Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретическая и правовая основы бюджетного федерализма в Российской Федерации 16
1. Теоретическая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации 16
2. Правовая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации 45
3. Становление и развитие бюджетного федерализма в России 85
ГЛАВА 2. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений 114
1. Компетенция в сфере регулирования бюджетных отношений 114
2. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 121
3. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления 157
Заключение 182
Список использованных источников и литературы 191
- Теоретическая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации
- Правовая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации
- Компетенция в сфере регулирования бюджетных отношений
- Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Общая характеристика диссертационного исследования.
Актуальность темы исследования. Разграничение бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями является в настоящее время одной из самых дискуссионных тем, так как за проблемой разграничения полномочий стоят реальные финансовые ресурсы и рычаги управления той или иной территорией.
Российская Федерация в настоящее время отличается жесткой централизацией - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их . обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служат Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.
Российская конституционная модель бюджетного федерализма отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ.
Отмечая, что большинство бюджетных проблем тяготеет в основном к экономической науке и по этой причине они освещаются преимущественно в литературе по экономике и финансам, М.И. Пискотин справедливо подчеркивал, что в области бюджета существует множество крупных правовых проблем1. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.
С учетом указанных обстоятельств в настоящем диссертационном исследовании предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.
Научная разработанность темы исследования. Комплексный характер исследуемой проблематики обусловил обращение к различным отраслям юридических знаний, а также к широкому спектру научных работ по экономике, политике, финансам, бюджету, денежному обращению, межбюджетным отношениям, социологии, истории и другим.
Проблемы бюджетных отношений впервые были затронуты еще в начале XIX века в фундаментальном труде М.М. Сперанского «План финансов», ставшем впоследствии программой преобразования государственных финансов.
В дореволюционной России проблемы правового регулирования бюджетных отношений исследовались Н.А. Бердяевым, СЮ. Витте, СИ. Иловайским, И.А. Ильиным, Е.Ф. Канкриным, Б.А. Кистяковским, Ф.Ф. Кокошкиным, В.А. Лебедевым, Д.М. Львовым, Ф.Б. Мильгаузеном, И.Х. Озеровым, М.Ф. Орловым, Л.И. Печориным, А.А, Рождественским, Л.А. Тихомировым, Н.И. Тургеневым, В.И. Ульяновым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С Ященко и другими учеными.
1 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: «Юридическая литература», 1971.СП.
К проблемам законодательного регулирования бюджетной деятельности советского государства обращались Д.А. Аллахвердян, А.В. Бачурин, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Н.П. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Р.А. Кудряшов, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Е.А. Ровинский, Н.Н. Ровинский, С.Д. Цыпкин.
Из современных ученых большой вклад в исследование проблем бюджетного федерализма внесли прежде всего Л.Г. Баранова, О.И. Бетин, О.В. Богачева, Э.В. Вознесенский, О.В. Врублевская, О.Н. Горбунова, А.З. Дадашев, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В. Карасева, Б.Л. Корсунский, Ю.А. Крохина, A.M. Лавров, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, В.В. Сильченко, Р.Г. Сомоев, И.А. Умнова, Н.И. Химичева, М.И. Ходорович, В.Б. Христенко.
Анализ вопросов правового регулирования бюджетного федерализма потребовал от диссертанта обращения к трудам следующих авторов:
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, К.С. Вельского, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Г.Б. Гальперина, В.П. Грибанова, М.Д. Загряцкова,. О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, М.Г. Кириченко, Е.И. Козловой, Т.В. Конюховой, А.И. Королева, И.В. Котелевской, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, В.П. Портнова, О.Н. Садикова, Б.А. Страшуна, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Н. Хропанюка, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева и других.
Системное исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений было осуществлено диссертантом с использованием следующих работ отечественных политологов и экономистов - О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, В.Н. Лысенко, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, И.А. Пыховой, К.В. Селезнева, А.В.
Семенова, Л.И. Сергеева, М.Ю. Стародубцева, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова, В.Ф. Шумейко.
