Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственно-территориальное устройство РФ стр, 9-72
1. Понятие и статус территории государства стр. 9-37
2. Федеративное устройство России: современное состояние и перспективы стр, 38-72
Глава 2. Виды территориальных образований стр. 73-135
1. Субъекты федерации стр. 73-103
2. Административно-территориальные единицы стр. 104-135
Глава 3. Территориальные образования с особым статусом стр. 136-194
1. Закрытое административно-территориальное образование стр. 136-166
2. Приграничные территории, а также муниципальное деление городов федерального значения Москвы и Санкг-Петербурга стр. 167-194
Заключение стр. 195-199
Библиография стр. 200-212
Приложения
- Понятие и статус территории государства
- Федеративное устройство России: современное состояние и перспективы
- Субъекты федерации
- Закрытое административно-территориальное образование
Введение к работе
Российская конституционно-правовая наука в современных условиях переживает весьма противоречивый период: с одной стороны, - пересмотр сложившихся представлений, понятий и взглядов, отказ от догматических подходов и бурное развитие свободной научно-теоретической мысли; - с другой, заметное отставание от развития конституционной практики, невозможность предложить научное обоснование объективных процессов, происходящих в государстве и обществе, и, как следствие, неверные и ошибочные решения, получающие в ряде случаев нормативно-правовое закрепление в практической деятельности государства.
Огромные масштабы территории, большие региональные различия, многонациональный состав населения России во многом объективно определяют необходимость выбора федеративной формы государственного устройства. Последовательное осуществление принципов федерализма позволяет обеспечить рациональную организацию и эффективное функционирование государственной власти, усиление институционализапии демократического политического режима, реализацию общепризнанного в международном и общенациональном законодательстве права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности в рамках единого и целостного российского государства.
Проблема государственного устройства - одна из наиболее сложных и актуальных в юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных, но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на передний план, часто стоял "ребром", решался не только мирным, но и военно-полицейским или революционным путем. Бесспорно ученые, в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того, чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с теоретическими и
практическими ошибками. Однако беремся утверждать, что до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной системой государственного устройства, которую можно было бы безоговорочно принять и использовать в практике государственного строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории человечества- То есть сегодня, как и много веков назад, граждане сталкиваются с одной из сложнейших проблем -проблемой оптимального государственного устройства.
Сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение, однако не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот, чем глубже мы вникаем в проблему государственного устройства, изучая исторический российский и международный опыт, тем больше возникает вопросов. Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой современной проблемой в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования.
Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором; или возвращение к жесткому централизованному государству, или распад России, или же построение новых федеративных отношений, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону, В истории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов.
Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является,
несомненно, ее субъектный состав, в том числе и большая численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные исследования, преследующие субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма и создания на этой основе теории российского федерализма, разработки новой модели федеративного устройства России1.
Объектом исследования выступают выявление и характеристика предпосылок конституционного закрепления и практического функционирования в России федерализма, регулирование общественных отношений в сфере федеративного устройства России и современное административно-территориальное устройство.
Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя рассматривать только в рамках какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин; конституционного права, политологии, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования, экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин, Таким образом, методология исследования проблемы федерализма базируется на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.
1 Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации, Новосибирск,2003.
6 Теоретическую базу исследования составляет литература по общей
теории права и государства, базовым и отраслевым юридическим наукам,
экономике, теорий управления и т. д.
Проблемы становления и развития российской государственности
разрабатывались представителями различных научных направлений, По сей
день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной
природе российской державносте. За последнее десятилетие развитие
федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания
многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики.
Среди них молжо назвать работы Р. Г. Абдулатипова, Л, Ф. Болтенковой, С. Д.
"і
Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой и др. В процессе
научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие
российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на
некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит
к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных
отношений, рассматривая асимметрию Федерации как дестабилизирующий
фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно
только при построении новой многомерной модели федеративных отношений"1.
Предмет исследований. Предмет исследования составляет форма отражения общественных отношений в сфере организации, правового регулирования и деятельности территориальных образований.
