Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России и Канаде
1.1. Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах межбюджетных отношений
1.2. Конституционные основы канадского бюджетного федерализма 65
Глава 2. Правое регулирование разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы
2.1. Законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений .
2.2.Правовая основа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в Канаде
Глава 3. Нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам федерации
3.1. Правовое регулирование форм федеральной финансовой помощи субъектам федерации в России
3.2.Правовое регулирование федеральной финансовой помощи субъектам федерации в Канаде
Заключение 183
Список источников и литературы
- Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах межбюджетных отношений
- Конституционные основы канадского бюджетного федерализма
- Законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений
- Правовое регулирование форм федеральной финансовой помощи субъектам федерации в России
Введение к работе
Актуальность сравнительного исследования правового
регулирования межбюджетных отношений в России и Канаде объясняется центральным положением этого механизма в реализации принципов федерализма.
При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Таким образом, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.
Мировой опыт свидетельствует: имеются две основные
противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений и одна смешанная.
Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования "неравных" условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения,
4 которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.
Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. "Единообразных условий жизни" не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей "конкурирующего", а не "сотрудничающего" федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских "общих налогов". Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.
Наконец, есть еще и смешанная модель, например, в Канаде.
Бюджетный федерализм в Канаде имеет элементы как американской, так и германской системы межправительственных бюджетно-налоговых отношений. С одной стороны, наблюдается высокий уровень децентрализации, при которой весьма важные прерогативы переданы провинциям, которые грубо можно сравнить со штатами в США и землями (Bundeslander) - в Германии. Тем самым провинции вправе принимать законы
5 по всем региональным и местным вопросам. Более того, они самостоятельно определяют собственную налоговую политику, причем методами, совершенно неизвестными в Германии. С другой стороны, в канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют распределительные соображения. Как и в Германии, но в отличие от США, общенациональное правительство и провинции призваны обеспечить повсеместно для народа равные возможности экономического прогресса, необходимое количество и качество общественно полезных услуг, что необходимо для того, чтобы сократить региональные варианты экономического развития.
Аналогично штатам своего южного соседа канадские провинции пользуются довольно значительной степенью самостоятельности в налоговой политике. В то же самое время важную роль играет принцип распределительной справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения доходов. Но для этой цели центральное правительство использует фонд выплат для выравнивания возможностей. Однако объемы эти выплат не так значительны как при германской системе долевого распределения доходов. Кроме того, в последние годы центральное правительство сократило размеры своих субсидий для провинций, в результате чего значительно осложнились финансовые проблемы в провинциях. В свою очередь провинции решили переложить возросшее финансовое бремя на локальный уровень.
Все эти проблемы, как показывает даже беглый анализ, существенно совпадают с проблемами российского федерализма.
Опыт их решения крайне важен, так как в правовом регулировании межбюджетных отношений в Российской Федерации существует немало нерешенных вопросов. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.
Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.
С учетом сложившейся ситуации требуется осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора, а, следовательно, глубокое изменение нормативной базы.
Кроме того, в современной России также сохраняется острота и актуальность проблемы сочетания, гармонизации общефедеральных (общенациональных) интересов в межбюджетных отношениях с интересами региональными (субъектов РФ). Конституция РФ в ст. 1 и 5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено явно недостаточно. Прежде всего, это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.
Как же решаются такие проблемы за рубежом? Поиск ответа на этот вопрос заставляет обратиться к канадскому опыту. Канада имеет репутацию страны с весьма эффективно действующими механизмами бюджетного федерализма.. Фундамент для отношений центра федерации и провинций составляют не только законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, но и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти).
Канадский опыт свидетельствует, что, во-первых, несмотря на кризис некоторых политических институтов, в обществе может сохраняться поддержка основной массой населения традиционно утвердившихся морально-нравственных устоев общественной жизни, демократических принципов развития, законопослушания, гарантий основных прав и социального статуса человека, поощрения и развития личной инициативы и т.д.;
во-вторых, уровень экономического "благополучия" страны совсем необязательно автоматически ведет к сглаживанию противоречий в области государственно-правовых и национальных отношений в обществе;
в-третьих, какого бы накала ни достигали в стране национальные и политико-правовые противоречия, для развитых, "устоявшихся" федераций, к числу которых относится и Канада, характерно максимально полное стремление использовать в основном мирные, цивилизованные формы и средства разрешения самых острых кризисов;
наконец, стабильность демократического поступательного и мирного развития той или иной федеративной государственной структуры непосредственно связана с прямым участием в данном процессе не только людей "избранных" - профессиональных политиков, а всего населения страны.
Степень разработанности проблемы.
В российской финансово-правовой науке и науке конституционного права исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений основывается на давней научной традиции.
Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась еще в начале XIX века. М.М. Сперанский в своей работе "План финансов", предложил специальную программу преобразования государственных финансов1.
1 Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т.1. - М.,1998. С.17-107
В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также СЮ. Витте, СИ. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, СА. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И. Тургеневым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С Ященко и другими учеными.