Не остались без внимания и основополагающие труды зарубежных ученых (юристов, социологов, историков, экономистов, финансистов и других), а именно: Дж. Адамса, Р. Арона, М. Вебера, Ж. Веделя, А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Л. Дюги, Д. Елазара, Г. Еллинека, Г. Жеза, А. Лейпхарта, А. Линкольна, К. Маркса, Дж. Мэдисона, А. Смита, Стивена Л. Солника, А. Токвиля, Э. Уокера, Ф. Хайека, Л. Штейна, Ф. Энгельса, К. Ясперса и других.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление научных знаний о правовой природе и содержании категорий «бюджетные отношения», «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма, в разработке научно обоснованных предложений по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации и практики его применения; определение глубинной государственно-правовой природы российского бюджетного федерализма как одной из определяющих основ (в категорийном понимании) конституционного строя Российской Федерации; раскрытие содержания принципов и основополагающих начал осуществления федерализма в области межбюджетных отношений Федерации (в целом), ее субъектов и муниципальных образований.
Достижение указанных целей диссертант связывает с поэтапным решением следующих задач:
определением круга конституционно-правовых проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации;
раскрытием правовой природы и содержания категории «бюджет»;
определением соотношения терминов «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения»;
уточнением круга отношений и элементов, складывающихся в системе бюджетного федерализма;
выявлением основных принципов бюджетного федерализма в современных условиях и их содержания;
комплексным исследованием категорий «бюджетные отношения», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения»;
унификацией истории развития бюджетного федерализма в России;
проведением анализа и выделением особенностей конституционно-правовых основ бюджетного федерализма;
выявлением конституционно-правовых предпосылок развития межбюджетных отношений;
изучением опыта зарубежных государств в вопросах построения бюджетных правоотношений;
определения перечня бюджетных полномочий в действующем законодательстве Российской Федерации и их разграничения по уровням государственной власти и местного самоуправления;
выработкой рекомендаций по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования и правового обеспечения системы бюджетного федерализма в целом, а предметом - нормативная основа и теоретические разработки в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Методологическую базу исследования составили современные методы научного познания как общего характера (диалектический, исторический, системно-функциональный, социологический, а также метод системного .анализа), так и специальные (сравнительно-правовой,
логический, статистический, структурологический, индукции и дедукции). Оперирование названными методами позволило осуществить в интересах достижения обозначенных целей определенную систематизацию различных аспектов и проблем бюджетного федерализма в России с позиции их гармонизации для укрепления целостности и единства федеративного устройства.
Это позволило логически обосновать и предложить некоторые способы и рекомендации по разрешению поставленных в диссертации проблем.
Эмпирическую основу исследования составили дореволюционное законодательство России, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в рамках СССР, Конституция Российской Федерации, конституции республик - субъектов Российской Федерации, конституционные акты зарубежных государств, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, указы и послания Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, а также законы субъектов Российской Федерации. К анализу привлекались и имеющие наиболее существенное значение для исследования проблематики диссертации, законы Российской Федерации, утратившие силу в настоящее время.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
подходе к системно-аналитическому исследованию проблем
конституционно-правовой природы бюджетного федерализма,
взаимодействия интересов федеративного государства в целом, субъектов федерации и местного самоуправления, в системной оценке изменений законодательного регулирования межбюджетных отношений, а также в предложенных автором решениях ряда вопросов, относящихся к исследуемой теме. Предпринята попытка по-новому раскрыть механизм
государственно-правового регулирования полномочий органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Для этого потребовалось по-новому подойти к определению дефиниций «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» в их государственно-правовом выражении и значении. Предложена авторская трактовка конституционно-правовых проблем бюджетного федерализма в Российской Федерации и исследованы наиболее значимые из них.
В диссертации излагаются определенные подходы и способы решения конституционно-правовой проблемы соотношения бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления; исследуются государственно-правовые аспекты реализации бюджетного федерализма.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. На основе анализа основных теоретических подходов
сформулировано определение бюджетного федерализма в его
конституционно-правовом выражении:
Бюджетный федерализм является составной частью федерализма и означает совокупность бюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетных прав и полномочий в рамках федеративного государства, организацию и регулирование этих отношений в соответствии с принципами федерализма.
Бюджетный федерализм необходимо рассматривать в качестве модели межбюджетных отношений в государстве с федеративным устройством.
2. Элементами конституционно-правовой модели бюджетного
федерализма следует признать:
а) принцип равноправия субъектов (статья 5 Конституции РФ);
б) единое экономическое пространство (статьи 8 и 74 Конституции
РФ);
в) единство денежно-кредитной системы (статья 75 Конституции РФ).
г) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и
ее субъектами в области бюджетных и налоговых отношений (статьи 71-71
Конституции РФ);
д) возможность делегирования полномочий на договорной основе
(статьи 11 и 78 Конституции РФ);
е) собственные бюджетные полномочия органов местного
самоуправления (статьи 132 и 133 Конституции РФ);
ж) парламентский финансовый контроль за исполнением бюджета
путем создания Счетной палаты и одобрения правительственного отчета об
исполнении федерального бюджета за истекший год (статьи 101 и 114
Конституции РФ).
3. На основе анализа теоретических и правовых основ бюджетного федерализма делается вывод о том, что основными конституционно-правовыми проблемами бюджетного федерализма в России являются:
1) Отсутствие конституционно-правового регулирования положений,
касающихся определения бюджета как такового, его структуры и общих
принципов бюджетной системы;
2) Недостаточность конституционного освещения вопросов
бюджетного процесса;
з) Существование конституционно-правового пробела по вопросам
бюджетного выравнивания и оказания финансовой помощи территориям и
муниципальным образованиям;
Недостаточность конституционного регулирования доходной части бюджета - вопросов налогообложения;
Неточность определения в Конституции предметов ведения в сфере бюджетных отношений и как следствие - неточность разграничения доходных и расходных полномочий между центром и субъектами федерации;
6) Ограничение полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
самостоятельному регулированию бюджетных отношений;
Отсутствие у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований собственной налоговой компетенции;
Отсутствие четкого распределения налоговых поступлений между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением;
9) Несоблюдение баланса между бюджетными полномочиями и
реальными финансовыми ресурсами, которыми располагает
соответствующий уровень власти;
10) Отсутствие унификации терминологии, употребляемой для
обозначения сущности и содержания бюджетного федерализма.
4. Разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должно основываться на следующих принципах:
сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
усиление заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов;
равенство прав субъектов Российской Федерации в межбюджетных отношениях;
применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Российской Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии, критериев, факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;
распределение и перераспределение финансовых ресурсов бюджетной системы в целях выравнивания отстающих по объективным
причинам бюджетов различных уровней до размера минимальной бюджетной обеспеченности;
обязательность компенсации бюджетам недостающих средств в случае уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;
недопустимость изъятия собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации или муниципального образования без согласования в бюджеты другого уровня;
взаимная ответственность органов власти различного уровня за соблюдение обязательств в межбюджетных отношениях;
наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориального образования, нуждающегося в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;
прозрачность межбюджетных отношений.
5. Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает должного конституционного закрепления, которое позволило бы удалить правовые пробелы, снизить коллизионность норм и децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституцию Российской Федерации предлагается дополнить:
Статьей 73.1:
«Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должно обеспечивать:
а) выполнение полномочий, закрепленных соответственно за
Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
б) самостоятельность Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации в определении состава расходов своих бюджетов;
в) соблюдение размера минимальной бюджетной обеспеченности.»
Статьей 73.2:
«1. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации раздельно обеспечивают финансирование денежных расходов, направленных на выполнение своих полномочий, за исключением переданных полномочий, оформленных в виде федерального закона.
2. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации
самостоятельно формируют и исполняют собственные бюджеты.
Ограничения самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации
допускаются лишь в случаях установленных федеральным законом в целях
предотвращения значительного сокращения доходной части федерального
бюджета.
3. Субъекты Российской Федерации вправе обращаться к органам
государственной власти Российской Федерации за финансовой помощью в
случаях и порядке указанных в федеральном законе.»
Статьей 104.1:
«1. Федеральный бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Федеральный бюджет на соответствующий год принимается в форме федерального закона.
Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год должен содержать только положения, касающиеся государственных доходов и расходов.
Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год не может устанавливать новые налоги и сборы, а также отменять действующие.
Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год обратной силы не имеет.»
Статьей 104.2:
«1. В случае непринятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 31 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу указанного федерального закона до 1 января очередного
года, Государственная Дума Российской Федерации принимает федеральный закон о финансировании расходов в первом квартале очередного финансового года.
2. Принятие федерального закона о финансировании расходов, указанного в части первой настоящей статьи, не снимает с Государственной Думы Российской Федерации обязанности принять федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год.»
Статью 114 часть 1 пункт «а» дополнить словами:
«Федеральный бюджет разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития и налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. При составлении и исполнении федерального бюджета Правительство Российской Федерации должно учитывать требования эффективности, экономичности, достоверности и доходности.»
