Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Финансово-правовая сущность государственного долга 14
1.1. Государственный долг как финансово-правовой институт 14
1.2. Историко-правовой анализ управления государственным долгом в Российской Федерации 34
1.2.1. Развитие системы управления государственным долгом в дореволюционный период 34
1.2.2. Развитие системы управления государственным долгом в советский период 43
1.2.3. Развитие системы управления государственным долгом в современный период 55
1.3. Значение правового регулирования государственного долга 73
ГЛАВА 2. Управление государственным долгом российской федерации 83
2.1. Финансово-правовое содержание управления государственным долгом Российской Федерации 83
2.2. Бюджетные цели и принципы управления государственным долгом Российской Федерации 100
2.3. Финансово-долговые операции в сфере управления государственным долгом Российской Федерации 110
ГЛАВА 3. Система органов управления государственным долгом: Российская и зарубежная практика 137
3.1. Органы управления государственным долгом Российской Федерации 137
3.2. Некоторые правовые вопросы создания в России федерального агентства по управлению государственным долгом на основе опыта зарубежных стран 152
Заключение 172
Список использованной литературы 177
- Государственный долг как финансово-правовой институт
- Историко-правовой анализ управления государственным долгом в Российской Федерации
- Финансово-правовое содержание управления государственным долгом Российской Федерации
- Органы управления государственным долгом Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В истории Российского государства управление государственным долгом являлось одним из важных вопросов. В современный период актуальной финансово-экономической проблемой для России является значительный по объему государственный долг. Огромная задолженность России негативно сказывается на состоянии государственных финансов и общей социально-экономической ситуации в стране. Расходы на обслуживание и погашение госдолга, отвлечение денежных средств из реального производственного сектора экономики, сокращение финансирования социально значимых программ, если не исключают, то существенно замедляют темпы экономического развития государства. На международной арене долговая зависимость грозит государству потерей политической и экономической самостоятельности. Все это объясняет, почему деятельность государства в сфере управления государственным долгом оказалась в ряду наиболее актуальных и дискуссионных вопросов.
Неотложность их решения обусловлена также и тем, что преобразования в системе управления госдолгом происходят в условиях перехода экономики к рыночным отношениям, когда в изменении нуждаются все сферы жизнедеятельности государства, в том числе и финансовая деятельность государства по управлению государственным долгом Российской Федерации.
Вместе с тем, на фоне высоких цен на нефть, положительного внешнеторгового сальдо, профицитного федерального бюджета может сложиться впечатление, что России уже удалось решить долговую проблему. Действительно, в результате проведенных реструктуризации внешней задолженности, долговой кризис отложен, но надолго ли? Существенную угрозу экономической и политической безопасности государства представляет ситуация "пиковых платежей" в 2003, 2005, 2008 годах. Кроме того, значительные платежи по внешним долгам предстоят России вплоть до 2015 года. Такой срок существенен для любого государства, особенно для Российской Федерации, как никогда нуждающейся в иностранных инвестициях, увеличении внутренних доходов. Из этого следует, что до сих пор долговая проблема России остается актуальной.
В современный период ни у кого не вызывает сомнений, что государственный долг должен быть управляем и контролируем. Сложившаяся система, хотя в целом и выполняет возложенные на нее цели и задачи, однако, не лишена недостатков, как в экономическом, так и в правовом аспектах. Долговая ситуация в России показывает, что решить вопросы в сфере государственного долга путем постоянных реструктуризации, отсрочек и рефинансирований невозможно, так как это приносит лишь кратковременный эффект. В долгосрочной же перспективе в большинстве случаев только осложняет решение вопросов" обслуживания и погашения государственного долга, а также негативно влияет на состояние политической и социально-экономической жизни общества и государства.
Политические, социально-экономические цели и задачи, которые стоят перед системой управления государственным долгом, сформулированы и совершенно ясны. Но достаточно сложно подвести под них теоретическое правовое обоснование, облечь в правовую форму. В связи с чем, несмотря на огромную значимость для России правовые вопросы в данной сфере остаются недостаточно разработанными. Особенно это касается общественных отношений в сфере финансово-правового регулирования. Необходимость рассмотрения управления государственным долгом обусловлена тем, что именно финансовое право устанавливает основы построения системы уполномоченных органов власти и организаций в данной сфере, их компетенцию, принципы взаимоотношений друг с другом, а также состав и структуру государственного долга. Властный метод правового регулирования позволяет построить каркас бюджетных, налоговых, валютных отношений применительно к сфере государственного долга путем законодательного закрепления объективно сложившихся в данной области общественных отношений. Более того, именно государство как носитель властного императива и как обязательный субъект любого финансового правоотношения реализует общегосударственную долговую политику. Тем самым финансовое право изначально предопределяет состав и структуру государственного долга, систему органов управления им и содержание самой управленческой деятельности.
