Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления
1.1. Теоретико-методологические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления 13
2.1. Зарубежный опыт формирования правовых основ местного самоуправления 33
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации
2.1. Особенности конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 53
2.2. Развитие конституционных норм в законодательстве Российской Федерации 63
Глава 3. Проблемы правового регулирования местного самоуправления и механизмы его совершенствования
3.1. Проблемы теоретико-методологического характера 86
3.2. Проблемы правоприменительного характера 111
Заключение 136
Библиографический список использованных источников и литературы 145
Приложения
- Теоретико-методологические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления
- Зарубежный опыт формирования правовых основ местного самоуправления
- Особенности конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации
- Проблемы теоретико-методологического характера
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, вобравшей многолетний опыт его институционализа-
ции в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность образуемых органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.1
Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и особой формы народовластия, отнеся установление общих принципов организации к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил порядок и механизмы формирования органов местного самоуправления, компетенцию, территориальные пределы юрисдикции, ответственность и гарантии на осуществление. В развитие этих норм были приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. Однако практика реализации вышеназванного Федерального закона обнажила противоречивость отдельных положений.
Уточнения и дополнения, внесенные по инициативе Президента Российской Федерации в развитие норм Европейской хартии местного самоуправления2, усилили ответственность его органов перед органами государственной
1 Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, № 92-
871-0804-8. 1990. Ст. 3.
2 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хар
тии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.
№ 15. Ст. 1695; Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
4 власти за решения, противоречащие законодательству Российской Федерации . Следующим шагом стало принятие новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, прежде всего направленного на укрепление правовых основ местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, это не исчерпало объективной потребности в дальнейшем совершенствовании правового регулирования местного самоуправления,3 Поэтому вполне оправданным является проведение фундаментальных научных исследований, изучения, обобщения и распространения позитивного опыта, что в итоге определило выбор темы диссертационного исследования, актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Состояние научной разработанности проблемы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию сущности местного самоуправления, его места и роли в системе общественных отношений положили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.ИЛазаревского, А. де Токвиля и др.4
1 Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и допол
нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32.
Ст. 3330.
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа
ции местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос
сийской Федерации. 2003. №40. Ст. 3822.
3 Путин В.В. Местное самоуправление - основа гражданственности и народовластия //
Журнал российского права. 2003. № 12.
4 Васильчиков А.И, О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений. СПб., 1872; Градовский А.Д. Системы местного
управления на западе Европы и в России. Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г. Общее
учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897;
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Де
мократия в Америке. М., 1992 и др.
Вместе с тем, несмотря на историческое наследие отечественной муниципальной школы и многообразие организационных форм, местное самоуправление является относительно новым конституционно-правовым институтом.
Утверждение народовластия на местном уровне потребовало более глубокой теоретической проработки не только институциональных, по и функциональных особенностей местного самоуправления. Как следствие, уже в 80-х г.г. появились работы: Г.ВДыльнова, В.А.Климова, О.Е.Кутафина, В.ФЛиствина, Б.Н.Топорнина, М.А.Шафира и др.1
Начало созданию правовых основ местного самоуправления положили Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».
Принятие Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» способствовали формированию системы местного самоуправления на общепризнанных принципах международного права. Именно в этот период особенности правового регулирования муниципальных отношений стали активно исследоваться современными отечественными учеными: Г.В.Атаманчуком, Г.В.Барабашевым, В.И.Васильевым, Ю.А.Дмитриевым, Н.А.Емельяновым, О.Е.Кутафиным, В.С.Мокрым, И.И.Овчинниковым, Н.В.Постовым, С.В.Степашиным, В.В.Таболиным, В.И.Фадеевым, СМ. Шахраем и др.,2 чьи работы составили теоретико-методологическую основу настоящего диссертационного исследования.
1 Дыльнов Г.В., Климов В.А., Листвин В.Ф. Советы и народный контроль в развитом
социалистическом обществе. Саратов, 1981; Топоршш Б.Н. Социалистическое самоуправле
ние: опыт и тенденции развития. М., 1986; Шафир М.А., Кутафий О.Е. Социалистическое
самоуправление народа. М., 1987 и др.
2 Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный
мир. 1999, № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В.И. Местное
самоуправление. М., 1999; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федера
ции (конституционно-правовой анализ). М.; Тула, 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муници-
Этому способствовали и работы, касающиеся различных аспектов местного самоуправления: исторических , политических , экономических и др.