Изменение федеративного устройства РФ в связи в распадом СССР повлекло формирование новых субъектов Федерации, Отдельные
" См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х т. М. І992-1993; Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М, 1996; АбдулатиповР.Г, Болтенкова ЛФ, Опыты федерализма. М., 1994; Болтенкова Л.Ф., ЛаяриненкоИ.Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионолигйм. 1996. № 2, С. 31-40; Глигич-Золотарева М, Укрупнение субъектов федерации; Pro el Contra і/ Федерализм, 2002 Ж 1; Золотарева М.В, Федерация в России, проблемы и перспективы, М,, [999; Медведев Н.ГГ Национальная политика России, От унитаризма к федерализму. М., 1993; Его же. Становление федерализма в России. М., 1995; Ум нова И.А, Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами. (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; ее же- Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Гос. и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм // Энциклопедически*! словарь М., 1997; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С,Д. Валентен. 1996-2002; Федеративное устройство Носсии. История и современность/Гл. ред, РТ.А. Михалева. М,, 1995. 3 См.: например: Золотарева М.В- Асимметрия б федеративном устройстве России II Вестник Моск. ун-та. Сер, "Право'1. 1999. № I.
административно-территориальные единицы были выделены в качестве самостоятельных субъектов, другим же не было отдано предпочтение в изменении их статуса.
Интеграция - закономерный процесс XXI века. Идет процесс создания единого союзного государства с Белоруссией и т. д. Не будем забывать, что политическая карта России сложилась в середине прошлого века. Теперь административно-территориальное деление страны явно требует переосмысления с учетом принципиально новой политической и экономической ситуации. Обычно в первую очередь вспоминают о так называемых "матрешках", т. е. сложнопостроенных субъектах Федерации. Действительно, в некоторых из них объединительные процессы идут уже давно. Примером интеграционного процесса может выступать объединение Коми-Пермяцкого автономного округа с Пермской областью. Но опять таки не везде идеи созрели до такой степени, как на Западном Урале. Вполне возможно, что ближайшие последователи пермяков окажутся в регионах Сибири. Этому примеру хотят последовать Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, которые объявили о проведении референдума по объединению. Между губернатором Тюменской области и главой Ямало-Ненецкого автономного округа также было подписано соглашение об интеграции двух регионов и о создании соответствующей рабочей комиссии ( Есть варианты укрупнения территорий в центрально-европейском районе России. Но они пока проработаны весьма слабо.
Процесс интеграции не должен быть подобен "кампании всеобщего объединения" под лозунгом: "Кто быстрее!". Тем не менее экспертно, через 10 -15 лет число субьектов Российской Федерации может оказаться на уровне 60 -65. Что касается экстремальных предложений (18 - 20 губерний и т. п.), то они достаточно опасны. Создание слишком крупных, самодостаточных территорий может в исторической перспективе привести к новым вспышкам сепаратизма и даже к распаду государства.
См.: КраішоваМ. Геноцид матрешек.//Эксперт №12 29 марта -4 аперля 2004 г. Стр. 68-72.
Существование большего разнообразия территориальных образований в современном устройстве Российской Федерации вызывает необходимость их пристального изучения и классификации. Видовые и специальные статусы субъектов федерации и административно-территориальных единиц рассмотрены достаточно подробно конституционно-правовой наукой, однако особые территориальные образования практически вырезаны из науки. Ни в одном из учебников Советского периода о закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) ничего не сказано, Впервые сведения о их сущестовании стали появляться в публицистике конца девяностых. Научно разработанной темы их конституционно - правового статуса практически нет.
Необходимо указать, что именно этот вопрос о ЗАТО с территориальной точки зрения не изучался на научном уровне ни в Советской литературе ни в современных работах, несмотря на всю обширность проделанного исследования.
Синтез и анализ всего многообразия территориальных образований в современном устройстве Российской Федерации позволяет отследить тенденции развития российской государственности.
Все это обусловило интерес автора к рассмотрению заявленной проблемы.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения, списка использованных нормативно-правовых источников и литературы. Первая глава, содержащая в основном теоретические разработки, включает 2 параграфа. Во второй и третьей главе, состоящих из 2 параграфов, выполнен анализ действующего законодательства, а также представлены практические рекомендации.
Понятие и статус территории государства
Возможны различные подходы к изучению государства. В отличие от теории государства и государствоведения для науки конституционного права важна нормативная опосредованность знаний о нем. Сообразуясь с целью исследования, из предлагаемых общей теорией вариантов понимания государства предпочтительней так называемое социологическое . Пря этом данный феномен рассматривается через триаду признаков: власть, территория, народ (население). Такой подход дает возможность охватить все наиболее важные категории, характеризующие государство, проследить их нормативное воплощение и, ориентируясь на них, систематизировать конституционно -правовое знание.
