Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Федерализм и исполнительная власть 21-102
1. Понятие и теории федерализма 21-47
2. Федерация и федерализм: понятие, история и современная практика 48-73
3. Становление и основные направления развития исполнительной власти в условиях современного российского федерализма 74-102
Глава 2. Правовое регулирование экономических основ федерализма 103 -188
1. Государственное управление экономикой - понятие, эволюция и его элементы (экономическая политика, органы) 103-135
2. Конституционные основы бюджетной системы России 136-157
3. Распределение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, проблемы обеспечения суверенитета в федеративном государстве 158-188
Глава 3. Исполнительная власть и ее роль в реализации федеративных отношений 189-288
1. Теоретический и исторический аспекты исполнительной власти 189-211
2. Характеристика современной системы исполнительной власти в России (федеральный и региональный аспекты) 212-234
3. Полномочия органов исполнительной власти в осуществлении экономической политики государства 235-255
Заключение 256-261
Список используемой литературы 262-288
- Понятие и теории федерализма
- Федерация и федерализм: понятие, история и современная практика
- Государственное управление экономикой - понятие, эволюция и его элементы (экономическая политика, органы)
- Теоретический и исторический аспекты исполнительной власти
Введение к работе
Российская конституционно-правовая наука в современных условиях переживает весьма противоречивый период. С одной стороны, - это период пересмотра сложившихся представлений, понятий и взглядов, отказ от догматических подходов и бурное развитие свободной научно-теоретической мысли. С другой, -заметное отставание от развития конституционной практики, невозможность предложить научное обоснование объективных процессов, происходящих в государстве и обществе, и, как следствие, неверные и ошибочные решения, получающие в ряде случаев норматино-правовое закрепление в практической деятельности государства и его органов.
Мировой опыт свидетельствует, что в современную эпоху из различных моделей территориальной организации государств именно федеративная модель имеет устойчивую тенденцию к развитию. Бурно развивающаяся система европейской интеграции в будущем также может превратить ЕС в процветающее федеративное государство. В связи с этим известный американский политолог Д. Элейзер счел возможным ввести в научный оборот понятие "федералистская революция". По мнению Д. Элейзера, основными доминантами развития современного общества являются два взаимоперекрещивающихся процесса: федерализация унитарных государств и создание наднациональных сообществ. Таким образом, федерализм, как способ территориальной организации общества, выходит за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. В настоящее время федерализм используется в качестве важнейшего механизма обеспечения стабильности и
совершенствования отношений между социальными, культурными, этническими группами с целью преобразования мира в единое гармоничное сообщество. Подобный вывод следует из самой сущности федерализма как средства достижения согласия и урегулирования противоречий. В мировой науке справедливо отмечается, что федеративные отношения выкристаллизировывались по мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождавшим постоянные войны, конфликты, вражду. Основная идея федерализма - "ех pluribus unum" - есть, по сути, отражение характера отношений между людьми, стремящимися к построению самоуправляющегося общества, основанного на гражданском согласии общественном договоре.
Основные принципы и механизмы функционирования федерализма вырабатывались в ходе исторического развития, причем не всегда этот процесс проходил гладко и безболезненно. Особенно остро проблемы федерализма зазвучали сейчас, на рубеже XXI века, слившись в один клубок с этнонациональными проблемами (Югославия, Бельгия, Канада). Российский федерализм в данном контексте не является исключением. Именно поэтому для нашей страны весьма актуален мировой опыт строительства и функционирования федерализма, в особенности в тех странах, которые по тем или иным параметрам близки к России. Именно к этой категории стран относится Канада.
Российская государственность в очередной раз подвергается испытанию новизной. С подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора и включением его 10 апреля 1992 г. в Конституцию Российской Федерации субъекты федерации получили
новые юридические возможности к саморегулированию своих внутренних и внешних отношений.
Многие сложности в становлении новой российской государственности и нормативно-правовой базы субъектов обусловлены рядом противоречий в сфере основ конституционного строя Федерации. Диалектика политико-правовых процессов во внутреннем развитии разных стран обусловила как появление, так и исчезновение ряда федеративных государств. Для того чтобы предотвратить разрушительные тенденции, присутствующие изначально в российском федерализме, необходимо осуществить его системный анализ на базе правового статуса субъектов Российской Федерации.
Проблема разграничения компетенции между Российской
Федерацией и ее субъектами исследована не достаточно, поэтому в
настоящее время активно ведется разработка современной научной
концепции совершенствования конституционно-правовых
отношений в России, учитывая особенности правового положения различных видов субъектов, в том числе и областей.
