Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические вопросы бюджетного федерализма ... с. 18-73.
1.1. Юридическая природа и значение бюджета с. 18-24.
1.2. Типология моделей федерализма и бюджетного федерализма с. 25-28.
1.3. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы с. 28-53.
1.4. Эволюция бюджетного федерализма в России с. 54-73.
Глава 2. Финансово-правовые основы бюджетного федерализма, их реализация в правотворческой и правоприменительной деятельности с. 74-146.
2.1. Конституция Российской Федерации - правовая основа развития бюджетного федерализма с. 74-97.
2.2. Проблемы соблюдения принципов бюджетного федерализма в отдельных законодательных актах Российской Федерации с. 98-135.
2.3. Вопросы бюджетных правоотношений в деятельности арбитражных судов с. 136-146.
Глава 3. Направления совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации с. 147-171.
Заключение. с. 172
Список используемых источников с. 187.
- Юридическая природа и значение бюджета
- Типология моделей федерализма и бюджетного федерализма
- Конституция Российской Федерации - правовая основа развития бюджетного федерализма
- Направления совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В федеративных государствах бюджетное устройство базируется на принципах и процедурах, обозначаемых термином «бюджетный федерализм». «Жизнестойким может быть лишь федеративное устройство с крепким фундаментом, ориентированным на долговременное существование народов России в едином федеративном государстве. Основа же этого лежит в сфере бюджетного федерализма, являющегося как бы «альфой и омегой» федерализма вообще»1.
Принцип сочетания общегосударственных интересов с интересами отдельных территориальных образований реализовывался и в рамках советского периода развития российской государственности. Однако изменение принципов бюджетно-налоговых взаимоотношений субъектов Российской Федерации, муниципальных образований между . собой и с федеральным бюджетом, обусловленное прежде всего принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации , предопределили необходимость разработки новых подходов к решению теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма (традиционный ракурс рассмотрения бюджетного федерализма с акцентом на бюджетное выравнивание и межбюджетные отношения предопределил основные недостатки Бюджетного кодекса Российской Федерации3).
В этой связи в настоящем диссертационном исследовании исследуется категория «система бюджетного федерализма», под которой следует понимать особую форму бюджетных и налоговых правоотношений органов Е.С. Строев. Трудный поиск отечественной модели федеративных отношений. // ж. Федерализм. 1999. №1.
государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления на всех стадиях бюджетного процесса при соблюдении определенных принципов.
Процесс становления бюджетного федерализма в Российской Федерации находится на начальной стадии — не решены основополагающие вопросы о направлениях совершенствования теоретической базы бюджетного федерализма и правового регулирования бюджетных правоотношений, степени централизации в федеральном бюджете финансовых ресурсов, юридических основаниях дифференциации минимальной бюджетной обеспеченности и др.
Выбор темы предопределен также и тем, что отношения, складывающиеся в сфере бюджетного федерализма, не в полном объеме урегулированы и обеспечены законодательством Российской Федерации. Термин «бюджетный федерализм» используется в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации4 и Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений от 12 января 1996 года за № 175.
Недостаточно полное законодательное обеспечение бюджетного федерализма с экономической точки зрения можно объяснить различным налоговым потенциалом субъектов Российской Федерации, их геополитическими, климатическими и другими особенностями.
С правовой точки зрения решить обозначенную проблему возможно, в частности, посредством ежегодных законодательных процедур, позволяющих в рамках бюджетного процесса устанавливать и регулировать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в региональные и местные бюджеты.
Некоторые авторы справедливо отмечают, что разработка предложений по реализации организационно-правовых решений по модернизации бюджетных правоотношений имеет ряд качественных отличий от исследований и разработок по большинству других направлений экономических реформ.
Во-первых, окончательные решения по установлению или изменению бюджетно-налоговых отношений принимаются исключительно законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Иначе говоря, бюджетная проблематика изначально политизирована.
