реки собственно Магаданской области - в Охотское море. Между этими территориальными образованиями существует горный и труднодоступный водораздел.
Особенности статуса автономных округов, входящих в состав края, области
В составе Российской Федерации имеются субъекты, правовой статус которых порождает множество проблем, связанных с регулированием отношений внутри так называемых «сложносоставных» субъектов Федерации. Автономные округа, упомянутые в ч.4 ст.66, имеют существенные отличия конституционно-правового статуса от иных субъектов Российской Федерации. Все автономные округа Российской Федерации (за исключением Чукотского автономного округа) входят в состав края, области — также равноправных субъектов Российской Федерации. Складывается так называемая «сложносоставность», когда один равноправный субъект Федерации находится в составе другого.
К сожалению, неопределенность в сфере правового регулирования взаимоотношений краев (областей) с входящими в их состав автономными округами заложена в самой Конституции Российской Федерации. Как уже отмечалось нами, с одной стороны в ст.5 Конституции, относящейся к Основам конституционного строя, признается равноправие автономных округов с другими субъектами Федерации. Часть 6 п.1 статьи 65 дает перечень автономных округов, входящих в состав Российской Федерации без закрепления их в составе соответствующего края (области). Вместе с тем, ч.4 ст.66 Конституции указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области, закрепив что «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». Таким образом, с одной стороны, Конституция Российской Федерации неоднократно (ст.ст. 5, 11, 16, 32, 65, 72, 73, 76, 77) закрепляет конституционно-правовой статус автономных округов как равноправных субъектов Федерации; с другой, делает «оговорку», о том, что автономный округ входит в состав края (области).
Наибольшую остроту проблемы взаимоотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации получили в связи с борьбой за статус равноправных субъектов Российской Федерации Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, находящихся в составе Тюменской области. Перечисленные субъекты неоднократно в течение 90-х годов обращались с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам толкования содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции положения о вхождении автономного округа в состав края, области. До сих пор проблема урегулирования отношений в этом «сложносоставном» субъекте Федерации стоит достаточно остро, поскольку ХМАО и ЯНАО по всем показателям (экономическим, социальным, культурным) значительно превосходят другие автономные округа и вполне обоснованно претендуют на максимальный уровень самостоятельности от области.
Аналогичные проблемы возникли в связи со статусом Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, входящего в состав Красноярского края.
Политико-юридический нонсен «сложносоставных» субъектов Российской Федерации для Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, Красноярского края и входящих в его состав Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов является вдвойне опасным. Так как на одной территории находится уже три равноправных субъекта. Соответственно, возрастает сложность в урегулировании взаимоотношений между субъектами Российской Федерации.
Выделим в нашей работе наиболее важные моменты, касающиеся конституционно-правового статуса автономных округов, входящих в состав края (области).
Первое. Элементы конституционно-правового статуса автономного округа, закрепленные в Конституции Российской Федерации, развиваются и дополняются Уставами данных субъектов Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом автономного округа, принимаемым их законодательным органом. Следовательно, устав автономного округа - это основной закон данного территориального образования, устанавливающий его статус как субъекта Российской Федерации. Данные нормативные акты имеют прямое действие; законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в автономном округе, не должны противоречить Уставу.
Исходя из анализа структуры Уставов автономных округов, можно определить группы общественных отношений, которые относятся к предмету уставного регулирования. Региональные власти, опираясь на федеральное законодательство, закрепили собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы. Уставы автономных округов определяют территорию и границы автономного округа; административно-территориальное устройство; формы прямого волеизъявления населения и его участие в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; общие принципы образования органов государственной власти автономного округа и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации; общие принципы организации местного самоуправления в автономном округе; приоритеты и направления социальной, экономической и культурной политики автономного округа и т.д.
Регулируют Уставы и вопросы определения властных полномочий автономного округа и распространение юрисдикции органов власти края (области) на автономный округ. Вопрос о соотношении актов области (края) и округов решается практически одинаково. Почти все Уставы содержат положения о том, что действие отдельных актов области (края) может быть распространено на территории автономного округа в порядке, предусмотренном законом автономного округа. Кроме того, Устав Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривает разработку и принятие согласованных законов автономного округа и области (п. «б» ч.1 ст.85). Однако данный вопрос более детально регулируется Договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответствующего края (области).