Значительное обновление российского финансового законодательства, в том числе принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, сделало необходимым глубокое и тщательное изучение вопросов управления госдолгом в аспекте
современных условий, так как новые правовые положения не столько решили, сколько поставили много новых вопросов, подлежащих обстоятельному исследованию. Поэтому исследование финансово-правовой сущности управления государственным долгом актуально не только в целях рассмотрения уже существующих правовых коллизий, но и имеет важное значение для развития концепции управления государственным долгом Российской Федерации в целом.
В финансово-правовом анализе нуждается сам объект управления -государственный долг. В современный период в научной среде неоднозначно понимается правовое содержание категории "государственный долг". Недофинансирование получателей бюджетных средств и обесценивание денежных вкладов, государственные гарантии вызвали дискуссию по поводу необходимости выделения в составе государственного долга "административной" задолженности, "гарантированной" задолженности и даже "морального" долга.
Не до конца решенными остаются вопросы субъектного состава управления
госдолгом, а именно, в сфере разграничения компетенции, ответственности за
осуществляемые действия между государственными органами и
специализированными кредитными организациями. Противоречия во внутренней структуре органов, внешняя конфронтация между государственными органами, призванными проводить единую государственную долговую политику, придают особую значимость объективной правовой оценке проблемной ситуации и путям ее решения.
Также актуальны вопросы взаимодействия государственных органов и кредитных организаций в сфере управления государственным долгом. Кроме того, в научных и практических кругах рассматривается возможность создания в ближайшие годы нового субъекта управления - федерального агентства по управлению государственным долгом. Здесь важно, чтобы новая организация стала не простым дополнением к уже существующим субъектам, а оптимизировала процесс управления государственным долгом Российской Федерации. Для этого необходимо в перспективе заложить правовые основы создания и дальнейшего функционирования долгового агентства, что поможет избежать многих правовых коллизий.
Не менее важно раскрыть финансово-правовое содержание самой категории "управление государственным долгом". Широкое использование указанного термина
в различных отраслях знания, вместе с тем, в наименьшей степени затрагивало исследование финансово-правовой сущности данной категории, соответственно, оставляя открытым вопрос о понимании "управления государственным долгом" в финансово-правовом аспекте. Это не могло не отразиться на состоянии российского финансового законодательства, которое хотя и закрепляет понятие "управление государственным долгом", но не раскрывает его правового содержания.
Заставляют немедленно приступить к обстоятельному изучению правовой природы отношений в сфере управления госдолгом и значительные изменения в гражданском законодательстве России. Общеизвестно, что их результатом стало развитие частно-правовых начал, в том числе и в сфере управления государственным долгом. Вступление государства в равноправные отношения со своими гражданами вызвало необходимость нового осмысления деятельности государства в данной сфере и предопределило необходимость иначе взглянуть на систему управления государственным долгом. Достаточно остро поставлен вопрос об отраслевой принадлежности института государственного кредита, а в пашем случае -государственного долга. Это заставляет провести правовой анализ сложившейся ситуации и доказать, что государственный долг и в целом управление им, является, прежде всего, предметом финансово-правового, а не гражданско-правового регулирования. Также важно предопределить направления развития гражданско-правового и финансово-правового регулирования, что поможет в дальнейшем избежать правовых коллизий и неточностей в законодательных актах России.
Развитие финансовой деятельности государства, как в области осуществления
заимствований, так и в сфере предоставления бюджетных кредитов практически
обусловило необходимость разграничения категорий "государственного долга" и
"государственного кредита". Существенные различия в предмете, методе, субъектах
долговых и кредитных отношений делают необходимым рассмотреть вопрос о
выделении из уже существующего правового института "государственного кредита"
самостоятельного финансово-правового института "государственного долга", а также
дать правовую оценку рассмотрению в научной литературе категории
"государственного кредита" как подотрасли финансового права.
) Глобализация мировой экономики заставляет Россию, как и все остальные
государства, учитывать международные тенденции в управлении государственным
долгом. Несомненно, что систему управления госдолгом Российской Федерации невозможно создать с помощью чужих доктрин и, тем более, радикально изменить на основе внедрения иностранного опыта, каким бы успешным и наукообразным он не был. К тому же, освещаемый в экономической литературе зарубежный опыт управления государственными долговыми обязательствами недостаточно адаптирован к российской практике. Тем не менее, изучение мирового опыта управления госдолгом и адаптация его к российским условиям может позволить, если не избежать, то хотя бы минимизировать наши собственные ошибки. При этом недостатки в правовом регулировании негативно сказываются не только на экономике России, но и на экономике других стран. Достаточно вспомнить несколько мировых финансово-экономических кризисов, имевших место в конце XX века.