Во-вторых, эта сфера непосредственно затрагивает практически всю систему социальных отношений.
В-третьих, нормативно-правовое пространство формирования и расходования бюджетных средств неизмеримо насыщеннее, чем законодательное поле других элементов экономической политики. . .
В-четвертых, бюджетные правоотношения представляют сферу предельно персонифицированных отношений. При наличии жесткой «формульной» технологии обоснования и казначейской системы перечисления средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие такие перечисления многими расцениваются как нарушающие принципы «региональной справедливости»6.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется необходимостью комплексного научного подхода к исследованию проблем, существующих в сфере бюджетного федерализма, а также отсутствием теоретического фундамента для построения эффективной системы бюджетного федерализма, что негативно влияет на качественный уровень принимаемых в установленном законом порядке нормативных правовых актов.
B.H. Лексин., А.Н. Швецов. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // ж. Вопросы экономики. 1998. №3.
Теоретические основы исследования. Проблемы бюджетных отношений впервые были затронуты еще в начале XIX века в фундаментальном труде М.М. Сперанского «План финансов», ставшем впоследствии программой преобразования государственных финансов.
В дореволюционной России проблемы правового регулирования бюджетных отношений активно исследовались СЮ. Витте, СИ. Иловайским, Е.Ф. Канкриным, С.А. Кистяковским, В.А. Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И. Тургеневым, Н.М. Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С Ященко и другими учеными.
К проблемам законодательного регулирования бюджетной деятельности советского государства обращались Д.А. Аллахвердян, А.В. Бачурин, В.В. Бесчеревных, М.И. Боголепов, М.Г. Бронский, Н.П. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, Г.Ф. Дундуков, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляревский, Р.А. Кудряшов, Н.А. Куфакова, Ф.А. Меньков, П.М. Микеладзе, М.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н. Равинский, Е.А. Ровинский, З.Х. Русин, А.К. Сучков, СД. Цыпкин.
Из современных ученых большой вклад в исследование проблем бюджетного федерализма внесли прежде всего О.И. Бетин, О.В. Богачева, М.Л. Боровкова, Э.В. Вознесенский, О.Н. Горбунова, А.З. Дадашев, И.Г. Денисова, Ю.В. Другова, А.Г. Игудин, М.В. Карасева, Б.Л. Корсунский, Ю.А. Крохина, A.M. Лавров, В.М. Мандрица, О.Б. Осколкова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, В.В. Сильченко, Р.Г. Сомоев, Н.И. Химичева, М.И. Ходорович.
Анализ вопросов правового регулирования бюджетного федерализма потребовал от диссертанта обращения к трудам следующих авторов:
по общей теории права - С.С Алексеева, СН. Братуся, А.Б. Венгерова, В.И. Зажицкого, О.С Иоффе, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, B.H. Хропанюка, М.Д. Шаргородского;
по государственному праву - М.В. Баглая, Д.А. Гайдукова, Г.Б. Гальперина, Д.А. Керимова, М.Г. Кириченко, А.И. Королева, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, В.П. Портнова, М.М. Славина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, О.И. Чистякова;
по административному праву - К.С, Вельского, М.Д. Загряцкова, И.В. Котелевской, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова;
по гражданскому праву - В.П. Грибанова, А.Г. Калпина, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова.
Системное исследование проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений было осуществлено диссертантом с использованием следующих работ:
отечественных политологов и экономистов - О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, В.Н. Лысенко, Ю.И. Любимцева, С.Н. Матвеева, И.В. Подпориной, Ю.Г. Полуяха, И.А. Пыховой, К.В. Селезнева, А.В. Семенова, Л.И. Сергеева, М.Ю. Стародубцева, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова, В.Ф. Шумейко;
зарубежных исследователей права и экономики - D. Alarar, К. Benting, J. Blanc, A. Buck, J. Burkhed, R.B. Caroll, K.E. Cray, B. Dahlby, G. Jellinek, G. Jese, W.M. Hall, Hanel, Esmein, Laband, W.E. Oates, R. Perotti, J.E. Stiglitz, Ph. Vaguet, F-M. Virieux.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является углубление научных знаний о правовой природе и содержании категорий «бюджетный федерализм, «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», об их правовом обеспечении на основе комплексного исследования закономерностей функционирования и развития. Цель исследования состоит также в выявлении и решении теоретических, практических проблем в сфере бюджетного федерализма, в разработке научно-практических предложений по совершенствованию финансового законодательства Российской Федерации и практики его применения.
