Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-территориальное устройство как элемент политико-территориальной организации государства 13
1.1. Понятие административно-территориального устройства и его соотношение с другими элементами политико-территориальной организации государства 13
1.2. Принципы административно-территориального устройства 31
1.3. Правовое регулирование административно-территориального устройства в Российской Федерации 56
Глава 2. Статус административно-территориальных единиц в субъектах Российской Федерации 79
2.1. Понятие и виды административно-территориальных единиц 79
2.2. Порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц 116
2.3. Порядок присвоения наименования, переименования административно-территориальных единиц 130
Заключение 142
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 149
- Понятие административно-территориального устройства и его соотношение с другими элементами политико-территориальной организации государства
- Принципы административно-территориального устройства
- Понятие и виды административно-территориальных единиц
- Порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц
Введение к работе
Осуществляемая в современной России реформа местного самоуправления тесным образом перекликается с проблемами административно-территориального устройства государства. Существующее административно-территориальное деление определяет пространственный предел осуществления власти государственными органами и органами местного самоуправления. И от того, насколько эффективно организована система территориальных единиц во многом зависит результативность работы всего государственного аппарата, а также механизма публичной власти на местах.
В настоящее время в Российской Федерации существует проблема неравноправия административно-территориальных единиц одного уровня. Эти различия настолько большие, что они негативно сказываются на функционировании системы управления, межрегиональных связях и отношениях, на формировании единого экономического пространства. Таким образом, можно сказать исходя из такого подхода, что сложившаяся система административно-территориального устройства в России не соответствует, а в ряде случаев противоречит ее экономическому делению. Исходя из этого, значительная часть границ административно-территориальных единиц всех уровней не имеет достаточного обоснования; количество административных центров не соответствует числу реальных социально-экономических районообразующих центров. Последнее особенно характерно для районного уровня административно-территориального устройства.
Общей особенностью сложившейся системы административно-территориального устройства России является чрезмерная дробность, которая имеет целый ряд негативных последствий. Во-первых, на всех уровнях административно-территориального устройства нарушены пропорции между субъектами и объектами управления. К примеру, в Башкортостане, Алтайском крае, Красноярском крае, Свердловской области количество субъектов управления выходит за 60, - понятно, что это малоуправляемая система.
Во-вторых, административно-территориальные единицы одного уровня резко различаются по основным параметрам и уровню социально-экономического развития. То есть по существу они относятся к разным таксономическим уровням, и, соответственно, организация эффективного управления ими из одного регионального центра практически невозможна. Резко, естественно, различаются в этих условиях и те факторы, которые формируют новый хозяйственный рыночный механизм.
В-третьих, многие из административных единиц всех уровней не обладают ни демографическим, ни хозяйственным, ни финансовым потенциалом, необходимым для реализации принципов самоуправления и самофинансирования.
В-четвертых, большое количество органов управления
административных единиц разных уровней усиливает мозаичность экономического и правового пространства, препятствует становлению рыночных отношений, удорожает управленческий аппарат, снижает его эффективность.
В этих условиях совершенствование системы административно-территориального устройства в России является очень актуальной задачей.
Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель теоретического обоснования понятия и места категории «административно-территориальное устройство» в системе юридических дисциплин: теории права и государства, конституционном праве Российской Федерации и зарубежных стран. Целью работы является анализ динамики развития принципов административно-территориального устройства, конституционно-правовых основ статуса административно-территориальных единиц, созданных в субъектах Российской Федерации.
В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь концептуальных положений об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации с потребностям современной российской государственно-правовой практики.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
определить понятие «административно-территориальное устройство» и его соотношение с другими элементами политико-территориального устройства государства;
определить место и роль института административно-территориального устройства в российской правовой системе;
раскрыть принципы и формы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации;
проанализировать федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве;
исследовать правовой статус административно- территориальных единиц субъектов Российской Федерации;
проанализировать правовые механизмы изменения правового статуса административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.
Итогом проведенного исследования выступает представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем территориальной организации России.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, а именно: административно-территориальное деление Российской Федерации, особенности состава и правового положения административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, взаимоотношения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении территориальных вопросов.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, порядка изменения статуса административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, а также порядка их наименования и переименования.
