Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 15
1. Полномочные представители Президента Российской Федерации: понятие, виды, предназначение 15
2. Становление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации 36
3. Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 53
Глава II. Основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 78
1. Полномочия, задачи и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 78
2. Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права 121
3. Опыт и задачи совершенствования взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации 157
Заключение 194
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 209
- Полномочные представители Президента Российской Федерации: понятие, виды, предназначение
- Становление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации
- Полномочия, задачи и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
- Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Прошло не так много времени с момента, когда в мае 2000 г. был учрежден институт Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. В то же время, уже сейчас можно оценить более чем трехлетний опыт работы полномочных представителей, дать правовую оценку их деятельности, оценить потенциал развития.
Сложившаяся ситуация с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в процессе непосредственного государственного управления вызывает немало дискуссий как о целесообразности, так и о формах подобного участия, что не способствует выполнению этим институтом своих функций и поставленных Президентом Российской Федерации задач в сфере государственного строительства и права, развития межрегионального экономического сотрудничества и т.д.
В немалой степени это вызвано слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в осуществлении практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации. Данное обстоятельство связано и с несовершенством нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Актуальность темы обусловлена и тем, что в современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких условиях должна
качественно измениться роль полномочных представителей при осуществлении взаимодействия с органами власти как на федеральном уровне, так и в регионах. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций полномочных представителей в общей системе государственной власти, нормативно-правовое оформление их полномочий, анализ опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Обращение к вопросам деятельности полномочных представителей вызвано стремлением проанализировать деятельность этого института в сфере государственного строительства и права, обусловлено признанием той роли, которую сыграл этот институт государственной власти в стабилизации государственной и общественной жизни страны. Дополнительным фактором, обусловливающим необходимость настоящего исследования, является потребность совершенствования законодательства, регламентирующего правовой статус и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В.Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, СВ. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: А.С. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, О.Е. Кутафий, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо,
В.О. Лучин, М.И. Пнскотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский,
Ю.А. Тихомиров, Б.И. Топорнин, Б.С. Эбзеев, Т.М. Шамба. Вопросы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах получили свою разработку в трудах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю.Макановой, И.А. Умновой и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики государственной деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нуждаются в дальнейшей теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что объясняет значимость специального комплексного анализа данного института.
Нормативно-правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации (прежде всего Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента РФ от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 30.01.2001 № 91х), постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.
Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого института осуществления президентской власти.
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, прежде всего, в Центральном федеральном округе.
В диссертации использованы материалы обсуждения в Администрации Президента Российской Федерации, аппарате полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, аналитические материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, выступления в средствах массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационная работа имеет основной целью осмысление правовых основ деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и анализ практической деятельности Полномочных представителей в сфере государственного строительства и права.
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать конституционно-правовые основы деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
раскрыть социальное назначение исследуемого института государственной власти;
изучить вопросы становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации;
проанализировать основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
рассмотреть особенности развития правовых и организационных процедур, регламентирующих деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;
разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование нормативной правовой основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Диссертационное исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе осуществления ими государственно-властной деятельности.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в ходе правовой регламентации и практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом рассматриваются проблемы взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе с федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, входящих в округ.
Предметом исследования стали вопросы нормативного закрепления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также основные направления практической деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе в сфере государственного строительства и права. В диссертации изучены реальные проблемы становления института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах в контексте реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.
Методологической основой диссертационного исследования выступил системный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории права и государства, административного права и других отраслей права. Это обусловило комплексный междисциплинарный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе становления, современного состояния и перспектив развития института полномочных представителей.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа предмета исследования: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук. В частности, ситуационный метод подлежал использованию при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах; формально-юридический метод применен при анализе нормативной' правовой базы, регламентирующей избранную для настоящего исследования сферу конституционно-правовых отношений; теоретико-прогностический метод использован при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем дан комплексный конституционно-правовой анализ вопросов правового регулирования статуса, функций и деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В диссертации системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени, исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения, предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах своих прав в сфере государственного строительства и права.