Достижение указанных целей диссертант связывает с поэтапным решением следующих задач:
раскрытием правовой природы и содержания категории «бюджет»;
определением места бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в системе финансового права;
уточнением круга отношений и элементов, складывающихся в системе бюджетного федерализма;
выявлением основных принципов бюджетного федерализма в современных условиях и их содержания;
комплексным исследованием категорий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «бюджетное регулирование»;
унификацией истории развития бюджетного федерализма в России;
проведением анализа и выделением особенностей финансово-правовых основ бюджетного федерализма;
определением круга проблем, возникающих при ежегодной разработке проекта федерального закона о федеральном бюджете;
изучением опыта зарубежных государств в вопросах построения бюджетных правоотношений;
обобщением практики рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из бюджетных правоотношений;
выработкой рекомендаций по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования и правового обеспечения системы бюджетного федерализма в целом, а предметом - теоретические разработки в области бюджетных правоотношений, а также законодательная научная и практическая база правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и управления.
Методологическую базу исследования составили такие общенаучные методы познания, как диалектический, нормативный, исторический методы, а также метод системного анализа. Использовались автором и частно-научные методы познания: логический, сравнительно-правовой, статистический, лингвистический. В процессе исследования также применялся метод интегрального сравнительного анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по аналогичным вопросам.
Эмпирической основой исследования стали дореволюционное законодательство России, нормативные правовые акты, регулирующие бюджетную деятельность советского государства, положения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, конституционных актов зарубежных государств, федеральных конституционных законов, федеральных законов и подзаконных актов Российской Федерации, договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации.
В работе использовались акты Конституционного Суда Российской Федерации, а также опубликованная и неопубликованная практика рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из бюджетных правоотношений.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Категория «бюджетный федерализм» в широком смысле подразумевает способ управления, при котором на основе принципов единства и самостоятельности органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований.
Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как отношения между различными уровнями власти и управления по вопросам оптимального, научно обоснованного распределения доходных источников и осуществления расходов.
Бюджетный федерализм как правовая категория представляет собой урегулированную нормами права совокупность отношений по вопросам формирования и последующей реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетных и налоговых полномочий, применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Экономическое содержание категории «бюджетный федерализм следует раскрывать посредством уяснения требований, к которым относятся:
нормативное закрепление принципа прозрачности бюджетных и налоговых правоотношений;
разработка критериев организации финансовых потоков исходя из принципа единства бюджетной классификации Российской Федерации;
закрепление процедур оценки социальных, экономических последствий рассматриваемых и принимаемых в установленном порядке нормативных правовых актов.
2. Межбюджетные отношения представляют собой взаимосвязи органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по вопросам разграничения расходных полномочий и разделения доходных источников, закрепления последних на постоянной и (или) долговременной основах за соответствующими бюджетами.
Бюджетное регулирование представляет особый вид государственного воздействия на отношения, складывающиеся в финансовой сфере, осуществляемое посредством перераспределения денежных ресурсов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в другой при недостаточности налогового потенциала территориальных образований. Особую подсистему бюджетного регулирования составляют взаимоотношения бюджетов по предоставлению финансовой помощи одними органами государственной власти и местного самоуправления другим в пределах одного уровня бюджетной системы Российской Федерации (так называемое «горизонтальное выравнивание»).
Налоговый федерализм подразумевает рациональное разделение доходных источников между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации и предполагает, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления располагают собственными финансовыми ресурсами.