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, МЛ. Коган, СА. Котляревский, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А. Ровинский, А.К. Сучков, СД. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно
методологические основы изучения межбюджетных отношений
разработаны в трудах Н.И.Химичевой, М.В.Карасевой, О.Н.Горбуновой,
Ю.А.Крохиной, А.Д.Селюкова.2 Особо следует отметить, труды
А.Д.Селюкова, специально посвященные анализу межбюджетных
отношений в Российской Федерации на современном этапе, в которых содержится глубокий анализ как методологических аспектов правового регулирования межбюджетных отношений, в частности, обоснование принципов бюджетного федерализма, так и обстоятельный анализ состояния и перспектив правового регулирования всего комплекса межбюджетных отношений в современной России . Большой вклад в разработку темы межбюджетных отношений внесли также О.И. Бетин, О.В. Богачева, Л.Л.
2 См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н.И.Химичева. - М.,2003; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.,2001; Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М.,1996; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.И.Химичевой. М.,2001; Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003.
' См.: Селюков А.Д. Правое регулирование межбюджетных отношений в Российской
Федерации. - М.,2003; Его же. Финансовое обеспечение местного
самоуправления.(Проблемы правового регулирования). - М.,2003; Горбунова О.Н. Селюков.А.Д. Другова Ю.В. Бюджетное право России. М.,2002; Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. - М., 2000 и др.
9 Боровкова, Э.В. Вознесенский, А.З. Дадашев, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В.. Корсунский, A.M. Лавров, В.М. Мандрица, О.Б. Осколкова, Г.Б. Поляк, Р.Г. Сомоев, М.И. Ходорович и др4.
Большинство юристов рассматривают межбюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его правовой институт. О. Н. Горбунова в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной части, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс . Этого же мнения придерживалась Л. К. Воронова6.
А.Д.Селюков полагает, что «бюджетные отношения, будучи разновидностью финансовых отношений, функционируют в силу предписаний государства или муниципальных образования, одновременно являются правоотношениями. Все бюджетные отношения являются частью
См.:Бетин О. И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. - М,1999; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. -М, 1999; Кирдина С.Г. Направления модернизации бюджетного федерализма в реформируемой политической системе России// Федерализм. 1999. №4. С. 67-78; Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. // Финансы. 1995 .№6; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3; Лексин В. Н. Бюджет и межбюджетные отношения. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма : Концепция и рекомендации. — М., 1999; Лексин В., Швецов А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма //«Вопросы экономики» 2000. №1; Матвеев С. Н. Бюджетный федерализм в системе общественного воспроизводства -М.,1998; Пыхова И.А. Бюджетный федерализм и принципы его функционирования // Пробл. регион, экономики. — 2000. № 1/4. С. 328-343; Сабуров Е. Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //«Вопросы экономики» 2000. №1; Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации -М.,1998; Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия //«Вопросы экономики» 2000. №1,.
" См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 1996. СЮ, 36; см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М., 1973. 6 См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд. дисс. - Киев, 1963. С.26.
10 бюджетной деятельности, включающей в себя также ряд других видов правоотношений: конституционных, административных,
В рамках финансового права рассматривается в правовой науке и мировой опыт межбюджетных отношений7.
Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению бюджетного федерализма в Канаде. Среди этих работ есть труды, по общим проблемам бюджетного федерализма и весьма важным частным9. Например, исследование Л.Н.Лыковой налоговой системы Канады. Ее монография посвящена анализу современной налоговой системы Канады: через призму воплощения в жизнь принципов бюджетного федерализма. Рассмотрены вопросы построения различных налогов, специфика формирования налоговых баз и установления налоговых ставок, вопросы взаимодействия федерации и провинций в области налогообложения. Анализируются как федеральные налоги, так и ключевые налоги провинций.
Большой вклад вносится в исследование уроков канадского федерализма для России в рамках научных конференций. Только в последние годы прошли ряд таких конференций.
Для стимулирования исследований канадского опыта имеет значение и то, что Канада выделила два миллиона долларов на программу обучения российских ученых и правительственных чиновников основам канадского федерализма.
В рамках этой программы Канада делится опытом решения конституционных проблем, балансирования бюджета, организации государственных служб, развития северных районов и распределения
7 См.:, например, Богачева О. Российская модель бюджетного федерализма в свете
мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9.
8 См.: Борисов Я. Е. Бюджетный федерализм в Канаде //Журнал российского права. 1999.-
N9.C.144-149: Шило В. Е. Конституционная реформа: противоборство Оттавы и
провинций// Современная внутренняя политика Канады. М., 1986. С. 88.
9Лыкова Л.Н. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. - М., 2002
ответственности между Оттавой и провинциальными администрациями в области добычи полезных ископаемых. Всего, начиная с 1998 года, Канада потратила около четырех миллионов долларов на пропаганду в России достижений канадского федерализма.
Особый интерес представляют исследования бюджетного федерализма самими канадскими учеными. В журнале «Полития» в 2002 году опубликованы сразу три статья канадских ученых, посвященных проблемам канадского федерализма. В работе Г.Уильямса рассматривается территориальная конфигурация федеративной модели, различия в возможностях различных провинций в реализации тех или иных властных функций.