Степень научной разработанности и круг использованных
источников. При подготовке диссертационного исследования автор
опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и
государства, конституционного права, международного права, политических и
правовых учений, прежде всего: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова,
Н.Г.Александрова, С.Н.Бабурина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Н.С.Бондаря,
К.Ф.Гуценко, Б.П.Елисеева, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.Б.Исакова,
Л.М.Карапетяна, Ю.М.Колосова, Е.И.Козловой, Б.С.Крылова,
В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, И.И.Лукашука, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова,
В.С.Нерсесянца, В.А.Ржевского, А.С.Саломаткина, В.Н.Синюкова,
Б.А.Страшуна, А.А.Тилле, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, В.Е.Чиркина, О.И.Чистякова, Д.Ю.Шапсугова, М.А.Шафира, Б.С.Эбзеева и др.
Правовую основу работы составляют учредительные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, а также представленные на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проекты нормативных правовых актов.
Методология исследования. В ходе исследования различных аспектов
административно-территориального устройства субъектов Российской
Федерации использовались такие методы научного познания, как
сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический,
структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др.
Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории развития территориальной организации государства; теоретико-прогностический метод — при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы; ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий, возникающих при осуществлении правового регулирования территориального устройства.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации на основе сравнительного анализа доктринальных источников, федерального законодательства и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации дана авторская трактовка понятия «административно-территориальное устройство», его соотношения с категориями «политико-территориальная организация государства», «муниципально-территориальное устройство», исследованы принципы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, проанализированы конституционно-правовые основы административно-территориального устройства, статуса административно-территориальных единиц, дан системный анализ процедурных норм, регулирующих порядок их образования, реорганизации и упразднения, а также порядок присвоения наименования, переименования административно-территориальных единиц.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых представлена научная новизна работы:
Диссертант предлагает рассматривать административно-территориальное устройство в качестве одного из элементов политико-территориальной организации государства и одновременно в качестве системообразующего фактора для организации публичной власти в этом государстве.
В работе проведена систематизация принципов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации по уровням правового регулирования, среди которых выделены три основных группы:
а) конституционные принципы, закрепленные нормами Конституции
Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской
Федерации (целостность и неприкосновенность территории Российской
Федерации, государственная целостность; единство системы
государственной власти; разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской
Федерации; самостоятельность местного самоуправления в пределах
своих полномочий; верховенство Конституции и федеральных законов;
самостоятельное решение населением вопросов местного значения; учет
исторических и иных местных традиций при осуществлении местного
самоуправления в городских, сельских поселениях и на других
территориях);
б) общие принципы регулирования административно-
территориального устройства субъектов Российской Федерации
(установлены в гл. 3 проекта Федерального закона № 227899-3 «Об
общих принципах административно-территориального устройства
субъектов Российской Федерации»);
в) принципы административно-территориального устройства
субъектов Российской Федерации (самостоятельное, в пределах ведения
субъекта Российской Федерации, определение административно-
территориального устройства субъекта Российской Федерации и
порядка его изменения; целостности территории и учета ее
административно-территориального деления; учета природно-
географических условий; выбора оптимальных территориальных
пределов, позволяющих эффективно осуществлять местное управление
и самоуправление; соответствие исторически сложившейся системе
расселения жителей края и устойчивым тенденциям ее развития;
обеспечения эффективной управляемости территории; обеспечение
здоровой и экологически безопасной среды обитания и
жизнедеятельности населения; демократического решения вопросов
административно-территориального устройства; обязательность учета
мнения населения при решении вопросов административно-
территориального устройства; содействия рациональному
использованию природных ресурсов и социально-экономического
потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и
системы коммуникаций; обеспечения сбалансированного социально-
экономического развития территории субъекта Российской Федерации;
развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и
исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего
на данной территории).