Категория «система бюджетного федерализма» представляет особую форму организации бюджетно-налоговых взаимоотношений органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления на всех стадиях бюджетного процесса при соблюдении определенных принципов. Система бюджетного федерализма состоит из следующих элементов: межбюджетные отношения, бюджетное регулирование и налоговый федерализм.
3. Принципами, на основе которых должно происходить становление бюджетного федерализма в Российской Федерации следует признать:
равенство прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в бюджетных правоотношениях и самостоятельность их бюджетов;
сбалансированность интересов участников бюджетных правоотношений;
применение в процессе бюджетного регулирования единых для всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований критериев, учитывающих их индивидуальные особенности (экономические, климатические и другие);
достижение необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития отстающих территориальных образований;
недопустимость изъятия в бюджеты другого уровня собственных или дополнительно полученных доходов или их централизации.
4. Эволюция бюджетного федерализма в России включает следующие этапы:
1. Образование русских княжеств - создание централизованного государства в XV веке.
2. Принятие Стоглавым собором в 1551 году Уставной земской грамоты (появление на Руси земского самоуправления) - 1645 год (составлении сметы государственных доходов и расходов - первого бюджета).
3. Петровские реформы (перепись населения 1722 года и введение подушной подати) - создание в 1802 году вертикальной системы государственного управления (в частности, Министерства финансов России).
4. Реформы 60-х годов XIX века, изменившие налоговую систему (создание земств в 1864 году) - Первая мировая война 1905 года (увеличение дефицита бюджета и введение чрезвычайного бюджета).
5. Принятие Основных законов 1906 года - Октябрьская революция 1917 года.
6. Первый Всероссийский Съезд финансовых отделов Советов 1918 года (утверждение принципа- централизма в области финансов) - Конституция РСФСР 1918 года.
7. Новая экономическая политика (укрепление роли местных бюджетов) -Конституция (Основной Закон) СССР 1924 года.
8. Утверждение первого пятилетнего плана - начало реформ 30-х годов.
9. Конституция (Основной Закон) СССР 1936 года - 1956 год (расширение прав союзных республик в сфере бюджетной сфере).
10. Создание многоуровневой системы государственного управления (период «хрущевской оттепели») - Конституция (Основной Закон) СССР 1977 года.
11. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года - июнь 1990 года (декларирование Россией независимости).
12. Функционирование бюджетной системы Российской Федерации в период распада СССР (12 июня 1990 года-осень 1991 года).
13. Изменение подхода к построению бюджетных правоотношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (осень 1991 года -конец 1996 года).
14. Ликвидация разнонаправленное бюджетных правоотношений, обусловленная принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации (1997 год - по настоящее время).
5. В федеральных законах о федеральных бюджетах на последние финансовые годы предусматривается изменение нормативов распределения доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, что противоречит статье 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой пропорции распределения налоговых доходов и сборов в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации должны осуществляться на срок не менее трех лет.
Удельный вес налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общих налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации не соответствует статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно положениям которой налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Таким образом, несмотря на цели и подходы, закрепленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, увеличивающаяся централизация доходов бюджетной системы на федеральном уровне, низкий уровень собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов лишают органы власти возможности проводить ответственную финансовую и социально-экономическую политику на своих территориях.
Повышение доли федерального бюджета в налоговых доходах и расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на фоне возросших расходных полномочий субъектов Российской Федерации происходит не синхронизировано с четким разделением предметов ведения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, законодательным утверждением минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат, а следовательно, и обоснованных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Основой формирования стабильной системы бюджетного федерализма должно стать законодательно установленное рациональное разграничение доходных и расходных полномочий и повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных доходов и преодоления их дотационности.
6. Необходимо осуществлять переход к социальному бюджету, посредством которого осуществлялось бы аккумулирование и расходование средств на развитие социальной сферы . Необходимо также законодательно закрепить положение, согласно которому перечисление налогов в вышестоящие бюджеты
В состав данного бюджета следует включить также и систему внебюджетных фондов, что позволит более рационально использовать финансовые средства.