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского Государственного Университета им. М.В. Ломоносова, где рецензировалась и обсуждалась. Проблемы, поставленные в диссертации, и предложения по совершенствованию российского законодательства нашли отражение в опубликованных автором работах.
Аспекты диссертационного исследования внедрялись в практику самостоятельной преподавательской деятельности диссертанта в качестве преподавателя юридического факультета Московского Государственного Университета путей сообщения при чтении курсов по «Конституционному праву России» и «Финансовому праву России».
Практическое значение диссертации определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем становления и укрепления конституционных основ бюджетного федерализма, на повышение эффективности межбюджетных отношений, усиление роли основного финансового закона страны, бюджетов субъектов федерации и местных
бюджетов в экономическом, политическом и социальном аспектах. Полученные выводы и рекомендации могут служить основанием для пересмотра некоторых положений науки, не отвечающих современному состоянию развития законодательства и практики его применения, а также могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления для совершенствования правового регулирования бюджетного федерализма в России и повышения эффективности его функционирования. Материалы диссертации могут найти применение также в учебном процессе.
Итоги диссертационного исследования стимулируют дальнейшую научную и практическую разработку анализируемой проблематики. Они могут способствовать развитию исследований в сфере конституционного и муниципального права, государственного управления и финансового права.
Структура и объем работы обусловлены целью и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка используемых источников и литературы.
Теоретическая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации
Разработка понятийного аппарата (системы терминов и понятий) или «привязка» используемых терминов к уже существующим определениям является необходимой частью любого научного исследования, так как без единообразного представления о существующих идеях сложно разговаривать (изучать, спорить, анализировать) об их сущности, в данном случае - о сущности конкретных общественных отношений. Примером могут служить нормативные правовые акты, в первых статьях которых раскрывается содержание используемых терминов и понятий.
В настоящей главе предпринята попытка раскрыть и сравнить содержание понятий «бюджетный . федерализм» и «межбюджетные отношения» для достижения определенных целей, поставленных в настоящем научном исследовании - определение круга и сути проблем конституционно-правового характера, складывающихся в сфере взаимоотношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.
Все рассматриваемые далее понятия происходят из понятия «бюджет». Само слово «бюджет» английского, а точнее нормандского происхождения -bougette, которое в свою очередь происходит от латинского bulga, означающего буквально «кожаный мешок». В таком мешке в английский парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи2.
Существует несколько подходов к понятию «бюджет», различающиеся не только объемом выделяемых признаков, но и историческим периодом, что вполне очевидно. В XIX в. господствующим было следующее определение: «бюджет -это роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов»3. То есть в бюджете выделялось два признака: численный и юридический. «Бюджет по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов и доходов, что и делает его предметом ведения государственной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства»,- пишет Л. Штейн4.
По мнению Генеля, бюджет есть закон в формальном смысле. И поэтому сама форма закона, в которую облекается бюджет, несет в себе юридические основания и юридическую силу изменять в случае необходимости действующее право5.
Профессор A.M. Гурвич под бюджетом или «государственной росписью» понимал «выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный предстоящий период» и полагал, что «бюджет по своей формальной природе является законом»6. Этой же позиции придерживались М.И. Боголепов7, С. И. Иловайский8, Ф.А. Меньков9.
«Всякий бюджет современного государства, - писал профессор С.А. Котляревский,- является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный, срок. Не все доходы государства заносятся в этот план и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана»10.
Известный русский специалист в области финансового права В. А. Лебедев определял бюджет как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную верховной властью. По его мнению, бюджет (в отличие от простой сметы) «должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок — год или более, на который издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам средства, которые назначены им в бюджете.
В 70-е годы XX в. из «бюджета» выделяют три аспекта: экономический (материальный), общественный и правовой12. Однако, никто из исследователей данной области не проводит четких границ, указанных сфер. Экономический аспект совпадает с общественным: «как экономическая категория, с материальной стороны, бюджет представляет государственный централизованный фонд денежных средств; с общественной - систему экономических отношений, связанную с собиранием и использованием государственного фонда денежных средств»13. Даже, на первый взгляд, такое очевидное определение «бюджета» как правовой категории становится размытым: «государственный бюджет СССР - основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства». И ни слова о нормативной форме этого финансового плана. В настоящее время категория «бюджет» рассматривается специалистами в области финансового права. Особо заслуживают внимания труды Н.И. Химичевой и М.В. Карасевой14. По мнению этих авторов, «бюджет» должен рассматриваться с материальной, экономической и юридической позиций. «Через бюджет как экономическую категорию происходит распределение и перераспределение в денежной форме валового внутреннего продукта страны между отраслями материального производства, между производственными и непроизводственными сферами, а также в национально-государственном разрезе между субъектами РФ»; «в материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления».