Все эти финансово-правовые вопросы требуют теоретического осмысления. Но большинство опубликованных научных трудов в данной сфере носят экономический, а подчас и математический характер, что делает их доступными для узкого круга ученых-экономистов. В сфере финансового права, как отрасли, устанавливающей фундаментальные правовые основы функционирования государственного долга, обстоятельное исследование вопросов управления государственным долгом отсутствует.
Необходимость решить данные вопросы именно сейчас связана не только с тем, что промедление может создать условия для наступления очередного финансово-долгового кризиса, вероятность которого до сих пор остается достаточно высокой, но и с тем, что впоследствии наверстать упущенное на первых стадиях управления государственным долгом, как в теоретическом, так и в практическом планах, может стать невозможным.
Научная разработанность темы. Правовые вопросы управления государственным долгом рассматривались в дореволюционной науке в трудах таких ученых и практиков, как Н.Х. Бунге, М.И. Боголепов, U.K. Бржеский, Л.Н. Гурьев, А.А. Исаев, П.П. Мигулин, И. X. Озеров, М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский.
В советский период вопросы государственного долга рассматривали А.Т. Зверев, Б.Н. Иванов, А.Э. Мазин, Я.М. Миркин, Т.Я. Сокольников, В.П. Твердохлебов, С.Д. Цыпкин.
Среди современных ученых правоведов-финансистов исследовали вопросы государственного долга Н.М. Артемов, Т.С. Бойко, О.ГІ. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.Г. Залевский, М.В. Карасева, Н.А. Куфакова, К.К. Лебедев, Е.В. Покачалова, Г.В. Попова, А.Ю. Савин, Ю.А. Семенов, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, Н..И. Химичева, Д.Л. Хейло.
Проблемы регулирования российского рынка государственных ценных бумаг подробно рассматривались в работах ученых-экономистов М.Ю. Алексеева, В.В. Голосова, Е.С. Демушкиной, Б.И. Златкис, А.А. Козлова, К.Н. Корищенко, И.А. Кравченко, О.И. Мартыновой, А.А. Фельдмана, В.М. Родионовой, Л.П. Хабаровой.
Вопросы государственного управления в правовой науке изучали СИ. Айвазян, А.П. Алёхин, И.Л. Бачило, Ю.А. Веденеев, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, Г.С. Яковлев.
Зарубежными исследователями государственного долга являются В.В. Козюк, R. Barro, R. Muzellec, J.E. Goodman, V.Roley, J. Tobin.
Целью диссертационного исследования является углубленное научное познание финансово-правовой природы отношений в области управления государственным долгом и выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию их финансово-правового регулирования.
Для достижения цели диссертационного исследования поставлены следующие задачи:
определение финансово-правовых категорий: "государственный долг" и "управление государственным долгом", сущность и содержание финансово-правового регулирования в данной сфере;
историко-правовой анализ развития системы управления государственным долгом в России;
отграничение финансово-правовых отношений в сфере управления государственным долгом от отношений, регулируемых гражданским и административным правом;
- определение содержания управления государственным долгом Российской Федерации, классификация видов финансово-долговых операций;
- уточнение системы государственных органов и уполномоченных кредитных
организаций в сфере управления государственным долгом Российской Федерации;
- изучение зарубежного опыта в системе построения органов управления
государственным долгом.
Научная новизна работы заключается в том, что в отличии от опубликованных научных работ, посвященных в основном государственному кредиту, предметом настоящего исследования являются финансово-правовые вопросы управления государственным долгом.
Новизна работы определяется также теоретическим обоснованием необходимости выделения самостоятельного финансово-правового института государственного долга.
К новым научным результатам диссертационного исследования следует отнести установление финансово-правового содержания управления госдолгом: дано финансово-правовое определение управления госдолгом в широком и узком смыслах, выделены самостоятельные функции управления госдолгом, а также систематизированы финансово-долговые операции, осуществляемые государством на рынке государственных долговых обязательств.
Также научной новизной следует считать систематизацию особенностей построения и функционирования ряда зарубежных специализированных органов (организаций) по управлению государственным долгом (Швеции, Новой Зеландии, Великобритании, США). Соответственно, автором теоретически доказывается необходимость создания нового субъекта управления госдолгом Российской Федерации (федерального агентства по управлению госдолгом Российской Федерации). Вместе с тем рассматриваются и предлагаются пути решения правовых проблем, которые возникнут при его образовании и дальнейшем функционировании.
