Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетные правоотношения и их субъектный состав 13
1.1. Понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации 13
1.2. Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации 45
1.3. Контрольно-счетные органы в системе субъектов бюджетных правоотношений 56
Глава 2. Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации 79
2.1. Классификация принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации 79
2.2. Систематизация нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации 106
2.3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации 142
Заключение 163
Библиография 171
Приложения
- Понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации
- Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации
- Классификация принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
- Систематизация нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования в российском обществе потребовали значительной корректировки действующего законодательства, выработки научно обоснованных предложений по созданию эффективного механизма государственного управления, в том числе и в социально-экономической сфере.
Наличие трехуровневой структуры бюджетной системы Российской Федерации, состоящей из бюджетов следующих уровней: 1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местных бюджетов, в том числе: а) бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; б) бюджетов городских и сельских поселений предполагает наличие адекватной системы финансового контроля.
В систему органов государственного (муниципального) финансового контроля, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти, входят Счетная палата Российской Федерации и контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. С учетом того, что контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации не являются структурными подразделениями Счетной палаты Российской Федерации, они образуются в соответствие с региональным законодательством. Однако отсутствие модельного закона (нормативно-закрепленной концепции) о контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации привело к существенному разнообразию в принципах их образования, юридическом статусе, функциях, задачах и полномочиях.
В последние годы проблемам правового регулирования государственного финансового контроля стало уделяться значительно больше внимания.
Однако применительно к Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации усилия научных и практических работников были сосредоточены на вопросах административно-правового регулирования их деятельности, содержания административно-правового статуса. До настоящего времени монографических работ, посвященных вопросам правового регулирования контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, административного и финансового права, имеющим методологическое значение и почерпнутым диссертантом из работ A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, М.П. Каревой, С.Ф. Кечекьяна, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной* Н.А. Куфако-вой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой и др.
Вопросам государственного финансового контроля традиционно уделялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной литературе широко представлены работы, посвященные государственному, в том числе финансовому, контролю в дореволюционной России (И.Р. Василевский, А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Н.И. Локтионов, В.В. Погонин, Э.Э. Понтович, М.А. Смирнов, Б.К. Тебиев, К.К. Федяевский, К.К. Шмаков, Н.Н. Юрьев и др.), в СССР (Э.А. Вознесенский, Ю.А Данилевский), в Российской Федерации (М. Боголепов, Н. Вальтер, Г.Н. Пахомова и др.).
Интересными работами представлена библиография по методологии и организации государственного финансового контроля в современной России (В.В. Бурцев, В.А. Жуков, Р.Г. Сомоев и др.), проблемы его становления и совершенствования в условиях перехода к новой модели рыночной экономики (И.А. Белобжецкий, Л.В. Войтенко, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачева, Ю.А. Дани-
левский, Ю.М. Иткин, В.К. Радостовец, B.C. Чернявский и др.). Не остались без
I внимания вопросы правового регулирования государственного финансового
контроля в субъектах Российской Федерации (СО. Шохин, В.И. Шлейников).
Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес
вызывают работы, посвященные правовым аспектам организации и деятель
ности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации (А.Г. Андреев, А.В. Коровников, В.В. Мясни
ков, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменков, СВ. Степашин, Н.С Столяров, К.В. Сурков,
СО. Шохин, В.И. Шлейников и др.).
, Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу
для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные ^государственным финансовым контролем, с деятельностью контрольно-счетных органов свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рассматривались отдельные аспекты, характеризующие контрольно-счетные органы как субъектов бюджетных правоотношений.
Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного
исследования, которое представляет собой опыт системного изучения про-
k блем, касающихся анализа состояния и перспектив развития правового регу-
лирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Объектом исследования являются контрольно-счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения, складывающиеся в процессе финансово-контрольной деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается во всестороннем, комплексном научном анализе контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.
В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очер-
\ ченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, что-
бы на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного подходов:
проанализировать действующее бюджетное законодательство и научные точки зрения и предложить авторское определение понятия и характеристику бюджетных правоотношений в Российской Федерации;
выявить особенности и тенденции развития правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации;
j - осуществить системный анализ субъектного состава бюджетных пра-
воотношений и определить место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями;
сформировать систему принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации;
систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации;
разработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
- Методология и методы исследования базируются на современных
методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.