Правовая основа бюджетного федерализма в Российской Федерации
Из действующих в Российской Федерации правовых актов можно выделить систему источников бюджетного федерализма. Представляется, что она выглядит следующим образом: 1. Конституция Российской Федерации; 2. Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации; 3. Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год и иные федеральные законы; 4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; 5. Акты главы государства и федеральных органов исполнительной власти: Указы и Послания Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации; 6. Акты Конституционного Суда Российской Федерации. Ведущее место среди правовых норм, регулирующих государственное устройство России, принадлежит нормам Конституции Российской Федерации. Это обусловлено тем, что Конституция наделена высшей юридической силой и является базой текущего законодательства. Наиболее значимыми являются нормы, закрепляющие основы конституционного строя, в которых находит выражение гуманная сущность российского государства, его принадлежность к семье демократических стран. В научной литературе не раз подчеркивалась связь между конституционно-правовыми нормами и экономическим ростом государства: «Конституции могут не только способствовать экономическому развитию, но и сдерживать его, сохраняя в неприкосновенности отжившие социально-экономические формы и отношения». Особенность конституционных основ российского федерализма (частью которого является и бюджетный федерализм) состоит в том, что они определены конституционными нормами в самых общих чертах. Имеется в виду наличие в тексте Конституции малого ряда принципов, а не общий характер их закрепления (специальное регулирование — задача отраслевого законодательства). Традиционно под конституционными основами понимаются закрепленные в Конституции Российской Федерации основополагающие принципы государства, обязательные для всех субъектов и форм государственно-правовой системы57. Конституционные основы бюджетного федерализма можно определить как нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие вопросы распределения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере бюджетных отношений. Прежде чем перейти к анализу указанных норм, целесообразно дать общую характеристику тех норм Конституции РФ, которые регулируют финансовую систему в целом. Прежде всего, это статья 8, устанавливающая основы и принципы финансовой системы: «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Таким образом, часть первая статьи 8 определяет обязанности государства (всех государственных органов и должностных лиц) в экономической сфере, которые сводятся, с одной стороны, к определению базовых экономических принципов, на которых существует Российское государство, а с другой — к установлению рамок государства (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ) в определении приоритетов при регулировании экономических отношений внутри страны. С закреплением принципа свободного передвижения на территории РФ товаров, услуг и финансовых средств, перекликается принцип единства денежного обращения — статья 75, что также служит обеспечению единства экономического пространства РФ: «денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускаются». Признание рубля официальной денежной единицей есть установление права субъектов хозяйственного оборота производить расчеты в рублях и одновременно их обязанности принимать рубли по их нарицательной стоимости в качестве оплаты при всех видах платежей, а также во вклады, на аккредитивы и для перевода. Конституция РФ регулирует и основы налоговой системы. В статье 57 закреплена конституционная обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития находятся в ведении РФ — статья 71. Установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ составляет совместную компетенцию РФ и ее субъектов — статья 72. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом - статья 75. Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы -статья 132. Центральному банку РФ посвящено несколько статей Конституции РФ. В статье 75 установлено, что «защита и обеспечение устойчивости рубля -его основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В исключительной компетенции Центрального банка РФ находится денежная эмиссия.
Компетенция в сфере регулирования бюджетных отношений
Многоуровневая федеративная государственная структура позволяет относить те или иные права и обязанности государства к компетенции органов разных уровней. Однако, у федерации в данном контексте есть и обратная сторона - иногда не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими. В одних странах разделение власти и полномочий четкое, в других - размытое, способы разделения везде разные.
Специфика разделения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, основанная на самостоятельности усмотрения и ответственности органов государственной власти, относящихся к различным ее уровням в федерации, на первый план выдвигает вопросы централизации -децентрализации, концентрации - распределения государственных финансовых ресурсов. Если исходить из конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «ж» статьи 71 Конституции РФ), то бюджетное регулирование, составляя часть финансового регулирования, является отдельным государственным полномочием.