может осуществляться только после определения достаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов для финансирования собственных социальных нужд по установленным нормативам. Под социальным бюджетом следует понимать совокупный финансовый баланс всей социальной сферы. Разработка социального бюджета позволит создать устойчивую базу финансирования социальной сферы, обеспечит усиление действия принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленного в статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 7. В Бюджетный кодекс Российской Федерации следует внести дополнения в целях разделения функций бюджетной системы в части формирования доходов и обеспечения режима финансирования, определив границы их ответственности за исполнение закона (решения) о бюджете в рамках установок по формированию доходов и финансированию расходов.
7.1. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно основываться на следующих принципах:
стабильности разделения доходов на основе единых принципов и подходов теории бюджетного федерализма;
достаточности собственных доходов бюджетов каждого уровня как основных финансовых ресурсов для реализации закрепленных за ними расходных полномочий;
необходимости проведения разграничения доходных источников с ориентацией на вертикальное, а не на горизонтальное бюджетное выравнивание.
7.2. Разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями власти и управления не располагает соответствующим правовым полем. Такое разграничение должно базироваться на конституционном разделении функций между федерацией и ее субъектами. Принципиальное значение при рассмотрении данного вопроса приобретает статья 72 Конституции Российской Федерации, определяющая вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней (статьи 84 - 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации), необходимо максимально увязать с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Категория «расходы бюджета» может быть определена как экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по функциональному, ведомственному и экономическому назначению, то есть в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре финансового права Российской академии правосудия, где рецензировалась и обсуждалась. Проблемы, поставленные в диссертации, и предложения по совершенствованию российского законодательства нашли отражение в опубликованных автором работах.
Отдельные научные разработки применялись в работе Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в частности, при проведении правовых экспертиз проектов федеральных законов о федеральном бюджете на очередные финансовые годы, других законопроектов, затрагивающих бюджетные правоотношения.
Некоторые аспекты диссертационного исследования были озвучены автором на семинаре-совещании председателей, руководителей комитетов (комиссий) по бюджету и вопросам местного самоуправления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на тему «О проблемах и перспективах правового регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления», состоявшемся в Государственной Думе 15 октября 2002 года. Полученные выводы и рекомендации могут служить основанием для пересмотра некоторых положений науки, не отвечающих современному состоянию развития законодательства и практики его применения, а также могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации для совершенствования правового регулирования бюджетного федерализма и повышения эффективности принципов его функционирования.
Структура и объем работы обусловлены актуальностью темы исследования, практической значимостью, целью и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемых источников.
Юридическая природа и значение бюджета
«Бюджет» - слово английского происхождения, которое означало «мешок» . Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI - XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или не утверждении) субсидии королю. Данная процедура называлась «открытием бюджета». С конца XVII века бюджетом стал называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства.
С начала XIX века категория «бюджет» в научной литературе остается предметом дискуссий.
Р. Штурм определял бюджет следующим образом: «Государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов» 8.
«Бюджет по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов и доходов, что и делает его предметом ведения государственной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства»-, пишет Л. Штейн 9.
Ф. Нитти выделяет в бюджете уже два признака: численный и юридический, определяя, что «бюджет - это роспись доходов и расходов и акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов» .
По мнению Генеля, бюджет есть закон в формальном смысле. И поэтому сама форма закона, в которую облекается бюджет, несет в себе юридические основания и юридическую силу изменять в случае необходимости действующее право11. Генель (его позицию, кстати, разделял Эберг) понимал бюджет как роспись доходов и расходов, и именно так трактовался бюджет в России до 1917 года и в первые годы советской власти.