Источниковедческую основу диссертационного исследования составили научные труды специалистов в области теории права и государства, отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, финансового права. Особое внимание уделено анализу действующего россий-
ского бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных монографических работ, посвященных комплексному анализу вопросов, связанных с состоянием, тенденциями и перспективами развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.
На защиту выносятся следующие положения:
Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного законодательства общественные отношения, участники которых реализуют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществления расходов консолидированного бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заимствований, регулированию государственного и муниципального долга, составлению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждению и исполнению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
Регламентация бюджетных правоотношений обеспечивается системой норм, составляющих бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на соответствующий год; а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.
Бюджетные правоотношения по своей природе являются разновидностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса, при этом конкретное
содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса.
Исследование содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в области бюджетного законодательства, свидетельствует о том, что с одной стороны наблюдается тенденция гармонизации регионального и федерального законодательства, с другой - законодательства субъектов Российской Федерации формируются с учетом региональных особенностей развития бюджетных правоотношений.
На основании анализа действующего бюджетного законодательства, законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов, и практики его применения в работе аргументируются предложения, направленные на его совершенствование.
5.1. В целях устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюджетным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически обладают, предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения:
1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:
Бюджетные послания Президента Российской Федерации, предусмот
ренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом
процедуры подготовки федерального бюджета и предшествуют принятию
федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, за
конов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской
Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов предста
вительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соот
ветствующий год.
2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» допол
нить словами «и среднесрочную перспективу».
5.2. В целях приведения Бюджетного кодекса Российской Федерации в
F' соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов
контроля предлагается:
1) в пункте 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац 2
изложить в следующей редакции:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотно
шений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и испол
нения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации,
і рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов
государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;
2) в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюд
жетного процесса изложить в следующей редакции:
- бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и участ
ников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюд
жетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утвер
ждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджет-
' ных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов
и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;
3) в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации:
слово «формы» заменить словом «стадии»;
понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшествующий контроль».
6. Счетная палата Российской Федерации, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти образуют систему «органы госу-
дарственного (муниципального) финансового контроля», которая входит в систему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.
7. В деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
можно выделить следующие группы принципов:
принципы организационного построения: федерализма (федерального приоритета), единства системы контрольно-счетных органов, особого порядка назначения на должность;
принципы организации контрольной деятельности: законности, объективности, независимости, гласности - ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»;
принципы правового регулирования отношений, подлежащих финансовому контролю:
а) принципы функционирования бюджетной системы (глава 5 Бюджет
ного кодекса Российской Федерации);
б) принципы регулирования межбюджетных отношений (прогнозируе-
мость, стабильность, справедливость, прозрачность, экономическая эффектив
ность).
8. Систему нормативно-правовых актов, составляющих правовые осно
вы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, образуют: а) Кон
ституция Российской Федерации; б) федеральные конституционные законы;
в) федеральные законы; г) кодексы Российской Федерации; д) указы и распо
ряжения Президента Российской Федерации; е) постановления и распоряже
ния Правительства Российской Федерации; ж) постановления Совета Феде
рации Федерального Собрания Российской Федерации; з) постановления Го
сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; и)
прочие нормативные правовые акты федеральных органов государственной
t власти.
9. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации привело к формированию двух групп контрольно-счетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетных органов, имеющих статус юридического лица; б) контрольно-счетных органов, входящих в структуру законодательного (представительного) органа государственной
-, власти субъекта Российской Федерации и не имеющих статуса юридического
лица. Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов, отнесенных к любой из двух указанных групп, также не отличается единообразием, что свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рамках общегосударственной бюджетной политики.
В целях преодоления этой негативной ситуации автором обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», и предлагается концепция данного законопроекта.
! Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое
значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании обширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюджетными полномочиями, либо являются новыми для наук административного и финансового права.
Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов административного и финансового права. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческом процессе, в практической деятельности органов государственного финансового контроля, прежде всего, контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные материалы диссертации обсуждались и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисциплин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета.
Материалы исследования нашли применение:
в учебном процессе в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета и используются преподавателями кафедры государственно-правовых дисциплин при проведении занятий по курсам административное право, финансовое право на очной и заочной формах обучения;
в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея.
Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на конференции отделения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном округе «Проблемы контроля, связанные с формированием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями» (Ростов-на-Дону, 2004 год).
По теме диссертации опубликовано 7 работ, включая 2 учебных пособия, 3 статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публикаций составил 26,4 п.л., в том числе с авторским участием 16,4 п.л.
Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации
В наиболее общем виде бюджетные правоотношения могут быть определены как правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ)1.
Из пункта 1 ст. 1 БК РФ следует, что к бюджетным правоотношениям относятся:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
Обратим внимание на то, что законодатель не закрепляет понятие «бюджетные правоотношения», а определяет их через другие понятия и термины. В частности, такие как бюджет, доходы и расходы бюджета, государственный внебюджетный фонд, государственный или муниципальный заем (заимствование), государственный и муниципальный долг и прочие, значение которых дано в ст. 6 БК РФ.
Одним из базовых понятий для определения бюджетных правоотношений служит понятие «бюджетная система Российской Федерации», под которой понимается «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».
Исходя из того, что «консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории», бюджетная система Российской Федерации - есть ничто иное, как основанный на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемый нормами права консолидированный бюджет Российской Федерации.
Для более полного, глубокого и всестороннего уяснения содержания бюджетных правоотношений, анализ бюджетного законодательства, целесообразно сочетать с сопоставлением точек зрения, изложенных как в учебной литературе, так и на страницах научных изданий. Такой подход интересен еще и тем, что представители разных отраслей права акцентируют внимание на различных аспектах содержания бюджетных правоотношений.
Естественно, что наибольший вклад в развитие научных представлений о содержании рассматриваемых правоотношений внесли специалисты в об ласти финансового права, прежде всего, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина Е.И. Майорова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.В. Хроленкова . Поскольку их взгляды по вопросу об особенностях бюджетных отношений не носят принципиальных различий, достаточно ограничиться рассмотрением следующей позиции. Так, авторы одного из учебников «Финансовое право» отмечают, что «вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений. Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными»3.
В основе такой позиции лежит чисто отраслевой подход, при котором акцент делается на те особенности, которые присущи именно правоотношениям данной отрасли права. Иными словами, бюджетные правоотношения охарактеризованы с позиций бюджетного права, выступающего подотраслью финансового права.
Иной подход демонстрирует В.В. Денисенко, который рассматривает бюджетные правоотношения комплексно, с общетеоретических позиций и одновременно через призму управленческих отношений, и отмечает, что:
- первой особенностью бюджетных правоотношений является то, что они могут возникать, развиваться и изменяться только в рамках бюджетного процесса;
- вторая особенность бюджетных правоотношений состоит в том, что их содержание обусловлено стадией бюджетного процесса;
- третья особенность бюджетных правоотношений связана с видовым разнообразием их субъектного состава;
- четвертая особенность бюджетных правоотношений предопределена тем, что они имеют собственную правовую оснастку;
- пятая особенность бюджетных правоотношений обусловлена детерминацией разноуровневых структурных компонентов бюджетной системы и определяется содержанием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями4.
Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации
Правовое регулирование бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации, с одной стороны, по своим очертаниям повторяет федеральное законодательство, с другой - имеет свои особенности, обусловленные, прежде всего, различными подходами к детализации бюджетных и межбюджетных правоотношений на региональном уровне.
Различия проявляются уже в самой структуре регионального законодательства, что наглядно может быть проиллюстрировано на основе сопоставления нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения в Республике Адыгея, Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области.
В каждом из четырех субъектов ежегодно принимаются законы о бюджете на очередной финансовый год53, в каждом из них созданы контрольно-счетные палаты.
Вместе с тем, в качестве базовых законов в Ставропольском крае и Ростовской области приняты и действуют законы о бюджетном процессе55, а в Республике Адыгея и Краснодарском крае - о бюджетном устройстве и бюджетном процессе56.
Наряду с этим в Ростовской области принят закон «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской об-ласти» , в Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Республике Адыгея утверждены программы экономического и социального развития субъекта соответственно на 2003 - 2008 годы, 2003 - 2007 годы и 2004 - 2008 годы .
Если в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области ежегодно принимаются законы, специально регламентирующие межбюджетные отношения59, то в Республике Адыгея такой закон60 принят в январе 2006 года.