Перечисленные элементы государства, взятые в отдельности, имеют различную функциональную нагрузку, что отражается на их теоретической интерпретации. Так, и территория, и народ выступают "материальным субстратом государства", составляют статический компонент в конституционно - правовом регулировании и как таковой воспринимаются наукой. Власть же является тем инструментом, посредством которого выстраивается политическая организация общества, осуществляется связь между различными территориальными образованиями, институтами государства, между последними и гражданами, устанавливается статус субъектов конституционно -правовых отношений. В триаде признаков государства власть представляет динамическое начало. Она получаст общее (установление основ) и конкретное (детальное закрепление в соответствующей сфере) многоуровневое регулирование в конституционном праве и потому пронизывает все конституционно - правовое знание6.
Категория территории - наиболее общее и фундаментальное понятие, отражающее существенные, всеобщие свойства и отношения явлений действительности и познания. Категория территории образовалась как результат обобщения исторического развития познания и практики.
Государство является объективной закономерностью усложнения общественных отношений в обществе. Высшей формой развития общества на современном этапе является государство, а основным олицетворением государства выступают территория и власть. На всем протяжении своего существования индивид, нация, народ, общество, государство неразрывно связано с территорией. Без территории немыслимо еущестование государства. Как жизнь человека невозможна вне тела, так и полноценная жизнь государства неосуществима вне территории.
В догосударственном обществе принадлежность индивида к тому или иному роду обуславливалась кровным или предполагаемым родством- Причем род часто не имел строго определенной территории, перемещался с одного места на другое. В государственно - организованном обществе кровно -родственный принцип организации населения потерял свое значение. На смену ему пришел принцип его территориальной организации. Государство имеет строго организованную территорию, на которую распространяется его суверенная власть, а население, на ней проживающее, превращается в подданных или граждан государства. Возникают таким образом, пространственные пределы государства, в которых появляется новый правовой институт - подданство или гражданство. С территориальной организацией населения сопряжено не только возникновение государства, но и начало складывания отдельных стран. А потому с этих позиций понятия государство и страна во многом совпадают.
Территория выступает предметом изучения многих отраслей науки, В экономической географии изучается раздел экономической науки и географии. Социальная география раскрывает раздел социологии и географии. Политическая география касается вопросов политологии и географии. Для существования человека необходимы определенные условия и материальные блага. Именно территория, как часть природы и земного шара, является источником ресурсов и условием существования человека. Свое понятие территории дается в теории государства и права. Якушев В. С. лаконично определяет "территорию государства как пространство, на которое распространяется его юрисдикция" . Если проследить другие источники по теории государства и права, то можно встретить много схожих по сути, но, более развернутых по форме, определений. Государство рассматривается как политико - территориальная организация всего общества, созданная для его властного управления.
В работах Алексеева С. С. территория рассматривается как основной признак государства и звучит как территориальная организация населения и осуществления публичной власти в территориальных пределах " .
Для политологии характерно следующее определение, приведенное в книге проф. Гаджиева К. С: "современное государство - коллективность, эюеетко привязанная к определенной территории" . Или, как это называют в политологии - территориальный императив как многоаспектный постоянно действующий фактор становления и развития государства.
Вообще же в политологии определение территории похоже на определ ение, данное в теории государства и права, но здесь оно более расширяется, уходит в процессе идентификации в политику и власть. И здесь, в качестве доказательства следует процитировать профессора Гаджиева К. С. "Политическая организация современного мира базируется прежде всего и главным образом на распределении стран и народов по территориальному признаку. "
Нужно отметить схожесть позиций теоретиков и политологов в вопросе определения понятия территория государства, но в то же время отметить, что для теории государства и права главным выступает юрисдикция, т. е. действие нормативных актов в отношении определенного пространства, а для политологии - политическая организация, т. е. вопросы власти, политики и т. д. Также надо отметить общим то, что в истории само понятие политической власти отождествлялось с отправлением власти на определенной территории и с самой этой территорией.