В дореволюционной России (в период деятельности Государственной Думы) спор о юридической природе бюджета занял в специальной литературе особое место. Так, СИ. Иловайский понимал под термином «бюджет» «роспись (смету) доходов и расходов, т.е. финансовый план государства на предстоящий бюджетный период», считая, однако, «что в каждом явлении главным является не форма, а его содержание» .
Ф.А. Меньков определял бюджет как «... план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства... И с формальной стороны есть акт законодательной власти, есть утвержденный закон или декрет»13.
М.И. Боголепов под бюджетом понимал «... прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы»14.
Профессор A.M. Гурвич под бюджетом или «государственной росписью» понимал «выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный предстоящий период» и полагал, что «бюджет по своей формальной природе является законом». «Всякий бюджет современного государства, - писал профессор
С.А. Котляревский,- является утвержденным планом его доходов и расходов на определенный, обыкновенно годичный, срок. Не все доходы государства заносятся в этот план и имеются расходы, которые производятся помимо этого плана»16.
Представители советской юридической науки вкладывали в категорию «бюджет» несколько иное значение.
М.И. Пискотин рассматривает понятие «бюджет» в трех правовых аспектах. Во-первых, бюджет - финансовый план государства. Во-вторых, бюджет сам государственный фонд денежных средств. В-третьих, финансовый план государства не является бюджетом, как таковым17.
В.В. Бесчеревных усматривал в термине «бюджет» два аспекта: «как экономическая категория, с материальной стороны, бюджет представляет государственный централизованный фонд денежных средств; с общественной -систему экономических отношений, связанную с собиранием и использованием государственного фонда денежных средств. Как правовая категория, государственный бюджет СССР - основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства» 18.
В современной юридической науке наиболее всестороннее исследование категории «бюджет» осуществила Ю.А. Крохина отмечающая1 , что «в современной экономической литературе бюджет определяется с различных позиций: «бюджет - это система императивных денежных отношений»20; «бюджет - это директивное решение относительно целей и объемов финансовых ресурсов, принимаемое органом социального управления» ; «бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач государства и местного самоуправления»22; «бюджет - это экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденный как закон» . Среди зарубежных ученых преобладает взгляд на бюджет как на план, отражающий результаты и распределяемые ресурсы в количественной форме ».
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Вместе с тем, в литературе отмечается, что подразумевается консолидированный бюджет Российской Федерации, так как именно он объединяет бюджеты различных уровней, а также бюджеты государственных и территориальных государственных внебюджетных фондов. Однако далее в рассматриваемой статье 6 приводится дефиниция консолидированного бюджета — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.
Правовая форма бюджета раскрывается в статье 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно положениям которой федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных. государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Типология моделей федерализма и бюджетного федерализма
Исходя из характера и особенностей взаимоотношений субъектов федерации, юридическая наука выделяет два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.
И.А. Умнова отмечает30, «что теория дуалистического федерализма31 базируется на идее разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы уровни управления обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Основа независимости - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.
Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (Швейцария, Австралия, Бразилия); в других устанавливаются вопросы исключительного ведения, как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина) ».
Модель федерализма, основанную на кооперации и взаимной ответственности федерального центра и регионов, принято именовать кооперативным федерализмом. Предпосылки для появления модели кооперативного федерализма следует, на наш взгляд, искать в идее создания общества на основе договора.
И.А. Умнова высказывает точку зрения, согласно которой «кооперативный федерализм - это нецентрализованная федерация, исключающая иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной ответственности, при котором функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными»34.
По мнению Г. Хессе, кооперативный федерализм есть общая формула сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом совместной компетенции35. Вместе с тем, многие современные ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется сегодня наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях36.
Значимым критерием типологизации современных моделей федерализма является однородность и различия в статусе субъектов федерации. По данному критерию некоторые авторы выделяют три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.
В качестве главного фактора формирования определенной модели бюджетного федерализма выделим степень централизации и (или) децентрализации государственной власти и управления. На основании предложенного критерия обозначим три варианта построения системы бюджетного федерализма: централизованный, децентрализованный, комбинированный (кооперативный).