Дальнейший анализ особенностей правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации будет проведен на примере Ростовской области. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, бюджет Ростовской области входит в число 15 крупнейших региональных бюджетов, с другой - значительным опытом организации в этом субъекте бюджетного процесса, бюджетных и межбюджетных отношений.
Систему нормативных правовых актов Ростовской области, регулирующих бюджетные правоотношения, составляют: а) областные законы, регламентирующие бюджетный процесс: - О бюджетном процессе в Ростовской области61; - О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области ; - О Контрольно-счетной палате Ростовской области ; - О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на очередной финансовый год 64; - Об областном бюджете на очередной финансовый год65. б) ежегодно принимаемые постановления Администрации Ростовской области, определяющие принципы и порядок формирования бюджета на очередной финансовый год: - О разработке прогноза социально-экономического развития, проекта областного и прогноза консолидированного бюджетов Ростовской области на очередной финансовый год, основных параметров прогноза социально-экономического развития и перспективного финансового плана Ростовской области на среднесрочную перспективу (с планом организационных мероприятий)66; - Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой полити-ки Ростовской области на очередной финансовый год . в) нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы планирования и исполнения бюджета, в том числе: - О Порядке составления, утверждения и исполнения сводной бюджетной росписи областного бюджета68; - О порядке организации исполнения областного бюджета69; - Об утверждении Положения об учете в областном бюджете средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности ; - Об организации работы министерства финансов области по формированию, исполнению плана кассового исполнения областного бюджета и формированию отчетности об исполнении бюджета ; - Об утверждении порядка взаимодействия структурных подразделений министерства финансов области по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности72. г) постановления Администрации Ростовской области, регулирующие вопросы перечисления и расходования средств в рамках межбюджетных отношений, в том числе: - О порядке перечисления и расходования субвенций для обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в общеобразовательных учреждениях для реализации основных общеобразовательных программ ; - О порядке перечисления и расходования средств областного бюдже-та74; - О порядке перечисления и расходования средств областного бюджета "1С на комплектование фондов муниципальных библиотек ; - О порядке перечисления и расходования средств Фонда муниципального развития76; - О порядке перечисления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований для организации и развития системы экологического образования, формирования экологической культуры, организации мероприятии по сбору и утилизации люминесцентных ламп ; - О порядке перечисления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на осуществление молодежной политики78. - Об организации работы по исполнению областного бюджета в части средств, предоставляемых на возвратной основе79.
Каждая группа нормативных правовых актов Ростовской области, регламентирующих бюджетные правоотношения, несет собственную функциональную нагрузку, регулируя: а) бюджетный процесс; б) принципы и порядок формирования бюджета на очередной финансовый год; в) вопросы планирования и исполнения бюджета; г) вопросы перечисления и расходования средств в рамках межбюджетных отношений.
Классификация принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации
Дефиниция «принцип» (от лат. principium - начало, основа) имеет несколько значений, определяющих это понятие как: 1) основополагающее исходное положение теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.; 2) внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности; 3) особенности устройства механизма, прибора.
Понятие «принцип» в первом из названных значений применим как при формировании организационной структуры контрольно-счетных органов Российской Федерации, так и при определении требований к содержанию их деятельности.
В основу построения системы контрольно-счетных органов положен, прежде всего, принцип федерализма.
Суть федерализма, во-первых, в характере внутренней структуры государства; во-вторых, в характере связей центра и частей федеративного государства; в-третьих, в специфике прав центра и субъектов федеративного государства .
По справедливому определению А.Ф. Черданцева, одно из проявлений этого принципа состоит в том, что наряду с общефедеральной системой права здесь существуют системы (подсистемы) права субъектов федерации. Это, безусловно, порождает проблему гармонизации федерального и регионального законодательства . Поэтому в юридической литературе можно встретить принцип федерального приоритета, понимаемого как первенствующее значение федерального закона над законом субъекта РФ, в том случае, когда они регулируют один и тот же вопрос в рамках сферы конкурирующей (совместной) компетенции федерации и ее субъектов109.