Однако проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в части реализации норм принятого Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», еще не нашли должного освещения в монографической и научно-исследовательской литературе. Недостаточная разработанность обозначенной проблемы, поиск вариантов ее решения через совершенствование федерального и законодательства субъектов Российской Федерации, принятие муниципальных правовых актов во мно-
пальное право Российской Федерации. М., 2000; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2000; Мокрый B.C. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования. М., 2003; Овчинников И,И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998; Таболин В.В. Самоуправление в крупном городе. М., 1999; Шахрай СМ. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России. М., 1994 и др.
1 См.: Горбунова Л.И. История местного самоуправления в России. Хабаровск, 2005;
Горшкова А.С. Государственная власть и местное самоуправление в России: история и со
временность. СПб., 2005; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его
реформирование: история и современность. Ростов-на-Дону, 2004; Пирумова Н.М. Земское
либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977 и др.
2 См.: Бабичев Т. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Политология,
2004. № 1; Кружков А.В. Местное самоуправление в России: не сбывающийся проект // По
лис. 2004. № 6; Муталимов А.Э. Местное самоуправление как одна из предпосылок укрепле
ния демократии // Власть. 2004. № 5; Широков А.Н. Местное самоуправление в политиче
ской системе современной России: особенности и проблемы становления. М., 1998 и др.
3 См.: Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в
Российской Федерации. М., 2002; Бсжаев О. Об особенностях формирования и исполнения
местных бюджетов в условиях муниципальной реформы // Закон и право. 2006. № 3; Старо
дубровская И. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые
аспекты. М., 2005; Цветкова Г.А. Вопросы эффективности местного самоуправления // Эко
номист. 2006. № 9 и др.
7 гом и обусловили необходимость проведения настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе институционализации местного самоуправления в России.
Предметом исследования являются нормы, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права исследовать особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы его совершенствования.
Основные задачи диссертационного исследования:
рассмотреть теоретико-методологические подходы к пониманию сущности местного самоуправления и его роли в системе общественных отношений;
охарактеризовать механизмы правового регулирования муниципальных отношений в демократических государствах с учетом специфики сложившихся правовых систем и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях;
проанализировать особенности и выявить проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и сформулировать предложения, направленные на его совершенствование.
Теоретическую и методологическую основу работы составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых по проблемам теории права и государства, конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научно-практических конференций по различным аспектам государственного и муниципального строительства.
Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных явлений, что потребовало обращения к общенаучным
8 и частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, институциональному, сравнительно-правовому, программно-целевому и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также законодательство СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научного, в том числе монографического материала, включая зарубежные издания, публикации по вопросам местного самоуправления и конституционно-правового регулирования муниципальных отношений.
В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение не только к теории права и государства, конституционному, муниципальному, но и другим отраслям права, политическим, экономическим и иным наукам.
Эмпирическая база исследования основана на анализе практики конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России и за рубежом.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью се разработанности и попыткой объективно и комплексно с учетом зарубежного опыта проанализировать характерные особенности и проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целях внесения предложений и практических рекомендаций, направленных на его совершенствование.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:
в ходе исследования теоретико-правовых основ местное самоуправление рассматривается как: особый институт публичной власти, организуемый исходя из исторических, культурных и иных традиций на принципах самостоятельности в пределах установленной компетенции, самодостаточности и ресурсной обеспеченности для реализации собственных полномочий, ответственности перед населением и государством; форма народовластия, посредством которой достигается согласие гражданского общества и правового государства; специфический вид управленческой деятельности, которому присуща биполяр-ность субъектно-объектных отношений, позволяющая территориальным коллективам эффективно решать вопросы местного значения, что в условиях формирования российской правовой системы характеризует его как особый публично-правовой институт, охватывающий широкий круг муниципальных отношений, основополагающим требованием регулирования которых является обеспечение системного единства конституционных норм, законодательства о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов;
сравнительно-правовой анализ конституционных норм, регулирующих местное самоуправление в зарубежных государствах, через призму позитивного и негативного регулирования позволил прийти к заключению о необходимости разработки конституционно-правовых механизмов по обеспечению функционального единства институтов народовластия в Российской Федерации и предложить авторскую концепцию повышения эффективности местного самоуправления, сущность которой заключается в соединении принципов самостоятельности, достаточной для удовлетворения потребностей населения, и ответственности, направленной на укрепление российской государственности;