Федерализм, суверенитет самой федерации и ее частей, в качестве концепции и комплекса идей и принципов, на которых основывается федеративное устройство государства, особенно разработка оптимальных форм, путей и механизмов взаимоотношений федерального центра с властными структурами субъектов федерации, представляет собой весьма сложную и трудную проблему, которая решается в процессе эволюционного развития самой федерации. Поэтому исчерпывающе раскрыть данную проблематику, даже в самом кратком виде, в одной работе, посвященной анализу концептуальных аспектов реализации
исполнительной властью российского федерализма, представляется невозможным.
В данном исследовании акцент сделан лишь на некоторых ключевых вопросах, раскрывающих суть рассматриваемой проблемы. К ним относятся: особенности формирования и исторической эволюции суверенитета государства и федерализма; историко-правовой анализ и современное состояние состава России с точки зрения влияния на существующие центробежные и центростремительные тенденции в строении федерализма; вопросы суверенитета и распределения компетенции между федеральным центром и субъектами; взаимодействия единой системы органов исполнительной власти - как проводника государственной политики и механизма реализации конституционных принципов современного российского федерализма.
В работе анализируется исполнительная власть как способ, как механизм, с помощью которого происходит воплощение конституционных принципов современной России и как сила, способная противостоять их реализации. Автором предпринята попытка анализа системы исполнительной власти в разрезе ее системности - взаимодействие переплетения федеральных и региональных органов.
Россия и Канада имеют в целом схожий круг более частных проблем федеративных отношений. Прежде всего, речь идет о поиске оптимального соотношения централизации и децентрализации, межбюджетных отношениях и асимметрии, вопросах отношений центра и провинций.
Необходимость государственного управления рыночной экономикой, более того, даже сама возможность такого управления,
еще совсем недавно в России принципиально категорически отвергалась. Однако, после неудачного опыта и весьма печальных результатов абсолютно «свободного рынка» похоже, не только отечественные экономисты, но и многие политики все настойчивее высказываются за регулируемый рынок и за вмешательство государства в экономику.
И только по прошествии почти десяти лет неудачных экономических реформ в российском обществе начала превалировать концепция разумного вмешательства государства в экономику и осознаваться необходимость государственного управления экономикой.
Сегодня вряд ли найдется специалист в области экономики, права, политологии, социологии, отрицающий важную роль государственного управления рыночной экономикой. В связи с чем, наиболее актуальными вопросами на настоящий момент являются: методы и инструменты государственного управления экономикой, а также степень и сферы вмешательства государства в рыночные отношения.
Разумеется, отказ от плановой экономики и административно-командной системы управления не могли оставить без изменения методы и степень государственного регулирования экономических отношений. Особую сложность этой проблематике придает сложность российского федерализма.
На протяжении десятилетий в Канаде происходило
формирование эффективного механизма федерально-
провинциальной координации и предотвращения конфликтов при решении практических вопросов. Несомненно, что многие элементы этого механизма заслуживают самого тщательного изучения и,
возможно, применения с учетом специфики российского федерализма.
Степень разработанности темы
Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической и экономической литературе, юристами, экономистами, социологами.
Среди необходимо отметить: Айзенберга A.M., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бабаева В.К., Бантина М.И., Бембетова А.П., Бункину М.К., Васильева A.M., Горбунову О.Н., Грабовского В.Д., Грачеву Е.Ю., Григорьева В.Н., Гущева В.Е., Денисова А.И., Денисову И.Г., Кармолицкого А.А., Каск Л.И., Кашина В.А., Князева В.Г., Козлова Ю.М., Королева А.И., Косова Н.С., Кузнецова А.П., Куксина И.Н., Куфакову Н.А., Кучерова И.И., Лазарева В.В., Морозову Л.А., Мясоедова П.М., Николаеву И.П., Орешина В.П., Пепеляева С.Г., Петрову ГЛ., Попова Л.Л., Попкова В.Д., Руакову И.Г., Савицкого П.И., Семенова A.M., Сенякина И.Н., Тимошину Т.М., Тихомирова Ю.А., Толкушина А.В., Тосуняна Г.А., Хропанюка В.П., Черника Д.Г., Чепурина М.Н., Четверикова B.C., Шаталова С.Д., Явича Л.С и др.