Значение территории в международных отношениях весьма велико, поскольку она, как верно отмечают Б. М. Клименко, А. А. Порк и другие, является не просто пространством, а средой обитания и материальной базой существования каждого государства в отдельности и земной цивилизации в целом10, В современном международном праве компетенция государства в отношении его территории определяется понятием суверенитета, независимости, территориального верховенства и юрисдикции.
Федеративное устройство России: современное состояние и перспективы
Одной из центральных проблем современного развития России стал, по признанию абсолютного большинства, вопрос о форме государственного устройства. Особенно пристальное внимание научной и политической общественности вызывают проблемы теории и практики федерализма. Результатом этого стало появление в последние годы целого ряда научных исследований по данной проблематике.
Формирование новых федеративных отношений в России после распада СССР обусловило существенные изменения внутригосударственных взаимосвязей между Российской Федерацией и ее субъектами. На основе анализа Конституции РФ 1993 года можно выделить ряд юридических признаков, характеризующих федеративное устройство России, важнейшим из которых является территориальная целостность Федерации и се субъектов с учетом особенностей и традиций.
Федеративное устройство, территоріїя РФ, определение статуса и защита государственной границы входят в исключительную компетенцию Российской Федерации в области государственного строительства.
Структурно-функциональную специфику федеративного государства составляют особые конституционные институты, принципы и процедуры: федеральная конституция, законодательно определяющая сферы полномочий двух уровней власти, особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и субъектами относительно предоставленной им компетенции, принцип верховенства в спорных случаях федерального закона, учреждение федеральных органов, призванных выносить окончательное решение по всем вопросам, касающимся разграничения компетенции федерации и ее членов и др.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы, формирующие модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном уровне.
В научной литературе об индивидуальных и общих путях развития народов существует много точек зрения. В первую очередь выделяют так называемый "универсальный метод в правовой науке. Известный российский правовед Б. Н. Чичерин подчеркивал: "Не реализм, а универсализм составляет будущую задачу человеческого ума". По мнению авторитетнейшего австрийского государствоведа Г. Еллинека, с точки зрения полноты и логики исследования, следует признать недопустимыми органические последствия применения метода универсализма". Ученый считал возможным вообще исключить из объектов научного анализа государства, развитие которых происходило отлично от западноевропейского. Очень точную оценку такому положению в пауке государственного права давал Н. Н. Алексеев: "Наука хочет понять, что такое государство, а этого нельзя сделать, отмахиваясь от государственных образований, которые существовали целые тысячелетия. Курьезно ""общую теорию государства" строить на опыте последних ста лет европейской истории и отбрасывать тысячелетнюю историю других культур. Такая теория будет всем чем угодно, но не наукой". Понимая метод "универсализма" как проявление "европейского эгоцентризма в теории государства , он советовал "остерегаться применения искусственных, конструктивных, надуманных, априорных методологических теорий, к которым так склонно современное учение о государстве"41. Применительно к исследуемой проблеме метод "универсализма" должен быть заменен позитивной альтернативой. Ее существо заключается в том, что каждый народ имеет право на самореализацию в собственных, присущих возможно лишь ему, формах, исходя из исторических, религиозных, этнических предпосылок. Представляется бесспорным, что при таком подходе анализ опытных форм, реализация которых имела место в истории того или иного государства, в настоящем случае - России, должен превалировать над априорными, умозрительными идеями. В процессе изучения этих идей мы сможем не только подтвердить (или опровергнуть) избранный нами научный метод, но вплотную подойти к вопросу об основных началах российского государствообразования.
Мировой опыт свидетельствует, что в современную эпоху из различных моделей территориальной организации государств именно федеративная модель имеет устойчивую тенденцию к развитию. В 58 государствах современного мира приняты юридические структуры, основанные на федеративных принципах42. Бурно развивающаяся система европейской интеграции в будущем также может превратить ЕС в процветающее федеративное государство, В связи с этим известный американский политолог Д. Элейзер счел возможным ввести в научный оборот понятие "федералистская революция". По мнению Д. Элейзера, основными доминантами развития современного общества являются два взаимоперекрещивающихся процесса: федерализация унитарных государств и создание наднациональных сообществ. Таким образом, федерализм, как способ территориальной организации общества, выходит за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. В настоящее время федерализм используется в качестве важнейшего механизма обеспечения стабильности и совершенствования отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью преобразования мира в единое гармоничное сообщество. Подобный вывод следует из самой сущности федерализма как средства достижения согласия и урегулирования противоречий.