в ходе исследования проблем правового регулирования местного самоуправления делается вывод о том, что отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления» не позволяет закрепить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции, затрудняя тем самым их эффективную реализацию, в связи с чем предлагается не только дополнить перечень включенных в ст. 2 Феде-
10 ралыюго закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основных терминов и понятий, но и систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления в кодексе или федеральном законе, а также обосновывается целесообразность включения в устав муниципального образования раздела «Компетенция представительных и иных органов местного самоуправления»;
аргументируется положение о целесообразности передачи органам местного самоуправления дополнительных полномочий, не отнесенных ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, исключительно, как государственных с финансированием за счет средств Фонда компенсаций;
с учетом специфики муниципальных образований, организационно-правовых форм и тенденций развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию его правового регулирования, включая:
скорейшую разработку и принятие ряда проектов федеральных законов, в том числе:
о минимальных государственных социальных стандартах, которые при формировании бюджета легли бы в основу расчета доходных источников расходных полномочий для достижения равенства расходных обязательств;
о расширении перечня имущества в целях приведения муниципальной собственности в соответствие с перечнем вопросов местного значения;
о финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса, направленном на повышение жизнеобеспечения муниципальных образований;
о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для оптимизации налогообложения;
внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, в части:
увеличения существующей доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, до 40%;
отнесения транспортного налога к местным налогам и зачисления поступлений в полном объеме в бюджеты муниципальных районов и городских округов;
компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов в связи с установлением льгот по уплате региональных и местных налогов;
сокращения перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;
освобождения от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей имущества в муниципальную собственность;
установления нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %);
- в процессе анализа правового регулирования местного самоуправления
вскрываются и другие проблемы политического, экономического, социального
характера и даются практические рекомендации по их преодолению.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное диссертационное исследование правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:
проанализировать конституционно-правовые механизмы регулирования местного самоуправления;
расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся правового обеспечения институтов народовластия на местном уровне;
использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных как на повышение эффективности местного самоуправления в системе управления обществом и государством, так и совершенствование конституционно-правового регулирования муниципальных отношений;
обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробации диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях по исследуемым проблемам и в публикациях автора.
Опыт работы автора в качестве старшего преподавателя указанной кафедры позволил реализовать отдельные положения настоящего исследования в процессе чтения курса лекций по теории права и государства, конституционному и муниципальному праву.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованных источников и литературы и приложений.
Теоретико-методологические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления
На современном этапе строительства российской государственности местному самоуправлению отводится особая роль. Однако его институционализа-ция сопряжена с решением весьма сложных проблем, в том числе методологического характера.]
До сих пор в юридической науке не сложилось однозначного толкования сущности этого сложного в социально-правовом отношении явления, позволяющего характеризовать место и роль местного самоуправления в системе общественных отношений.
На протяжении более чем десятилетнего периода установления конституционного статуса местного самоуправления как формы народовластия до сих пор ведется полемика в среде ученых и практиков муниципального строительства относительно значимости этого феномена публичной власти в демократическом обустройстве российского общества.
Ряд авторов, не отрицая социальную значимость местного самоуправления, заняли позицию непринятия самостоятельности его органов, полагая, что, «разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправ-ления, а специфику их функций» . По их мнению, «государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством».1 Отдельные авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления.2
С определенной степенью условности, существующие точки зрения относительно сущности местного самоуправления можно свести к следующему: местное самоуправление - продолжение государственного управления на местах; местное самоуправление особая форма публичной власти, существующая наряду с государственной;4 местное самоуправление - самодеятельные формы общежития.
Отсутствие теоретико-методологического обеспечения осложняет поиск эффективных механизмов правового регулирования местного самоуправления и, как следствие, обобщение позитивного опыта правоприменительной практики субъектов Российской Федерации.6
Точность терминологии, которой оперирует право, является необходимым условием не только эффективности действия норм, но и фактором совершенствования законодательства. Поэтому вполне объяснимо, почему в работе уделяется особое внимание анализу теоретико-методологических основ местного самоуправления.