В центре внимания Ф.Роше вопрос сочетания федерализма и этничности и его преломление в Канаде через проблему Квебека.
В.Делла Сала полагает, что в целом федерализм, в основе которого лежит стремление к оптимальному сочетанию единства и разнообразия, представляет собой наиболее приемлемую форму правления для эпохи прогрессирующей глобализации10.
Наиболее фундаментальной работой по проблемам межбюджетных
отношений является работа канадского ученого Дж. Стрика
"Государственные финансы Канады". Он - известный специалист в области государственных финансов.
В книге подробно изложена финансовая структура канадского правительства, бюджетный процесс, а также особенности бюджетного процесса в субъектах федерации, провинциях. С большим интересом российский читатель узнает о многочисленных примерах разрешения противоречий между федеральным центром и провинциями. Систематически описана федеральная структура и принципы налогообложения.
См.: Уильяме. Г. Соотношение властных функций центрального и региональных правительств; Роше.Ф. Внутренние противоречия канадского федерализма; Сала В.Делла. Проблемы федерализма в эпоху глобализации.// Полития . 2002. № 4
Книга дает основы знаний в области финансов федеративного государства с рыночной экономикой." Немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики, опубликовано в Канаде и США.12
Особого внимания заслуживает литература, посвященная анализу специфики фискального федерализма в Канаде, механизмов его функционирования и правовой базе1 .
1' Стрик Дж. Государственные финансы Канады. -М.,2000
Bercuson D., Cooper В. Deconfederation. Canada without Quebec. Toronto 1991; Bercuson D., Cooper B. An Idea Whose Time Has Not Yet Come: B.C. Separation. 1997 II The Globe and Mail, 24.05;Bertrand G.. Enough is Enough. An Attorney's Struggle for Democracy in Quebec. 1996,Toronto; Doran Ch. Will Canada Unravel?// Foreign Affairs, 1996.vol. 76, № 5;Freeman A., Grady P. Dividing the House: Planning for a Canada without Quebec. Toronto, 1995.; Gibson G.. Plan B. The Future of the Rest of Canada. Vancouverl994 ;Johnson W.. A Canadian Myth: Quebec between Canada and Illusion of Utopia. Montreal 1994; Lemco J. Turmoil in the Peaceable Kingdom: The Quebec Sovereignty Movement and Its Implication for Canada and the United States. Toronto. 1994; Simeon R., Elkins D. Regional Political Cultures in Canada.// Canadian Journal of Political Science, 1974.vol. 7, № 3;The Globe and Mail. 1997. 09.05;Young R.. The Secession of Quebec and the Future of Canada. Montreal 1995;Young R. The Struggle for Quebec: from Referendum to Referendum? Montreal, Kingston 1 999; R.Krelove, J.G.Stotsky, C.L.Vehorn "Canada"// "Fiscal Federalism in Theory and Practice" — Papers, prepared by the staff of the IMF. — Washington: IMF, 1997 etc.
1 См.: Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994;Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Working papper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996; Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and the United States. London: Oxford University Press, 1955;Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the Study Economic Policy, Queen's University, 1998; Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism. CD. Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: CD. Howe Institute, 1998; Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton: University of Alberta Press, 1996;Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: CD. Howe Institute, July, 1999; Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1996;Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985; Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal State, International Economy. Commentary # 113. Toronto: CD. Howe Institute September, 1998;"Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget." Policy Options 20
13 Как представляется, однако, наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке РФ используется еще явно недостаточно. Речь идет о сравнительном правоведении. В мировой компаративистике существуют три различных представления о природе данной дисциплины: одни считают, что это научный метод познания, лишенный самостоятельного предмета; другие утверждают, что это чистая наука , т.е. самостоятельная дисциплина со своим определенным предметом; наконец, третьи рассматривают сравнительное правоведение как вспомогательную дисциплину в рамках теории государства и права. Иными словами, сторонники третьего подхода считают, что теория сравнительного метода является частью общей теории права15. По моему мнению,
(April, 1999): 39-46; Dupre, J. Stefan. "Reflections on the Workability of Executive Federalism." In Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of Toronto Press, 1985;Howse, Robert. "Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlement and Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade." In Getting There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: CD. Howe Institute, 1995;Institute for Research on Public Policy. "Forum on the Social Union." Policy Options 19 (November, 1998): 3-58;Institute for Research on Public Policy. "Four Views of the Social Union." Policy Options 20 (April, 1999): 68-75; Institute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1997; Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study # F/03/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999; Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1986; Lazar, Harvey. "The Feredal Role in a New Social Union." In Canada: The State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105-136. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998; Leslie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: CD. Howe Institute, 1993;Mellon, Hugh. "The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism: Blending the GST with Provincial Sales Taxes." In Challenges to Canadian Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough: Prentice Hall Canada Inc., 1998; Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper # 102. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997; Watts, Ronald L. The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University 1999.
14 Два ведущих германских компаративиста — К. Цвайгерт и X. Кётц считают, что "сравнительное право само по себе — чистая наука" (Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права.— М., 1998. Т. I. С. 15). С этим мнением согласен профессор Ю.А. Тихомиров, утверждающий, что сравнительное правоведение как наука имеет свой предмет исследования и свою методологию — сравнительный метод (см.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — С. 30).