Но большинство организаций отнюдь не рассматривают федерализм как свободный и желательный выбор. В истории отсутствуют примеры государств, добровольно передавших значительную часть полномочий центра своим составным частям. Федеральные конституции принимаются, когда отдельные государства решают слиться вместе, как в Австралии, или когда центральная власть сметается войной или революцией, как в Восточной Германии, или когда никто — ни внутри, ни снаружи — уже не желает, чтобы в руках центра была сосредоточена необъятная власть.
Субъекты федерации
В отечественной теории права категория "статус субъекта права" обычно понимается как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права . A, I-L Лебедев отмечает: "...в самом общем плане категория "статус субъекта права" обозначает правовое положение субъекта права по отношению к другим субъектам права, с которыми он может вступать в правовое общение (в правовые отношения)" 9. Отдельные ученые сюда же относят гарантии реализации прав, ответственность и т. п., что вполне допустимо .
Субъекты права традиционно делятся на две основные группы -— индивидуальные и коллективные. Среди последних в обособленную группу принято выделять территориальные образования.
В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей необходимо различать общие видовые и специальные статусы субъектов права.
Некое количество субъектов права, принадлежащих к той или иной группе или подгруппе, может обладать идентичными правами и обязанностями в определенных сферах отношений, т.е. видовыми статусами (так, индивиды могут быть гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, членами политических партий, членами общественных организаций и т.д.). Специальные статусы — это права и обязанности, дополняющие и/или конкретизирующие общие права и обязанности отдельных субъектов, исходя из их особенностей (государственные служащие, военнослужащие, беженцы, заключенные и т.д.). Один и тот же субъект права может обладать несколькими видовыми статусами и несколькими специальными статусами в рамках видовых статусов (индивиды, имеющие двойное гражданство).
За отдельно взятым субъектом права также могут быть закреплены особые ("эксклюзивные") ярава и обязанности (которыми более не обладает никто), образующие соответственно особый статус (монарх). Важно различать специальный и особый статусы. Особый статус, в отличие от специального с видовым не связан. Отдельный особый статус может носить характер базового. Это предполагает, что права и обязанности, составляющие данный статус, имеют для субъекта приоритетный характер относительно других его прав и обязанностей, образующих другие элементы его статуса; базовый статус прямо или косвенно влияет на другие элементы его статуса (статус гражданина относительно статуса члена политической партии).
Территориальное образование есть обособленная составная часть территории государства, в пределах которой осуществляется государственная власть и/или самоуправление, т.е. функционируют соответствующие органы pi власти . Основу любого территориального образования составляет собственно территория (часть территории государства) и проживающее на ней население территориальный коллектив (часть населения государства). Статус территориальных образований - это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (это правовые нормы установленные государством, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования). Статус территориального образования может быть: 1) видовым (если в составе государства имеется более одного территориального образования с идентичными правами и обязанностями); а) территориальной единицы государства, либо б) территориальной части (единицы) другой территориальной единицы,либо в) муниципальной единицы (территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление); 2) специальным, охватывающим дополнительные и/или конкретизированные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса; 3) особым (если в составе государства есть образование с особыми правами и обязанностями).
Территориальные образования в унитарных государствах могут иметь несколько различных статусов - видовые, специальные и даже особые. Так, Париж сочетает статусы департамента (видовой статус территориальной единицы государства) и коммуны (т.е. видовой статус муниципальной единицы) и при этом является столицей Французской Республики (особый статус).
Статус субъекта федерации - это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, на формирование собственных органов власти и т.д.), и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).
Исходя из разделения федераций на симметричные и асимметричные, симметричными являются те федерации, территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус (штаты в США). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (Российская Федерация между заключением федеративного договора и принятием действующей Конституции); носители статуса субъектов федерации имеют специальные статусы (неравное представительство в федеральных парламентах земель ФРІ , эмиратов ОАЭ и т.д.)
Территориальные образования в федерациях помимо базового видового статуса могут иметь другие видовые статусы. Последние охватывают только часть образований, являющихся: носителями статуса субъектов федерации. Например, в ФРГ земли Берлин, Бремен и Гамбург являются и общинами (т.е. муниципальными единицами), и даже союзами общин. Берлин, будучи столицей ФРГ, имеет также особый статус.