В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах как инструмента антикризисного управления. В работе представлена концепция развития института полномочного представителя как института государственной власти, полномочия которого производны от полномочий Президента Российской Федерации.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
Представлена организационно-правовая модель должности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах является составной частью механизма президентской власти. Основные функции президентской власти - прежде всего, стратегические: в политическом плане - собирающие и контрольно-надзорные, в организационном -координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Правовой статус любого социального института, в том числе института полномочных представителей, зависит от уровня его компетенции, функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в постоянном и непосредственном контроле со стороны центральной власти для обеспечения эффективности общего управления страной. В ведении таких органов находятся определение и развитие ресурсной базы регионов, антикризисное управление. По мнению диссертанта, именно эти две задачи: создание надтерриториального, межрегионального уровня управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе - с другой, и нашли отражение в создании института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
На примере взаимодействия полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе с органами власти
г.Москвы в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества полпредов с органами власти субъектов Российской Федерации. Уточнение модели правового статуса и компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, совершенствование механизмов взаимодействия данного института с органами исполнительной власти в субъектах федерации должно быть осуществлено в рамках проведения административной реформы. Развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах потребует реорганизации всей системы территориального управления. В диссертации раскрываются принципы организации территориальных структур органов исполнительной власти, предполагающие сокращение (ликвидацию) части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации и передачу их функций аппаратам полномочных представителей.
Поскольку организационные структуры на уровне федеральных округов создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном наделении правами и обязанностями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах приобретает принципиально важное значение для осуществления государственного строительства в России.
В нормативно зафиксированных обязанностях полномочного представителя выделяются функции «координации» и «контроля». Диссертант обращает внимание на их специфический характер. Координирующая функция полномочных представителей состоит в том, что согласуются: а) действия властей различных регионов при выполнении ими тех или иных конструктивных задач; б) всех федеральных органов в регионах, прежде всего, контрольных органов. Последнее весьма важно для понимания сути модели должности
Полномочного представителя. Здесь на первый план выступает не сам контроль, но координация всех видов* контроля.
За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института полномочных представителей как основного звена в цепи взаимодействия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. В то же время не решены полностью задачи урегулирования его правового статуса. Является противоречивым правовое положение главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, поскольку отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий их деятельность. Институт полномочного представителя президента в федеральных округах - это президентский институт и поэтому его оперативная деятельность может регулироваться только указами главы государства, в то время как правовой статус должен быть закреплен в соответствующем законе.
В целях совершенствования правовых основ деятельности полномочных представителей необходимо принять федеральный закон «О полномочных представителях Президента Российской Федерации». В законе надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности полномочных представителей Президента РФ, раскрыть основания для принятия данных решений, дать четкий перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности полномочных представителей, и главное, - определить функции и задачи этого института государственной власти, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Аналитический потенциал
исследования правового статуса и основных направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших властных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех правовых рамок, в которых функционируют полномочные представители и их аппараты, представить механизмы их воздействия на осуществление государственной власти в стране.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса и деятельности полномочных представителей формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в государственном и региональном управлении. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в Аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, а также в выступлениях на различных практических семинарах, всероссийских научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав,' включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Полномочные представители Президента Российской Федерации: понятие, виды, предназначение
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах появились более трех лет назад после избрания Президентом Российской Федерации В.В.Путина1. Данный институт составляет стержень жесткой вертикали исполнительной власти, главный инструмент региональной политики главы государства. В сложившейся в середине 1990-х годов системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали региональные власти, большинство из которых было просто неспособно самостоятельно эффективно реализовать отнесенные к субъектам Российской Федерации полномочия.
Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации, созданный и действовавший еще в 1991 г., Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. был кардинально трансформирован. При этом была поставлена вполне практическая задача, которая не только и не столько была направлена на создание взамен дисбалансированной, плохо управляемой страны «сильного государства», а на формирование государства эффективного. Задачи реформы обозначены в преамбуле Указа - она проводится для «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
Хотя эта мера была оценена рядом политиков как неконституционная, юридический анализ ст. 83 Конституции Российской Федерации подтверждает конституционность принятого решения: «Президент Российской Федерации... назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации». Полномочные представители назначены в Государственной Думе РФ, Совете Федерации РФ, Конституционном Суде РФ, до 2000 г. они функционировали в регионах России (субъекте или группе субъектов).