Проблемы становления и развития российской государственности разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной природе российской державности. Самого пристального внимания заслуживают труды А.С. Хомякова, И.С. и К.С. Аксаковых, И.В. Киреевского, Б.Н. Чичерина, И.Я. Данилевского, К.Н. Леонтьева, С.Н. Булгакова. Значительный интерес представляют работы «западнического»
направления российской общественной мысли XIX в.: П.Я Чаадаева, А.И. Герцена, М.А. Бакунина, Н.Г. Чернышевского, П.Л. Лаврова, Н. К. Михайловского, П.В. Струве, Г.В. Плеханова. История российской государственности концептуально разработана в трудах выдающихся российских ученых: Н.М. Карамзина, B.C. Соловьева, В.О. Ключевского. Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: СЮ. Витте, А.И. Гучкова, П.Н. Милюкова, В.В. Шульгина, М.В. Родзинко, П.А. Столыпина и др.
Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, Л.И Петражицкого, А.Н. Ильина, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в этот период преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемой проблемам в диссертации проблемам имеют работы современных ученых: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.В Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Ю.А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.Н. Калмыкова, Б.И. Краснова, В.Н. Лысенко, Б.М. Лазарева, Н.А. Михалевой, В.А. Михайлова, Ю.А Тихомирова, В.А. Туманова, О.И. Чистякова, И.С. Яценко и других.
В работах названных авторов рассматриваются вопросы образования и распада Советского Союза как союзного государства, суверенитета народов и их национальной государственности,
самоопределения народов и сохранения территориальной целостности федеративных государств.
Диссертантом использованы работы таких зарубежных
государствоведов и политиков как Д. Елизар, Кельрейтер,
Левенштейн, Ф. Ерузалем, Вернер Вебер, Уильям Райкер, Стивен
Солник, Борель, Люфер, Винсент Остром, Г. Бюрдо, Ле Фюром,
Шварц, Кларк, Эдвард Корвин, Карр, Остин Макдональд, Г.Хессе, П.
Тернталер, Навяски, Госнелл, П. Бертоломью, Хуэр, Боймлин, Мак-
Ивер, Боцци, Стренг, Кельрейтер, Гиззе, Дюверже, А. Токвиль,
М.Ландау.
* В отечественной науке административного и конституционного
права исследованию проблем канадского федерализма посвящены работы дореволюционных исследователей С.А. Корфа и П.Ґ. Мижуева. Советский этап исследования проблемы канадского федерализма представлен работами А.И. Лидина, В.А. Качанова, A.M. Осавелюка, А.А. Мелкумова; интересны диссертационные исследования Н.Ю. Козловой, Е.В. Белоусовой, Т.В. Мазурковой.
Как правило, в работах указанных авторов наряду с анализом
общетеоретических аспектов федерализма рассматривались
* отдельные характерные черты канадского федерализма, проводилось
их теоретико-правовое исследование.
В контексте рассматриваемых проблем определенный интерес представляют исторические исследования В.А. Тишкова и Л.В. Кошелева, СЮ. Данилова, В.Е. Шило.
Зарубежная школа исследований канадского федерализма представлена в основном работами канадских и американских авторов. Среди них концептуальное значение имеют работы Д.
Смайли, П. Кинга, И. Микисона, Э. Блэка, Р. Симеона, М. Уиттингтона и Р. Ванлуна, П. Бута.
Несмотря на обилие работ, посвященных данной тематике, комплексного теоретического исследования современного этапа развития канадского федерализма в отечественной науке конституционного права не проводилось. К настоящему времени в Канаде сформировалась модель "исполнительного" федерализма, характеризующаяся рядом признаков, которые отличают ее от других моделей. Именно эти признаки стали одним из основных объектов настоящего исследования.
Объектом настоящего исследования следует признать выявление и характеристику предпосылок, конституционного закрепления и практического функционирования отечественного федерализма в последовательной исторической ретроспективе, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере федеративного устройства России и система исполнительной власти, как субъект реализации федерализма.
Проблемы федерализма вряд ли можно отнести к
малоизученным. Несмотря на то, что анализу этого понятия
посвящены сотни монографий и статей, было бы преждевременным
говорить о том, что все грани и аспекты этой проблемы
исчерпывающе исследованы. Многоуровневость поставленной
проблемы прежде всего состоит в том, что все аспекты
существующих в мире моделей федерализма весьма затруднительно,
а порой и невозможно привести к единому знаменателю: каждая
модель федерализма имеет свои специфические особенности,
обусловленные ходом исторического, политического,
экономического, культурного развития страны.
Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа Российской Федерации, форма отражения общественных отношений в сфере организации и правового регулирования федеративного устройства России; системы органов исполнительной власти и их взаимоотношений в процессе реализации принципов федерализма и государственного управления экономикой.