3. Ввиду того, что в проекте Федерального закона № 227899-3 «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» в главе 3 сформулированы не столько принципы регулирования административно-территориального устройства, сколько формы правового регулирования, диссертант предлагает изменить редакцию данной главы законопроекта и четко разграничить указанные понятия,
включив в нее перечень принципов, содержащийся в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Несмотря на значительные различия в нормативном определении в законодательстве субъектов Российской Федерации таких понятий, как «район», «населенный пункт», автором выделены общие представления о том, что: район - это территориальная единица субъекта Федерации, образуемая с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий, объединенная общей территорией и имеющая единый административный центр, органы государственной власти и органы местного самоуправления; населенный пункт — это официально зарегистрированная в пределах установленной границы территория сосредоточенного проживания населения, способная обеспечить круглосуточный цикл жизнедеятельности человека.
Автор обосновал недопустимость подмены категорий административно-территориального устройства категориями, используемыми в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в Законе Приморского края № 161- КЗ от 14 ноября 2001 г. «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» сельская администрация (сельский совет) определяется как «административно - территориальная единица районного, городского или поселкового подчинения, в состав которой входит один или несколько сельских населенных пунктов» (ст. 6) (практически аналогичное положение имеется в Законе Республики Алтай). Подобная трактовка неприемлема, поскольку сельская администрация и сельский совет являются соответственно исполнительно-распорядительным и представительным органами местного самоуправления. Низовой в системе административно-территориального устройства Приморского края является территория, на которую распространяется юрисдикция данных органов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в комплексном исследовании категории «административно-территориальное устройство» на основе анализа понятия, исследовании его места в механизме политико-территориальной организации государства, а также системы принципов и правового регулирования данного вида территориальной организации на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Содержащиеся в работе выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию правового регулирования данного конституционно-правового института.
Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают внесение ряда поправок в проект Федерального закона «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» и предложений по изменению действующего законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве.
Разработанные концептуальные положения диссертационного исследования могут быть внедрены в учебный процесс при подготовке курсов лекций по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, по теории государства и права, и некоторых других дисциплин и повышения квалификации практических работников; могут служить научной базой для дальнейшего изучения отдельных проблем административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации; для исследования процессов его развития в условиях реформирования системы местного самоуправления и вопросов практического применения федерального и регионального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Понятие административно-территориального устройства и его соотношение с другими элементами политико-территориальной организации государства
В современной юриспруденции существует несколько научных категорий тесным образом связанных с понятием административно-территориального устройства. Среди них: «территория государства», «территориально-политическое» - «политико-территориальное устройство», или «территориально-политическая организация государства», «национально-государственное устройство», «административно-территориальное деление». Рассмотрим перечисленные понятия и попытаемся определить их взаимосвязь и соотношение. Большая Советская Энциклопедия определяет территорию как «пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами». В конституционном праве под государственной территорией понимают территорию, которая «находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство» . С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его і исключительному господству , как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами . По мнению авторов учебника «Сравнительное конституционное право», конституционно-правовой институт политико-территориальной организации государства включает: 1) нормы, правовую и политическую практику, определяющие территорию и границы государства; 2) нормы, правовую и политическую практику, устанавливающие способ политико-территориальной организации государства (унитаризм, федерализм, автономию, виды административно-территориальных единиц); 3) нормы, правовую и политическую практику, связанные с размежеванием компетенции между государством и его составными частями; 4) нормы, правовую и политическую практику о порядке взаимоотношений государства и его составных частей3. Создатели учебника «Конституционное право субъектов Российской Федерации» полагают, что «территориальное устройство субъектов Российской Федерации представляет собой сложную систему пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех систем публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности на основе апробированных социальной практикой научных принципов»4. Как отмечают Бутов В.И. и Курджиев СП., территориальным устройством является совокупная организация СИСтем и структур управления различными территориями, выступавшими одновременно в качестве объектов и субъектов управления. По мнению ученых экономистов, теоретически территориальное устройство должно соответствовать социально-экономическим общностям, исторически сложившимся на тех или иных территориях - в районах, городах, территориально-производственных комплексах, агломерациях. Только подобным образом наиболее эффективно могут быть реализованы производственно-экономические и социально-экономические функции территориального управления. Не существует, однако, односторонней подчиненности территориального устройства объективным процессам территориального системообразования, комплексообразования. Обратная сторона заключается в самостоятельном воздействии на эти процессы. Влияние строгих административных границ, в рамках которых осуществляются функции органов территориального управления, бывает тем сильнее, чем более развиты эти функции, чем больше ресурсов и средств распределяется не через центральные и ведомственно-отраслевые каналы, а напрямую - через региональные и местные управленческие структуры. Другими словами, длительное функционирование систем и структур управления в неизменных границах административно-территориальных единиц - очень важный и вполне самостоятельный фактор территориального системообразования. Формирование и функционирование территориальных систем и комплексов осуществляется в неких пространственных рамках, очерченных административными границами. Подобное, например, происходит в развитых странах мира, чем отчасти можно объяснить стабильность долговременно сохраняющегося там территориального устройства (США, Великобритания, ФРГ, Канада, малые страны Европы; в меньшей степени -Франция, Испания, Италия и др.).