Формирование института представителей Президента Российской Федерации идет по двум направлениям, которые можно назвать «отраслевым» и «территориальным». К первому типу следует отнести представителей главы государства в органах власти, ко второму - в субъектах Федерации. И у тех, и у других была общность функций, были и различия. Так, основным в работе представителей было то, что их полномочия производны от полномочий Президента РФ, они призваны информировать Президента РФ о процессах, которые проходят в органах власти и на территориях и представляют собой общегосударственные проблемы. В то же время сфера компетенции тех и других, конечно, существенно различались. Так, если представитель в Конституционном Суде или палате парламента должен был быть правоведом высшей квалификации, то для работы в регионе требовалось помимо этого быть специалистом по широкому кругу политических, экономических, военных и иных вопросов.
К «отраслевым» следует отнести полномочных представителей Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, палатах Федерального Собрания (Государственной Думе и Совете Федерации)". Для решения конкретных неотложных вопросов государственного характера был создан институт специальных представителей Президента Российской Федерации3.
Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в органах государственной власти РФ и субъектов РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ. Представители Президента РФ обеспечивают представление интересов главы государства и способствуют реализации его конституционных полномочий на определенной территории (полномочный представитель в федеральном округе, спецпредставитель в Чечне) либо в определенных органах, организациях (в Палатах Федерального Собрания, спецпредставитель Президента по связям с международными организациями).
В своей деятельности представители Президента руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами РФ, указами и распоряжениями Президента РФ и Положениями о своей деятельности. Полномочные представители Президента РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Руководителя своей Администрации. Полномочный представитель Президента в федеральном округе назначается на должность на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. Полномочный представитель Президента в федеральном округе является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ. В соответствии с Указом Президента от 3 июня 2000 года №1013 в состав Администрации Президента входят также полномочные представители Президента в Федеральном Собрании РФ, в Конституционном Суде, специальный представитель Президента по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике.
Становление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Федерации
Институт представителей Президента Российской Федерации был создан в 1991 г. в период радикального изменения политического и государственного устройства России. Тогда были назначены полномочные представители в 14 субъектах Российской Федерации. Образование этого института власти обусловлено необходимостью надежной координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.
У института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах были свои политико-административные «предшественники», прежде всего представители Президента начала - середины 1990-х годов. Совокупность новых институтов представителей центральной власти в секторах государственной жизни стала организационной основой для последующего решения В.В. Путина в качестве Президента Российской Федерации о создании полномочных представителей Президента в федеральных округах в мае 2000 года. Правовой статус и опыт работы представителей Президента начала - середины 1990-х годов создали необходимую идеологическую и юридическую базу для преемственного развития системы государственного управления, для непротиворечивого развития органов власти. Вот почему никак нельзя согласиться с мнением тех юристов, которые называют институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах новым звеном в вертикали власти23.
В то же время, следует отметить, что любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально-политической и правовой инерцией, то есть, принятые в одну историческую эпоху они продолжают свое действие длительное историческое время, сохраняют свой административный потенциал на десятилетия или века.
Возникшие в 1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую исполнительную вертикаль и на малоэффективный институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший рычаг политического воздействия на периферию. В период президентства Б.Н. Ельцина отношения центра и регионов характеризовались постоянным нарушением взаимных обязательств и нескончаемым торгом друг с другом. Фактический отказ ряда республик - субъектов РФ от неуклонного соблюдения Конституции Российской Федерации и отсутствие прочной иерархии нормативно-правовых актов вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата центром возможности непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ каких-либо решений сделала неэффективным механизм, контролирующий соблюдение Конституции Российской Федерации субъектами Федерации. Это стало одной из причин противостояния центра и регионов, которое, в конечном счете, стало представлять собой серьезную государственную проблему. Осознавая эту опасность, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин решает создать новый институт управления -представителей Президента в субъектах Федерации. Шагом на пути к этому стало подписание сразу же после поражения ГКЧП Указа от 22 августа 1991 года № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»24, в соответствии с которым главы администраций, мэры и представители Президента в краях и областях России (первые два поста - по согласованию с региональным Советом) могли назначаться Президентом Российской Федерации.