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы раскрыть особенности построения федерации в современной России, отразить теоретическое богатство и практику взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, дать их анализ и характеристику в русле реализации принципов федерализма.
Проведенный в работе государственно-правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования федеративного устройства, вопросов становления и развития концепции суверенитета, является своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе конституционно-правового строительства, образования и развития субъектов в составе России, совершенствования конституционно-правовых отношений, а также разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственной политики, совершенствования законодательства и практике его применения с учетом современных тенденций развития Российского государства.
В соответствии с предметом исследования, его цель состоит в том, чтобы на основе анализа действующего российского законодательства, регулирующего деятельность исполнительных органов, имеющегося опыта их функционирования и теоретических
положений определить их место в системе государственного управления экономикой, а также пути совершенствования законодательства РФ и их компетенции в этой сфере. Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе анализа развития учений и доктрин федерации выявить современный уровня теоретической разработанности понятия термина "федерализм", рассмотрев различные его теории;
выявление и характеристика причин, предопределивших выбор федеративной формы территориального устройства при конституировании России и Канады, проведение исследования «бюджетного» федерализма и анализ современного состояния его реализации;
комплексное исследование современной модели "исполнительного" федерализма;
- на основе анализа развития учений и доктрин суверенитета
различных эпох, представленных значительным числом философов,
юристов из разных стран мира, с использованием действующих и
ставших достоянием истории конституций многих зарубежных
государств, дать теоретическую базу современному состоянию
реализации суверенитета в России;
современная конституционно-правовая концепция суверенитета, законодательно зафиксированная, сделала невозможным отождествление государства и его органов и является в известной степени возвращением к идее народного суверенитета;
- на основе анализа научной юридической литературы
проанализировать понятие «государственное управление» как
функции государства, исследовав принципы, методы и формы
государственного управления;
рассмотреть возможные варианты взаимодействия экономики и государства, способы государственного управления экономикой и обосновать взаимодействие органов исполнительной власти на двух уровнях с целью определить наиболее оптимальное сочетание саморегуляции рыночных институтов с государственным регулированием экономки в условиях федерации;
проанализировать инструменты государственного управления рыночной экономикой в федеративном государстве, особо выделив деятельность органов исполнительной власти по реализации принципов бюджетного федерализма в сравнительном плане (Россия, Канада);
на основе анализа действующего российского законодательства исследовать деятельность исполнительных органов Российской Федерации на двух уровнях;
на основе сложившихся теоретических концепций и практики функционирования в России существующей системы исполнительной власти сформулировать практические предложения, направленные на совершенствование российского законодательства об органах исполнительной власти и механизма реализации принципов федерализма в современном Российском государстве.
Теоретико-методологическая и историческая база
исследования. В своей работе диссертант исходил из
мировоззренческой посылки о необходимости развития российского
общества на принципах демократии, федерализма, принципа
разделения властей и свободы экономической деятельности.
Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение
материала не только по теме федерализма, административных
аспектов государственного регулирования экономикой,
исполнительной власти, но и научной литературы по общей теории и истории государства и права, отечественному и зарубежному администрированию и государствоведению, иных отраслей права, экономики. Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно- структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской и Канадской Федераций, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она
относится к числу немногих научных исследований, посвященных анализу механизма реализации принципов федерализма в России с экономической точки зрения, а так7же через призму деятельности органов исполнительной власти. Новизна выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российской государственности сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций развития федерализма, теорий суверенитета и моделей систем исполнительной власти. Впервые подвергнута анализу система бюджетного федерализма (сравнение России и Канады), отражающая истинный характер распределения компетенции между федеральным центром и субъектами. По сути, была сделана попытка комплексного исследования всех важнейших аспектов и граней современной модели бюджетного федерализма.
Автор смоделировал применительно к России на данном этапе и в перспективе конституционные основы взаимоотношений системы исполнительной власти как реализатора суверенитета, федерализма, субъекта, обеспечивающего демократическую и эффективную систему реализации конституционных основ Российской Федерации. Научная новизна работы усматривается также в сформулированных основаниях для выработки механизма реализации конституционно-правового механизма реализации принципов федерализма органами исполнительной власти России.
В диссертационном исследовании сформулированы и
обоснованы теоретические выводы, практические предложения и
рекомендации по совершенствованию российского
законодательства, которые и выносятся на защиту:
w 1. Становление и развитие Российской Федерации обусловило
необходимость всестороннего исследования теоретических воззрений, определяющих историю становления федерации, практики государственного строительства в сравнительной ретроспективе.