'" Так считает профессор М.Н. Марченко (см.: Общая теория государства и права. — М., 1998. — Т. 1.С. 25—28). Разумеется, он имеет в виду, что лишь общая часть предмета сравнительного правоведения входит в состав теории права.
14 сравнительное правоведение есть своеобразный научный метод — именно сравнительный метод аналитического изучения права, не имеющий самостоятельного предмета, так как он определяется отраслью права. Поэтому когда мы говорим о "предмете" сравнительного правоведения, то подразумеваем множественность предметов.
Следует различать сравнительное правоведение и изучение зарубежного права. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и/или отличительных свойств. Напротив, изучение зарубежного права охватывает раскрытие только одной зарубежной системы, без ее сравнения с другими системами, что, бесспорно, является полезным занятием, но вряд ли имеющим отношение к сравнительному правоведению. Это лишь шаг к нему.
По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макро- и микросравнение; по целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнение; по уровням — межсистемное, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение.
Макросравнение, или базисное сравнение, сводится к сравнительному анализу общей структуры (т.е. истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой культуры) различных правовых систем, тогда как микросравнение, или надстроечное сравнение, есть сравнительный анализ специфических положений отдельных институтов материального или процессуального права разных правовых систем.
Сравнение правовых систем с целью практического применения полученных результатов считается функциональным.
Теоретическое сравнение правовых систем осуществляется с целью научного применения его результатов.
Сопоставление правовых систем двух или более правовых семей считается межсистемным, а двух или более правовых систем внутри одной правовой семьи — внутрисистемным. Сравнение правовой системы двух или более субъектов одного федерального государства квалифицируется как внутринациональное сравнение (так, сравнительное изучение права двух штатов США или двух субъектов Российской Федерации дает свои полезные результаты). Сравнение действующего закона со старым или с проектом нового есть историческое сравнение, в то время как сравнение институтов или отраслей права (например, деликта с договором или гражданского процесса с уголовным) одной страны является межотраслевым сравнением. В традиционном понимании сравнительное правоведение (компаративистика) охватывает лишь внутрисистемное и межсистемное сравнение.
Сравнительное законодательство помогает разработчикам кодексов или отдельных законов разных стран учесть зарубежный опыт. Например, разработчики Единообразного торгового кодекса США взяли в качестве основы идеи из Торгового кодекса Германии; разработчики Гражданского кодекса РФ исходили из общих положений модельного Гражданского кодекса СНГ, в котором был учтен богатый опыт зарубежных гражданских и коммерческих кодексов. Сравнительное частное право — также одна из форм применения сравнительного законодательства в прикладных целях. Сравнительное право способствует гармонизации и унификации норм частного и частнопроцессуального права национальных правовых систем путем разработки международных конвенций, коллизионных норм и типовых договоров. В этом отношении я полностью поддерживаю мнение о том, что сравнительное право "имеет огромную ценность для МЧП" и что "при нынешнем высоком уровне развития международных отношений применение
методов МЧП возможно в наши дни лишь с учетом выводов сравнительного права"16.
Цель данной работы - сделать попытку восполнить имеющий в науке пробел - сравнить правовые и финансово-экономические механизмы действия бюджетного федерализма в России и Канаде, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве.
Нормативно-источниковая база исследования.
Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, дана в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса1 и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой 2 статьи, Бюджетного кодекса не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и другими нормативными правовыми актами, применяется Кодекс.
16 Цвайгерт К., Кётц X. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права.
С. 15.
17 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31.Ст. 3823
Кроме Бюджетного кодекса развитие межбюжетных отношений
регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет
бюджетные послания Федеральному Собранию издает указы,
регулирующие бюджетные правоотношения19.
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.20
Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом.21
См.: например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" //"Российская газета" 2001. 24 апреля. . N 79 ; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. "О бюджетной политике в 2003 году"(Текст послания официально опубликован не был); Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. "О бюджетной политике в 2004 году.//
19 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35. Ст. 4146 ; Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2003 г. N 31. Ст. 3106 и др.
0 См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст. 3503; Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. N 32. Ст. 3905 и др.
21 См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10-6-3 "Об информации по результатам изучения и анализа межбюджетных отношений"; Письмо Минфина РФ от 16 марта 1998 г. N 01-10/06-905 О проекте Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 год и на период до 2001 года.( Тексты писем официально опубликованы не были) //
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции22.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей
компетенции .
В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.
Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.
Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации -
22 См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ "О кредитном
обеспечении инвестиционных программ"// "Вестник Мэрии Москвы" 1995 г.. N 19;
Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 "Об Отчете о работе
Комитета по вопросам бюджета, финансовой и налоговой политики в 2002 году" (Текст
решения официально опубликован не был ) и др.
23 См.: например, Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ "О
Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской
Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г.
Москве"; Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 г. N 275-РМ "О выделении
средств Департаменту государственного и муниципального имущества города
Москвы"(Тексты распоряжений официально опубликованы не были )
19 многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года24
Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и
др25.
В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.
Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации",
24 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4030 (с учетом изменений).
25 Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 181-ФЗ "О Бюджете развития Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 ноября 1998 г., N
48. Ст. 5856 (Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ действие настоящего
Федерального закона было приостановлено с 1 января по 31 декабря 2003 г.)
20 Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.
Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.
Надлежит упомянуть о необходимости изменения статутных актов, регулирующих порядок деятельности государственных внебюджетных фондов, а именно: Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации; Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации; Устава Фонда обязательного медицинского страхования; Закон Российской Федерации "О занятости в Российской Федерации" и др.
На правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов26.
Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные,, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией
"7*7
и ее субъектами (их около 50). Такие соглашения впервые появились в
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С5-7/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г. "Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов" //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 7
См: Соглашение от 28 июня 1995 г. N 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях
21 Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики. В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.
Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.
Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года28. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.
Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.
В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят весьма существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного
между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др.(Тексты соглашений
официально опубликованы не были )
28 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст.4464.
22 самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального закона о местном самоуправлении,29 вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Среди канадских источников привлекают внимание прежде всего конституционно-правовые. В 1982 г. в Канаде был принят Акт о конституции (Основной закон государства представляет собой совокупность актов о конституции различных лет, начиная с 1867 г.) , в соответствии с которым страна впервые обрела полный суверенитет в конституционной области, а Основной закон был существенно изменен и дополнен. Вместе с тем это событие имело два важнейших последствия и по сей день продолжающих в значительной мере определять характер и остроту всей нынешней конституционной и национально-правовой ситуации в стране.
Во-первых, это относится к Хартии прав и свобод, внесенной в конституцию страны и предваряющую Акт о конституции 1982 г. При всех положительных моментах включение Хартии в Основной закон страны инициировало активизацию самостоятельной деятельности множества формальных и неформальных общественных организаций и объединений в обход основных политических институтов страны и провинций, а также распространение атмосферы индивидуализма, разобщенности в ущерб коллективному началу, тенденции к объединению сил в психологии рсего общества.
Во-вторых, принятие Акта о конституции 1982 г. сопровождалось
отказом правительства франкоязычной провинции Квебек,
29 См: Российская газета. 2003. 8 октября
30 См.: также A Consolidation of the Constitution
Acts 1867 to 1982. Statutes. 2000, reprinted 2003
23 неудовлетворенного условиями соглашения, от подписания указанного федерально-провинциального документа. В результате при полном отсутствии каких-либо конституционных норм, регулирующих подобную ситуацию, Квебек вплоть до настоящего момента фактически считает себя свободным (хотя и по собственной воле) от каких-либо обязательств в рамках конституционного процесса, происходящего в стране, что не может не накладывать свой негативный отпечаток на всю атмосферу в рамках канадской федеративной государственности и ее конституционное оформление.
Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют
документы различных правительственных учреждений Канады.31
Наиболее богатый материал для данного исследования имеется на сайте Департамента финансов Канады."
Объектом исследования данной диссертации являются
межбюджетные правовые и финансовые отношения, складывающиеся в
современных России и Канаде в условиях реформирования федеративных
отношений, местного самоуправления и бюджетно-налогового
законодательства.
Предмет исследования - правовые акты, регулирующие
межбюджетные отношения в России и Канаде, правовая основа
См.: Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993; Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999; Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954;Canada. "Federalism and the Canadian Economic Union." In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985 ; 1990/91 Budget Address, Sixth Session of the Twelfth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, February 1990-1999/2000 Budget Address, Seventh Session of the Thirteenth Legislative Assembly of the Northwest Territories, Government of the Northwest Territories, April 19, 1999, (based on estimates from GNWT Department of Finance and Finance Canada; Annual Financial Report of the Government of Canada Fiscal Year 2002-2003 etc.
См.:
24 формирования и исполнения бюджетов разного уровня в федерациях России и Канады.
Цели и задачи исследования. Целями исследования является:
анализ конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России и Канаде;
сравнительное изучение правового регулирования развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде, выявление еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению;
выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного и налогового законодательства.
Поставленные цели исследования были достигнуты при
поэтапном решении следующих задач:
уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и Канады о структуре бюджетной системы;
формулирование и классификация принципов осуществления
межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде;
выявление общего и особенного в правовом регулировании разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в России и Канаде;
определение нормативной основы и форм федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.
Методологическая база диссертационного исследования.
Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и
25 структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и Канады и представляет собой комплексное исследование проблем развития межбюджетных отношений в современных условиях.
В диссертации разработаны и вводятся в научный оборот следующие положения и выводы, содержащие научную новизну:
- выявлено общее и особенное в конституционно-правовых принципах
бюджетного федерализма в РФ и Канаде;
обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде на современном этапе;
обоснованы основные общие черты и отличия изменений правовой базы межбюджетных отношений в законодательстве РФ и Канады в последние годы;
выявлена структура законодательства РФ и Канады о бюджетной системе;
сформулированы и дана классификация принципов осуществления межбюджетных отношений в Российской Федерации и Канаде;
выявлены и обоснованы основные черты правового регулирования разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
- определена нормативная основа и формы федеральной финансовой помощи субъектам РФ и субъектам Канады.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.
Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах межбюджетных отношений
Мировой опыт свидетельствует, что бюджетные системы могут быть двух видов: 1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы; 2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов.
Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», при которой каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности.
По такому принципу была организована бюджетная система СССР. Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) «в одних руках», распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на «решающих» направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение -серьезных достижений (например, формирование военно-промышленного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области точных наук). Недостатком такого рода системы является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и бережливому использованию бюджетных средств, порождение у всех участников бюджетной деятельности иждивенческих настроений и отсутствие у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной деятельности.
При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).
Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, права организовать распределение и контролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.
Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к государственным деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, более прямая ответственность этих органов перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.
Недостатком такого рода систем является распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов.
К сожалению, пока не выработана оптимальная бюджетная система, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков. Каждая из приведенных бюджетных систем имеет принципиально различный характер, является порождением определенного общественно-политического строя, основана на определенном виде собственности, имеет свои преимущества и внутренне отягощена собственными минусами.
В период становления Российской Федерации в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип - принцип автономности
Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР.
Распределение доходных поступлений между бюджетами разных уровней в общих чертах было следующим34. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.
Конституционные основы канадского бюджетного федерализма
Канада представляет собой типичный пример федерального государства: она расположена на большой территории (по занимаемой площади Канаде принадлежит второе место в мире после России); страна имеет более чем 30-миллионное население, которое разнородно по составу: население составляют как потомки иммигрантов, вышедших из самой разнообразной культурной среды, так и представители коренных народностей. В Канаде два государственных языка — английский и французский; в ее состав входят различные по экономическому развитию регионы. Началом федерализма в Канаде принято считать 1867 год, когда бывшая британская колония Канада была поделена на две провинции: Квебек, где большинство составляло франкоязычное население, и Онтарио, где большинство составляло англоязычное население. К данной федерации были добавлены две другие британские колонии на атлантическом побережье: Нова Скотия (Nova Scotia) и Нью-Брансвик (New Brunswick), в результате чего в ее составе оказалось четыре провинции. За более чем 130 лет, прошедших с того времени, федерация разрослась, охватив почти половину североамериканского континента. Она простирается от Атлантического океана до Тихого, захватывая побережье Северного Ледовитого океана. В настоящее время канадская федерация включает в себя десять провинций и три территории. Создаваемая как относительно централизованное федеральное государство, Канада постепенно стала одной из самых децентрализованных федераций в мире, что объясняется разнородностью ее населения и существенными различиями в экономическом развитии субъектов федерации. Однако в стране создана единая транспортная сеть и единая система социальных программ
После принятия английским Парламентом и опубликования 17 апреля 1982 г. Акта о Канаде последняя получила собственную Конституцию. До этого ни один акт в Канаде не имел подобного наименования. Для этого были весьма веские причины. Сначала Канада была колонией, а затем доминионом Великобритании. В действовавшем в качестве основного акта в Канаде - Акте о Британской Северной Америке 1867 г. были весьма существенные пробелы, чтобы этот Акт можно было характеризовать как полноценную конституцию. Кроме того, многочисленные документы конституционного характера дополняли Акт 1867 г.
Хотя при издании Акта 1867 г. его создатели имели намерение дать Канаде конституцию и юридический комитет Тайного совета неоднократно подчеркивал, что целью этого Акта является именно предоставление конституции, но ни в одном положении этого Акта этот термин не был употреблен. Только после принятия Акта о Британской Северной Америке (ь 2) 1949 г., которым была внесена очередная поправка в Акт 1867 г. (ст. 91), термин "конституция" (точнее - "конституционный акт") был упомянут. В1965 г. канадское Правительство популяризировало этот термин, опубликовав Белую книгу с названием "Изменение Конституции Канады".
Конституционный акт 1982 г. оформлен в качестве приложения к Акту о Канаде. Другими словами, Канада получила собственный Основной закон, который имеет весьма специфические особенности. Главное в этом Акте то, что им была проведена репатриация, "возвращение на родину" канадской Конституции, поскольку ни один акт парламента Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии после вступления в силу Конституционного акта 1982 г. не может являться частью права Канады (п. 2 Акта о Канаде)81.
С принятием Акта о Канаде Акт о Британской Северной Америке 1867 г. стал именоваться Конституционным актом 1867 г.
Тем самым была прекращена какая-либо возможность принимать законы для Канады парламентом Великобритании; отныне все изменения Конституции проводятся исключительно полномочными канадскими органами, а не бывшей метрополией.
Принятая Конституция явилась результатом затяжного кризиса государственно-правовой структуры страны, выражавшегося главным образом в росте децентралистских, сепаратистских тенденций. В основе данного лежали следующие факторы:
"...во-первых, процесс превращения отдельных экономических районов Канады в придатки хозяйственного комплекса США и развитие на этой основе дезинтеграционных процессов в экономике страны, во-вторых, происходящий сдвиг в балансе экономических сил в рамках федерации в пользу западных провинций (в первую очередь Альберты и Британской Колумбии), что нарушает традиционное господство Онтарио в народном хозяйстве Канады, в-третьих, нерешенность национального вопроса "
В результате принятия Акта о Канаде 1982 г. последняя получила Конституцию, которую трудно назвать таковой в традиционном понимании этого термина. В состав Конституции согласно п. 2 ст. 52 Конституционного акта 1982 г. входят Акт о Канаде 1982 г. наряду с названным Конституционным актом, акты, указанные в приложении, изданные ранее (последние включают законодательные акты английского парламента и приказы в Совете с 1867 г.), и поправки к какому-либо акту или приказу, указанным выше.