Принципы административно-территориального устройства
Принципами административно-территориального устройства являются наиболее общие политико-правовые требования, характеризующие содержание данного явления. По мнению СП. Калинина, принципами административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации являются основные, исходные, единые начала, лежащие в основе строения и развития данной системы территориальной организации, обеспечивающие реализацию ее социального предназначения1.
В научной литературе выделяют следующие общие положения, характеризующие принципы административно-территориального устройства: 1) общий характер принципов, выражающийся в их влиянии на организацию административно-территориального устройства в целом, а не отдельных его сторон или звеньев; 2) необходимая взаимосвязь и взаимообусловленность принципов, необходимость их реализации в единстве; 3) конкретно-исторический характер принципов, обусловленность их особенностями определенного этапа развития общества и государства .
В юридической литературе отсутствует единый подход к определению состава принципов административно-территориального устройства и раскрытию их содержания. Так, О.Е. Кутафин выделяет три принципа3, И.А. Азовкин - четыре4, Б.Л. Борисов - пять5, В.А. Немцев - десять6. Характер рассмотрения принципов административно-территориального устройства в литературе, которое часто ограничивается простым их перечислением, дает основания утверждать, что количество и характер этих принципов от одной работы к другой резко различаются, поскольку превалирующее значение здесь имеет не анализ объективного развития, а субъективная позиция того или иного автора.
Отнесение того или иного фактора, влияющего на территориальную организацию, к числу принципов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации должно основываться на определенных общих методологических посылках, отражающих содержание самого понятия «принцип» применительно к организации социальных процессов и явлений, исходить из понимания сущности административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации как подсистемы территориальной организации государства.
Первоначально в Советской России в 20-30-х гг. провозглашались следующие принципы территориального устройства: экономический, национальный («национальное самоопределение народов»), политический («руководящая роль рабочего класса и ведущее значение пролетарских центров»). Данные принципы представляли собой обязательные атрибуты того времени, когда ожиданий революционных перемен было гораздо больше, чем результатов.
Экономический принцип по замыслу должен был обеспечить соответствие нового административного деления тем экономическим районам, которые, в свою очередь, должны были быть сформированы согласно перспективным планам и проектам. По схеме Госплана Россия была поделена на 21 крупный экономический район, получивший название «область». Однако в результате последовавшей практически в то же время административно-политической реформы вместо них основу нового государственного устройства страны составили «союзные республики», приобретшие формальный статус самостоятельных государств и выделенные по признаку преобладавших национальных территориальных общностей.
В итоге реформы 20-30-х, гг. национально-территориальное обособление народов советского государства определило многие черты его территориального устройства: 1. Союзно-республиканское деление - верхний уровень по административному статусу. 2. Автономно-республиканское деление РСФСР и некоторых других республик. В результате вместо 21 области уже в 1930 г. стало 53 административно-территориальных единицы. Инерционное развитие довело число административно-территориальных единиц до 173 в 1990 г. Для сравнения, дореволюционная Россия имела в границах СССР 1990 г. 83 административно-территориальных единицы.
Понятие и виды административно-территориальных единиц
Понятие административно-территориальной единицы разработано в юридической доктрине и конституционном законодательстве.