2. Анализ основных категорий, характеризующих статус
федерации и суверенитета, обусловил рассмотрение вопросов
реализации суверенитета федерации и роли исполнительной власти
субъектов в этом процессе.
3. Диссертант приходит к выводу, что проблема суверенитета в
* федерации имеет значение только для тех федераций, которые имели
объединительный характер или имеют в основе своего формирования национальный принцип. Для всех остальных федераций проблемы суверенитета (именно в связи с федеративным устройством) не существует.
4. Вывод о том, что в федеративном государстве, даже в случае
юридического закрепления принципа ограниченного суверенитета
субъектов федерации, речь фактически может лишь о разграничении
полномочий между двумя уровнями органов государственной власти
** и значительной самостоятельности субъектов в решении вопросов
собственной жизни, отнесенных к их компетенции Основным законом. Правовое закрепление принципа суверенитета на конституционном уровне в современных условиях означает невозможность отождествления государства с народом, а не государственными органами, связанность последних правом. Диссертант исходит из того, что понятие суверенитета государства не может рассматриваться вне компетенции государства, однако он не отождествляет компетенцию государства (субъекта федерации) с
*
суверенитетом. Разделение компетенции между федерацией и ее субъектами не означает разделения суверенитета. Суверенитет - это качественный признак государственной власти, а компетенция означает объем государственных полномочий и является количественной характеристикой государственной власти. Однако суверенитет реализуется через компетенцию государственной власти и ее органов. Рассмотрев и проанализировав различные теории и концепции возникновения государства, диссертант пришел к выводу, что государство, как особая структурная организация публичной власти — совокупность органов и учреждений профессионально занимающихся управлением - возникло с единственным и общим для всех теорий происхождения государства назначением: управлять населением на конкретной территории. Таким образом, назначение государства, т.е. его социальная функция, заключается в управлении процессом достижения государственной организацией стоящих перед ней задач.
Понятие и теории федерализма
Федерация как общественно-политическая теория возникла в далеком прошлом. Некоторые ученые утверждают, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в период новой и новейшей истории. Если даже брать за начальную точку отсчета сравнительно недавнее образование в 1776-1789 гг. США то и в этом случае истории федерации уже более 2-х столетий. Конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около 2-х столетий. "Федерация" происходит от латинского слова "federatio" - союз, объединение. Родоначальником теории Федерации считают Иоханеса Альтузия (1562-1638), положившего в основу своих взглядов... союза или согласования . Действительно, федерализм в той или иной форме встречается во всех уголках земного шара, на всех континентах, среди большинства рас и народов. Среди федераций есть очень крупные (РФ, США, Индия, Бразилия), а также сравнительно небольшие (Бельгия, Австрия, Швейцария) и очень маленькие (Коморские острова, Соединенные штаты Микронезии) государства. К 1964 году, по мнению американского политолога У. Райкера, более половины мирового населения проживало в федерациях, а в настоящее время население всех федераций превышает 1 млрд. человек1. Неудивительно при этом, что федерализм имеет свои региональные особенности, обусловленные спецификой его развития в различных экономических, политических, географических, культурных условиях. Более того, понятие "федерализм" применительно к различным государствам, называющих себя федеративными, может иметь совершенно противоположную наполняемость . Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это юридические и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения федерального центра и субъектов, организация и формирование органов государственной власти в центре и на местах, а также взаимоотношения различных уровней и ветвей власти. Необходимо разграничить употребление терминов "федерализм" и "федерация". В юридической и политологической литературе существуют различные мнения по этому вопросу. Так, Н.Ю. Козлова считает "федерацию" аналитическим понятием, "обозначающим особые конституционные институты, принципы и процедуры". "Федерализм" же рассматривается указанным автором как "принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами". В целом схожую позицию занимает В.Е. Чиркин, по мнению которого термин "федерация" прежде всего характеризует "статическое, организационное, институциональное состояние", "федерализм" же соотносится с "динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое понятие". Американский политолог Д. Элейзер считает, что само понятие "федерализм" имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через долевое соучастие во власти на основе децентрализации". Подобное понятийное разграничение терминов "федерация" и "федерализм" логически подводит нас ко второму принципиально важному моменту нашего исследования — разграничению формально-правового и политологического аспектов исследуемого явления. Соответственно логично будет предположить, что формально-правовой аспект превалирует в понятии "федерация", а политологический - понятии "федерализм" (в широком по Д. Элейзеру смысле). Вместе с тем, вышеизложенное ни в коем случае не означает искусственного противопоставления формально-правового и политологического подходов к изучению указанных явлений. Очевидно, что между понятием "федерация" и понятием "федерализм" не существует "китайской стены", а во многом эти понятия совпадают. Так, В.Е. Чиркин справедливо отмечает, что "федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства"3. Таким образом, даже политологическое исследование проблем федерализма с необходимостью предполагает формально- правовое исследование формы и структуры федеративного государства. Кроме того, в процессе исследования федерализма необходимо постоянно иметь в виду, что федерализм есть явление фактически существующее в жизни, реальное. Формально же юридический образ федерализма, по мнению М.Н. Марченко, необходим лишь для того, "чтобы четче разглядеть в реальной жизни, в практике его действительный облик, решить вопрос о том, существует ли он в той или иной стране как явление фактическое или как формально декларируемое".