Конституционный акт 1982г. (п. 1 ст. 52) провозгласил, что Конституция (т. е. совокупность актов) является высшим законом страны и любой закон, ей не соответствующий, не действует и не имеет юридической силы. Если в целом рассмотреть круг вопросов, регулируемых названной совокупностью актов, и сравнить его с традиционным, то можно увидеть, что вне конституционного регулирования оказались такие важнейшие институты, как гражданство, значительная часть избирательного права, основы организации судебной власти, законодательная процедура, институт конституционного контроля и некоторые другие83.
Важнейшим актом, объединяющим другие акты и как бы сводящим их в единый блок, стал Акт о Канаде 1982 г. с приложенным к нему Конституционным актом 1982 г. Если рассматривать Конституционный акт 1982 г. в качестве самостоятельного, то он внес некоторые новые элементы в существовавший конституционный правопорядок. Он закрепил основные права и свободы граждан, установил процедуру внесения поправок в Конституцию и внес уточнения в распределение компетенции между федеральными властями и субъектами федерации - провинциями в использовании естественных ресурсов.
Законодательство Российской Федерации о разграничении полномочий в системе межбюджетных отношений
Ключевыми понятиями распределения доходов в Российской Федерации являются "регулирующие доходы" (отчисления от распределяемых на долевой основе федеральных налогов в федеральный бюджет и бюджеты регионов - как правило, тех, в которых эти налоги были собраны) и собственные субфедеральные доходы. Собственные субфедеральные (региональные, местные) налоги в том виде, в каком это понятие используется в России сегодня, представляют собой налоги, полностью и на постоянной основе закрепленные за бюджетом соответствующего уровня. Тем не менее, так называемые "собственные доходы" образуют важный источник доходов консолидированных бюджетов регионов, значение которого со временем растет. Другим источником пополнения региональных бюджетов являются различного рода трансферты из федерального бюджета и в первую очередь трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов.
В эволюции системы распределения доходов между уровнями бюджетной системы с момента обретения Россией независимости можно выделить три периода. Все эти периоды характеризовались использованием разных подходов к распределению доходов на долевой основе и разными подходами к налоговой автономии субфедеральных бюджетов.
Период 1992-1993 гг. характеризуется тем, что распределение регулирующих налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов происходило по дифференцированным ставкам, размер которых устанавливался для каждого региона отдельно по результатам переговоров с Министерством финансов. Целью такого регулирования было обеспечение "минимально необходимого бюджета", который также устанавливался по результатам переговоров с Минфином. Разность между минимально необходимым бюджетом и расчетным объемом поступлений от собственных доходов как раз покрывалась отчислениями от регулирующих налогов. В бедных регионах, где общий объем налоговых поступлений был недостаточен, бюджетный разрыв покрывался за счет "дотаций" из федерального бюджета. Отношения между региональным и местными бюджетами складывались по аналогичной "переговорной" схеме.
Такая схема межбюджетных отношений полностью лишала региональные бюджеты доходной автономии. Любое повышение мобилизации доходов на территории региона приводило к "зеркальному" сокращению поступлений от регулирующих налогов, трансфертов или дотаций. Все большее значение для регионов приобретали внебюджетные фонды, поскольку в них регионы могли "спрятать" финансовые излишки. Самой важной особенностью второго периода, наступившего после 1994 г., является то, что дифференцированные ставки отчислений от регулирующих налогов были заменены на единые нормативы отчислений, которые с тех пор менялись незначительно.
Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания, которую выполняли регулирующие налоги при использовании дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов в котором определялось по единой формуле.
Кроме того, что система распределения доходов стала более стабильной, поскольку единые нормативы отчислений устанавливались неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовало снятие законом "Об основах налоговой системы..." запрета на ввод новых налогов субфедеральными образованиями.
Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном, "прозрачном", механизме распределения. Благодаря этим трансфертам федеральное правительство сохранило возможность перераспределения (пусть не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных регионами дополнительных доходов.
На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных изменений не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".
Все основные виды налогов (НДС, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы) сохраняют свою роль федеральных налогов, распределяемых на долевой основе между федеральным и субфедеральными бюджетами, как это и было. Регионы и муниципалитеты получают несколько новых налогов и теряют целый ряд старых.
Благодаря Налоговому Кодексу, во-первых, значительно возрастает самостоятельная роль регионов в мобилизации доходов ("доходная автономия"). Регионы получают право ввести налог с розничной продажи с максимальной ставкой 5%. Также предусмотрена возможность введения регионального налога на недвижимость, который будет распределяться между региональным и местными бюджетами на долевой основе.