Построение в России финансовых отношений на основе принципа федерализма позволит определить границы финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, не разрушающей государство, и одновременно уровень централизации финансовых средств, необходимый для решения общефедеральных задач110. Россия - федеративное государство с многоуровневой бюджетной системой, что предполагает разграничение компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в том числе и в части формирования бюджетов и контроля за их исполнением111. Поэтому на отраслевом уровне принцип федерализма признается основополагающим началом финансового права, сущность которого состоит в том, что в государстве принимается, не один государственный бюджет, а целая серия государственных актов о бюджетах различных уровней. Из этого следует, что речь идет о реализации в такой форме требования к разграничению компетенции РФ и ее субъектов в области финансов . В основе такого понимания принципа федерализма в бюджетном праве лежит то обстоятельство, что в главе 5 Бюджетного кодекса РФ113 законодатель предусмотрел ряд норм-принципов, на которых основана бюджетная система Российской Федерации, в том числе принципов: - единства бюджетной системы Российской Федерации; - разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; - самостоятельности бюджетов; - равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; - полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; - сбалансированности бюджета; - эффективности и экономности использования бюджетных средств; - общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; - гласности; - достоверности бюджета; - адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип федерализма находит свое отражение и в принципе единства системы контрольно счетных органов, представленных Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
Принцип особого порядка назначения на должность. Статьями 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»114 закреплены жесткие требования к кандидатурам председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты, а также к особому порядку их назначения на указанные должности.
Председателем Счетной палаты и его заместителем могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.
Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут состоять в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации и Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет. Постановление о назначении заместителя Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации.
Систематизация нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»150, статус Счетной палаты Российской Федерации определяется тем, что она: - является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему; - в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими законами Российской Федерации; - в рамках задач, определенных действующим законодательством, обладает организационной и функциональной независимостью; - является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием; - имеет местонахождением город Москва.
Вместе с тем, представляется, что законодатель предложил не удачное определение правовых основ деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
Во-первых, это относится к словосочетанию «другими законами Российской Федерации». В то время как в Конституции Российской Федерации используется понятие «федеральные законы» (статьях 71 и 72) и определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 ст. 76); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 ст. 76), вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 ст. 76).
Во-вторых, нуждается в уточнении вопрос о том, действительно ли Счетная палата Российской Федерации в своей деятельности руководствуется только Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», другими законами Российской Федерации, и не руководствуется иными нормативно-правовыми актами. Ответ на этот вопрос может быть получен после анализа действующих нормативно-правовых актов, изданных субъектами, выступающими, наряду со Счетной палатой Российской Федерации, участниками бюджетных правоотношений.
Конституция Российской Федерации151 определяет статус Счетной палаты Российской Федерации (часть 5 ст. 101) и относит к ведению Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации вопросы назначения на должность и освобождения от должности соответственно председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и по половине состава ее аудиторов (пункт «г» части 1 ст. 103, пункт «и» части 1 ст. 102).
Федеральные конституционные законы регламентируют порядок использования Счетной палатой Российской Федерации государственной символики и вопросы ее взаимодействия с Правительством Российской Федерации.
То, что Государственный флаг Российской Федерации: поднят постоянно на зданиях: ... Счетной палаты Российской Федерации, установлен постоянно: ... в рабочем кабинете: ... Председателя Счетной палаты Российской Федерации ...152; Государственный герб Российской Федерации: в многоцветном варианте помещается на бланках: ... Счетной палаты Российской Федерации ..., помещается: в рабочих кабинетах: ... Председателя Счетной палаты Российской Федерации ...153, выступает подтверждением особого статуса Счетной палаты Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»154 содержит две нормы, «касающиеся» порядка взаимодействия Правительства Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации.
Представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 27).
Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета. Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом (ст. 41).
Термин «касающиеся» использован в связи с бланкетным характером норм названных статей. Федеральные законы, регламентирующие деятельность Счетной палаты Российской Федерации, условно можно разделить на: а) некодифицированные федеральные законы: - федеральные законы, регулирующие организационные вопросы деятельности Счетной палаты Российской Федерации; - федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения и выступающие составной частью бюджетного законодательства (за исключением Бюджетного кодекса Российской Федерации); - прочие федеральные законы, регламентирующие, наряду с бюджетным законодательством, деятельность контрольно-счетных органов; б) кодифицированные федеральные законы - Кодексы Российской Фе дерации.