При этом следует отметить, что проведение исследований по данным финансово-правовым вопросам ранее не являлось предметом обстоятельного рассмотрения в отечественной финансово-правовой науке.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. Финансово-правовой институт государственного кредита должен быть разделен на два самостоятельных финансово-правовых института "государственного долга" и
собственно "государственного кредита". Государственный долг как финансово-правовой институт целесообразно определять как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика или гаранта с целью финансирования дефицита государственного бюджета, несмотря на наличие норм гражданско-правового и административно-правового содержания, которые также регулируют отношения в сфере государственного долга. Отнесение государственного кредита, а вместе с ним и государственного долга, к подотрасли финансового права является фактором в дальнейшем развитии финансового права, а в современный период говорить о наличии качественной и количественной совокупности правовых норм, составляющих подотрасль финансового права, не представляется возможным.
2. Разграничение предметов правового регулирования финансового и
гражданского права в сфере управления государственным долгом возможно по
субъектному критерию: отношения, в которых в качестве субъекта выступает частное
лицо, должны стать предметом гражданско-правового регулирования. Все остальные
отношения - предметом финансово-правового регулирования.
Представлено авторское определение управления государственным долгом как в узком смысле (с позиции проведения финансово-долговых операций), так и широком смысле (с точки зрения функционального содержания). В узком смысле государственный долг определяется как система финансово-долговых операций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти и уполномоченными специализированными кредитными организациями в одностороннем порядке или по согласованию с кредиторами с целью изменения структуры и состава государственного долга. В свою очередь, в широком смысле управление госдолгом необходимо рассматривать как финансовую деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти и уполномоченных ими организаций по финансовому прогнозированию, планированию, проведению финансовых долговых операций, финансовому учету и контролю государственного долга.
В научный понятийный аппарат введен новый термин "финансово-долговая операция". В работе раскрывается ее правовое содержание как акта финансовой деятельности исполнительных органов государства или уполномоченных кредитных
организаций, направленного на изменение размера, состава и структуры государственного долга. Дано правовое название существующей, но редко встречающейся финансово-долговой операции по изменению предмета долгового обязательства (обязательства уплатить определенную денежную сумму или предоставить в собственность имущество) - "реверсная". В случае замены денежного обязательства - обязательством предоставить определенное имущество (например, товары народного потребления) можно будет говорить о таком виде реверсной операции как "натурализация", а в обратной ситуации - о "валютизации".
Все финансово-долговые операции в зависимости от правовой природы (финансово-правовой или гражданско-правовой) предлагается систематизировать на императивные, диспозитивные, императивно-диспозитивные (смешанные), а также отдельно выделять финансово-долговые нарушения.
Теоретически обоснована необходимость создания нового субъекта управления госдолгом и на примере отечественной и зарубежной практики рассмотрены вопросы, с которыми может столкнуться данный орган при его организации и деятельности, и предложены пути их решения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые предметом специального исследования стали финансово-правовые вопросы управления государственным долгом. Ряд положений, прежде всего, Бюджетного кодекса Российской Федерации, получили в настоящей работе дальнейшее теоретическое правовое обоснование.
Практическая значимость состоит в том, что результаты данного научного исследования могут быть использованы государственными и муниципальными органами власти в сфере управления государственным и муниципальным долгом. Основные положения диссертации также могут применяться в процессе подготовки специалистов, в том числе государственных и муниципальных служащих в области управления государственным и муниципальным долгом.
В работе дан ряд практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации. Практическая значимость исследования также определяется тем, что в ходе сравнительного анализа обобщен опыт регулирования деятельности специализированных организаций по управлению
госдолгом ряда зарубежных стран. На их основе предложены практические рекомендации по созданию подобного долгового агентства в Российской Федерации.
Сравнительно-правовой анализ большинства финансово-долговых операций помогает выделить общие и специфические признаки каждой из них, определить их правовую сущность, и вместе с тем, определить отраслевую принадлежность норм их регулирующих. И наконец, полученные выводы позволяют более адекватно оценивать сущность системы и процесса управления государственным долгом, прогнозировать финансово-правовые тенденции его развития.
Объектом диссертационного исследования является круг теоретических и практических финансово-правовых вопросов возникновения, изменения и прекращения общественных отношений в сфере управления государственным долгом.