Суммируя имеющиеся в научной литературе выводы о механизмах правового обеспечения бюджетного федерализма в можно назвать такие как: а) четкое разграничение в законодательстве расходов за каждым звеном бюджетной системы Федерации; б) закрепление в законодательстве собственных достаточных источников доходов для субъектов Федерации, а также установление общефедеральных источников доходов; в) определение принципов построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами и закрепление их формы.
Сравнивая российский опыт с опытом других стран, большинство исследователей обращают внимание на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации достаточно четко определены сферы финансового обеспечения со стороны Федерации и со стороны субъектов РФ. Иначе говоря, определены расходы, осуществляемые за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ.
Так, в соответствии со ст. 84 БК РФ исключительно из федерального бюджета, в частности, финансируется:!) обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ и другие расходы на общегосударственное управление;2) функционирование федеральной судебной системы; 3) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; 4) национальная оборона; 5) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; 6) государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; 7) государственная поддержка атомной энергетики; 8) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; 9) исследование и использование космического пространства; 10) содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности; 11) формирование федеральной собственности; 12) обслуживание и погашение государственного долга РФ; 13) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней; 14) проведение выборов и референдумов РФ; 15) финансовая поддержка субъектов РФ; другие расходы.
Правовое регулирование форм федеральной финансовой помощи субъектам федерации в России
В соответствии со ст. 133 БК РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах: — предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; — предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; — предоставления бюджетных кредитов; — предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Главным правовым основанием такой помощи являются БК РФ и ежегодный закон о бюджете.
В соответствии с законом о бюджете на 2004 г. параметры раздела "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" сформированы под влиянием 2-х основных факторов: изменения налогового законодательства и необходимости компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации отменяемого с 1 января 2004 г. налога с продаж.
При этом в отличие от предыдущих лет компенсация отменяемого налога производилась путем передачи бюджетам субъектов Российской Федерации более равномерно распределенных налоговых источников, позволяющих не только компенсировать выпадающие доходы, но и обеспечить увеличение доли налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.
Параметры доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2004 год свидетельствуют об увеличении их доли в консолидированном бюджете Российской Федерации с 41,3% в 2003 году (ожидаемая оценка без ЕСН) до 44,3% в 2004 году (проект в сопоставимых условиях) по доходам в целом и с 40,7% до 44% по налоговым доходам.
Перераспределение на 3,3 пункта налоговых доходов в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации, а также изменения структуры налоговых доходов федерального бюджета в связи с отменой с 1 января 2004 года акциза на природный газ и переносом фискальной составляющей на НДПИ на природный газ и экспортную пошлину на газ, предопределили объемы Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2004 год, сформированные как 14% от налоговых доходов федерального бюджета за исключением мобилизуемых Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.
С учетом сформированных объемов финансовой помощи из средств федерального бюджета, объем доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 2004 году прогнозируется в размере 2094,4 млрд. рублей и составляет 51,5% от всех доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (без учета ЕСН и доходов от предоставления услуг на договорной основе подразделениями МВД России и Государственной фельдъегерской службы России) и 52% от налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год.
Кроме того, в составе расходной части проекта федерального бюджета на 2004 год по разделу "Прочие расходы" учтены средства на уплату налога на имущество в связи с планируемой отменой с 1 января 2004 года льгот для федеральных органов исполнительной власти и учреждений, находящихся в их ведении, в сумме 7,4 млрд. рублей170.
В 2004 году продолжается реализация Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года, а также начинается подготовка реализации нового этапа реформирования межбюджетных отношений на основе федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В 2004 году должны быть созданы условия для перехода к новым принципам построения федеративных отношений, определенных в указанных выше законе и законопроекте.
Средства, предусмотренные разделом 21 "Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" проекта Федерального закона "О1 федеральном бюджете на 2004 год", по своему характеру решают следующие основные задачи:
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях создания условий для обеспечения равных возможностей доступа граждан Российской Федерации к социальным услугам;
обеспечение реализации ряда Федеральных законов, предусматривающих выплаты гражданам и реализацию расходных полномочий Российской Федерации во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;
стимулирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к принятию мер по оздоровлению бюджетов субъектов Российской Федерации и проведению экономических реформ.
В целом рост доходов бюджетов субъектов Российской Федерации составит в 2004 году в реальном выражении 8% к уровню прогноза текущего года, без учета средств, передаваемых из федерального бюджета, что выше показателей реального роста доходов федерального бюджета на 6 пунктов171.
Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации будут обеспечены в основном собственными доходными источниками. В объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом региональных программ финансовая помощь в целом составляет 15%, или 307,0 млн. рублей.
В соответствии с задачами, решаемыми средствами раздела, наибольшую долю средств составляют дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, передаваемые через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в составе финансовой помощи регионам предусматриваются средства компенсационного характера для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с изменением налогового законодательства. Указанная финансовая помощь будет осуществляться с учетом анализа сбалансированности бюджетов регионов и влияния последствий изменения налогового законодательства и повышения с 1 октября т.г. оплаты труда работникам бюджетной сферы .