На основе этого решения Б.Н. Ельцин заменил большинство председателей исполкомов областных (краевых) советов народных депутатов новыми главами администраций субъектов Российской Федерации. Одновременно был v создан институт представителя Президента Российской Федерации в каждом из 89 субъектов Российской Федерации, которым вменялось в обязанность не только информирование главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием федерального имущества и средств федерального бюджета. Однако дефицит кадровых и финансовых ресурсов блокировал эффективную деятельность данного института. Появление «наместников» было встречено в регионах с настороженностью, а Съезд народных депутатов РСФСР предпринимал попытки его упразднения.
В августе 1991 г. был принят Указ Президента РСФСР «О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР» . Вслед за ним - «Временное положение о представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР» и «Временное положение о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР»26.
Эти нормативные акты определили правовой статус и основные направления деятельности полномочных представителей Президента (представительская деятельность - обеспечение взаимодействия - Президента с органами власти в регионах; контрольная деятельность -контроль и информирование Президента об исполнении в регионах решений центральных органов государственной власти, прежде всего указов Президента) и отражали сложность политико-правовой ситуации. С одной стороны, необходимо было преодолеть жесткий централизм как форму построения государства тоталитарного типа, а с другой, избежать распада Российской Федерации, найдя способы централизованного управления страной.
Наличие двух фактически идентичных временных положений о представителях Президента - «в регионах» и «в республиках в составе РСФСР» - весьма характерное проявление двусмысленности - «постсоветского федерализма». Во всех российских краях и областях к концу 1991 г. были назначены президентские полпреды. Что же касается республик в составе Российской Федерации, то здесь институт президентских представителей прививался с видимым трудом. В 1991 г. полномочные представители Президента РСФСР были назначены в Кабардино-Балкарии, Мордовии, Ингушетии, а в 1992 г. - в Чувашии.
Полномочия, задачи и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
Для установления правового статуса любого социального института или должностного лица важно проанализировать совокупность целей, задач, функций и прав этого института или лица. Поэтому для установления правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе важно определить сферу их деятельности.
Как известно, юридически понятие статуса может быть выражено, прежде всего, через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризируется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.
Институт полномочных представителей еще не в полной мере определил ту нишу, действуя в которой он органично вписался бы в систему государственной власти и способствовал бы эффективности государственного управления. Такой институт президентской власти, как полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, формировался не управленческом вакууме. Задачи, которые решают полномочные представители, до этого стояли перед федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В этих условиях создание новой управленческой структуры предопределило перераспределение функций между ней и ранее существующими.
Объективно, процесс перераспределения полномочий, разделения функций и сфер деятельности всегда чреват осложнением взаимодействия в процессе государственного управления, опасностью как дублирования некоторых функций так и потерей контроля над некоторыми сферами. Подобная ситуация, естественно, приводит к конфликту между органами государственной и муниципальной власти как по вертикали (Федерацией - субъектом Федерации - муниципальным образованием), так и по горизонтали (федеральными ведомствами).
В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий.
С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. На момент создания округов все полномочия уже были распределены между уровнями государственной власти: федеральным и субъектов Федерации (ст. ст. 71, 72, 73 Конституции РФ), - и органами государственной власти (главы 4, 5, б Конституции РФ). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий, функций, сколько об их перераспределении.
Если же перераспределение значительного объема полномочий (из-за малого не стоит «огород городить») явится и будет восприниматься как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (прежде всего, Правительства РФ), так и у органов власти субъектов Российской Федерации, нарушающая сложившийся баланс разграничения полномочий, то подобная ситуация имеет большой потенциал конфликтности. Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения власти: президентская структура (полпреды) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти.