Местное самоуправление как сложный социально-правовой институт несет в себе как признаки государства (форма публичной власти), так и признаки гражданского общества (форма самоорганизации населения), проявляя тем самым двойственную природу в диалоге о взаимосвязи гражданского общества и правового государства
Как известно, теоретические основы местного самоуправления, заложенные в XIX веке, указывали на различные подходы его происхождения и соотношения с государственным управлением. Причем от того, какое начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование местного самоуправления, но и институциональное и функциональное нахождение его в системе управления обществом и государством. Поэтому вполне объясним тот факт, что уже два века продолжается дискуссия между сторонниками «общественной» и «государственной» теорий самоуправления и соответственно приверженцами формирования организационных структур различных муниципальных систем.
Конституционное движение, начало которому положили Американская и Великая Французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу проведения муниципальных реформ с целью освобождения местных органов власти от чрезмерной бюрократической опеки. В этой связи широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в XIX веке в Бельгии и Франции. Это так называемая теория свободной общины. Ее родоначальники О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер и др. исходили, прежде всего, из первичности общины по отношению к государству, а, следовательно, отстаивали свободу общинного самоуправления. Н.И. Лазаревский по этому поводу подчеркивал, что «исторически община старше государства, в силу чего можно говорить о ней как естественном, в силу понятных вещей, необходимом, союзе, который создан не государством, а посему является для него неприкосновенным»1. По этому поводу Л.А. Велихов отмечал: «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» .
На практике такому подходу в должной мере не суждено было реализоваться в силу того, что община нуждалась в государственном покровительстве для осуществления внутренних и внешних функций. Это позволяет полагать, что общинное самоуправление имеет лишь относительную самостоятельность.
Несколько иные подходы содержала «хозяйственная теория местного самоуправления», представители которой А. Васильчиков, Р. Моль и др. не только признавали самоуправляющуюся общину в качестве самостоятельного субъекта права, но и подчеркивали пользу от самостоятельности решения коммунальных дел. Уязвимость данной теории известный русский правовед Н.И. Лазаревский усматривал не только в несостоятельности составить достаточно «пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» . С этим трудно не согласиться, поскольку выделить вопросы хозяйственного значения в условиях реализации местного самоуправления фактически невозможно, так как хозяйственно-распорядительная деятельность лишь одна из составляющих сложной системы муниципальных отношений.
Зарубежный опыт формирования правовых основ местного самоуправления
Эффективное функционирование местного самоуправления во многом характеризуется уровнем развития его правовых основ, которые закрепляются в виде юридических норм специальных правовых актов. Как уже отмечалось ранее, согласно ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления1 принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
Право является важнейшим механизмом регулирования управленческой деятельности в правовом государстве, поэтому общественные отношения в сфере местного самоуправления также должны регулироваться соответствующими правовыми средствами. К ним относятся прежде всего законодательные акты, издаваемые органами государственной власти (в унитарных государствах - центральными, в федеративных - федеральными и субъектов федерации).
Однако следует заметить, что объем конституционного регулирования муниципальных отношений в различных государствах неодинаков. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению, которые, как правило, невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти Конституция Франции, содержащей раздел 12 «О территориальных коллективах», где к таковым относятся «коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» . Иные территориальные коллективы создаются законодательно. Таким образом, Конституция Франции только обозначает существование административных единиц и принцип выборности органов в них со ссылкой на закон. Это подтверждает, что французское самоуправление регулируется законами. Имеется также и типовой Устав 1984 года, который разрабатывается Правительством.
Конституции Японии (глава VIII «Местное самоуправление»), Монголии (глава 4 «Административно-территориальные единицы Монголии, их управление»), Болгарии (глава 7 «Местное самоуправление и местная администрация»),4 Испании (раздел, посвященный территориальной организации государства и местному управлению)4 также содержат о местном самоуправлении главы и разделы.
В Конституции Японии Глава 8 именуется «Местное самоуправление», которая включает четыре статьи (Ст. 92-95), где декларируются основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. В них говорится, что в стране имеются местные органы и работа их регулируется законом. Должностные лица этих органов избираются населением. Специальный закон, применяемый в отношении конкретного местного органа может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на подъюрисдикционной территории. Это весьма отличительное положение: парламент - общегосударственный орган - должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если это касается их интересов. В Конституции Японии четко определена иерархическая система муниципий, которая строится в два звена. Нижнее звено составляют общины, поселки и города, верхнее - префектуры 4 категорий: 43 обычные префектуры, префектура столичного Токийского округа и входящие в него две столичные префектуры, префектура острова Хоккайдо. Правовое положение административно-территориальных единиц, включая столичный округ, одинаково. Согласно конституционным установлениям муниципии наделены правом управления имуществом, а также принятия нормативных актов местного значения, за невыполнение которых предусматривается в том числе уголовное наказание. Следует отметить, что губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов - 28, главы других городов и поселков - 51. В Японии существует жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления, которая координируется Министерством по делам местного самоуправления.