Федерация и федерализм: понятие, история и современная практика
В современных условиях вопрос о характере любого федеративного государства чаще всего связывается не с формально-юридическим толкованием правовых норм, а с практикой реализации федеративных отношений, с конкретными экономическими, политическими, социальными проблемами федерализма. Центральное место среди этих проблем по праву занимает бюджетный федерализм1, поскольку строение истинно федеративного государства предполагает высокую степень финансовой независимости и самодостаточности его составных частей. С этой точки зрения анализ системы распределения доходов и расходов в федеративном государстве позволяет выяснить не только степень "централизации" федеративных отношений, но и проследить возможные изменения во взаимоотношениях двух уровней власти. Так, по мнению Г. Стивенсона, "за легко исчислимыми сдвигами в финансовом балансе канадского федерализма последовали реальные сдвиги в распределении власти между федеральным и провинциальными правительствами,./ » Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые одновременно являются условиями ее эффективного функционирования: четкое разграничение расходных полномочий между уровнями власти; наделение соответствующих уровней власти достаточными ресурсами; выравнивание вертикального и горизонтального финансового дисбаланса с помощью системы межбюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории федерации единый стандарт публичных услуг. Как показывает мировой опыт, ни одной федерации не удалось создать идеальную модель бюджетного устройства. Под влиянием многообразных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, существенно различающихся между собой. Формирование же эффективной и приемлемой для конкретной страны модели бюджетного федерализма происходит путем проб и ошибок, о чем свидетельствует и канадский опыт. Канада - это бывшая британская колония, в качестве формы управления сохранившая парламентскую монархию Вестминстерской модели1. Другим важным фактом ее политического устройства является федерализм-Основным писаным конституционным документом Канады остается Акт о Британской Северной Америке 1867 года, в настоящее время именуемый Конституционным актом 1867 года. Этим актом Парламент Великобритании учредил Канадский Доминион в качестве федеративного образования в составе Британской империи2. Процесс федерализации Канады проходил под влиянием множества факторов: экономических, политических, географических, климатических, культурных. Анализ указанных факторов позволит с большей долей вероятности выяснить основные причины и движущие силы образования канадской федерации, Во второй половине XIX века сформировались объективные условия объединения в союз отдельных колоний Британской Северной Америки. Как упоминалось ранее, В.Г. Графский и Б,А. Страшун выделяют две группы факторов федерирования: экономические и политические1. На наш взгляд, именно эти факторы в конечном итоге привели к созданию Канадской федерации. Это находит подтверждение в выводах авторитетнейшей комиссии Роуэлла - Сируа: "Конфедерация была задумана, как способ решения конкретных политических и экономических трудностей и имела, таким образом, политические и экономические цели, В политическом смысле она была создана для того, чтобы учредить новую нацию, что отвечало бы изменившимся приоритетам британской политики и помогло бы объединить отдельные провинции против возможной американской агрессии, С точки зрения экономики создание конфедерации было нацелено, во-первых, на развитие национальной экономики, что освободило бы ее от зависимости от нескольких традиционных отраслей, а во-вторых, на ослабление эффективности экономических политик США и Великобритании"2. Как отмечается в докладе комиссии Роуэлла — Сируа, "во-первых, экономическая необходимость конфедерации состояла в создании зоны свободной торговли внутри пяти первоначальных провинций и развитии межпровинциальных путей сообщения. Предполагалось, что природные ресурсы и промышленные мощности нескольких провинций будут дополнять друг друга, что позволит повысить уровень благосостояния каждой из них. Для претворения этих планов было необходимо построить межколониальную железную дорогу, которая бы связала провинции атлантического побережья с долиной реки ев, Лаврентия и обеспечила бы Канаде доступ к морским портам в зимнее время" Дополнительным мотивирующим фактором федерирования Британской Северной Америки послужила объективная необходимость освоения обширных западных территорий, обладающих огромным экономическим потенциалом. В годы английского колониального господства продолжалось открытие новых земель и дальнейшее освоение Североамериканского континента
Государственное управление экономикой - понятие, эволюция и его элементы (экономическая политика, органы)
В России паука государственного управления получила официальное признание совсем недавно1. При неизменности формулы "государственное управление — это деятельность аппарата государства" ее сущность трансформируется в связи с расширенным пониманием категории "аппарат государства"- Поскольку аппарат современного государства - это система всех государственных органов, то государственное управление - это деятельность абсолютно всех органов государства без исключения.