Для централизованного варианта характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти и управления по расходам без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.
Децентрализованному варианту присущи следующие особенности: согласно объемам предоставленных полномочий в сфере расходов, субъектам федерации и местным властям предоставляются идентичные полномочия и в сфере доходов; высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.
Комбинированный вариант стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.
О.И. Бетин и Б.Г. Преображенский выделяют два типа моделей бюджетного федерализма - децентрализованные и кооперативные38, делая применительно к последней оговорку об учете региональных интересов.
О.В. Богачева высказывает мнение, что для любой модели бюджетного федерализма характерны три главных условия эффективного функционирования: четкое разграничение полномочий между уровнями власти по расходам; наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками; сглаживание вертикальных и горизонтальных бюджетных дисбалансов с помощью системы трансфертов (грантов) .
Однако, как показывает практика, ни в одном государстве не удалось еще построить такую идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов федерации или местных органов власти полностью совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти.
Пожалуй, нет государства, в котором не существовали бы проблемы бюджетных взаимоотношений. Под влиянием политических, исторических и географических факторов сложилось множество бюджетных систем, существенно различающихся между собой и часто не соотносящихся с оптимальной теоретической моделью, относительно которой, кстати, юридической наукой до сих пор не выработано единого мнения.
Конституция Российской Федерации - правовая основа развития бюджетного федерализма
Действующее законодательство Российской Федерации, регулирующее бюджетные отношения (Конституция Российской Федерации, федеральные законы, договоры между соответствующими органами государственной власти, конституции и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления), «актуализирует задачу выделения вопросов, требующих четкого конституционного регулирования на федеральном уровне.
Особенностью конституционных основ российского федерализма (частью которого, безусловно, является бюджетный федерализм - Д.Ф.) является то, что они определены конституционными нормами в самых общих чертах. Кроме того, правовой анализ Конституции Российской Федерации дает основание говорить о том, что в ней заложены отношения централизованного регулирования».
Ю.А. Крохина справедливо замечает150, что «вопросы конституционных основ бюджетной деятельности государства заслуживают самого пристального внимания, поскольку, во-первых, отсутствие их теоретического обоснования в определенной степени обедняет финансовое право как науку, а во-вторых, содержание этого понятия до сих пор исследовано недостаточно, о чем убедительно свидетельствует, в частности, различная его интерпретация151.
Так, некоторые авторы понимают конституционные основы как закрепленные в Конституции Российской Федерации, научно обоснованные требования объективных законов общественного развития, на основе которых осуществляется государственная деятельность .
Другие исследователи расширяют дефиницию конституционных основ, относя к ним закрепленные в конституционном законодательстве принципы, обязательные для всех форм организации государственно-правовой системы153, аргументируя это невозможностью объяснения состава конституционных норм с позиции «моноконституционности», поскольку право существенно расширяется, включая как собственно конституционные положения, так и нормы тех актов, которые имеют конституционную природу и выражают принципы, имеющие конституционное значение154».
В юридической науке существуют и другие точки зрения на рассматриваемую проблему. Так, В.В. Гладышев рассматривал конституционные основы «как основополагающие принципы государства». О.Н. Горбунова понимает под рассматриваемым термином «конституционные нормы права, являющиеся базой для текущего законодательства»156 (в частности, финансового).
Е.А. Ровинский определял конституционные основы «и как принципы, и как нормы, закрепленные в Конституции»157.
И.А. Умнова и А.А. Белкин считают данный термин «специальным правовым понятием, функция которого заключается в том, что они (конституционные основы - Д.Ф.) служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей» .
Ю.А. Крохина справедливо отмечает, что принципиальным аспектом, связанным с правильным пониманием конституционных основ бюджетной деятельности государства, является правовой анализ юридических свойств и положений Основного Закона159.