Конституция Монголии, как и конституции многих стран мира, закрепляет концепцию местного самоуправления в качестве организационного звена системы власти, а также принципы его организации (ст. 59, 60, 61, 62, 63). При этом содержит ряд норм, которые закреплены в первой главе, определяющей основы конституционного строя. Так, часть 1 статьи 3 Конституции Монголии гласит, что высшим прямым выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность. Согласно ч, 1 ст. 16 граждане имеют право участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через представителей. Нормами этой статьи устанавливается, что граждане Монголии имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
В любом демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе ее разделения, которые сочетаются с принципом местного самоуправления, обеспечивающим такую децентрализацию системы управления, которая делает ее наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных особенностей.1 В частности, статья 59 Конституции Монголии гласит, что «управление административно-территориальной единицей строится на основе сочетания принципов самоуправления и государственного управления». Административно-территориальным единицам и их управлению посвящена отдельная глава.
Как уже отмечалось выше, местное самоуправление - это не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления народовластия, но и право населения административно-территориальных единиц управлять в рамках закона значительной частью публичных дел. В Монголии местное самоуправление - это еще и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни. «Органы местного самоуправления, - указывается в статье 62 Конституции Монголии - самостоятельно решают вопросы экономического, социального развития на уровне аймака, столицы, сомона, бага и хоро-на». Поэтому можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках полномочий, что прямо закреплено в Конституции Монголии: вышестоящие административные органы не могут решать вопросы, находящиеся в ведении нижестоящих местных органов самоуправления. Если при решении конкретных вопросов местного значения нет установлений законодательного характера, то местные органы самоуправления их решают самостоятельно. Вместе с тем органы государственной власти устанавливают правовые пределы деятельности органов местного самоуправления и обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав. Среди законодательных актов важное место отводится Закону «Об административно-территориальных единицах Монголии, их управлении»1. Вышеназванный Закон состоит из 5 глав и 34 статей. Первая глава посвящена общему положению.
Особенности конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в отличие от конституций зарубежных государств достаточно подробно регулирует правовой статус местного самоуправления: из 137 статей 20 содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления. Значительное число норм закреплены в первой главе, определяющей основы конституционного строя. Такой подход означает, что местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, что «придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе»1. Прежде всего, это нормы, утверждающие народовластие, равенство всех форм собственности, гарантии местного самоуправления. Так, нормы статьи 3 определяют местное самоуправление как форму народовластия, осуществляемую народом непосредственно и через формируемые органы местного самоуправления. Часть 2 статьи 8 провозглашает признание и защиту всех форм собственности, в том числе и муниципальной. Часть 2 статьи 9 устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.
Придавая особую важность местному самоуправлению, статья 12 устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Гарантирование необходимо воспринимать как обязательство государства в лице его федеральных и региональных органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности территориальных самоуправленческих структур, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.1
Последующее содержание статьи 12 и есть раскрытие основных конституционных гарантий местного самоуправления. Прежде всего, это самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. Следует обратить внимание и на установление правового характера автономности местного самоуправления - ограничение ее компетенционной сферой.
Признание и гарантированность местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельность в пределах своих полномочий свидетельствует о демократичности статьи 12, что полностью соответствует общему содержанию Главы 1 Конституции Российской Федерации, регламентирующей тип и характер конституционного строя России,
Далее говорится о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Анализируя эту статью, нельзя не согласиться с точкой зрения С.А. Авакьяна о том, что вряд ли оправданно противопоставление государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению.2 Норма, закрепленная в статье 12 Конституции Российской Федерации, означает лишь организационное обособление данного уровня власти, необходимость учета специфики ее реализации, заключающейся в праве жителей самостоятельно решать местные дела, но отнюдь не отделение местного самоуправления от государства. Как отмечает А,И. Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы осуществляют сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного государственного управления». Таким образом, и содержании статьи 12 речь идет не о противопоставлении государства и муниципальных органов, а о весьма условном установлении іраниц между ними. Это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти структурно-организационно. Формирование органов местного самоуправления - право самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут создаваться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими инстанциями и утверждаться ими. Будучи сформированными населением органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Вместе с тем, будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе управленческих отношений. Организационно обособленные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Механизмы создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
В Конституции Российской Федерации подчеркивается, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи, однако публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже организационно самостоятельные уровни власти осуществляют деятельность во взаимодействии друг с другом,1
В части 2 статьи 15 закреплено, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, принимаемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить действующему законодательству.