В российском законодательстве и в юридической литературе широко применялся и применяется термин «бюджетные права» для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных правоотношений136. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения и особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, финансового, гражданского или трудового), поскольку бюджетные права в большинстве случаев взаимосвязаны с юридическими обязанностями. Например, право законодательных (представительных) органов власти принимать бюджет тесно связано с необходимостью принятия бюджета, обязанностью данных органов принять бюджет. Поэтому правильнее было бы говорить не о бюджетных правах, а о полномочиях или компетенции тех или иных органов власти в бюджетной сфере137. Следует согласиться с Н. И. Химичевой, что применение термина «бюджетные права» в «определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права - государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих».
В теории конституционного права139 компетенция определяется как круг прав и обязанностей (полномочий), предоставленных законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу в отношении предметов ведения. В действовавшем до 2003 года федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. А полномочия органа государственной власти - как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. После 2003 года законодатель решил отказаться от понятия «компетенция» в пользу «полномочий», в связи с чем в ряд законодательных актов были внесены соответствующие изменения140, а в новом законе о местном самоуправлении141 при определении прав и обязанностей органов местного самоуправления используется только термин «полномочия».
Следует заметить, что изменения затронули и Бюджетный кодекс Российской Федерации, в главе 2 которого определены права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. До 2004 года глава вторая называлась «Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений». После внесения изменений в БК РФ федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ глава получила название «Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления», а перечень прав и обязанностей государственных органов власти и органов местного самоуправления был скорректирован.
Благодаря этому же федеральному закону, в статье 6 Кодекса, содержащей определения понятий и терминов, появилось определение «бюджетных полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления)», в соответствии с которым - это установленные законодательством Российской Федерации права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В данном определении наблюдается путаница, допущенная законодателем и с определением понятия «межбюджетные отношения».
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Объем бюджетных полномочий органов государственной власти Российской Федерации предопределен задачами и функциями государства в целом. Федеральные органы государственной власти обеспечивают создание единой финансовой базы, являющейся подлинной гарантией независимости государства, формируют федеральный бюджет и проводят единую социально-экономическую политику. Бюджетные полномочия органов государственной власти Российской Федерации закреплены в Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»145, БК РФ, Регламентах Государственной Думы146 и Совета Федерации147, Положении о Министерстве Финансов Российской Федерации148, Положении о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации149 и в других федеральных нормативных актах. Федеральные органы государственной власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах (статья 71 Конституции РФ). В статье 7 БК РФ законодатель подошел к определению бюджетных полномочий органов государственной власти Российской Федерации весьма широко (к бюджетной компетенции федеральных органов государственной власти отнесены полномочия, которые в строго научном понимании составляют компетенцию Российской Федерации в области государственного долга и внебюджетных фондов - статья 7, абз. 4, 5, 17 БК РФ). Все бюджетные полномочия органов государственной власти Российской Федерации можно разделить на следующие группы: 1. Право осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений, в закрепленных Конституцией Российской Федерации пределах ведения. Согласно этому, Российская Федерация определяет основы бюджетного устройства, бюджетного процесса и межбюджетных отношений, действующие на всей территории Российской Федерации, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах применительно к соответствующей территории. 2. Право на самостоятельный федеральный бюджет как атрибут государственности и суверенитета. Это право закреплено в Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что в ведении Российской Федерации находиться федеральный бюджет (п. «з» статьи 71). Бюджетный кодекс РФ детально регламентирует порядок формирования и исполнения федерального бюджета. 3. Право устанавливать налоги и сборы и другие источники доходов, подлежащих зачислению в бюджеты различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом установление общих принципов налогообложения согласно Конституции Российской Федерации (п. «и» статьи 72) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В ведении Российской Федерации находятся непосредственно те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным Налоговым кодексом РФ (статьи 12 и 13). 4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы и расходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. При этом часть доходных источников Российская Федерация оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется доходная часть федерального бюджета. 5. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды, в том числе фонды .финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. 6. Полномочия по регулированию межбюджетных отношений: федеральные органы вправе регулировать региональные и местные бюджеты путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения трансфертов (дотаций, субвенций) и оказания финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах. 7. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности и утверждению бюджетной классификации (группировки доходов и расходов) по бюджетам всех уровней. . 8. Право на временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и введение чрезвычайного бюджета на установленных федеральными законами основаниях. 9. Осуществление контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.