Предметом диссертационного исследования стали, прежде всего, нормы финансового законодательства, а также гражданского, административного и международного законодательства в сфере управления государственным долгом в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный, логический, диалектический, системно-структурный, системно-процессный, системно-функциональный, исторический и сравнительно-правовой методы. В работе использованы нормативно-правовые акты Российской Империи, СССР, Российской Федерации, Великобритании, США, Новой Зеландии, Швеции, Франции и других зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета Российского Университета дружбы народов. Основные положения нашли отражение на научных конференциях в Российском университете дружбы народов, Томском государственном университете, на практических (семинарских) занятиях по курсу "Финансовое право" в Российском университете дружбы народов (РУДН), в ходе обсуждений на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета РУДН. Правовой анализ норм, касающихся внешних долгов России и бывшего СССР, прежде всего, в сфере оценки возможности требовать исполнения по государственным долговым обязательствам СССР, порядку их предъявления в Банк внешнеэкономической деятельности СССР (ВЭБ), сверки и
внесения в реестр долгов СССР, использовался в коммерческой деятельности ОАО "Альфа-Банк".
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, 3-х глав, заключения и списка использованной литературы.
Государственный долг как финансово-правовой институт
Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Как отмечал еще в конце XIX века русский правовед-финансист В.Л. Лебедев: "Он - (государственный долг — автор) нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства".1 С экономической точки зрения, государственный долг представляет собой задолженность государственных органов, как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.2 Но как и любая экономическая категория, государственный долг тесно связан с правовыми нормами, регулирующими государственные долговые отношения, так как управление экономическими отношениями невозможно без использования соответствующих нормативных актов. В этом случае экономические отношения приобретают урегулированную и упорядоченную правовую форму, которая необходима для закрепления финансового порядка и защиты от произвола со стороны государства.
Финансово-правовая наука до сих пор сталкивается с трудностями в определении категории "государственный долг". В советский период такой термин в научной литературе не использовался. Все отношения, в которых государство выступало заемщиком у частных лиц на добровольных началах, определялись категорией "государственный кредит". Правоведы-финансисты С.Д. Цыпкин3, Б.Н. Иванов,4 II.M. Артемов5 определяли государственный кредит как совокупность особых финансовых отношений, в которых кредиторами выступают граждане, а заемщиком - государство. Как видно, в советский период категории "государственный кредит и государственный долг" отождествлялись. Это можно объяснить тем, что в тот период публичные государственные кредитные отношения ограничивались лишь внутренними государственными займами. Информация о внешних долгах и кредитах, предоставляемых СССР странам-союзникам, носила закрытый характер и была недоступна для научной общественности6. Нередко такие отношения вообще не получали правового оформления.
Во многом современная финансово-правовая наука восприняла данные взгляды. Так, ряд современных ученых-правоведов, определяя сущность государственного кредита, связывают ее только с отношениями по привлечению государством денежных средств,7 тем самым, отождествляя госкредит с государственным долгом. В зарубежной литературе также есть подобные примеры. Украинский финансист-правовед Алисов Е.А. предлагает выделять "активные и пассивные кредитные отношения, в зависимости оттого, дает или берет взаймы государство".
В свою очередь, правовед-финансист Н.М. Артемов оправданно несколько изменил свои взгляды. Известный ученый исходит из "двойственной природы" термина "государственный кредит", рассматривая последний как систему распределительных денежных отношений государства (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) с физическими и юридическими лицами по поводу: мобилизации временно свободных денежных средств на началах срочности, возвратности, возмездное и выдачи бюджетных средств на тех же началах...9, хотя и без включения государственных гарантий в состав государственного кредита.
На наш взгляд, есть основания полагать, что в современный период отождествление кредитных и долговых отношений влечет ряд правовых неточностей. Например, утверждение, что "функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга" практически отрицает включение в содержание понятия "государственный кредит" отношений, в которых государство выступает не в качестве должника, а в качестве кредитора или гаранта. Вместе с тем, упомянутые выше ученые справедливо указывают на специфику данных отношений, которая заключается в том, что "государство в названных отношениях выступает в роли заемщика, должника и гаранта". Представляется, что использование категории "государственный кредит" оправданно с экономической точки зрения, так как независимо от того - в роли кредитора, должника или гаранта выступает государство, сами отношения не перестают быть кредитными. Между тем с правовых позиций необходимость разграничения категорий "государственного кредита и государственного долга" очевидна и желательна, так как отношения в сфере государственного долга и государственного кредита имеют существенные финансово-правовые различия.