Указом об образовании федеральных округов Президент РФ фактически делегировал осуществление части своих полномочий полномочным представителям. Вариант дальнейшего делегирования является, фактически, бесконфликтным в том случае, если его принципиальным содержанием будет: уточнение состава, объема и механизмов реализации полномочий, делегированных Президентом РФ, их правовое оформление (получение полпредами от Президента РФ легитимной «доверенности» на исполнение соответствующих полномочий).
В отличие от делегирования полномочий перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.
Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения властей: президентская структура (Полномочные представители Президента) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Взяв на себя полномочия исполнительной власти, Полномочные представители Президента РФ автоматически возлагают на него ответственность за выполнение несвойственных его институту функций, понижают уровень президентской власти до уровня не только федерального Правительства, но и исполнительной власти субъекта Федерации. Происходит инфляция функции гаранта Конституции, совмещение в одном лице «исполнителя» и «контролера».
В теории организации управленческие воздействия делятся на непосредственные (по предметам ведения данного уровня или органа власти) и опосредованные, осуществление которых ведется через регулирование отношений между другими субъектами деятельности (в частности, через иные уровни власти).
Анализ деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере государственного строительства и права
В области укрепления государственности перед полномочными представителями Президентом было поставлено три задачи: четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов Федерации; наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти; наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов.
В ходе встречи полномочных представителей с Президентом Российской Федерации, прошедшей 12 мая 2001 года, были выделены следующие приоритеты: 1. Координация деятельности органов власти на региональном уровне. Причем особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в регионах правоохранительных органов и силовых структур. Из частной эта задача превратилась для России в серьезную федеральную, требующую согласованных действий в регионах. 2. Продолжение работы по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным. 3. Разграничение полномочий между всеми органами власти. 4. Построение бюджетного федерализма, организация распределения финансовых ресурсов в субъектах Федерации. 5. Содействие процессу судебной реформы субъектов Федерации. 6. Усиление эффективности государственной службы, которая должна проявиться в оптимизации работы федеральных структур власти на местах. 7. Кадровая политика, подбор руководителей федеральных структур власти субъектов Федерации. 8. Становление структур гражданского общества в регионах.
Приведение нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Основным направлением проводимой федеральными органами государственной власти с мая 2000 г. политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации было избрано укрепление вертикали власти, в нормативно-правовой сфере приведение в соответствие с федеральными правовыми актами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Общей и неотложной для полномочных представителей была задача проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов управления в субъектах Федерации и местного самоуправления.
В области законодательной одной из первоочередных была задача проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов власти в субъектах Федерации и местного самоуправления. Выявление противоречий с федеральным законодательством является только первой частью соответствующей работы. Причем эта часть работы является в значительной степени временной, так как начатая под руководство полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах кампания приведения в соответствие регионального законодательства с федеральным в интересах государства должна была быть проведена в максимально короткие сроки.
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно отмечал большую работу своих полномочных представителей по приведению актов субъектов Федерации в соответствие с федеральными. В последующем объем подобных действий очевидно резко сократится, ибо противоречия регионального и федерального законодательства копились 10 лет и теперь условия для их нового накопления в значительной степени преодолены. Однако гораздо более объемной будет деятельность по совершенствованию и развитию регионального и федерального законодательства. Разработка законопроектов и нормативных документов, которые позволяли бы Полномочным представителям оперативно вмешиваться в действия как региональных представительств федеральных органов, так и в действия региональных властей.
Это довольно длительный процесс, ибо он затрагивает концептуальные вопросы разграничения полномочий центра и регионов. Кроме того, по мере развития института Полномочных представителей, их задачи будут уточняться и до некоторой степени усложняться. И соответствующие нормативные документы должны будут готовиться постоянно.
Тем не менее в рамках построения рассматриваемой модели следует все же в первую очередь исходить не из существующих или планируемых законов, а из управленческих задач, сформулированных по существу. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах целенаправленно работают над задачей восстановления жесткой системы контроля выполнения в округе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, ведут работу по укреплению государственной вертикали власти, приведению нормативных правовых актов региональных органов законодательной и исполнительной власти в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством.