Еще один пример: ряд территориальных образований в России, имеющих видовой статус муниципальных единиц ввиду расположения в их пределах соответствующих предприятий и/или объектов имеют также особый статус, "закрытых административно-территориальных образований" (ЗАТО).
В общетеоретическом плане территориальные образования в зависимости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности разделяются на три вида: административные, автономные н государственные (государствоподобные).
Административное территориальное образование - обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные (и во многих случаях формируемые) вышестоящими органами власти. В рамках конституционно и/или законодательно определенной компетенции органы власти административного территориального образования принимают (издают) нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории. Образование, реорганизация, ликвидация и т.п. административных территориальных образований, как правило, находится в компетенции вышестоящих органов власти, Нужно отметить, что административные образования могут быть территориальными единицами как унитарных (воеводства в Польше), так и федеративных государств (федеральный округ Колумбия в США).
Закрытое административно-территориальное образование
Федеральное законодательство, определяя полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на всей территории страны, не может учесть многообразный и специфический характер их реализации на отдельных территориях. Сделать это призвано законодательство уровня субъекта Российской Федерации. Уже в настоящее время выявлены различные модели взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Большинство из этих моделей определяется спецификой самого региона и vra особенностями: а) территории, в тех случаях, когда в их состав включены, например, закрытые административно - территориальные образования или приграничные территории; б) статуса, например городов федерального значения - это Москва и Санкт - Петербург, так как они являются одновременно городами федерального значения (субъектами Российской Федерации) и имеют муниципальное деление.
Отдельные авторы придерживаются позиции, что никаких особенностей самоуправления ни в закрытых административных территориальных образованиях, ни на пограничных территориях не существует в смысле организации самой деятельности самоуправления. Есть особенности, связанные с приграничным режимом, с режимом закрытых административных образований, но это не вопросы местного самоуправления, это - вопросы бюджетные, налоговые, режимные, какие угодно, только не самоуправлепческие160. Исходя из этого нет необходимости в разработке законопроектов об особенностях организации местного самоуправления в закрьітьіх административных территориальных образованиях и на приграничных территориях. Позволим не согласиться с этой позицией, так как комплекс бюджетных, налоговых, режимных и т.д. вопросов накладывает определенные ограничения на осуществление местного самоуправления, что проявляется в его особенностях.
К полномочиям государственной власти РФ относится регулирование особенностей организации самоуправления в приграничных территориях, а также закрытых административно - территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение федеральных органов государственной власти о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории. Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации, Полное ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления недопустимо.
Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие форм территориальной организаций местного самоуправления, В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов Российской Федерации достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий с особым статусом.
Конституция Российской Федерации в статье 131 установила: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, Конституция Российской Федерации признала, по существу, городские и сельские поселения в качестве территориальной основы местного самоуправления, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. Понятие "другие территории" должны конкретизировать органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, принимая законодательные и иные правовые акты об организации местного самоуправления на своих территориях.
Отсюда вытекает, что "другими территориями", на которых согласно статье 131 Конституции РФ осуществляется местное самоуправление, могут выступать среди территорий городских и сельских поселений также территории закрытого административно - территориального образования.
Местное самоуправление в условиях закрытых административно -территориальных образований формируется на основе федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" 61, а также Закона от 14 июля 1992 г, "О закрытом административно - территориальном образовании" ".
Федеральный закон "О закрытом административно - территориальном образовании" устанавливает правовой статус закрытого административно -территориального образования (ЗАТО), регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их нрава.
Последний дает такое определение закрытого административно -территориального образования (ЗАТО): имеющее органы месі ною самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее -предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (ст. 1).
Баранчиков В. А. считает, что закрытое административно -территориальное образование является административно - территориальной единицей, но не имеет статуса муниципального образования по ряду причин165. Его территория и границы определяются исходя из безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Причем эти границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. Следовательно, территориальные вопросы этого вида поселений решают федеральные органы государственной власти (правительство).
Однако если рассматривать понятие ЗАТО как соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории, то оно имеет все черты муниципального образования. Местное самоуправление признается и гарантируется на всей территории Российской Федерации без каких-либо изъятий. Население административно - территориальных образований не может быть лишено права т осуществление местного самоуправления.