На самостоятельность и равновеликое значение каждой из них указывал еще известный русский финансист-правовед И. Тарасов, отмечая, что "виды кредита весьма разнообразны, но они могут быть подведены под две категории: финансовый кредит и государственный займ (собственно государственный долг - автор). В систему финансового кредита входит совокупность тех кредитных операций, которые совершает финансовое управление для покрытия нормальных расходов по государственному управлению. Система государственных займов является совокупность тех кредитных операций, которые совершает государство не ради финансового управления, а для выполнения всеобщей задачи, заключающейся в охране внутренней и внешней безопасности и в содействии общему благу".
Развивая мысль выдающегося русского ученого, целесообразно говорить не только о существовании самостоятельной финансово-правовой категории "государственный долг", что, впрочем, в современной финансово-правовой науке практически никем не ставится под сомнение, но и о возможности выделения самостоятельного финансово-правового института государственного долга.
Может показаться, что основополагающим доводом в защиту данного положения является законодательная практика. Не так давно принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации осуществил разграничение финансово-правовых категорий "государственный долг" и "государственный кредит". Финансово-правовые нормы, регулирующие государственный долг и кредит в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, представляют собой два самостоятельных законодательных массива. Так, государственный долг Российской Федерации определяется как долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленными Российской Федерацией.12 В свою очередь, государственный кредит рассматривается как кредиты, займы, по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором.13 В рамках соответственно главы 14 и 15 БК РФ предусматриваются формы государственного долга и кредита, уполномоченные государственные органы, порядок контроля и учета госзадолженности и кредитов.
Историко-правовой анализ управления государственным долгом в Российской Федерации
История государственных долгов России уходит в глубь столетий. Развитие внешней торговли, длительные и частые войны, увеличение расходов государства -все это подчас вызывало крайнее напряжение государственных финансов и заставляло государство прибегать к заимствованиям. Первые государственные займы законодательно не регулировались и зачастую мало чем отличались от обязательных податей. Нередко царские долги просто не возвращались или возвращались через значительный срок. Так, в 1655 г. царь Алексей Михайлович писал Тихвинскому монастырю: "видимо нам учинилось, что у вас в монастыре есть деньги многие, и мы указали взяти у Вас в монастыре нашим ратным людям...".52 Государственные долги того периода обеспечивались лишь "царской" силой и словом. Обращались российские правители за помощью и к европейским соседям, но получали отказ из-за отсутствия полной и достоверной информации о России.
Начало долговой истории России связывают с внешними займами Екатерины II, которая направила на одобрение Сенату Высочайший Указ от 2 апреля 1769 года, предусматривающий условия первого внешнего облигационного займа на голландском рынке у банкиров де Смит сроком на 5 лет, под 5% годовых на сумму размере 7,5 млн. гульденов или 4,3 млн. рублей серебром. Указ содержал гарантии оплаты и право полного выкупа займа через 3 года.54 Первый внутренний заем был осуществлен спустя 40 лет на основании Высочайшего Указа Александра I от 25 марта 1809 года.
Начиная уже с первых заимствований, основным вопросом для России стал чрезмерный государственный долг. Его основными причинами стали непродуманная финансовая политика55, скудость внутренних доходов и активная внешнеполитическая позиция России.56 В свою очередь недостаток внутренних доходов и огромный государственный долг предопределили задачи дореволюционной системы управления государственным долгом: снизить уровень государственного долга и своевременно его обслуживать и погашать.
Одной из особенностей созданной в тот период системы управления госдолгом стало образование специализированного органа власти, в ведении которого находились вопросы государственной задолженности. В 1769 году (одновременно с выпуском первого внешнего займа) Указом Екатерины II был организован Комитет уполномоченных для произведения денежных негоциации в иностранных землях, который решал вопросы выпуска займа, его обслуживания и погашения. Порядок образования и деятельности специализированного органа устанавливался особым императорским Указом. В 1796 году была учреждена Счетная экспедиция, а в 1797 году Комитет был преобразован в Экспедицию по разбору долгов.57 В 1810 году была образована Комиссия погашения долга. Все специализированные органы являлись государственными органами и находились в прямом подчинении главе государства, а затем - министру финансов. С 1817 года в структуре министерства финансов стал действовать Совет государственных кредитных учреждении, а в 1824 году — создано специальное управление - особая канцелярия по кредитной части, которой подчинялись Монетный двор и Экспедиция заготовления государственных ценных бумаг. В целом данные органы регулировали широкий круг вопросов, начиная от ведения учета госдолгов и заканчивая подготовкой и осуществлением государственных заимствований. За годы своего существования специализированные органы управления обеспечили выпуск ряда облигационных займов с различными сроками и объемами заимствований.59 Важным мероприятием в их деятельности можно считать разработку в 1794 и 1797 годах планов погашения долгов, которые содержали долгосрочную стратегию обслуживания и погашения долга. К сожалению, ни один из них так и не был реализован.