К сожалению и сейчас многие ученые считают, что государственное управление - это деятельность исключительно исполнительных органов государства.
Вряд ли можно согласиться с такой точкой зрения. На взгляд диссертанта, сегодня государственное управление в различных формах осуществляют все органы государства, а не только исполнительные3. Кроме того, Морозова Л.А., раскрывая определение функций государства как "особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом", по своей сути, дает определение государственного управления. Следовательно, функции государства - это "особый механизм" государственного управления, В свою очередь, механизм - это система (устройство) и порядок какого-либо вида деятельности (в данном случае государственного управления)2. Значит механизм государственного управления - это совокупность (система) органов государственного управления и методов (способов) государственного управления. Отсюда следует, что функции государства - это совокупность органов государства (органов государственного управления) и методов осуществления государственного управления, "определяющая главные направления и содержание его (государства) деятельности по управлению обществом". Окончание определения вызывает еще большее недоумение: механизм не может определять направления и содержание деятельности, скорее наоборот, - в зависимости от направлений деятельности определяется механизм1. Таким образом, из-за неточности формулировок и неверного смыслового понимания отдельных слов получается, что функции государства определяются через механизм государственного управления, что порождает еще большую путаницу в и без того непростом понятийном аппарате теории государства.
В настоящем диссертационном исследовании более правильно будет рассматривать государство как систему государственных органов, поскольку именно они (органы государства) осуществляют непосредственное руководство обществом, подкрепленное возможностью использования государственного, принуждения и именно их власть имеет территориальные границы,
В связи с этим, вопрос о функциях государства формулируется следующим образом: для чего, зачем был создан и существует до сих пор государственный аппарат, в чем его основное назначение, его роль В данном контексте функции государства и функции аппарата государства совпадают.
Для того чтобы понять назначение государства, его роль в обществе, необходимо обратиться к теориям происхождения этого социального института. Существует множество концепций происхождения государства, вместе с тем различия между ними сводятся к тому, что теории, а точнее, их авторы, неодинаково подходят к определению иелп создания государства: государство создается с целью установления божьей власти и божьего закона на земле - теологическая теория; или с целью обеспечения и защиты прав человека и недопущения произвола - теория общественного договора; или с целью достижения общего блага - патриархальная теория; или с целью подчинить себе завоеванные племена - теория насилия; или с целью обеспечить индивиду возможность жить в коллективе и подчиняться, как того требует его природа - психологическая теория; или же для поддержания господства одного класса над другим - марксистская теория и др.
Однако достижение любой из перечисленных целей осуществляется не иначе как через целенаправлеппое воздействие государства на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства, подкрепленное возможностью применения государственного принуждения, иными словами, через государственное управление. Такого рода воздействие чаще всего проявляется в установлении общеобязательных правил поведения и контроле за соответствием поведения населения указанным правилам, а также в возможности применения принуждения в случае их нарушения или неисполнения. Для осуществления такого воздействия необходим государственный аппарат или аппарат государственного управления, т.е, система государственных органов и должностных лиц, профессионально занимающихся государственным управлением, для чего государственный аппарат наделяется властью (или присваивает, узурпирует эту власть) подчинять другие слои населения своей воле, тем самым обеспечивая достижение тех или иных целей. Следовательно, государство (государственный аппарат) понадобилось на определенном этапе исторического развития человеку для того, чтобы управлять другим человеком, подчинять его своей воле, чтобы достичь поставленной цели.
Таким образом, единственной и неизменной функцией (назначением, целью создания, ролью) любого государства является государственное управление населением, проживающим на территории данного конкретного государства. Основываясь на этом, можно сделать вывод, что не существует внешних или внутренних функций, не существует также и экономической, социальной, экологической, равно как и функции развития культуры, науки и образования, правоохранительной функции, функции обороны и др- По мнению диссертанта, это не отдельные функции государства, а всего лишь отдельные сферы (области, направления) государственного управления, Выделение таких сфер было обусловлено необходимостью разделения объекта государственного управления для удобства осуществления последнего в соответствии с общими принципами эффективности управленческой деятельности (см. ниже).