Согласно части четвертой статьи 5 Конституции Российской Федерации , во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Рассматриваемый принцип закреплен также в статье 5 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»161. Согласно принципу равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленному в указанной статье, все субъекты равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений.
По мнению Ю.А. Крохиной «принцип равноправия необходимо анализировать в двух аспектах: во-первых, построение равноправных взаимоотношений с Федерацией и, во-вторых, равноправие по отношению друг к другу... В то же время важно иметь в виду, что равенство здесь означает не только одинаковость отношений федерации со всеми ее членами, но и некоторые варианты таких отношений - так называемые особые бюджетные режимы» .
Отметим, что создание специфических бюджетных режимов в мировой практике осуществляется различными методами . Однако, как справедливо отмечает A.M. Лавров «... все они (особые бюджетные режимы -Д. Ф.) должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критериев, условий и процедур» .
И.А. Умнова обоснованно придерживается мнения, что «в некоторых случаях политика федерального центра отклоняется от принципа равенства субъектов Российской Федерации» .
Положение части четвертой статьи 5 Конституции Российской Федерации (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны) не исключает определенных различий в степени соответствия прав субъектов Российской Федерации реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям.
Принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, предполагающий установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов (пункт 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации) также не может быть реализован в полной мере, в связи с тем, что каждый уровень бюджетной системы отличают определенные особенности.
Направления совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации
Под бюджетным законодательством следует понимать совокупность законодательных актов, регулирующих отношения по формированию доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
Задачей первостепенной важности является разработка предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, которые отражали бы основные начала и принципы системы бюджетного федерализма. Среди таких направлений особо следует выделить.
1. В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации отсутствует четкое разграничение расходных полномочий и обязательств между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Подобное положение приводит к образованию расходных обязательств, возлагаемых на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты федеральными законами, без предоставления источников финансирования.
В этой связи в целях увязки между разграничением расходных полномочий и их реализацией в бюджетном процессе предлагается внести дополнения в статью 6 и Главу 11 Бюджетного кодекса, предусматривающие включение категорий «расходные полномочия», «регламентация расходных полномочий», «финансовое обеспечение расходных полномочий», а также включить отдельную статью 87 прим «Федеральный реестр расходных обязательств», определив основные требования к его составлению. «Дополнить статью б Бюджетного кодекса Российской Федерации абзацами восьмым - одиннадцатым следующего содержания: расходные полномочия — права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению расходных обязательств. Расходные полномочия федеральных органов государственной власти устанавливаются федеральными законами. Расходные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Расходные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления; установление расходных обязательств - законодательное определение целей и задач органов государственной власти и местного самоуправления, общего порядка и принципов осуществления бюджетных расходов; регламентация бюджетных обязательств — определение необходимых для формирования бюджета направлений, объема, структуры, нормативов, конкретного порядка финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств; финансовое обеспечение расходных обязательств — выделение бюджетных средств (за исключением субвенций, полученных из бюджетов других уровней для осуществления расходных полномочий), необходимых для исполнения расходных обязательств, а также предоставление на эти цели субвенций бюджетам других уровней».
«Статья 87 прим. Федеральный реестр расходных обязательств Под Федеральным реестром расходных обязательств понимается перечень обязательств, сгруппированных в зависимости от состава установленных федеральными законами соответствующих расходных полномочий.
На основе Федерального реестра расходных обязательств осуществляется формирование расходных статей федерального бюджета. Федеральный реестр расходных обязательств ведется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации и используется для составления федерального бюджета, а также ведения реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Федеральный реестр расходных обязательств включает: расходные обязательства, по которым все расходные полномочия закреплены федеральными законами за федеральными органами государственной власти; расходные обязательства, установление которых закреплено федеральными законами за федеральными органами государственной власти, а регламентация, финансовое обеспечение и исполнение — за органами государственной власти субъектов Российской Федерации; расходные обязательства, установление, регламентация и финансовое обеспечение которых закреплены федеральными законами за федеральными органами государственной власти, исполнение — за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