Несмотря на достаточно развитую систему органов управления госдолгом, правовое регулирование отношений в сфере государственного долга ограничивалось лишь издаваемым каждый раз при выпуске госзайма Высочайшим Указом и регламентацией правового положения органов управления государственным долгом. Законодательного же массива, устанавливающего фундаментальные основы правового регулирования управления государственным долгом,60 так и не было создано. Все неурегулированные законодательством вопросы решались императором, министерством финансов или специальными комитетами и комиссиями.
Как особенность управления госдолгом в дореволюционный период следует рассматривать и меры, предпринимаемые для оптимизации управления госдолгом. Одной из наиболее удачных попыток совершенствования правового регулирования финансовых отношений и в тоже время оздоровления государственных финансов61 можно считать План финансов России, разработанный выдающимся русским финансистом-правоведом М.М. Сперанским. По своей сути План представлял собой проект законодательных реформ в области бюджета, государственного долга и денежного обращения. В нем предполагалось придать госбюджету правовую форму, обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета, установить сбалансированность бюджета, а также провести налоговую и денежную реформу для упорядочивания системы налогов и запрета выпуска ассигнаций.62 Частичной реализацией Плана в сфере управления госдолгом можно считать Манифест от 2 февраля 1810 года, который запретил эмиссию ассигнаций и ввел в обращение облигационные заимствования. Данными мероприятиями была остановлена инфляция, государственные облигации стали основным источником финансирования государственного бюджета.63 В экономическом аспекте такими мерами стали попытки Екатерины II и Александра I выкупить и погасить государственную задолженность. Так, в 1802 году за счет выкупа облигаций госдолг сократился на 3 535 тысяч голландских гульденов.64 Между тем, это были лишь единичные попытки снизить уровень госдолга, никак не повлиявшие на общее состояние госдолгов.
Финансово-правовое содержание управления государственным долгом Российской Федерации
Государственный долг как неотъемлемая часть государственных финансов нуждается в организации, упорядочивании, регулировании со стороны государства. От выбора приемов, способов и форм управления им во многом зависит характер влияния государственного долга на экономику, общество и само государство в целом.
Между тем важно определить: является ли управление госдолгом — составной частью государственного управления? Взаимосвязь государственного управления и управления госдолгом предопределяет сходство и различие этих двух категорий. Государство, как обязательный субъект отношений в сфере управления госдолгом, их тесная взаимосвязь с категорией властвования165 - эти признаки дают основание ставить управление госдолгом в один ряд с основополагающей публично-правовой категорией - государственное управление, представляющей собой деятельность исполнительно-распорядительного характера, основанную на исполнении закона с использованием юридически - властных полномочий в процессе осуществления руководства.
Функции управления являются основополагающими категориями для общей теории управления, государственного управления и управления государственным долгом. Они определяют содержание всего процесса управления. Как отмечал французский ученый Б. Гурней, "анализ функций управления... имеет первостепенное значение для каждого, кто хотел бы понять функционирование государственного аппарата...". В теории науки управления под функциями понимаются основные направления или основные виды деятельности, составные части процесса управления. В свою очередь управление в самом общем виде можно определить как сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта.
Основателем управления как научной категории является Ф.У. Тейлор. В своем научном труде "Принципы научного управления", изданном в 1911 году, он впервые предпринял попытку разложить на составные части сам процесс организации труда. По Тейлору, процесс охватывает следующие элементы: установление цели деятельности, выбор средств деятельности, их подготовка и применение согласно составленному плану, и наконец, контроль за результатами деятельности.169 С помощью выделения отдельных функций ученый справедливо считал, что можно усовершенствовать многие производственные операции, добиваясь их более эффективного выполнения. В целом концепция научного управления, разработанная Ф.У. Тейлором, стала основной дальнейшего развития управленческой мысли, благодаря которой методы, используемые в науке и технике, стали эффективно применяться в практике достижения целей организаций. Основоположником классической (административной) школы управления стал А. Файоль, который применил принципы управленческой науки и к государственному управлению.
Целью А. Файоля стало создание универсальных принципов управления, которые затрагивали два основных аспекта. Первый - выражался в создании рациональной системы управления организацией. Полагая, что все социальные явления подчинены объективным законам, и стремясь сформулировать их более глубоко, ученый расчленил процесс управления на первичные составные элементы и разработал пути эффективного формирования этих элементов.170 Управлять, по мнению А. Файоля, значит "предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать".
Вторая категория классических принципов рассматривалась относительно структуры организации и управления работниками. Среди них можно отметить такие как полномочия и ответственность, дисциплина, единоначалие, централизация, которые широко применяются в настоящий момент в государственном управлении. Итогом его научных изысканий стала синтезированная концепция управления, рассматривающая процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций.