Теоретический и исторический аспекты исполнительной власти
Государство в каких бы условиях оно не существовало всегда проявляет себя властно, т.е. оно реально воспринимается через соответствующие властные волеизъявления. Выразителем последних выступают государственные органы (в различных модификациях). Однако единой основой их функционирования по существу служит именно власть в ее государственно-правовом выражении (государственно-властные полномочия),
Весь путь цивилизации (в ее государственно-правовом варианте) свидетельствует о том, что власть государства едина, хотя ее выразители могут различаться. Современное государство, возникновение которого датируется ХУ-ХУ1 вв,, призвано было олицетворять власть единую, публичную, верховную, т.е. суверенитет. Не случайно первоначальное оформление единой власти было осуществлено в виде абсолютной монархии (абсолютизма) - системы, по своим функциям и задачам тяготеющей к исполнительной власти. Американский исследователь Х.Мэнсфилд1, рассматривая вопрос о происхождении института исполнительной власти, обращается к трудам великих мыслителей, которые стояли у истоков современного государства и своими теориями прокладывали путь к утверждению рационального взгляда на власть и государство. К ним он справедливо относит Макиавелли, Бодена, Гоббса2, т,е. родоначальников теории суверенитета, теории единой верховной власти, выразителем которой выступает единый государственный орган - монарх. Не вдаваясь в детали данной теории, а тем более не ставя перед собой цели предпринимать исторический экскурс, хочется обратить внимание на важный аспект данной проблемы1. Из всех государственно-правовых проявлений власти (законодательство, правосудие) именно институт исполнительной власти наиболее приближен к механизму реальной власти, он представляет собой наиболее развитый вид властной деятельности государства. Думается не случайно, в первых конституциях (США) и конституционных проектах (Сперанский), когда речь идет о разделении властных полномочий между высшими органами власти, исполнительная власть выступает как "власть", а законодательная - как "законодательные полномочия" (в первом случае) или как "законодательное сословие" - во втором2.
Сущностное понимание природы и предназначения исполнительной власти в ее методологическом смысле предполагает рассмотрение данного института в аспекте общей теории государствоведения. При этом принципиальным представляется определить его место в государственном механизме (в контексте развития системы государственной власти), а также в свете идеологии государственного управления. За последние годы появился ряд научных статей, монографий, в которых предприняты попытки по-новому осветить проблемы исполнительной власти, дать ее сущностную характеристику3. Среди них прежде всего необходимо назвать коллективные работы "Исполнительная власть в Российской Федерации"(1996г\), "Исполнительная власть в Российской Федерации, Проблемы развития" (1993г.) и другие.
Категория "исполнительная власть 1 как реальный институт государственно-правовой практики в результате реформирования правовой и общественной систем впервые в отечественной истории получает свое признание не только в теоретических проектах, но и в жизни. Кажется парадоксальным, что в самодержавной России, с ее давними традициями в сфере государственного управления, администрирования институт исполнительной власти, несмотря на развитость по сравнению, например, с судебной системой, переживал кризис, вызванный излишней бюрократизацией государственного аппарата, закостенелостью его форм2. Среди первых отечественных реформаторов системы государственной власти справедливо считается М.М.Сперанский3. Его знаменитые проекты времен Александра 1 свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.4 Современникам не было дано оценить их эффективность, поскольку они были опубликованы только в начале ХХв., а реализованы были лишь фрагментарно - по "мере возможности"5.
Признавая необходимость самодержавной власти, Сперанский отстаивает власть, организованную на началах "разумности", в согласии с общей народной волей и преобразуемой на началах "постепенности". Реформирование исполнительной власти он видел на основе "разделения властей":" Нельзя основать правление если одна державная власть будет и составлять закон и его исполнять". Поэтому он выступает за сосредоточение исполнительной власти в правительстве, ответственном перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, за право издавать указы и учреждения (положения)1. При этом за "державной властью" в лице монарха сохранялись права по составлению законов ("предложения закона, уважения его утверждения"), а судебная власть оставалась зависимой от правительства, осуществлявшего надзор за формой судебной деятельности. Как видим, ММ. Сперанский понимал "разделение властей" своеобразно: по сути до структурно-функциональной самостоятельности органов еще далеко. При этом заметим, что наличие "державной власти" с большими законодательными полномочиями позволяло говорить о судебной и исполнительной власти, но при этом только о "законодательном сословии", а не о "власти"2,