Часть 1 статьи 16 устанавливает, что положения главы первой Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», в которую входят статьи, содержащие нормы, регламентирующие функционирование местно-го самоуправления, составляют основы конституционного строя России.
Нормы о деятельности местного самоуправления по обеспечению прав и свобод человека и гражданина содержатся в главе второй Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина». Эта группа конституционных норм определяет содержание и применение законов, деятельность всех органов государства, в том числе и местного самоуправления (ст. 18). Тем самым Конституция Российской Федерации устанавливает тесную связь человека с местным самоуправлением. При этом основу местного самоуправления составляет человек, его права и свободы. В развитие этого принципиального положения Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32). Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и, работая в органах, в которые они могут быть избраны.
Проблемы теоретико-методологического характера
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об обших принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» BIWC В организацию местного самоуправления немало новелл, в том числе требующих незамедлительного правового разрешения.
По мнению В,И. Васильева «юридические недочеты, противоречия, неразумно сформулированные ограничения, пробелы, положения, не поддающиеся однозначному толкованию»1 присутствующие в настоящем Федеральном законе послужили поводом продолжающейся полемики в части реализации его норм,
С юридической точки зрения нельзя исключать возможность оспаривания конституционности отдельных положений названного Федерального закона. Так, в соответствии со статьей 35 представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органон этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. То есть допускается, чтобы в муниципальном образовании районного уровня представительный орган формировался из представителей поселений, причем не на основе равного представительства жителей района, а в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Кроме того, по смыслу части 2 статьи 36 и части 2 статьи 37, если районный представительный орган формируется таким способом, то глава районной администрации должен назначаться представительным органом по контракту и не может избираться жителями района.
Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне признано обязательным использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличие выборного органа в его структурной организации. Этим обеспечивается роль свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Образуемые путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться исключительно на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, в то время как предложенный в Федеральном законе механизм формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений нельзя отнести к категории свободных выборов. При таком варианте формирования представительного органа в муниципальном районе механизм свободных выборов при осуществлении местного самоуправления отсутствует, что не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 3, ч, 2 ст, 32 и ч. 2 ст. 130). Не согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации и неравное представительство населения в представительном органе муниципального района в случае его формирования из представителей поселений. Члены представительного органа муниципального района будут представлять разное число граждан, в зависимости от численности жителей поселения, что не обеспечивает справедливое народное представительство.
Аргументируя допустимость организационно-правовых механизмов, предусмотренных нормами статьи 35 настоящего Федерального закона, его сторонники выдвигают следующие доводы:
-жители районов представительные органы поселений и (если это предусмотрено уставами поселений) глав поселений избирают на основе всеобщего равного и прямого избирательного права;
- представительный орган муниципального района формируется исключительно из лиц, прошедших процедуру прямых муниципальных выборов в поселениях;
- Федеральный закон предоставляет муниципальным районам право самостоятельно закрепить в уставах один из возможных вариантов формирования представительного органа: избирать депутатов или делегировать от поселений.
Следовательно, нельзя отрицать, что в определенной мере, жители в конечном итоге получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне, а механизм формирования представительного органа муниципального района осуществляется через весьма распространенный за рубежом институт косвенных выборов.
Однако указанные аргументы, на наш взгляд, юридически представляются некорректными. Прежде всего, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление заключается в решении вопросов местного значения посредством форм прямого волеизъявления граждан, в том числе путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. По смыслу конституционных норм, отнесение какого-либо вопроса к числу вопросов местного значения влечет необходимость обеспечить населению право решать его, используя формы непосредственной демократии, включая выборы и выборный орган местного самоуправления. Федеральный закон разграничивает вопросы поселенческого и районного уровня. Статья 2 вводит понятие «вопросы местного значения межпоселенческого характера» -предметы ведения муниципального района.