По мнению Дирегановой А.В., административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов. Населенный пункт - место постоянного проживания людей, появляющееся в результате того, что под воздействием географических, политических, экономических, национальных и культурных факторов группы людей оказываются сосредоточены в определенных географических пунктах на небольших участках земли и объединены в особый социальный организм.
М.Ф. Чудаков отмечает 3 отличительных признака административно-территориальных единиц: 1) это подразделения территории унитарного государства; 2) которые не обладают политической самостоятельностью; 3) их правовой статус определяется центральной властью, т.е. центральными органами власти и управления2.
Административно-территориальные единицы выполняют определенные функции, которые ученые разделяют на две группы. Первую группу составляют функции, которые позволяют удовлетворить разумные повседневные интересы населения, а вторую — функции, отражающие потребности рационального управления территорией, в том числе нужды самоуправления, осуществляемого через институты и органы местной власти1.
В числе функций первой группы, обеспечивающих удовлетворение насущных интересов населения соответствующей территории, следует выделить такие, как: а) обеспечение в разумных пределах естественных потребностей людей в материальных, социальных и духовных благах; б) удовлетворение интересов в сфере формирования и поддержания экономической, политической и духовной самостоятельности личности; в) создание необходимых условий для практической реализации населением естественных и основных юридических прав и свобод; г) участие жителей в решении всех вопросов местного значения, в том числе в осуществлении местного самоуправления; д) формирование и сохранение прямой и обратной связи между населением данной территории и органами публичной власти; е) доступность основных учреждений производственной, социальной и управленческой инфраструктуры.
Вторую группу функций, которые отражают потребности рационального управления территорией, составляют: а) оптимальные размеры территории и оптимальная численность населения; б) наличие органа публичной власти; в) обеспечение постоянного и экономически эффективного управления территорией с учетом имеющихся средств связи и транспортных условий; г) комплексное развитие территории, удовлетворение объективных потребностей пространственного развития производственной и социальной деятельности граждан и их объединений; д) совмещение по возможности административных, производственных и ведомственных границ; е) непрерывность и компактность административно-территориальных единиц в пространстве; ж) научно обоснованное использование производственных и иных территорий с учетом минерально-сырьевых, топливно-энергетических, биологических и климатических условий и ресурсов.
Реальное осуществление функций административно-территориальной единицы предполагает необходимость учитывать качественные показатели (параметры) развития соответствующей территории при создании конкретного административно-территориального образования.
Качественные показатели, которые важно принимать во внимание при решении вопросов административно-территориального деления, представляют собой как объективные, т. е. естественно-исторические, так и субъективные, т.е. сформированные в результате человеческой деятельности, параметры.
В числе объективных, или естественно-исторических, показателей важнейшее значение имеют следующие: 1) объективная характеристика территории, включающая в себя: а) площадь территории, б) ареал компактного проживания населения, в) землепользование, г) лесопользование, д) водопользование, е) недропользование; 2) наличие физико-географических объектов и естественных преград в виде рек, гор, болот и озер; 3) состав населения, его численность, плотность проживания, национальная структура, уровень миграции.
В числе субъективных, или социально-производственных, показателей наиболее важное значение имеют следующие: 1) производственные объекты с учетом их численности, мощности и перспектив развития; 2) производственная инфраструктура — дороги, коммунальные сооружения, средства связи; 3) социальная инфраструктура — школы, больницы, культурные учреждения и иные объекты социально-бытового обслуживания населения; 4) управленческая инфраструктура в виде обслуживающих население государственных и муниципальных учреждений, таких, как милиция, пожарная охрана, органы записей актов гражданского состояния и др.; 5) юридически оформленное мнение населения соответствующей территории по конкретному вопросу административно-территориального преобразования.
Порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц
Порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц регулируется в настоящее время законодательными актами субъектов Российской Федерации. Федеральное законодательство регулирует вопросы образования и реорганизации муниципальных образований1 в ст. 12, 13 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных
1 Как уже отмечалось ранее, границы муниципальных образований могут не совпадать с границами пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24
Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