Концепции процессного и системного подхода, широко распространенные в настоящее время, стали логическим продолжением административной концепции управления. Процессный подход рассматривает управление как процесс, как серию непрерывных действий или функций управления. Последние являются ничем иным как особыми видами деятельности, выражающие стадии осуществления целенаправленного воздействия на сам объект управления. Каждая функция сама по себе является процессом и также состоит из серии взаимосвязанных действий. Процесс управления является общей суммой всех действий.172 В свою очередь системный подход заостряет свое внимание на взаимосвязанности и взаимообусловленности функций.
В современной научной экономической литературе выделяют следующие функции, действия (элементы процесса управления): планирование, организация, распорядительство, мотивация, руководство, координация, контроль, коммуникация, исследование, оценка, принятие решений. Новизна системного и процессного подходов заключается в том, что позволяет рассмотреть управление в системе и динамике, что важно для сложных управленческих систем, которые "существуют постоянно" и состоят из большой совокупности последовательно осуществляемых и взаимосвязанных управленческих функций.
Органы управления государственным долгом Российской Федерации
Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется органами различных ветвей государственной власти и специализированными финансовыми организациями. Поэтому важно, чтобы они представляли собой не простую совокупность, а полноценный субъект управления госдолгом, что достигается, главным образом, за счет построения стройной и гибкой структуры и состава органов, налаживания их тесного взаимодействия. Известный финансист Э. Вознесенский справедливо подчеркивал, что "управление финансами - сложный процесс, представляющий единство управляемой (объект) и управляющей системы".258
Исходя из того что под системой следует понимать совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые интсгративные, системные качества, не присущие некоторым ее образующим,259 представляется, что применительно к государственному долгу таким системным качеством выступает возможность реализовать рассмотренные ранее цели управления государственным долгом, а компонентами системы - органы управления.
В свою очередь составу и структуре органов должны быть присущи признаки, позволяющие достичь системного качества. Первым среди них можно считать точное и полное определение предмета ведения каждого органа, и соответственно, четкое разграничение целей и задач, выполняемых каждым из них. Вторым - наделение органов и организаций адекватными функциями для их реализации. Третьим — наличие согласительных процедур, ясных механизмов преодоления конфликта интересов и разногласий. И наконец, неотъемлемым признаком состава и структуры управления государственным долгом следует считать четкое разграничение ответственности между органами управления государственным долгом.
Для ответа на вопрос о наличии системного качества среди субъектов управления госдолгом Российской Федерации рассмотрим сложившийся в современных условиях состав и структуру органов и организаций. Многозначительна в данных отношениях фигура Президента, который согласно Конституции России призван координировать деятельность органов всех ветвей государственной власти, в том числе в области долговой политики государства. Для этого глава государства наделен широким кругом полномочий по формированию системы и структуры органов исполнительной власти: назначает председателя Правительства, представляет кандидатуру председателя Банка России, деятельность которых направляется согласно его указам и распоряжениям.
Основные направления законотворческой деятельности высшего представительного органа России в сфере госдолга определяются в ежегодном бюджетном послании Президента России. Значительную роль играет бюджетное послание Президента РФ. Правовой гарантией реализации предложенных направлений являются принадлежащие ему право законодательной инициативы, право вето. Тем самым, Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере управления государственным долгом Российской Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации как законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований. Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного опыта возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального собрания РФ комитет по бюджету и налогам, а также комиссию по государственному долгу и зарубежным активам.
Значимость участия высшего законодательства (представительного) органа выражается в необходимости законодательно подтвердить как уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований. Здесь согласие народных депутатов является своеобразным "общественным контролем" за настоящими долгами и одобрением принятия будущих долговых обременении. Ведь, как известно, увеличение государственной задолженности и налогообложения имеют прямую зависимость и отражаются на будущих поколениях. Законодательная деятельность придает государственным долгам и заимствованиям более высокую степень прозрачности, надежности и ликвидности.
Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ, непосредственно управляет государственным долгом.260 До сих пор в финансовом законодательстве России существует неопределенность: что понимать под "управлением государственным долгом"?. Это делает изначально невозможным разграничить предметы ведения и полномочия органов власти в данной сфере.261
Среди законодательно определенных полномочий, непосредственно осуществляемых Правительством РФ, является предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства.262 Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются в форме нормативного акта Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.263 Данные полномочия лишь подтверждают "общий характер" управления госдолгом, как и денежной, валютной и кредитной политикой.
Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров.
